Las Juntas Administradoras de Acueductos Rurales –JAAR-, aportando al Derecho Humano al Agua en PANAMÁ 1 Texto: Mónica Díaz Miranda Coordinación: Ministerio de Salud –MINSAFotografías: MINSA y Jesús Antoñanzas/Alianza por el Agua Colaboración: Alianza por el Agua Financiamiento: AECID – Agencia Española de Cooperación Internacional Nota: Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan, necesariamente, los puntos de vista de las entidades colaboradora y financiadora. 2 ÍNDICE Introducción 5 ¿Qué es una Junta Administradora de Acueducto Rural (JAAR)? Breve reseña histórica 6 Radiografía de los sistemas comunitarios Visión general de las JAAR Tarifa de servicio 8 ¿Cómo funciona una JAAR? Principales características Responsabilidades 11 Respaldo legal 20 Responsabilidades de instancias del Estado (gobierno central, municipal) Respaldo institucional Programas de gobierno para apoyarlas y fortalecerlas 21 Retos y perspectivas de futuro 22 Propuestas de intervención 26 Entidades relacionadas con la gestión comunitaria del agua 27 3 4 INTRODUCCIÓN En Panamá, 5,397 sistemas comunitarios garantizan el acceso a agua para consumo humano y otros usos domésticos a más de 677,207 habitantes de las áreas rurales, indígenas y peri urbanas, es decir, al 20% de la población total de Panamá. Una Junta Administradora de Acueductos Rurales –JAAR-, fortalecida, informada y empoderada presta un mejor servicio, garantiza el acceso al agua y saneamiento a sus usuarios y contribuye a disminuir la vulnerabilidad, marginalización y reducción de las inequidades entre éstos. PANAMÁ 5 ¿QUÉ ES UNA JUNTA ADMINISTRADORA DE ACUEDUCTO RURAL (JAAR)? Es una organización comunitaria con personería jurídica, sin fines de lucro y de interés público, responsable en condiciones de administradora del usufructo de los bienes e inversiones en un sistema de abastecimiento de agua potable, construido por el Estado, la propia JAAR u otra organización para beneficio de la comunidad. Breve reseña histórica En Panamá, las comunidades pequeñas, que representan al 65% de todos los lugares poblados del país, son responsables de gestionar sus sistemas de abastecimiento de agua, bajo diferentes figuras o esquemas organizativos y tecnologías. Los primeros registros datan de los años ’60, destacándose La JAAR, podrá inscribir en el registro público los que la gestión comunitaria del agua ha evolucionabienes, infraestructuras, equipo y otros que adquie- do en cuanto a responsabilidades y competencias ra con el fin de garantizar el bien común del acue- en los últimos 50 años. ducto rural sobre beneficios particulares. 6 1960 Perforación de pozos e instalación de bombas manuales en caseríos con poblaciones dispersas. 1970 Comités de Salud: responsables por promover, orientar, planificar y ejecutar los programas del MINSA a nivel local, incluyendo el abastecimiento de agua. 1994 Juntas Administradoras de Acueductos Rurales (JAAR): responsables por el abastecimiento de agua. 7 RADIOGRAFÍA DE LOS SISTEMAS COMUNITARIOS Visión general de las JAAR Actualmente, 2,716 sistemas están reconocidos como Juntas Administradoras de Acueductos Rurales (JAAR). las que en Panamá, representan 65% de todos los lugares poblados del país. Aún en aquellas comunidades que no cuentan con una organización con personería jurídica, existe una Los sistemas comunitarios existen en comunida- organización (Comité o grupo cívico), que asume la des rurales, indígenas y algunas áreas periurbanas, administración de los sistemas comunitarios que que tienen en promedio cerca de 1,500 habitantes, surgen en un primer momento, por iniciativa local. Distribución de las JAAR por provincia y comarca, junio 2014. 8 Tarifas por el servicio La tarifa es determinada por la Junta Directiva de la JAAR con base a los gastos de operación del sistema y se aprueba en asamblea general. El monto acordado se cobra mensualmente. Costo promedio del servicio: Oscila entre B/. 0.50 en zonas rurales dispersas y zonas de pobreza y pobreza extrema y de hasta B/. 8.00 en zonas rurales concentradas y/o periurbana. l En las zonas rurales y periurbanas atendidas por el IDAAN van desde B/. 