EVALUACION DE LA APLICACIÓN DE LOS ESTANDARES INTERNACIONALES DE CONTABILIDAD A LA BANCA CENTRAL Preparado por: El Comité de Aspectos Contables y Presupuestales de Banca Central Mayo de 2008 2 EVALUACION DE LA APLICACIÓN DE LOS ESTANDARES INTERNACIONALES DE CONTABILIDAD A LA BANCA CENTRAL INTRODUCCIÓN La producción de información contable homogénea, comparable y de alta calidad, ha sido un tema de permanente estudio por parte del Comité de Contabilidad y Presupuesto de Banca Central. 1 En efecto, como resultado del intercambio de experiencias en las diferentes reuniones sobre Aspectos Contables y Presupuestales de Banca Central, promovidas por el CEMLA, surgió la necesidad de contar con criterios de contabilidad específicos 2 que consideren la naturaleza única de los bancos centrales y que orientaran a los responsables de las áreas contables, en el registro, valuación y presentación en los estados financieros de las operaciones especiales que ejecutan en desarrollo de sus funciones. Posteriormente, con ocasión de la adopción por parte del Fondo Monetario Internacional de un marco de medidas para proteger el uso de sus recursos - Evaluación de Salvaguardias-, dicho Organismo ha venido recomendando a varios bancos centrales, entre otros temas, adoptar los Estándares Internacionales de Contabilidad IAS, 3 4 como mecanismo idóneo para alcanzar la transparencia, comparabilidad y homogeneización de la información financiera. Por ello, en la IX Reunión de Santiago de Chile (2004), se acordó llevar a cabo una encuesta sobre el grado de adherencia de la contabilidad de los bancos centrales miembros del CEMLA con los IAS, y así contar con un diagnostico de la problemática para efectos de iniciar su análisis. El objetivo de este documento es informar a la Junta de Gobierno del CEMLA los principales avances y resultados de las actividades realizadas por el Comité de 1 En la IV Reunión sobre Aspectos Contables y Presupuestales de Banca Central, celebrada en 1997 en Cartagena de Indias – Colombia - se constituyó formalmente este comité, con representantes de los bancos centrales de América Latina y del Caribe, cuyo principal objetivo es analizar, preparar y emitir recomendaciones sobre la aplicación de estándares en la materia. Actualmente, está conformado por representantes de los bancos centrales de Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, México, Perú y Uruguay. El CEMLA actúa como secretario del mismo. Desde hace tres años el Comité cuenta con el apoyo técnico del Interventor General del Banco de España, quién ha presentado diversos documentos técnicos que contribuyen de manera importante con el objetivo del Comité, como es el caso de la evaluación que se presentan en este informe. 2 Se encuentran disponibles para consulta en www.cemla.org 3 Emitidos por IASC (International Accounting Standard Committee). A partir de 2001 se convierte en fundación y delega en IASB (International Accounting Standard Board) la facultad de regular los estándares para la presentación de reportes financieros, orientándose al privilegio de la información para los participantes en el mercado de capitales, en la búsqueda de una información clara, transparente y comparable. Se acuerda entre otros aspectos que los estándares emitidos por IASB deben ser llamados IFRS (Internacional Financial Reporting Standard). 4 Para efectos de este documento, en adelante se utilizará la sigla IAS para referirse, tanto a los estándares emitidos por IASC como por IASB. 3 Contabilidad y Presupuesto de Banca Central. Así, el segundo capítulo describe las conclusiones obtenidas de la evaluación de aquellos IAS que tienen mayor complejidad de aplicar, dada la naturaleza especial de los bancos centrales. Y, la sección tercera contiene las iniciativas adoptadas por el Comité, a título de recomendaciones, que buscan mejorar la transparencia y comparabilidad de la información financiera de los bancos centrales. EVALUACION DE LA APLICACIÓN DE LOS IAS Dentro del propósito de conocer el grado de adherencia a los IAS, analizar las diferentes problemáticas y complejidades, para luego evaluar posibles alternativas para aquellos casos que presentan mayor