Proyecto de ley (RUPAER - Der. Uso Tierras Cultivables) Dra. Guadalupe Romano En función del análisis preliminar efectuado en relación con el “derecho de uso de tierras cultivables” establecido por ley 9816 de la Provincia de Entre Ríos, de acuerdo con la modificación que se proyecta y que recibiera recientemente media sanción del Senado provincial, efectuamos las siguientes consideraciones: 1) Antecedentes. Marco Normativo Ley Provincial No 8.318 En el año 1989, la Provincia de Entre Ríos sancionó la Ley de Suelos No 8.318, por la que se declaró de interés público y sujeto a uso y manejo conservacionista a los suelos de la provincia que por sus condiciones naturales manifiesten síntomas o susceptibilidad de degradación. Dicha norma establece que será competencia de su Autoridad de aplicación (Secretaría Ministerial de Asuntos Agrarios - Dirección de Suelos y Aguas), entre otras, la elaboración de un catálogo de prácticas conservacionistas, la aprobación de los planes de conservación y manejo de suelos, la potestad para controlar su cumplimiento y aplicar sanciones, la determinación de áreas de conservación y manejo de suelos clasificadas según la magnitud de su proceso erosivo. La ley 8.318 establece que en la resolución de creación de un Área de Conservación y Manejo se dejará constancia de su clasificación (como voluntario, obligatorio o experimental), nómina de predios incluidos y prácticas que serán promovidas o desalentadas y, si correspondiera, las que resulten obligatorias o prohibidas. Se contempla asimismo el otorgamiento de créditos y estímulos para los trabajos de conservación por parte de los propietarios, arrendatarios, tenedores, contratistas, aparceros, usufructuarios de inmuebles rurales ubicados en dichas Áreas de Conservación y Manejo de suelos. En particular, se prevé la reducción del impuesto inmobiliario (Cap. 4 ley 8.318). Ley Provincial No 9.816 La ley 9816, sancionada el 5 de diciembre de 2007, introdujo un nuevo Capítulo 10 a la Ley 8.318, a través del cual, en sustancia: (a) creó un Registro Único de Propietarios y Productores Agrícolas de Entre Ríos (“RUPPAER”), y (b) estableció un denominado “derecho de uso” por la utilización de tierras cultivables (definidas como superficies que se destinen, total o parcialmente, al cultivo de cereales, oleaginosas y/o forrajeras para la obtención de granos). (a) La ley 9816 establece que en el RUPPAER deben inscribirse: (i) las personas de existencia física y jurídica que sean titulares registrales de tierras cultivables, ubicadas en el territorio de la Provincia de Entre Ríos (PER), y que utilicen las mismas como tales, por cuenta propia o por terceros; (ii) las personas de existencia física, jurídica y demás entes domiciliados en PER, que no siendo titulares registrales de tierras cultivables ubicadas en ellas utilicen las mismas como tales, bajo cualquier instrumento contractual. Ambos grupos resultan obligados (solidariamente) a la ejecución de los Programas de Uso y Conservación de Suelo (PUC) que implemente la Autoridad de Aplicación (AA). Se prevé la exclusión del Registro de aquellos que no cumplan con las prácticas obligatorias y/o con obligaciones emanadas de la ley o su reglamentación. Se faculta al Poder Ejecutivo Provincial (PEP) a dictar las normas necesarias para la implementación y funcionamiento del citado Registro. (b) Se establece que por la utilización de tierras cultivables ubicadas en PER se abonará un “derecho de uso de tierras cultivables”, siendo los sujetos pasivos de dicha obligación (i) los titulares registrales de las tierras cultivables y (ii) quienes no siéndolo las utilicen como tales bajo cualquier instrumento contractual. Se exime del pago del impuesto a: (i) titulares registrales que se encuentren inscriptos en el RUPPAER, siempre que no cultiven en inmuebles arrendados una superficie mayor a la propia, (ii) personas físicas o jurídicas y demás entes que utilicen las tierras cultivables como tales bajo cualquier modalidad contractual, se domicilien en PER y se