5.00 y B/.7.00 de tarifas fijas. l Cuando hay morosidad se procede al corte o desconexión del servicio, cumpliendo los procedimientos establecidos. Lo recaudado es utilizado para el mantenimiento, hacer mejoras y/o ampliaciones del acueducto. Lo recaudado se registra y deposita en una cuenta bancaria en la sucursal más próxima del Banco Nacional. 9 ¿CÓMO FUNCIONA UNA JAAR? Principales características ¿Quiénes integran la JAAR? Toda familia y/o persona jurídica, incluidas instituciones públicas o privadas y organizaciones no gubernamentales, con instalaciones físicas permanentes en la comunidad que mantenga un contrato de servicios con la JAAR. una debe contar con conexión independiente y tener su respectivo contrato de servicios con la JAAR. Por consiguiente, los usuarios de las JAAR son los que usufructúan del servicio de abastecimiento de agua y aportan una suma de dinero en concepto de tarifa por dicho servicio o cuotas de amortización por el servicio de conexión al sistema. En los casos, donde en una misma finca o lote exista más de una vivienda o en aquellos donde la vivienda sea ocupada por más de una familia, cada 10 En aquellas comunidades cuya población está concentrada y hay actividades, comerciales y agríEl agua del acueducto debe tener condiciones de colas, que demanden agua del sistema, la prestacalidad, cantidad y continuidad. Su uso es funda- ción del servicio solo procede: mentalmente para consumo humano y uso domésl Si está garantizada la cobertura del servicio tico, esto es, para beber, aseo personal, preparade abastecimiento de agua básico y, ción de los alimentos, lavado de ropa, enseres y utensilios domésticos. l Si la fuente existente cuenta con la capacidad suficiente para absorber la demanda adicional. Usos permitidos del agua de las JAAR 11 Usos no permitidos del agua de las JAAR El agua que proveen los acueductos rurales no puede utilizarse para: Actividades de lucro, ya establecidas o que se vayan a establecer (fábricas o industrias, porquerizas, galeras de ordeño o de aves, cultivos u hortalizas, floricultura, acuicultura, caballerizas, hoteles y pensiones de más de quince (15) habitaciones, piscinas públicas, jacuzzis o piscinas de viviendas unifamiliares, lava autos o cualquier otro tipo de construcción, con fines de negocio). Instalar tanques de reserva particulares de más de cincuenta y cinco (55) galones en las viviendas o micro negocios existentes dentro de la comunidad, sin autorización de la Junta Directiva de la JAAR. l l Interconectar viviendas a la línea de aducción/conducción (antes del tanque de almacenamiento), l Vender el agua del sistema a otras personas, negocios existentes o que se desarrollen en la comunidad l Urbanizaciones o parcelaciones formadas o La mayoría de las fuentes de los acueductos que se formen bajo el concepto de valorización del país se abastecen de fuentes superficiales y en o plusvalía de la tierra como consecuencia de la consecuencia son por gravedad. existencia o construcción del acueducto rural. l 12 Tipos de sistemas o servicios según las características de las comunidades Gravedad Comunidades de 10 a 30 casas Gravedad o Bombeo Comunidades concentradas, de 31 a 300 viviendas Entre 50 y 150 habitantes Entre 150 y 1,500 habitantes Población ligeramente dispersa o concentrada Población dispersa Promedio de más de 10 habitnates por hectárea Distancia entre grupos de viviendas de 500 metros o más Carentes de servicios básicos Promedio de más de 10 habitantes por hectárea Distancia entre grupos de viviendas de 500 metros o menos Con algunos servicios básicos Base económica Presencia institucional Gravedad o a Bombeo Comunidades rurales o peri urbanas de más de 300 viviendas Entre 1,500 y tres mil 3,000 habitantes Promedio de 20 habitantes o más por hectárea Distancia entre grupos de viviendas de 300 metros o menos Con servicios básicos Base económica Prresencia institucional 13 Responsabilidades de las JAAR El MINSA, a través del comité: l Convoca a todos los usuarios del acueducto a La comunidad, representada por los directivos del comité que gestiona y/o administra el acueducto una asamblea general para explicar los objetivos y local, solicita al Ministerio de Salud (MINSA), la estructura de la JAAR. formalización y constitución en una Junta Adminisl Si la