dificultad, en el año 2006 el Comité realizó una encuesta a todos los bancos centrales miembros del CEMLA. Un primer resultado muestra que existe algún impedimento normativo en particular, o resultados no deseados si se aplicarán los siguientes IAS a ciertas operaciones que realizan los bancos centrales en desarrollo de sus funciones. IAS 2 7 14 21 32 37 39 Tema Inventarios Estados de Flujo de Efectivo Información Financiera por Segmentos Efectos de las Variaciones en las Tasas de Cambio de la Moneda Extranjera Instrumentos Financieros: Presentación e Información a Revelar Provisiones, Activos Contingentes y Pasivos Contingentes Instrumentos Financieros: Reconocimiento y Medición En este sentido, el Comité acordó elaborar notas técnicas 5 que contribuyeran con un mejor entendimiento de los objetivos y alcance de los IAS mencionados anteriormente para efectos de identificar con mayor precisión las razones que impiden o dificultan su aplicación, y que además pudiera servir como referencia en la evaluación que algunos bancos centrales están realizando sobre la estructura de su marco contable y la eventual adopción de los IAS. Los resultados se presentan agrupados por temas homogéneos, cuyo análisis comprende: el objetivo de la norma relacionada con el tema, y sus principales requerimientos; la evaluación de la problemática para su adopción en los bancos centrales; y, una conclusión que incluye, donde es pertinente, alguna recomendación alternativa. 1. Tratamiento contable de los resultados no realizados IAS 21 “Efectos de las variaciones en los tipos de cambio de la moneda extranjera”, establece entre otros aspectos la necesidad de utilizar tipos de cambio vigentes en la fecha de la transacción para su reconocimiento, así como para la valoración posterior. Adicionalmente, determina que tanto las diferencias en cambio surgidas en la liquidación de las partidas monetarias (resultados realizados), como en la conversión o 5 Fueron presentadas a consideración de la X Reunión sobre Aspectos Contables y Presupuestales de Banca Central en Río de Janeiro, en septiembre de 2006. 4 valoración de éstas partidas (resultados no realizados) se deben incluir en los resultados netos del período. 6 Por su parte, IAS 39 “Instrumentos financieros: reconocimiento y valoración” aumenta significativamente el uso de valores razonables 7 al contabilizar activos y pasivos financieros, incluyendo los instrumentos derivados. Para efectos de valorar los instrumentos financieros en fechas posteriores a su reconocimiento inicial, IAS 32 y 39 los clasifica en tres categorías: i) inversiones a ser mantenidas hasta el vencimiento, que la empresa tiene la intención y los recursos financieros necesarios para mantenerlas hasta su vencimiento, valorándolas a su costo amortizado; ii) los activos financieros mantenidos para negociación, cuyo propósito es obtener un beneficio a corto plazo; y, iii) los disponibles para la venta, que corresponden a los activos financieros no incluidos en las dos categorías anteriores. Los resultados de la valoración y de la amortización (no realizados) se reconocen en la cuenta de resultados del ejercicio, con excepción de la última categoría cuyos cambios de valor se reconocen en el patrimonio neto. En resumen, de acuerdo con lo regulado por IAS, tanto los resultados realizados como los no realizados, por concepto de diferencias en cambio y de la valoración a precios de mercado de las inversiones, representan ingresos o gastos del período en que ocurren. Los bancos centrales aplican diferentes metodologías para contabilizar estos resultados (fluctuaciones cambiarias y cambios en los precios de los activos financieros), pero por lo general la mayoría coincide en distribuir solamente aquellos que corresponden a la “porción realizada” para no transferir utilidades contables que pudiera afectar de manera adversa la ejecución de la política monetaria y, en consecuencia, su fin principal de mantener la estabilidad de los precios. En efecto, un grupo de bancos, quizás la mayoría, registra contablemente las utilidades no realizadas de estos efectos directamente en el pasivo (cuentas de revaluación) o en el patrimonio (reserva por revaluación), y en la medida en que éstas se realizan, se trasladan a cuentas de resultados. Como se aprecia esta práctica no cumple con lo establecido por los IAS anteriormente comentados, que exigen su registro directo en cuentas de resultado, representando tal vez la mayor dificultad, considerando que por lo general el marco regulatorio de los bancos centrales no contempla la constitución de reservas que pudiera retener las utilidades no realizadas en el momento de distribuir las utilidades al tesoro, caso en el cual no parece prudente aplicar IAS 21 y 39 en toda su dimensión.8 Este escenario podría ser aún más problemático desde el punto de vista monetario si se tiene en cuenta que IAS 37 no permite crear con cargo a los resultados del ejercicio provisiones para riesgos futuros de tasa de interés o de tipos de cambio. 6 Con excepción de aquellas partidas que forman parte de una inversión neta en una entidad extranjera. 7 IAS define el término valor razonable como la cantidad de dinero por la cual puede ser intercambiado un activo entre un comprador y un vendedor debidamente informados, o puede ser cancelada una obligación entre un deudor y un acreedor con suficiente información, que realizan una transacción libre. 8 En lo relacionado con el tratamiento de los resultados no realizados, pues por ejemplo la utilización de tasas de cambio vigentes en las fechas de preparación de los estados financieros, así como el uso de valores razonables para valorar sus activos financieros, son prácticas que deben seguir los bancos centrales. 5 Sin embargo, se podría decir que si un banco central dispone de la regulación necesaria para constituir reservas que le permitan anular el efecto de incluir en los resultados del ejercicio las utilidades no realizadas, no debería existir impedimento en aplicar lo recomendado por IAS 21 y 39, aunque ello pueda generar algún grado de volatilidad en el estado de resultados. 2. ¿El oro instrumento financiero o inventario de mercancías? Los bancos centrales mantienen existencias de oro que forman parte de sus activos internacionales, generalmente barras “good delivery.” Dichas tenencias, se conocen como oro monetario, pues reúnen las características definidas para un activo de reserva. 9 También poseen existencias de este metal en otras presentaciones tales como medallas y monedas conmemorativas, o para fines industriales, denominadas oro no monetario. IAS 2 prescribe el tratamiento contable de los inventarios (mercancías), incluyendo la determinación del costo, y su posterior reconocimiento como gasto, las cuales deben valorarse al costo de adquisición o al valor neto realizable, según cuál sea menor. Por su parte, IAS 39 regula lo relacionado con el reconocimiento y valoración de los instrumentos financieros, para lo cual deben utilizarse precios de mercado (valores razonables), según se comento en el numeral anterior. Propiamente las tenencias de oro no reúnen las condiciones de un instrumento financiero, pues no dan lugar simultáneamente a un activo financiero en una empresa y a un pasivo financiero o instrumento de capital en otra empresa. 10 En este orden de ideas, como IAS no contempla de manera expresa el tratamiento del oro, en principio le sería aplicable lo dispuesto por IAS 2. Sin embargo, dado que el oro monetario que poseen los bancos centrales es un activo disponible que puede utilizarse para atender necesidades de financiamiento de la balanza de pagos 11 y, por tanto, forman parte de sus reservas internacionales, por interpretación y para efectos contables se concluye lo siguiente: • Las tenencias de oro monetario, generalmente en barras (good delivery) podrían considerarse como un activo financiero al tenor de lo establecido en IAS 39 Instrumentos Financieros, Reconocimiento y Medición. En ese sentido, su clasificación (negociable o disponible para la venta) dependerá de la política determinada por cada banco central. No obstante lo anterior, se debe tener presente las consideraciones hechas anteriormente sobre los efectos no realizados que surjan por la valoración de precio, según se explicó en el apartado anterior. • Las tenencias de oro no monetario (amonedado, medallas, laminas, etc.) se registrarán como mercancías y, por consiguiente, su tratamiento contable estaría regulado por lo establecido en IAS 2 Inventarios. 