encuentren inscriptos en el RUPPAER, y (iii) administradores de patrimonios ajenos, constituidos bajo cualquier instrumento contractual, que se encuentren domiciliados en PER e inscriptos en el RUPPAER y siempre que la mayoría de los fondos administrados provengan de personas físicas o jurídicas domiciliadas en PER. Es decir, las exenciones conforme la ley 9816, están básicamente supeditadas a: (i) la inscripción en el RUPPAER y el domicilio en PER, en el caso de quienes no son titulares registrales, y (ii) la inscripción en el RUPPAER y el hecho de no explotar superficies arrendadas mayores a la propia, en el caso de los titulares registrales. La alícuota prevista es del 3% del valor de los granos a transportar (aplicado sobre precio de pizarra promedio del año anterior, de la Cámara del Mercado de Rosario), y se prevé que la obligación de pago se perfecciona con el traslado fuera de la jurisdicción provincial. Se establece multa del 100% para el caso de incumplimiento, sanción que también se impone al transportista en caso de no contar con la documentación que acredite el pago. No se vincula el cumplimiento de este “derecho de uso” con los estímulos establecidos en el Cap. 4 de la ley 8.318 (reducción del impuesto inmobiliario, créditos, etc.). 2) El Proyecto de ley La modificación de la ley 9816 que se propicia podría sintetizarse como sigue: (i) La tierra cultivable no es ya la que efectivamente se destina para el cultivo sino aquélla con aptitud para ser destinada total o parcialmente al cultivo (esto podría tener efectos vía reglamentación). (ii) Los obligados a inscribirse en el RUPPAER (ahora denominado RUPAER) son los propietarios, arrendatarios, contratistas, aparceros, usufructuarios o quienes exploten, por cualquier título legítimo, por cuenta propia o de terceros, “tierras cultivables” en el territorio provincial con el objeto de cultivar cereales, oleaginosas y/o forrajeras para la obtención de granos (en la ley vigente la obligación de inscripción para quienes no son titulares registrales se limita a los que se domicilian en PER).Los inscriptos quedan obligados a la ejecución de los PUC que anualmente determinará la AA. Se faculta al PEP a que, a través de la AA, establezca “requisitos” (vinculados a categorías de productores, diversidad y rotación de cultivos, uso de agroquímicos, desmontes, entre otros) dirigidos a objetivos de política económica general, delegándose así en una repartición administrativa la forma de evaluar e implementar dichos objetivos a través de la imposición de requisitos que podrán afectar la explotación, y sin especificarse su finalidad ni la relación que pueden tener con la inscripción en el RUPAER (los efectos de esta disposición surgirán más claramente de la reglamentación). (iii) La obligación de pago del derecho de uso de tierras cultivables se perfecciona con el traslado de los granos fuera de las tierras explotadas. (iv) Los sujetos pasivos del derecho de uso de tierras cultivables son los responsables o titulares de los granos (y solidariamente los transportistas, ver pto. v). El momento y forma de pago del derecho y la definición final de los sujetos pasivos está sujeta a reglamentación (en la ley vigente se prevé que se abonará en forma previa al traslado fuera de la jurisdicción provincial). (v) Se establece la solidaridad de los transportistas por el pago del tributo, en caso de no contar con la documentación que acredite el pago del derecho o la exención (en la ley vigente no se prevé la solidaridad del transportista en el pago del tributo sino únicamente se lo considera sujeto pasivo de la sanción). (vi) La alícuota sube al 6% del valor total de los granos obtenidos por la explotación de tierras cultivables. Se delega en el Poder Ejecutivo la disminución de la alícuota hasta el 4.5% según el tipo de cultivo y la degradación del suelo. También está sujeta a reglamentación la determinación del valor del grano (sobre base precio FAS teórico). (vii) La exención del derecho se restringe y se aplica a los sujetos que concurrentemente cumplan con estos requisitos: a) Se encuentren radicados en Entre Ríos (presencia física, inversiones, administración y permanencia, sujeto a reglamentación); b) Desarrollen las prácticas de manejo y conservación del suelo definidas por la Autoridad de Aplicación (sujeto a reglamentación); c) Acrediten la compra o contratación de, como mínimo, el 80% de los insumos, servicios agrícolas y de transporte de granos a personas, empresas u otras entidades radicadas en Entre Ríos; d) Entreguen al menos el 80% de la producción de granos para su utilización, acopio y/o acondicionamiento a personas, empresas u otras entidades radicadas en Entre Ríos. Las condiciones previstas en los Incisos c y d se tendrán por cumplidas en el caso de pequeños y medianos productores agrícolas (concepto a ser reglamentado por el PEP, adelantándose que no serán considerados tales los productores cuyo volumen de producción exceda el equivalente en valor a 1.200 toneladas de soja de 1ª en promedio últimas tres campañas). (viii) Se mantiene la multa por incumplimiento en el pago (100%), aplicable al obligado y al transportista que traslade sin la documentación que acredite el pago. (ix) Se establece que la Administradora Tributaria Provincial será el organismo encargado de la recaudación del derecho de uso, quedando facultado para disponer instrumentos de fiscalización, etc. Se establece la aplicación subsidiaria del Código Fiscal provincial. (x) Se establece que los sujetos que no estén exentos del derecho de uso, no tendrán los estímulos que dispuso la ley original 8318 cuando el productor cumplía las tareas de conservación (disminución del impuesto inmobiliario, entre otros). 3) El “derecho de uso” de tierras cultivables. Ilegitimidad de imposición de un derecho sobre el espacio privado El Proyecto en tratamiento y la ley 9816, califican a la obligación pecuniaria que establecen a cargo de los productores y a favor del Estado provincial como un “derecho de uso” impuesto por la utilización de tierras cultivables. Es claro que no es una tasa, ya que no hay contraprestación. Por otro lado, el derecho de ocupación es el canon que el Estado cobra a un particular por la ocupación y/o uso del espacio público. Las “tierras cultivables” no son inmuebles de dominio del Estado, sino de dominio privado de particulares, por lo que el Estado provincial no tiene derecho a la percepción de un canon por el uso de tales tierras. De acuerdo al Código Civil, es el titular del derecho de dominio de la tierra quien puede usar, gozar y disponer de ella y entre sus facultades se encuentra la de ceder el uso de la misma a terceros y convenir las condiciones (entre ellas las económicas) de dicha cesión. No obstante, el tributo que establece la ley bajo examen es el “derecho de uso” de las tierras cultivables. No hay en la configuración del hecho imponible ningún elemento que lo asemeje a una especie tributaria diferente, siquiera a un tributo ambiental, en tanto la imposición de este derecho se desvincula de las obligaciones de conservación de las superficies establecidas por la norma original. Estos deberes de conservación tienen previsiones específicas; de un lado los incentivos con la reducción del impuesto inmobiliario, del otro la pérdida de los incentivos y las multas por su incumplimiento. En cambio, este denominado “derecho de uso” se agrega como una obligación autónoma e independiente del cuidado que se le brinde a la tierra cultivable. De manera que la primera conclusión es que dado que el derecho de ocupación sólo puede recaer sobre bienes del dominio público, no es legítima la pretensión de la PER de gravar la ocupación de las tierras cultivables que forman parte del dominio privado. Se suma entonces, al exceso jurisdiccional de la competencia tributaria provincial, la vulneración del art. 75 inc. 12 de la CN (Cláusula de los Códigos) y de la supremacía de las leyes que sanciona el Congreso de la Nación —arts. 31 y 75 inc. 12º, 126 CN—, desde que el ordenamiento civil reconoce el derecho de uso para el propietario del bien cedido. Si, por caso, se pretendiera la recalificación del tributo como especie que, en definitiva recae sobre la producción del grano, entonces podría invocarse la vulneración del régimen de coparticipación federal (que impide a las Provincias imponer impuestos análogos a los nacionales coparticipables) por su analogía con el IVA. (Este tema merecería profundización especializada). 4) Vulneración de principios y derechos constitucionales Establecimiento de aduana interior. Violación de la libre circulación y de la igualdad de las cargas públicas Además de resultar el tributo en sí mismo impugnable por lo expuesto en 3, su forma de imposición revela un tratamiento más favorable para los sujetos radicados en territorio provincial, en detrimento de los productores, arrendatarios, etc., que explotan tierras cultivables sin estar radicados en Entre Ríos. Esta diferenciación se proyecta en dos aspectos: (i) por un lado en la posibilidad de estar exento para el sujeto radicado en la Provincia (posibilidad que no posee el no radicado); (ii) por el otro, en la sujeción del beneficio de la disminución del impuesto inmobiliario a la previa condición de sujeto exento frente al derecho de uso de las tierras cultivables. Dicha forma de imposición actúa como una aduana interna con efectos discriminatorios, vulnerando el derecho a la libre circulación territorial y la prohibición de la instalación de aduanas interiores —arts. 8, 9, 10, 11, 12, 75 inc. 1º y 126 CN—. Asimismo, contraría la facultad privativa del Congreso para regular el comercio de las provincias entre sí –art. 75 inc. 13º CN o Cláusula Comercial-, y la solidaridad federal –art. 75 inc. 2º CN-. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha declarado reiteradamente la inconstitucionalidad de las normas provinciales cuando imponen tributos que implican un trato discriminatorio, el establecimiento de aduanas interiores, o bien impedían o dificultaban el libre tránsito (CSJN, 01/07/1997, “Hidroeléctrica El Chocón S.A. c/Provincia de Buenos Aires” Fallos t. 320:131; CSJN, 31/05/1994 “Transportes Vidal c/ Provincia de Mendoza”, Fallos t.306:518, La Ley 1984-C-225, “Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina (AGUEERA) v. Provincia de Buenos Aires y Otro”, sentencia del 19/08/99, entre otros). Por otra parte, la forma de imposición del tributo resulta discriminatorio y vulnera el derecho de igualdad ante el impuesto y las cargas públicas –art. 16 CN-, lo cual resulta evidente en el caso de los no residentes y podría invocarse también respecto de productores que no encuadren en la categoría de pyme en función de la futura categorización que el PEP efectúe y del parámetro límite que el proyecto incluye (1200 tn. de soja de primera) y que conforme la información técnica recibida dista mucho del impuesto por la normativa nacional (Resolución SEPYME Nº 21/2010),para la categorización de pymes agropecuarias. Se vulnera asimismo el principio de razonabilidad –art. 28 CN-, la protección de la competencia y de los consumidores y usuarios mediante la posibilidad de libre elección y condiciones de trato equitativo y digno –art. 42 CN-, y el rechazo de cualquier forma de discriminación –art. 43 CN-. A su vez, el régimen puede afectar los derechos de trabajar, ejercer industria lícita y comerciar –art. 14 CN- al obligar a operar y comercializar de forma determinada sin razones válidas que lo justifiquen, lo cual seguramente se evidenciará con mayor claridad a través de la reglamentación a dictarse. Confiscatoriedad El grado de imposición (alícuota del 4,5 al 6% sobre el valor del grano obtenido) es además desproporcionado y confiscatorio, al absorber una parte sustancial de la renta, vulnerando el derecho de propiedad (art. 14), el principio de no confiscatoriedad (art. 17 CN) y el principio de capacidad contributiva –que se infiere de la equidad y la proporcionalidad que en materia de contribuciones exige el art. 4 CN-, agravando la presión fiscal global que sufre el productor.