comunidad está de acuerdo, se inicia el tradora de Acueducto Rural. proceso de postulación por cargo a la junta directiva. l El voto será emitido por los representantes de cada familia presente, que esté a paz y salvo con la administración del acueducto y otras obligaciones establecidas en el reglamento. l El funcionario presente juramenta a la nueva junta directiva, levanta un acta que debe ser firmada por todos los presentes y la remite a Asesoría Legal para iniciar el proceso de tramitación de la personería jurídica. l Posteriormente, el MINSA capacita a los directivos escogidos en los mecanismos y procedimientos técnico-administrativos que deben manejar para una efectiva operación y mantenimiento del sistema. 14 Naturaleza y mecanismos de participación de la JAAR Requisitos para ser miembro de la Junta Directiva Dado que por su naturaleza es una organización de l Ser panameño (a) de nacimiento. carácter social – pública, se rige por el Código Administrativo e internamente por el Reglamento de la l Residente permanente de la comunidad. Junta Administradora del Acueducto Rural (JAAR). l Mostrar interés y responsabilidad con la obra saEl mecanismo de consulta y participación para la nitaria. toma de decisiones es a través de reuniones o asambleas ordinarias y extraordinarias. Las decisiones se l Ser proactivo en beneficio de la comunidad. toman por consenso de la mayoría de los miembros l Honradez, ratificada por la comunidad. y de la directiva. ¿Cuál es la estructura de una JAAR? l Mantener una conducta social responsable. Asamblea general: constituida por un representan- l Saber leer y escribir para todos los cargos directivos. te de cada familia beneficiada por el sistema. l Tener capacidad para llevar un registro sencillo de Junta directiva: son 7 miembros de la asamblea ge- entradas y gastos. neral, elegidos democráticamente para asumir voluntariamente y por un tiempo estipulado la admi- l Ser mayor de edad, para los cargos de presidente nistración del sistema. En los territorios Comarcales (a), vicepresidente(a), tesorero (a) y fiscal. se contemplara la representación de la Autoridad Tradicional dentro de la Junta Directiva con derecho l No tener parentesco entre sí ni entre el operador a voz, y estaría representado por el Cacique, Sahila y administrador, con segundo grado de consanguinio Noko Local. dad y segundo grado de afinidad. Operador: persona contratada por la Junta directiva l No ser funcionarios de MINSA, ANAM, ACODECO, para operar y mantener el sistema. ASEP, IDAAN ni Autoridades Electas por voto popular. 15 Atribuciones b. Extraordinariamente para: Asamblea general l Sustituir a miembros directivos y/o promover la elección de una nueva Junta Directiva. El representante de cada usuario del acueducto es el representante legal con derecho a voz y voto en la l Evaluar condiciones de funcionamiento, de calidad Asamblea, que se reúne del servicio, transparencia administrativa y aprobación de un plan de trabajo para la solución del problema. a. Ordinariamente, por lo menos cuatro (4) veces al año, previa convocatoria de la Junta Directiva, para: l Evaluar el establecimiento de sistemas de incentivos que promuevan la participación ciudadana en el l Elegir la Junta Directiva, aprueban los estatutos y uso adecuado de los recursos, y una administración las reformas que se pretendan introducir. eficiente. Conocer, estudiar, aprobar y/o desaprobar los Deberes de los usuarios informes de trabajo presentados por la Junta Direcl Informar al operador de daños en el sistema tiva. l Ordenar la publicación de los informes trimes- l Pagar la tarifa mensualmente trales y anuales. l Asistir a las reuniones y capacitaciones que conl Aprobar o desaprobar: voque la directiva l Plan Operativo Anual de Trabajo y el Presupuesto l Evitar, el desperdicio del agua elaborado por la Junta Directiva. l Reparar los daños / pérdidas a nivel domiciliario l La tarifa necesaria para la adecuada administración, operación y mantenimiento del sistema, pro- l Colaborar con el buen funcionamiento y mantenipuesta por la Junta Directiva. miento del acueducto l 16 Junta directiva: h. Analizar el informe de morosidad y ordenar el corte de agua a los usuarios morosos, y solicitar