La elite política local: el concejo

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La elite política local: el concejo
Ruby Del Carmen Mutis González
Abogada con énfasis en Derecho Público, del programa de Derecho de la Universidad del Norte. Joven
investigadora Colciencias, beca Virginia Gutiérrez de Pineda 2011, proyecto de investigación: Las Elites
Políticas Locales de Magdalena, Atlántico y Bolívar. Calle 64 n°47-44, rmutis@uninorte.edu.co.
RESUMEN:
El interés por abordar el estudio de quienes
ejercen la representación política en los niveles subnacionales, en particular el municipal,
y la relación que ésta tiene con la calidad de
la democracia ofrece una veta valiosa para la
investigación politológica. Los Concejos municipales y sus actores políticos, los concejales
-elite política local- conforman un colectivo interesante en razón al control político y
demás funciones que desempeñan dentro de
las entidades territoriales. Los municipios
son consagrados en el ordenamiento jurídico
colombiano como motor de desarrollo social,
económico, político y cultural del país. El objetivo del presente artículo radica en esbozar la
importancia del estudio de las elites políticas
en el plano local, entendiendo la elite como el
grupo minoritario que ejerce y ostenta el poder frente a los numerosos, los bien llamados
gobernados.
Palabras clave: Elites, democracia, estado,
concejo, municipio, ciencia política,
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Edición 3a y 4a
El ordenamiento jurídico-político colombiano es
claro al delimitar el papel preponderante que las
entidades territoriales desempeñan en el proceso
de desarrollo del país. Respaldando lo anterior, encontramos como norma rectora el artículo primero
de la Carta Política que califica a “Colombia como
un Estado social de derecho, organizado en forma
de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales…”. Es a partir
de estas disposiciones que se forja el nuevo manejo de la administración pública territorial, donde
la descentralización, entendida jurídica y políticamente como la facultad que se otorga a las entidades públicas diferentes del Estado para gobernarse
por sí mismas, mediante la radicación de funciones
en sus manos para que las ejerzan autónomamente
(Rodríguez: 2009); se muestra, además, como un
mecanismo para atenuar ese centro de impulsión
político-administrativo en el que se enmarca la
concepción unitaria del Estado colombiano.
Evocando esa visión sistemática de nuestro ordenamiento, encontramos en igual medida que el
artículo 287 de la Constitución Política reitera la
autonomía de la que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, todo, dentro
de los límites de la Constitución y la ley, no siendo
incompatible con la forma unitaria de Estado que
consagra la Constitución de 1991, tal como la señala la honorable Corte Constitucional en la sentencia
C-517/92.
De lo anterior, resulta entonces la importancia del
municipio dentro del desarrollo económico, político, social y cultural. Hecho que obligó tanto al
constituyente como al legislador a establecer funciones y herramientas claras de participación en el
ejercicio de la administración pública. En su artículo 311 la Constitución Política establece que “Al
municipio como entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado le corresponde
prestar los servicios públicos que determine la ley,
construir las obras que demande el progreso local,
ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social
y cultural de sus habitantes”; y, además, cumplir
todas las demás funciones que la Constitución y
las leyes le asignen. Son entonces los municipios
el motor y foco de trabajo para el desarrollo del
Estado Social de Derecho que plantea el artículo
primero de la Carta Política.
Así, dada la importancia que juega el municipio
dentro de la estructura política territorial de Colombia, es importante traer a colación el órgano
local encargado de ejercer control político a esa
entidad territorial, municipio. Siguiendo la línea
constitucional, el artículo 312 de la Carta Magna
continúa con el otorgamiento de poder en el plano territorial, y demarca inequívocamente que “En
cada municipio habrá una corporación políticoadministrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo
municipal, integrado por no menos de 7, ni más de
21 miembros según lo determine la ley de acuerdo
con la población respectiva. Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración
municipal…”, creando, de esta forma, un órgano
de control político municipal y distrital.