9 Tales como liquidez, disponibilidad, propiedad, moneda, etc. 10 Según la definición de IAS 32. 11 Según el Manual de la Balanza de Pagos del FMI. 6 3. Información sobre flujos de efectivo IAS 7 establece que las empresas deben elaborar y presentar un estado de flujos de efectivo para que los usuarios de los estados financieros puedan evaluar la capacidad que tiene la empresa para generar efectivo y determinar las necesidades de liquidez, entre otros objetivos. Igualmente, los flujos de efectivo IAS 7 los clasifica en tres grupos: i) actividades de operación, las cuales se derivan fundamentalmente de las transacciones que constituyen la principal fuente de ingresos de la empresa, ii) actividades de inversión relacionadas con las inversiones en propiedad planta y equipo, instrumentos de capital y participaciones en negocios conjuntos, entre otros; y, iii) actividades de financiación, relacionadas con emisión de acciones, aportes, pagos a propietarios, préstamos y obligaciones en general. El estado de flujos de efectivo en un banco central constituye una herramienta de análisis que ayuda a visualizar los efectos reales y proyectados producto de las decisiones de política adoptadas por la autoridad monetaria, mediante la determinación de las operaciones que inciden en el aumento (expansión) o reducción (contracción) de la base monetaria. Adicionalmente, permite conocer los flujos de efectivo en moneda extranjera provenientes de la administración de las reservas internacionales. Lo anterior, considerando que los bancos centrales tienen el monopolio de emisión, y por lo tanto, una capacidad de generación de efectivo, limitada solamente por el cumplimiento de su principal objetivo de preservar el valor de la moneda. Por ello los objetivos que persigue IAS 7: evaluar la capacidad de generar efectivo y determinar las necesidades de liquidez de la empresa, entre otros, no le son aplicables a los bancos centrales, considerando que ejercen la función de emisión de la moneda de curso legal. Adicional a lo anterior, la definición de “efectivo” y sus “equivalentes de efectivo” para estas instituciones pareciera ser sustancialmente diferente a la asignada al concepto “caja” contemplado por IAS 7 para las empresas en general. Por todo lo anterior se puede afirmar que, si bien podría elaborarse un estado de flujos de efectivo atendiendo los requerimientos de esta norma, tal información no proveería información de utilidad para los distintos usuarios de la información financiera de los bancos centrales, y por el contrario, podría resultar confusa. En consecuencia, para los bancos centrales los conceptos “efectivo” y “equivalentes de efectivo” comprenden los rubros del balance integrantes de las reservas monetarias internacionales, así como los pasivos que conforman la base monetaria, y en tal sentido se recomienda preparar y presentar un estado que explique las variaciones (fuentes y usos) del efectivo así definido. 4. Información financiera por segmentos IAS 14 “Información Financiera por Segmentos” tiene por objeto revelar información sobre los diferentes tipos de productos y servicios que la empresa elabora y de las diferentes áreas geográficas en que opera, con el fin de ayudar a los usuarios de los estados financieros a: i) entender mejor el rendimiento de la empresa en el pasado; ii) evaluar mejor los rendimientos y riesgos de la empresa; y iii) realizar juicios más informados acerca de la empresa en su conjunto. 