el apoyo a. Dirigir y coordinar las labores de la Junta Admi- a la autoridad administrativa correspondiente para nistradora del Acueducto Rural (JAAR) garantizar el proceso ejecutor administrativo libre de conflictos con los usuarios, cuando así lo amerite. b. Velar por la buena marcha del acueducto en sus aspectos de administración, operación, manteni- i. Revisar y autorizar las solicitudes de nuevas comiento y relaciones con la comunidad. nexiones. c. Convocar las reuniones de la Junta Directiva y de la asamblea general (ordinarias y extraordinarias) j. Solicitar autorización a la Asamblea General para la realización de auditoría independiente al inicio y final de su gestión. d. Fiscalizar, asesorar y supervisar la labor del tesorero (a), el administrador(a) y del operador (a) del k. Llevar el archivo y correspondencia acueducto e. Autorizar los gastos que demanden la administración, operación y manteniendo, y designar al responsable de las compras. f. Informar al Ministerio de Salud sobre cualquier irregularidad grave que se susciten en relación con el Acueducto, así como solicitar la asesoría del Equipo Técnico responsable antes de proceder a realizar cualquier compra para el acueducto. g. Remitir al Ministerio de Salud y al Equipo Técnico responsable los informes reglamentarios y financieros para su análisis y seguimiento. 17 l. Elaborar agendas y actas de las reuniones de la junta directiva y de las asambleas generales, ordinarias y extraordinarias. m. Custodiar el patrimonio de la Junta Administradora del Acueducto Rural JAAR n. Llevar los registros de contabilidad de la Junta Administradora del Acueducto Rural 18 o. Velar por el buen funcionamiento de los sistemas de recaudación p. Presentar anualmente el estado financiero de gestión de la Junta Directiva a la Asamblea General y al Ministerio de Salud q. Velar por el estricto cumplimiento del Reglamento del Acueducto Rural y las disposiciones legales pertinentes a los sistemas comunitarios. Del operador del sistema: sual del consumo de cloro, combustible y lubricante, horas de bombeo o funcionamiento diario y utilización de materiales e insumos. a. Encargarse de la operación y mantenimiento del sistema, siguiendo las instrucciones descritas en el MANUAL DE OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO. h. Asistir a los seminarios y cursos de capacitación que organice la JAAR y/o el equipo técnico corresponb. Informar oportunamente a la Junta Directiva y/o diente del Ministerio de Salud. en su defecto al equipo técnico correspondiente del Ministerio de Salud sobre cualquier problema o des- i. Coordinar su trabajo con el Administrador (si lo perfecto del sistema. hubiere) y con los demás miembros de la Junta Directiva de la JAAR y solicitar la participación de otros c. Mantener buenas relaciones interpersonales usuarios en caso de daños mayores. con los usuarios del sistema y el público en general j. Informar a la Junta Directiva JAAR todo tipo de d. Aplicar la dosificación de cloro necesario para la situación que ponga en peligro la operación y sostedesinfección del agua y llevar un registro diario (Bi- nibilidad del sistema. tácora) de la dosis de cloro aplicada, la lectura del cloro residual a la salida del tanque y en el extremo k. Coordinar y participar de los trabajos comunitade la red de distribución, como mínimo. rios para el mantenimiento de todas las estructuras del sistema (casetas, captación, filtros y tanque de e. Mantener siempre una reserva de cloro, com- almacenamiento) pintura, buena condición físico – bustible y lubricantes, accesorios de mantenimiento estructural, limpieza interior y de los alrededores, y a fin de impedir la paralización del servicio. servidumbres del sistema. f. Responsabilizarse por el cloro, combustible, lu- l. Participar de las reuniones ordinarias y extraordibricantes, herramientas, materiales e insumos que narias de la JAAR. se ponen a su disposición. g. Rendir al Presidente de la JAAR un informe men19 RESPALDO LEGAL l Código Sanitario de 1941 (artículos 84,85 y 88). Asigna al Ministerio de Salud la responsabilidad de normar el abastecimiento de agua potable a las comunidades de menos de 1500 habitantes. de abastecimiento, junto con su