Bajo la estructura normativa nos encontramos seguidamente con la ley 136 de 1994, con la cual se
materializan dichas disposiciones constitucionales,
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construyéndose así el régimen municipal aplicable
tanto a las entidades territoriales, como al cuerpo
colegiado del Concejo. Además de las funciones
que la Constitución Política le asigna, la mencionada ley consagra para el Concejo Municipal1 funciones taxativas y específicas, y, en igual medida,
deja una puerta abierta para otorgar competencias
cuando señala: “Aquellas funciones normativas del
municipio para las cuales no se haya señalado si la
competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución
y la Ley”. Es así entonces, cuando en el marco del
ejercicio del control político, los Concejos municipales se forjan como elite política a nivel local.
El objetivo del presente artículo radica en esbozar
la importancia del estudio de las elites políticas en
el plano local. En este orden de ideas, el análisis y
estudio académico de la elite política local, como
representantes políticos, cobra especial relevancia.
Es por esto, que el marco de la convocatoria 525 de
2011 de Colciencias para jóvenes investigadores se
presentó y obtuvo el apoyo al proyecto de investigación “Las Elites Políticas Locales de Magdalena,
Atlántico y Bolívar”, que tiene por objetivo indagar
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1
Artículo 32º.- Atribuciones. Además de las funciones que se le
señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las
siguientes: 1. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin
contravenir las leyes y ordenanzas, ni los Decretos del Gobierno Nacional
o del Gobernador respectivo.2. Exigir los informes escritos o citar a los
secretarios de la alcaldía, directores de departamentos administrativos o
entidades descentralizadas municipales, al contralor o al personero, así
como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que en
sesión ordinaria haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados
con la marcha del municipio. 3. Reglamentar la autorización al alcalde
para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa
del Concejo. 4. Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o
en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas
distintas de las que dispone esta Ley. 5. Determinar las áreas urbanas
y suburbanas de la cabecera municipal y demás centros poblados de
importancia, fijando el respectivo perímetro urbano. Numeral 5 derogado
expresamente Artículo 138 Ley 388 de 1997 6. Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios. 7. Establecer,
reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de
conformidad con la Ley. 8. Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural. 9. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento.10. Dictar las normas orgánicas
de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos,
el cual deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de Desarrollo,
de conformidad con las normas orgánicas de planeación.
las características socio-demográficas [perfil]; y los
valores, actitudes y percepciones hacia la democracia, actores e instituciones de los miembros de
los Concejos municipales, de los municipios y las
capitales con calidad de Distrito Especiales de los
departamentos de Atlántico, Bolívar y Magdalena,
pertenecientes a la Región Caribe, a partir de la
importancia económica, política y social de dichos
departamentos. Igualmente se buscará conocer la
relación de las características de la élite política local de la Región Caribe con el contexto de conflicto
armado y la calidad de la representación.
Es así como podemos concluir y dejar abierto el camino investigativo, que el estudio de estas élites
locales en Colombia resulta relevante en razón a:
i) la importancia del Concejo municipal, y de sus
miembros, en el ejercicio del control político sobre
la administración municipal; ii) las ventajas políticas que ofrece esta instancia de representación
para aquellos políticos interesados en iniciar una
trayectoria política de largo plazo; y, iii) la relevancia que tiene dicha corporación y sus representantes, en la adopción de políticas públicas en materia
de planeación, finanzas públicas, medio ambiente,
organización territorial, desarrollo económico y social para cada municipio.
Ahora bien, asignando a los miembros del Concejo
municipal la calidad de élite política, resulta significativo deslindar el marco conceptual que los eruditos de la ciencia política han desarrollado para el
estudio de los mismos y que han dado en denotar
como la teoría de las Elites. Así, Mosca (1896) en su
Elementi di scienza política referencia que entre las
tendencias y hechos constantes, que se encuentran
en todos los organizamos políticos, hay uno cuya
evidencia puede ser fácilmente manifiesta a todos:
en todas las sociedades, empezando por las más
mediocremente desarrolladas y que han llegado
apenas a los comienzos de la civilización, hasta las
cultas y fuertes, existen dos clases de personas: la
de los gobernantes y la de los gobernados. La pri-
mera que siempre es la menos numerosa, cumple
todas las funciones políticas, monopoliza el poder
y goza de las ventajas que lo acompañan; en tanto que la segunda, más numerosa, está dirigida y
regida, de un modo más o menos legal o más o
menos arbitrario y violento, por la primera, que le
proporciona, por los menos en apariencia, los medios materiales de subsistencia y lo que requiere
para la vitalidad del organismo político.
Se puede inferir entonces que en el marco de las
dos clases de personas, clasificadas por Mosca,
cuando hablamos de elite política hablamos de la
minoritaria, esa que ejerce y ostenta el poder frente a la numerosa, los bien llamados gobernados.
Velando por la teorización de las elites, y soportado en Mosca (1896) y Pareto (1902), denominan,
a la misma clase que el primero llama gobernantes, “aristocracia” o “elite”, en el entendido que en
toda sociedad hay una clase superior que, generalmente, detenta el poder político y el económico.
Es importante recordar entonces, que el estudio
de las actitudes y valores políticos de la élite política ha logrado ocupar un lugar relevante en el
análisis de la cultura política y de su relación con
la democracia2. En buena parte, como señala Vargas González (2002: 127), las experiencias de varios
países “han mostrado el papel determinante de las
élites políticas en el rediseño institucional de sus
sistemas políticos, orientado hacia la conformación
de regímenes con mayor estabilidad, representatividad y participación ciudadana”. No obstante, los
estudiosos de la ciencia política, en particular los
de Colombia, han concentrado su atención en los
niveles nacional y trasnacional en detrimento del
ámbito regional y local, dejando el vacío académico e investigativo que supone.
2
Un referente empírico de dicho posicionamiento lo encontramos
en la ya larga, y exitosa, trayectoria del Proyecto Elites Parlamentarias
de América Latina-PELA que, desde el año de 1994, viene desarrollando
el Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca – España,
dirigido por el Catedrático de Ciencia Política Manuel Alcántara, al realizar periódicamente entrevistas a los congresistas de 18 países al inicio
de cada periodo legislativo.
Ahora bien, para que una democracia se torne estable y efectiva, el grueso de la ciudadanía debe
desarrollar un compromiso férreo con el sistema.
Sin embargo, no es menos cierto que ésta no puede funcionar sin que las élites acepten, de forma
regular y predecible, las reglas y los límites del sistema constitucional; contando a su vez con la legitimidad de los actores de la oposición, comprometidos con la forma de gobierno democrática. Por
todo ello, las élites son un elemento indiscutible
para la estabilidad de la democracia en su doble
dimensión de creencias y de comportamiento (Diamond 1999: 66).
En este sentido, el interés por abordar el estudio
de quienes ejercen la representación política en
los niveles subnacionales, en particular el municipal, y la relación que ésta tiene con la calidad de la
democracia ofrece una veta valiosa para la investigación politológica. Los Concejos municipales y
sus actores políticos, los concejales —elite política
local—, conforman un colectivo interesante, desde
el punto de vista sociopolítico, de estudio e investigación por parte de la disciplina politólogica. En
este sentido, la generación de conocimiento en torno a quienes realizan la función de representación
política local en el municipio colombiano se torna
central para la reflexión sobre el Estado y devenir
de la democracia en la esfera local y regional.
De ahí que es relevante que desde la ciencia política se analice como la cuestión del poder no resulta marginal a las élites políticas locales; por ello la
contribución a superar el vacío que hay respecto al
estudio de la arena local es ventajoso para el conocimiento respecto a la conformación del poder
a este nivel y a la interacciones que se surten entre
los niveles del sistema político.
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