7 Los bancos centrales estarían en posibilidad de aplicar las regulaciones contenidas en esta norma en relación con ciertas operaciones significativas, o con un estado de resultados complementario que muestre los ingresos, gastos y el resultado neto de cada una de sus principales funciones o actividades que por su naturaleza pueda ser objeto de segmentación. Si bien la aplicación de esta norma podría resultar de utilidad para los bancos centrales, podría significar la readecuación de los sistemas de información contable, los cuales normalmente requieren de recursos humanos y materiales por parte de los bancos centrales, aspectos que serán objeto de evaluación por parte del Comité. ARMONIZACIÓN DE NOTAS A LOS ESTADOS FINANCIEROS 12 El cumplimiento de los objetivos asignados a los bancos centrales requiere que estas instituciones gocen del suficiente grado de credibilidad por parte de los agentes económicos, los mercados y la sociedad, en general. A su vez, la consecución de dicha credibilidad se verá reforzada si los bancos centrales mantienen una adecuada política de transparencia ofreciendo a la sociedad información suficiente para el correcto entendimiento de actividad. Parte de esa información se encuentra reflejada en sus estados financieros, los cuales recogen, de forma simplificada, el conjunto de sus actuaciones. Dentro de los estados financieros, un elemento clave para su comprensión, sin el que no podrían ser objeto de análisis y de comparación es el de la información que suministren sus Notas a las cuentas anuales. Esta información es la que permitirá la correcta comprensión de los datos que aparecen en los estados financieros. Ha sido precisamente el convencimiento de que la información proporcionada por las Notas es clave para el entendimiento de esas cuentas la que ha hecho que se consideren una pieza básica en el entramado de las diferentes normas contables de general aceptación, entre las que destacan las Normas Internacionales de Contabilidad (IAS/IFRS); así como las recomendaciones de organismos internacionales y sectores académicos. El Comité sobre Aspectos Contables y Presupuestales del CEMLA, quien comparte los criterios citados, ha venido adoptando diferentes iniciativas para lograr la mejora de la información que los Bancos Centrales del Área Latinoamericana y del Caribe acompañan a sus estados financieros. Fruto de dichas iniciativas, en la X Reunión celebrada en Brasil, en septiembre de 2006, presentó una propuesta de armonización de Notas 13 que fue respaldada unánimemente por todos los miembros asistentes a dicha Reunión y se encomendó al Comité la tarea de formalizar dicha propuesta en forma de Recomendación para todos los bancos centrales del área. 12 Los resultados que se presentan en esta sección fueron elaborados con el apoyo de la Interventoría General del Banco de España. 13 Se encuentran disponibles para consulta en www.cemla.org que incluye las cinco (5) recomendaciones para la elaboración de las Notas, formuladas a los bancos centrales para su aplicación a partir de los estados financieros de 2006. 8 Asimismo, también se encomendó al Comité que efectuara el adecuado seguimiento a dicha recomendación sobre el grado de cumplimiento y diera ulteriores pasos para avanzar en el camino emprendido. Para tal efecto, durante el primer semestre de 2007, se realizó una encuesta para observar el grado de avance en la implementación de las recomendaciones, cuyos resultados se resumen a continuación: CONCLUSIONES La producción de información financiera homogénea, comparable y de alta calidad es sin lugar a dudas uno de los aspectos más importantes para permitir la rendición de cuentas e incrementar la transparencia de los bancos centrales. Para ello se requiere de un marco contable sólido con políticas y prácticas adecuadas que reflejen la realidad económica de estas instituciones. Los Estándares Internacionales de Contabilidad –IAS no consideran las operaciones específicas, ni las particulares necesidades de información financiera de los bancos centrales, como es el caso del tratamiento de los resultados no realizados, el oro monetario, y el estado de flujos de efectivo, para los cuales existen razones fundadas para efectos de aplicar medidas tendientes a evitar resultados no deseados que pudieran comprometer el cumplimiento de su misión de preservar la estabilidad de los precios, o revelar información inapropiada a sus usuarios. En consecuencia, una alternativa viable es tomar como referencia el marco contable de IAS, e implementar los mecanismos institucionales que se consideren pertinentes en cada caso, en el evento de que alguna norma (IAS) pueda afectar el cumplimiento de sus funciones.