área de influencia. También algunas disposiciones específicas para la administración, operación, y mantenimiento de estas obras sanitarias. l Ley N°2, de 7 de enero de 1997, artículo 10. Marco Regulatorio e Institucional para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillados Sanitarios en comunidades rurales. l Decreto Ejecutivo N°40 de 18 de abril 1994. Crea las Juntas Administradoras de Acueductos Rurales como organismo responsable por la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de abastecimiento de agua potable rurales. Resolución Ministerial N°28 de 31 de enero de 1994. Establece las normas básicas para el Todos los sistemas comunitarios con/ sin peruso racional del agua de los acueductos rurales y sonería jurídica, deben aplicar el contenido del para la protección, y conservación de las fuentes Decreto N°40, la Resolución N°28 y son sujetos a asistencia técnica del MINSA. Responsabilidades de instancias del Estado (gobierno central, municipal). l Dirección del Subsector de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (DISAPAS)/ Ministerio de Salud. Ente normativo y de asistencia técnica, social y de apoyo para la gestión de las inversiones en obras de acueductos y saneamiento básico a las comunidades. Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES). Gestiona fondos para la construcción de acueductos y sistemas sanitarios, en coordinación con DISAPAS/ MINSA. 20 RESPALDO INSTITUCIONAL Programas de gobierno para fortalecer y apoyar a las JAAR l Organizaciones no gubernamentales Programa Nacional de Desarrollo Local (PRONADEL)/Ministerio de Economía y Finanzas. Apoya con fondos del gobierno central a los gobiernos locales en la construcción / rehabilitación de obras de agua y saneamiento. l 21 RETOS Y PERSPECTIVAS DE FUTURO Debilidades tenga problemas de calidad o suministro de agua. Técnicas l l Estructuras, como: captaciones, filtros y tanques requieren reemplazo o rehabilitación. l l No se aplica tratamiento (físico o químico) al agua que distribuyen l l Hay pérdidas en las líneas de aducción y redes de l Diseños técnicos en áreas rurales y/o de difícil acceso no consideran tecnologías apropiadas para l La mayoría de los acueductos existentes excedie- poblaciones rurales muy dispersas ron su vida útil y no satisfacen las necesidades de la población Ambientales Áreas de protección de las fuentes de agua no están demarcadas ni señalizadas La mayoría de las JAAR no es dueña de la tierra donde funciona el sistema Hay fuentes de agua intervenidas con la agriculdistribución, disminuyen la dotación del servicio y tura y ganadería. l Cambio de uso de suelo (proyectos inmobiliarios) representan riesgo de contaminación conlleva usos que demandan mucha agua l Redes de distribución son lineales (espina de pescado) no permiten mantener una presión uniforme l Conflictos por las fuentes de agua. del agua para las comunidades concentradas. l Las zonas de recargas hídricas y cursos de agua l No hay captación de agua lluvia (doble almace- están deforestadas. namiento) Sociales y organizacionales l Las infraestructuras de almacenamiento solo permiten almacenar agua proveniente de una fuente, l Limitada voluntad política para crear/fortalecer pero debe diseñarse para permitir colectar agua las capacidades locales. de lluvia durante periodos intensos y en los que se 22 Paternalismo y asistencialismo. l No hay una cultura de pago por el servicio. l La alta morosidad conlleva a las JAAR carezcan de recursos económicos para la administración, mantenimiento y operación de sus sistemas. l Carecen de visión empresarial, ni hacen auto gestión por lo que los sistemas no son sostenibles. l Culturalmente no hay disposición para crear alianzas entre comunidades. l l Poca participación. Institucionales: La migración de los jóvenes a la ciudad afecta el relevo generacional, por lo que en algunos casos l Existen brechas en el acceso al servicio, y debihay acefalia y abandono de cargos por miembros lidades en la calidad y continuidad, especialmente de la Juntas Directivas. en las zonas más vulnerables (rural, indígena y periurbana). l Poca aplicación de instrumentos de evaluación de la efectividad de las intervenciones educativas. l Carencia de personal técnico calificado tanto a nivel institucional como en las organizaciones l No hay sentido de apropiación de los usuarios sin fines de lucro que intervienen en el sector para en su sistema. brindar la asistencia técnica requerida por las comunidades. l No existe cultura de ahorro de agua. l Falta de una política pública del sector agua y saneamiento. l 23 Incorporar el derecho humano al agua y sanea- Retos miento (DHAS) como parte de la visión de Estado. Institucionales: l Falta un enfoque integral de atención en agua y saneamiento con estrategias de abordaje, sensibi- l Actualizar y modernizar el marco legal incorpolización y capacitación a las comunidades organi- rando el enfoque de derecho humano al agua y sazadas y agrupaciones de usuarios para asegurar la neamiento (DHAS). sostenibilidad de las inversiones. l El establecimiento de políticas financieras y de subsidios así como planes de inversiones nacionales programados con la visión de cumplir con las metas de acceso y calidad requeridos por el DHAS. l Reforzar el sistema de información, seguimiento y monitoreo. l l Documentar las experiencias de País. Sistematizar y socializar las lecciones aprendidas de País. l Fomentar y consolidar la asociatividad entre las JAAR a nivel municipal, provincial y nacional. l Comunitarios Construir una cultura del agua, del pago por el servicio y de la rendición de cuentas. l 24 Incrementar la participación activa e informada l Definir el nivel de responsabilidad y compromiso de los usuarios. de los usuarios en la búsqueda de la solución a sus necesidades. l Visibilizar el rol de la JAAR como prestador de un l Las alternativas de agua y saneamiento deberán servicio público. ser consensuadas con las comunidades, ser aml Aplicar buenas prácticas ambientales para la pro- bientalmente amigables y promover tecnologías tección de las fuentes. apropiadas, de bajo consumo y fácil operación por los beneficiarios. l Obtener concesión hídrica de la fuente que utiliza. l Fortalecimiento institucional para implementar l Fomentar mecanismos que aseguren una partici- programas de asistencia técnica continua a las copación previa e informada de los usuarios del sis- munidades, para asegurar la eficiencia de la gestema. tión comunitaria y la calidad de los servicios. l l Fortalecer las capacidades locales para la gestión eficiente del sistema. Aumentar la cobertura de agua potable y saneamiento básico al 90% a nivel nacional. l Perspectiva de futuro Revisar y aprobar la Política Nacional de Agua y Saneamiento que reconozca del Derecho Humano al agua y saneamiento. l Establecer planes de inversiones en saneamiento, acordes con las demandas de soluciones dignas que contribuyan a reducir las brechas existentes en el cumplimiento con el DHAS. l 25 PROPUESTAS DE INTERVENCIÓN Corto a mediano plazo: Desarrollo de planes estratégicos de inversión en agua y saneamiento a corto y mediano plazo. solicitud del proyecto, la post obra y el seguimiento de la gestión de las comunidades. l Formalizar mecanismos de coordinación interinstitucional para implementar el plan estratégico l Aprobación del Anteproyecto de Decreto Ejecuti- de agua y saneamiento a nivel nacional. vo que actualiza el marco legal de las JAAR. l Establecer procedimiento de asistencia y acoml Fortalecer las estructuras regionales del MIN- pañamiento técnico y social a las comunidades SA, para poner en funcionamiento los Departamen- para la adecuada gestión comunitaria. tos de Agua Potable y Obras Sanitarias (DAPOS), responsables a este nivel por la asistencia técnica l Desarrollo de proyectos de inversión con gestión y social (capacitación) y acompañamiento desde la social. 26 l ENTIDADES QUE APOYAN LA GESTION COMUNITARIA DEL AGUA Ministerio de Salud. Dirección del Subsector de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (DISAPAS) http://www.minsa.gob.pa/ Federación de Juntas Administradoras de Acueducto Rural * Aguas de la Montaña http://fejaaram.org/index.php/es/using-joomla/extensions/components/contentEl Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible (CONADES) http://www.conades.gob.pa/http:/ Programa de Ayuda Nacional –PANhttp://www.pan.gob.pa/pan/ 27 Contenidos: Promueve: 28 Financia: