LA TOMA DE DECISIONES EN EL SISTEMA EUROPEO DE

LA CIRCULACIÓN DEL EURO
Documento de Trabajo Núm. 5
2003
Jordi Bacaria,
Institut Universitari d’Estudis Europeus (UAB) e Instituto de Estudios
de la Integración Europea (IEIE)
Proyecto realizado con la ayuda financiera de la Comisión de las Comunidades Europeas (Proyecto MEX/B7311/IB/97/0823) y el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), con la asistencia técnica y académica del
Instituto Universitario de Estudios Europeos de la Universidad Autónoma de Barcelona (IUEE-UAB), el Colegio de
Europa y GATCI, S. L.
1
PREFERENCIAS DE LOS BANQUEROS O MANDATO INSTITUCIONAL EN
LA CONSECUCIÓN DEL OBJETIVO DE ESTABILIDAD DE PRECIOS EN LA
ZONA DEL EURO: Un análisis del mecanismo de toma de decisiones
I. INTRODUCCIÓN.................................................................................................................... 3
II. PREFERENCIAS Y OBLIGACIONES DE LOS BANQUEROS CENTRALES EN EL
EUROSISTEMA......................................................................................................................... 5
III. LA ESTABILIDAD DE PRECIOS Y EL VECTOR INDEPENDENCIA Y
CONSERVADURISMO EN EL SEBC ..................................................................................... 11
Figura 1:............................................................................................................................ 17
RELACIONES ENTRE INDEPENDENCIA Y GRADO DE CONSERVADURISMO EN UN
BANCO CENTRAL CON MIEMBROS NO REPRESENTATIVOS Y EL CONSEJO
EJECUTIVO EN MAYORÍA BAJO LA REGLA DE MAYORÍA SIMPLE .......................... 17
Figura 2:............................................................................................................................ 17
RELACIONES ENTRE INDEPENDENCIA Y GRADO DE CONSERVADURISMO EN UN
BANCO CENTRAL FEDERAL CON MIEMBROS REPRESENTATIVOS Y EL CONSEJO
EJECUTIVO EN MINORÍA BAJO LA REGLA DE MAYORÍA SIMPLE............................ 17
IV. UNA COMPARACIÓN DE BANCOS CENTRALES INDEPENDIENTES Y/O FEDERALES
EN LA TOMA DE DECISIONES DE POLÍTICA MONETARIA................................................ 19
A. El Sistema de la Reserva Federal de los Estados Unidos .............................................. 20
B. El Bundesbank................................................................................................................. 22
C. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo......................... 23
D. Comparación de bancos centrales y sistema bicameral................................................. 25
V. LA TOMA DE DECISIONES EN EL BCE ANTE LA AMPLIACIÓN .................................... 27
A. Modificación del artículo 10 de los Estatutos del SEBC y del BCE ante la ampliación de
la UE..................................................................................................................................... 27
B. Modelo de preferencias vs. conservadurismo ................................................................. 29
VI. CONCLUSIONES............................................................................................................... 33
VII. REFERENCIAS................................................................................................................. 36
Keywords: Bancos Centrales, BCE, política monetaria, ampliación UE, toma de
decisiones.
JEL categories: D7, E58, F02
2
I. INTRODUCCIÓN
El objetivo de este documento es explorar las consecuencias de un sistema de
toma de decisiones monetarias en el Banco Central Europeo (BCE), basado en
el enfoque de las preferencias de los banqueros centrales sometidos, además,
a la restricción de un mandato institucional en el objetivo de estabilidad de
precios. El BCE combina el enfoque de preferencias conservadoras de los
banqueros centrales, que les permite una cierta discrecionalidad en la toma de
decisiones de política monetaria, con la restricción que establece el artículo 105
del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, que establece la estabilidad
de precios como el objetivo principal a alcanzar. Esta combinación hace que el
BCE sea un modelo distinto al de otros bancos centrales dada la composición
de su comité con banqueros centrales procedentes de economías con
estructuras distintas y que toman decisiones por mayoría simple.
El texto analiza el caso en el que las preferencias de los banqueros
puedan representar una transmisión de las preferencias de los políticos y de su
inconsistencia temporal a pesar del grado de independencia del BCE afectando
su credibilidad. Esto es posible si se produce una cierta dispersión del grado de
conservadurismo de los banqueros centrales provocado por el tamaño del
comité que toma decisiones y las distintas situaciones económicas que se
pueden presentar en la euro zona, representables en términos de una curva de
Phillips como expresión de las preferencias de los banqueros.
La literatura económica sobre los problemas de la inconsistencia
temporal de las decisiones en política monetaria (Kydland y Prescot (1977),
Barro y Gordon (1983), Rogoff (1985), Lohmann (1992), Person y Tabellini
(1993), Walsh (1995), Alesina y Gatti (1995)) se ha inclinado por la solución de
delegación de la política monetaria por parte del gobierno hacia una autoridad
monetaria independiente de éste. Esta autoridad o banco central independiente
sería la encargada de dar credibilidad a la política monetaria, evitando así la
anticipación de los agentes a las políticas monetarias inflacionistas esperadas.
La evidencia empírica ha permitido contrastar a su vez la validez
normativa de la delegación de la política monetaria independiente (Cukierman
3
(1992), Eijffinger, y Schaling, (1993), Berger, de Haan, Eijffinger (2000) entre
otros). Sin embargo, la independencia de los bancos centrales depende, según
la hipótesis de Moser (1999), de la existencia de dos cámaras parlamentarias
efectivas en la toma de decisiones y, a su vez, la existencia de dos cámaras
efectivas depende de que el sistema sea federal. Por otra parte Blinder (1999)
insiste en que la credibilidad de los bancos centrales depende más de la
historia de éstos en la lucha contra la inflación que del grado de independencia
del banco central. Finalmente, en este contexto de debate y en torno al Banco
Central Europeo surgen ya trabajos relevantes sobre la necesidad de reforma
normativa del sistema de toma de decisiones del BCE (Wyplosz, 1999).
Por otra parte, hay una cierta tendencia en la literatura sobre el tema a
considerar que la independencia del banco central y el grado de
conservadurismo coinciden, cuando se refiere al conservadurismo como la
preferencia por la estabilidad de precios, y a la independencia del banco central
como el mecanismo institucional que evita la “inconsistencia temporal” de los
políticos que conduce a políticas inflacionarias. De hecho, formalmente, el
objetivo de estabilidad de precios debería considerarse como un vector
resultado de dos variables, el grado de independencia y el grado de
conservadurismo (Berger, de Haan, Eijffinger (2000)).
Respecto al problema de la toma de decisiones en el BCE y al tamaño
de su comité, en especial ante la ampliación de la UE y la nueva entrada de
Estados miembros en la euro zona y en el BCE, algunos autores lo han
analizado en términos del resultado del votante mediano en un comité que
toma decisiones por mayoría simple. De Grauwe (2002) analiza los problemas
que se pueden derivar de la ampliación cuando el votante mediano se aleja de
la posición del Comité Ejecutivo y éste tiene dificultades para obtener los votos
necesarios para establecer su estrategia, cuantificando las preferencias de los
banqueros sobre el tipo de interés mediante la fórmula de Taylor. Bacaria,
Chortareas y Kyriacou (2002) han llegado a la misma conclusión partiendo de
un modelo teórico basado en el Barro-Gordon en el que los banqueros
centrales difieren en el grado de conservadurismo o en el objetivo de
desempleo en la euro zona cuando los países tienen estructuras económicas
distintas.
4
Los problemas de la ampliación y el tamaño del comité que toma
decisiones por mayoría simple sobre la base de cada miembro un voto pueden
resolverse en el futuro con la reforma del sistema de votación que ha
introducido el Consejo de Gobierno del BCE con vistas a la ampliación y que se
analiza más adelante.
En el documento se analizan los posibles resultados de las decisiones
en política monetaria en el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC)
regido por un comité que toma decisiones por mayoría simple en el Banco
Central Europeo (BCE). Los resultados de las decisiones podrían depender del
comportamiento de los banqueros, que puede responder a preferencias más o
menos conservadoras de los mismos, o a los comportamientos estratégicos de
quienes los nombran para el cargo, aunque los banqueros estén limitados en
última instancia por el mandato del Tratado Constitutivo de la Comunidad
Europea (TCCE) relativo al objetivo principal de estabilidad de precios.
II. PREFERENCIAS Y OBLIGACIONES DE LOS BANQUEROS CENTRALES
EN EL EUROSISTEMA
La independencia del Banco Central Europeo (BCE) tiene su referencia en el
artículo 105 del Tratado de la Comunidad Europea (TCE)1, que señala como
objetivo principal la estabilidad de precios. En este caso, el grado de
conservadurismo de los banqueros centrales europeos se supone que viene
determinado por las normas constitutivas del Sistema Europeos de Bancos
Centrales (SEBC) y del BCE, más que por las preferencias personales de los
banqueros centrales. La solución de la inconsistencia temporal de los políticos,
mediante la delegación de la política monetaria a un banco central
independiente, es garantizada desde el punto de vista normativo por el TCE.
Desde un punto de vista normativo, cualquiera que fuesen las
preferencias personales de los banqueros centrales europeos sobre la
estabilidad de precios, si éstas fuesen escasamente conservadoras no sería un
problema ya que los banqueros estarían sometidos al mandato de estabilidad
de precios establecido en el TCE.
5
La posición del BCE es que los gobernadores de los Bancos Centrales
Nacionales (BCNs) presentes en el Consejo de Gobierno del BCE que toma
decisiones no representan a sus respectivos BCNs y toman las decisiones de
política monetaria considerando la zona del euro en su conjunto: “la situación
económica de los países concretos no debería tenerse en cuenta a la hora de
votar sobre cuestiones de política monetaria que afecten a la zona del euro”2.
La independencia viene pues garantizada por el Tratado y los estatutos.
Los gobernadores de los BCNs, según esta interpretación, cuando toman
decisiones en el Consejo de Gobierno del BCE ni siquiera están sometidos al
mandato de su Banco Central al que no representan. En consecuencia, desde
esta perspectiva, los banqueros centrales no transmitirán las preferencias de
sus gobiernos que los han nombrado o propuesto, o de los Consejos de sus
bancos centrales.
Esta interpretación deja el supuesto arbitraje entre estabilidad de precios
y empleo al que hace referencia la teoría macroeconómica en términos de las
obligaciones de los banqueros centrales requeridas por el Tratado en su
objetivo principal de estabilidad de precios. Las preferencias de los banqueros
estarían así aisladas de cualquier influencia y blindadas por la definición
cuantitativa de estabilidad de precios, que el propio Consejo de Gobierno
establece3 para un período determinado de acuerdo con el artículo 105 del
Tratado.
Sin embargo, esta interpretación sobre la representación que ostentan o
el carácter personal de las decisiones que toman los banqueros centrales es
muy discutible desde el punto de vista normativo. El artículo 108 del TCE
(reproducido en el artículo 7 de los Estatutos del BCE, referido a la
independencia) establece la independencia de los miembros del gobierno del
1
Art. 105.1: El objetivo principal del SEBC será mantener la estabilidad de precios. Sin perjuicio
de este objetivo, el SEBC apoyará las políticas económicas generales de la Comunidad con el
fin de contribuir a la realización de los objetivos comunitarios establecidos en el artículo 2.
2
Ver Boletín Mensual del Banco Central Europeo, “La estrategia de la política monetaria del
Eurosistema orientada a la estabilidad”, Enero 1999 (pp.45-57).
También, Eugenio Domingo Solans (miembro del Comité Ejecutivo del BCE) dice que: “Las
decisiones se toman en Frankfurt, en el Consejo de Gobierno del BCE, del cual forman parte
los once gobernadores de los BCN, a pesar que no los representan; más los seis miembros del
comité ejecutivo.
6
BCE y no dice que los banqueros centrales nacionales no puedan representar
a sus BCNs:
En el ejercicio de las facultades y en el desempeño de las funciones y
obligaciones que les asignan el presente Tratado y los Estatutos del SEBC, ni
el BCE, ni los bancos centrales nacionales, ni ninguno de los miembros de sus
órganos rectores podrán solicitar o aceptar instrucciones de las instituciones y
organismos comunitarios, ni de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de
ningún otro órgano. Las instituciones y organismos comunitarios, así como los
Gobiernos de los Estados miembros, se comprometen a respetar este principio
y a no tratar de influir en los miembros de los órganos rectores del BCE y de los
bancos centrales nacionales en el ejercicio de sus funciones.
Tampoco el artículo 7 de los Estatutos del SEBC y del BCE (Protocolo del
Tratado) se refiere a la falta de representatividad de su BCN de los banqueros
centrales. Más bien los estatutos establecen que el gobernador representa al
banco.
Sin embargo, los estatutos de los bancos centrales nacionales difieren
en su articulado y contenido, aunque en lo esencial –formas y redacción
aparte- se refieren al cumplimiento del objetivo de estabilidad de precios en el
marco del SEBC y de las determinaciones del BCE.
En el artículo 18 c de la Ley de Autonomía del Banco de España se dice
que corresponde al Gobernador del Banco de España, representar al banco:
Representar al Banco de España en las instituciones y organismos
internacionales en los que esté prevista su participación y, en particular,
en el Instituto Monetario Europeo y en el Sistema Europeo de Bancos
Centrales.
En el caso del Banco de Francia, en el Artículo L 141-1 de sus estatutos,
establece que:
El Banco de Francia, representado por su Gobernador, Vicegobernadores o cualquier otro miembro del Consejo de Política
Monetaria, no procurará ni aceptará instrucciones del Gobierno o de
cualquier otro organismo, en la realización de las tareas derivadas de su
participación en el Sistema Europeo de Bancos Centrales.
Aunque en dicho artículo queda claro quién representa al Banco de Francia, en
párrafos anteriores se hace referencia al objetivo principal de estabilidad de
precios y el marco de pertenencia del SEBC.
3
El compromiso del Consejo de Gobierno del BCE establecido en 1998, es el de situar la
estabilidad de precios por debajo del 2% (índice armonizado de precios al consumo) como
media del área de la UEM a medio plazo.
7
En el Bundesbank, se establece más claramente la dependencia de su
Consejo del Banco Central respecto del BCE en la ejecución de la política
monetaria y no habla de representación de su Presidente. El artículo 6
establece que el Consejo:
En la realización de las tareas llevadas a cabo a través del SEBC,
actuará de acuerdo con las directrices e instrucciones emitidas por el
BCE. Discutirá las implicaciones de la política monetaria, sin perjuicio de
la independencia de las instrucciones de su Presidente en su calidad de
miembro del Consejo de Gobierno del BCE y de las provisiones sobre el
secreto que aplican al BCE.
El artículo 6 de los Estatutos del Bundesbank representaría el ideal del
comportamiento de los banqueros centrales nacionales en el órgano que toma
las decisiones de política monetaria en el BCE, que otros BCNs no establecen
de modo tan claro y unívoco en sus estatutos.
El Código de Conducta de los miembros del Consejo de Gobierno4, en
su artículo 3.2, primera parte, determina que “los miembros actuarán en interés
general de la zona del euro”5. Es decir, los banqueros centrales no deben
actuar en defensa de los intereses de la zona de su banco central de donde
proceden. Este criterio, podría interpretarse como que, si los miembros actúan
en interés de la zona del euro, cuando votan deben tener unas preferencias
adecuadas a la zona del euro. Sin embargo, esta interpretación sería muy
restrictiva, puesto que un banquero central es libre de interpretar el interés de
la zona del euro de manera amplia y considerar, por ejemplo, que el nivel de
precios o de desempleo de su país forma parte del interés de la zona euro.
En la segunda parte el artículo se refiere a las decisiones tomadas de
acuerdo con el artículo 10.3 de los estatutos. En este caso, por referirse a los
aspectos financieros y patrimoniales de su banco central nacional, “los
gobernadores podrán tener también en cuenta el interés como accionista de su
banco central correspondiente”. Así se revela el carácter dual de la presencia
de los gobernadores de los bancos centrales nacionales en el BCE.6 La
4
Banco Central Europeo, Código de Conducta de los miembros del Consejo de Gobierno
(2002/C/ 123/06) Diario Oficial de las Comunidades Europeas (24.5.2002).
5
En su segunda parte el artículo se refiere a las decisiones tomadas de acuerdo el artículo
10.3 de los estatutos. En este caso por referirse a los aspectos financieros y patrimoniales de
su banco central nacional, “los gobernadores podrán tener también en cuenta el interés como
accionista de su banco central correspondiente”.
6
Ver Orriols Sallés, M.A. (2003)
8
primera parte del artículo destaca el carácter personal de las decisiones que
toman en el Consejo de Gobierno; en la segunda, el carácter representativo de
los intereses de su banco. El Código de Conducta se trataría de un instrumento
apoyado más sobre la voluntad política que sobre normas imperativas, un
ejemplo de soft law o derecho suave que se contrapone al derecho imperativo,
que aunque carece de fuerza obligatoria tiene efectos prácticos.7
El Código de Conducta sería el único documento legal que establece
claramente el carácter personal de las decisiones que toman los miembros del
Consejo de Gobierno. A pesar que se trate de soft law, el Código podría limitar
el comportamiento extremo de los BCNs en sus decisiones, puesto que la
jurisprudencia comunitaria ha reconocido que, siempre que se establezcan
normas de conducta, las instituciones no pueden apartarse de ellas sin precisar
los motivos, so pena de vulnerar el principio de igualdad de trato.8 Sin
embargo, si bien el código de conducta puede ser práctico u operativo cuando
se actúa de manera manifiesta contra lo que establece el Código en materia de
interés personal y conflictos de intereses,9 o en materia de secreto
profesional,10 difícilmente se podría probar que las preferencias de un banquero
central nacional, sobre las tasas de interés que afectan determinado nivel de
inflación, son preferencias personales en términos de la zona euro o en
términos del territorio en que opera su banco central.
La discusión anterior sobre los estatutos y el Código de Conducta de los
BCNs ha servido para subrayar las distintas interpretaciones de a quién
representan o pueden representar los banqueros centrales y que puede ser
interesante para determinadas simulaciones de su comportamiento en la toma
de decisiones. Sin embargo, se consideren o no representantes de sus BCNs,
es evidente que en el proceso de toma de decisiones los banqueros deberán
actuar independientemente de cualquier presión, aunque por supuesto de
acuerdo con sus preferencias y criterios personales y siempre sometidos a los
requerimientos establecidos en el Tratado.
7
idem. Pág. 229.
Idem, pág. 229.
9
Por ejemplo artículos 2, 3 y 4
10
Art. 5
8
9
Desde esta perspectiva, con el requisito de independencia que establece
el TCE que evita las presiones de los gobiernos, y el objetivo de estabilidad de
precios que ata las manos de los banqueros centrales cualesquiera que sean
sus preferencias, éstos tomarán decisiones sobre política monetaria con un
grado de conservadurismo que garantiza la estabilidad de precios. El grado de
conservadurismo de los banqueros es la variable clave para explicar la posible
dispersión del voto en el comité que toma decisiones de política monetaria.
Esta posible dispersión debería variar en función del número de banqueros
centrales en el comité procedentes de la euro zona y sólo así se explica la
modificación de los Estatutos del BCE en su artículo 10.6 que establece el
número máximo de gobernadores que deberán tener derecho a voto, con la
nueva incorporación de Estados a la euro zona, debida a la ampliación de la
UE a partir del año 2004.
Aunque la modificación de los Estatutos se refiere a que “el Consejo de
Gobierno siga siendo capaz de adoptar decisiones con eficacia y rapidez en
una zona del euro ampliada, independientemente del número de Estados
miembros que adopten el euro”,11 la eficacia y rapidez sólo puede interpretarse
en función del número de banqueros centrales con grados de conservadurismo
distintos sobre el objetivo de estabilidad de precios, ya que de ser el grado de
conservadurismo idéntico, la toma de decisiones no sería menos rápida y
eficaz por el aumento del número de miembros.
De este modo, si se analiza la situación desde el punto de vista de las
preferencias de los banqueros identificadas por su grado de conservadurismo,
su comportamiento dado el mecanismo de toma de decisiones por mayoría
simple puede producir resultados distintos a los esperados o deseados en el
objetivo principal de estabilidad de precios e, incluso, respecto al objetivo de
estabilidad de precios cuantificado en determinado momento por el Consejo de
Gobierno del BCE para la zona del euro como objetivo de medio plazo.
Desde el punto de vista económico y la normativa del Tratado, puede
analizarse el supuesto arbitraje entre estabilidad de precios y empleo, que
11
Considerando primero de la Recomendación del Banco Central Europeo de DECISIÓN DEL
CONSEJO sobre la modificación del artículo 10.2 de los Estatutos del Sistema Europeo de
Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, Diario Oficial de la Unión Europea (7.2.2003),
C29/9.
10
depende de las preferencias agregadas de los banqueros centrales, aunque
siempre sometido al objetivo principal de estabilidad de precios. El artículo 105
introduce una vinculación al artículo 2 del Tratado:
La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un
mercado común y de una unión económica y monetaria y mediante la
realización de las políticas o acciones comunes contempladas en los artículos 3
y 4, un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades
económicas en el conjunto de la Comunidad, un alto nivel de empleo y de
protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer, un crecimiento
sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y de convergencia
de los resultados económicos, un alto nivel de protección y de mejora de la
calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la
cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros.
Este objetivo secundario siempre se considera subordinado al anterior, con lo
cual se estima que el posible trade-off en las preferencias de los banqueros
centrales se reduce sensiblemente.12
En este caso, y a pesar del Artículo 2, se supone desde el BCE que no
opera lo que dice Blinder (1997) cuando señala que en general la prioridad de
los objetivos de los bancos centrales está ambiguamente definida. Por ejemplo,
en el caso de la FED, el Congreso orienta a los policy makers a perseguir tanto
el “máximo empleo”, como los “precios estables”. Tampoco lo que apunta
Gildea (1992) para el caso de la FED, con respecto a que los Presidentes de
los distritos que forman parte del Comité del Open Market están influenciados
por la salud económica de sus regiones y particularmente: el nivel de
desempleo regional relativo al nacional y por las posiciones actuales versus
deseados en el trade-off de corto plazo entre inflación y desempleo.
III. LA ESTABILIDAD DE PRECIOS Y EL VECTOR INDEPENDENCIA Y
CONSERVADURISMO EN EL SEBC
En esta sección se desarrolla el del análisis normativo del proceso de toma de
decisiones en política monetaria SEBC-BCE, en relación con el objetivo de
12
Por ejemplo, en los Estatutos del Banco de Francia y del Banco de España también
aparece este trade-off. En el Banco de España en la Ley 12/1998, (que modifica la 13/1994) de
Autonomía del Banco de España, el artículo 7.2, establece que: “Sin perjuicio del objetivo
principal de mantener la estabilidad de precios y del cumplimiento de las funciones que ejerce
en tanto que miembro del SEBC en los términos del artículo 105.1 del Tratado, el Banco de
España apoyará la política económica general del gobierno”. También en los mismos términos
se refiere el Artículo L 141-1 del Banco de Francia.
11
estabilidad de precios. Se discute si el requisito de independencia y el objetivo
de estabilidad de precios, son suficientes para garantizar una política monetaria
que alcance efectivamente el objetivo de estabilidad de precios. En este
análisis se considera la hipótesis de que independencia y conservadurismo son
dos variables independientes entre sí, y que por lo tanto un mayor nivel de
independencia no garantiza por sí solo un mayor grado de conservadurismo.
En cualquier caso se considera que el nivel de independencia legal se
establece
de
manera
institucional,
pero
sin
embargo
el
grado
de
conservadurismo de los banqueros es una manifestación o representación de
sus preferencias. El resultado final o grado de conservadurismo del banco
central es el resultado del votante mediano que representa a todos los
miembros del Consejo de Gobierno cuando toman las decisiones mediante la
regla de mayoría simple. El votante mediano es relevante, tanto cuando el
Consejo define cuantitativamente el objetivo de inflación media en la UEM a
medio plazo, como cuando toma decisiones sobre el tipo de interés que
supuestamente debe ser coherente con el objetivo de inflación establecido.
El problema que se plantea es el resultado del votante mediano dado el
posible comportamiento estratégico de los banqueros centrales en el BCE que
puede acercarse o no al comportamiento ideal, en el cual la combinación
óptima λb* reflejaría una preferencia elevada por la estabilidad de precios. En
la perspectiva de la ampliación, así como de los nombramientos y renovación
del Consejo de Gobierno del BCE fijada estatutariamente, puede surgir el
problema que dado el nivel de independencia representado por la variable λ,
exista la posibilidad de inestabilidad o variación en la variable b, como
resultado la votación de los i banqueros centrales miembros del Consejo de
Gobierno y representantes de los BCNs.
El modelo que se presenta se concentra en los siguientes aspectos:
1) La independencia del banco central (o su índice cuantitativo λ) está
determinada de manera constitucional o más estrictamente por el TCCE.
Más que una variable, es una restricción que no puede variarse a corto
plazo y en especial en los sistemas bicamerales (Moser, 1999). En este
Así pues, los estatutos, dan un margen de maniobra en el grado de conservadurismo del
banquero central, compatible con las preferencias del gobierno que lo nombra, o incluso
12
sentido puesto que el Tratado es aprobado por la regla de unanimidad, es
mucho más difícil cambiar la restricción de independencia que en un
sistema bicameral efectivo.
2) El grado de conservadurismo b, es una variable que depende de las
preferencias individuales de los banqueros centrales y en cualquier caso se
entiende la aversión a la inflación como vinculada al grado conservadurismo
de sus respectivos gobiernos (Berger, de Haan, Eijffinger; 2000). En el caso
del BCE o de un banco central independiente, esta vinculación se debería
dar mientras coinciden en el tiempo de mandato el banquero y el gobierno
que lo ha nombrado. De manera tal que podemos decir que, existe una bi
que representa el grado de conservadurismo para cada banquero central y
otra b E que representa el conjunto del Comité Ejecutivo del BCE, que tienen
seis votos en el Consejo de Gobierno y un grado de conservadurismo que
deber ser idéntico y ajustado al objetivo principal de estabilidad de precios
establecido. El grado del conservadurismo del Comité Ejecutivo debería
representar el votante mediano para evitar desviaciones en el objetivo de
inflación establecido.
3) Independencia y conservadurismo, constituyen un vector (λb) que da como
resultado una combinación óptima desde el punto de vista de las decisiones
que minimizan una función de pérdidas de los gobiernos13 (que a su vez
nombran o proponen a los banqueros centrales) (Berger, de Haan,
Eijffinger; 2000) al que se añade la decisión de los miembros del Comité
Ejecutivo del BCE.
4) En el caso del BCE, estando dado el nivel de independencia, el grado de
conservadurismo dependerá de las decisiones tomadas por mayoría simple
en el Consejo de Gobierno del BCE. Su posición en el proceso de decisión
hay que valorarla en términos del teorema del votante mediano. Luego si las
alternativas pueden ordenarse en el eje horizontal, de manera que las
preferencias de los votantes son de un solo tope, entonces para un número
compatible con la situación de la economía real del país que representa.
13
Esta puede ser una función del tipo Λ = (1/2)(y-y*)2 + (1/2) b p2 ; en el que b es el grado de
conservadurismo, p la tasa de inflación e (y-y*) es la diferencia entre el nivel de output del país
y el nivel objetivo de output, que puede ser de los países de la unión con mayor output, o su
propio objetivo con la expresión de sus preferencias expansivas
13
impar de votantes el equilibrio es el punto ideal del votante mediano (Black,
1958). En el caso del BCE, con la inclusión del artículo 10.6 en sus
estatutos, el número de votos será como mínimo de 21.
5) El problema de las mayorías cíclicas y de la tiranía de la mayoría sobre la
minoría, aumenta cuando las decisiones de política económica tienen un
carácter multidimensional. Por ello la solución bicameral es mejor para
evitar tal problema (Riker, 1980). Este aspecto es muy relevante para las
decisiones de política monetaria tomadas por mayoría simple en la UE,
cuando
esta
mayoría
se
espera
que
tenga
un
grado
alto
de
conservadurismo, a pesar que un número importante de países tenga
preferencias menos conservadoras. En caso contrario, que exista una
mayoría poco conservadora, la solución bicameral también es relevante.
6) Pueden darse comportamientos estratégicos por parte de los gobiernos al
nombrar
los
banqueros
centrales,
nombrando
banqueros
poco
conservadores con el fin de hacer frente a las limitaciones de política fiscal
cuando la política fiscal es sustitutiva de la política monetaria (y esta no
depende de los gobiernos), intentando así que el votante mediano se
desplace hacia posiciones menos conservadoras (Wyploss, 1999; Alesina y
Grilli, 199214). Este caso podría darse como consecuencia de las
limitaciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, en el manejo de la
política fiscal en cada país miembro de la euro zona15.
7) Como consecuencia del punto anterior, si se pueden formar mayorías poco
conservadoras o si el votante mediano se desplaza hacia posiciones menos
conservadores, el grado de conservadurismo resultante en el BCE, puede
ser altamente inestable a pesar del objetivo de estabilidad de precios del
TCCE. En este caso, el nivel de independencia institucional del BCE no
sería suficiente garantía de credibilidad en el manejo de la política
monetaria.
14
Puesto que la política monetaria será decidida por el “miembro mediano del Consejo”, no
importa la intensidad de las preferencias de cada gobernador en la decisión de la política.
15
El objetivo fundamental del PEC es garantizar la disciplina presupuestaria de los países que
acceden a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria (UEM), de manera que se
mantenga el compromiso de reducción del déficit público recogido en los criterios de
convergencia de Maastricht.
14
En el caso del BCE, fijado el nivel de independencia institucional por el
TCCE, con una regla de toma de decisiones por mayoría simple y un voto
minoritario del Consejo Ejecutivo, con mayoría de banqueros centrales
nombrados por gobiernos de países con estructuras económicas (curvas de
Phillips) muy distintas y en consecuencia con preferencias sobre la inflación
distintas (con externalidades no internalizables de las decisiones de los
banqueros centrales y gobiernos poco conservadores), habría que encontrar
soluciones normativas para estabilizar el grado de conservadurismo de los
banqueros centrales, con un grado que fuese superior al más conservador de
los gobiernos y respondiese al objetivo de estabilidad de precios del TCE. Esta
solución normativa, aunque está relacionada con la limitación del número de
votos del Consejo de Gobierno, puede no ser suficiente para dar estabilidad al
resultado del voto de los banqueros, en un grado de conservadurismo que se
acerque a la definición del objetivo cuantitativo de estabilidad de precios.
Así, en las distintas combinaciones entre los niveles de independencia λ y el
grado de conservadurismo b, existen distintos posibles vectores cuyo resultado
siempre es una política monetaria con un grado de conservadurismo distinto. Si
mantenemos
fijo
el
nivel
de
independencia
y
varía
el
grado
de
conservadurismo, también obtenemos distintos resultados. Por ejemplo para
cualquier nivel de independencia (0.6 en el caso del Bundesbank previo a la
UEM según el índice de Cukierman), se le pueden corresponder distintos
grados de conservadurismo siempre compatibles con dicho índice de
independencia. La independencia siempre importa, excepto en el caso en que
b = 0 que significa que las preferencias del banquero central coincidan con las
del gobierno (siendo las del gobierno poco conservadoras) Luego como más
cercano esté b de cero, menos importante es el grado de independencia del
banco central. Lo mismo sucede para la variable del nivel de independencia. Si
λ = 0, significa que el banco central no es independiente, entonces no importan
las preferencias sobre la estabilidad de precios del banquero central, puesto
que al no ser el banquero independiente, el gobierno impondrá sus
preferencias. El grado de conservadurismo siempre será el del gobierno. Por lo
tanto como más cerca esté λ de cero, no importa que el banquero central sea
15
muy conservador. En consecuencia la independencia del banco central es
importante, pero es más una condición necesaria que suficiente.
16
Figura 1:
RELACIONES ENTRE INDEPENDENCIA Y GRADO DE CONSERVADURISMO EN
UN BANCO CENTRAL CON MIEMBROS NO REPRESENTATIVOS Y EL CONSEJO
EJECUTIVO EN MAYORÍA BAJO LA REGLA DE MAYORÍA SIMPLE
λ b max
λ=1
B
λ = 0.6
nivel de
independencia
del banco central
λ=0
b=0
b=1
A
bi
bE = bMV
grado de conservadurismo:
coincidencia del votante mediano con posiciones del Consejo Ejecutivo
Figura 2:
RELACIONES ENTRE INDEPENDENCIA Y GRADO DE CONSERVADURISMO EN
UN BANCO CENTRAL FEDERAL CON MIEMBROS REPRESENTATIVOS Y EL
CONSEJO EJECUTIVO EN MINORÍA BAJO LA REGLA DE MAYORÍA SIMPLE
λ b max
λ=1
B’’
λ = 0.6
B’
B
nivel de
independencia
del banco central
λ=0
b=0
b=1
A
bi
bMV
bE
El nivel de independencia de un banco central, refleja la independencia del
banquero central de su gobierno grado de conservadurismo:
desplazamiento del votante mediano hacia posiciones menos conservadoras
17
El grado de conservadurismo, refleja la aversión a la inflación del banquero
central o del gobierno.
Existe un nivel óptimo de independencia i conservadurismo determinado por la
combinación λb* que minimiza la función de pérdidas del gobierno.
El nivel de independencia por si solo no garantiza la estabilidad de precios, un
cierto grado de conservadurismo sí.
Cuando b = 0 el banquero central tiene la misma aversión a la inflación que el
gobierno. En este caso la independencia del banquero central no importa
Cuando λ = 0 el banquero central no es independiente. En este caso el grado
de conservadurismo del banquero central no importa
Si el nivel de independencia esta fijado institucionalmente 0 < λ < 1 entonces b
está determinada por las preferencias del banquero central independiente. Es
aplicable a un modelo no federal y con banqueros no representativos. El
votante mediano se acerca al grado de conservadurismo del Consejo Ejecutivo
Si las decisiones son tomadas por un comité por mayoría simple entonces bMV
representa el votante mediano entre los i banqueros centrales que representan
a los BCNs y los votos de los miembros del Comité Ejecutivo, cuyas
preferencias representamos por bE
En este caso a mayor número de banqueros centrales y distintas preferencias,
el votante mediano se aleja del grado de conservadurismo bE siempre que bE
represente la posición más conservadora.
Esto también opera y puede ser fundamental en la determinación del nivel de
inflación objetivo
Algunos análisis empíricos (Krauser 1997) se han referido a la diferencia
en el voto en el Federal Open Market Committee del FED y a la dificultad de la
toma de decisiones consensuadas. La ausencia de información sobre la toma
de decisiones en el Consejo de Gobierno del BCE, impide por el momento un
análisis empírico sobre las diferentes preferencias de los banqueros centrales.
Sin embargo ello no es un impedimento para el análisis normativo del BCE. Las
razones que apunta Krauser tanto para la “disidencia” en el voto, como para el
consenso en el FED son muy interesantes. En resumen la disidencia, mayor en
los representantes regionales se explica por la defensa de los intereses de las
economías o los grupos de interés de los distritos a los que representan.
Mientras el consenso o proximidad hacia el votante mediano (mayor en los
miembros del BOG) se explica por sus preferencias para hacer una “carrera”, o
18
política o de alto funcionario, con lo cual es preferible votar cerca de los
intereses de la presidencia.
Los aspectos normativos de la toma de decisiones y su influencia en
grado de conservadurismo en el BCE en relación el objetivo de estabilidad de
precios, están relacionados con los mecanismos de nombramiento de los
banqueros centrales (federalismo monetario) y con el tamaño del Consejo de
Gobierno (comité que toma decisiones) ante la ampliación de la UE y del propio
sistema de bancos centrales.
La controversia de fondo sobre la representación o delegación en el
Consejo Ejecutivo (Directorio) del Banco Central Europeo (BCE), es una
muestra del problema de representación existe y que por lo tanto, los
banqueros centrales tienen determinadas preferencias sobre las que toman
decisiones.
IV. UNA COMPARACIÓN DE BANCOS CENTRALES INDEPENDIENTES Y/O
FEDERALES EN LA TOMA DE DECISIONES DE POLÍTICA MONETARIA
El modelo de banco central independiente del gobierno, sea mediante el
nombramiento de un banquero con preferencias conservadoras o con un
banquero con incentivos, se ha demostrado como la mejor opción para evitar la
inconsistencia temporal de los políticos y evitar así las políticas monetarias que
conduzcan a un nivel elevado de inflación. La solución normativa del banco
central independiente surge del problema de inconsistencia temporal del que se
derivan dos enfoques:
-
El enfoque del nombramiento de un banquero central conservador en un
banco central independiente, que persiga el objetivo de estabilidad de
precios.
-
El enfoque del agente-principal en que el banquero central (el agente)
tiene un contrato con el gobierno (el principal), que si no cumple puede
ser penalizado, incluso llevar a su destitución.
Los modelos de banco central independiente más paradigmáticos son el de
la Reserva Federal de los Estados Unidos y el Banco Central Europeo (este
último muy inspirado en el Bundesbank), el enfoque del agente-principal, tiene
su ejemplo en el Banco de Nueva Zelanda.
19
La comparación entre estos bancos independientes habitualmente se refiere
más a la instrumentación de la política monetaria, (dándose por supuesto que
los bancos son independientes del gobierno) que a la comparación entre los
órganos
que
toman
las
decisiones,
así
como
el
procedimiento
de
nombramiento de las personas que integran dichos órganos de decisión. Sin
embargo, el grado de independencia está muy determinado por la manera en
que los órganos de decisión son elegidos y el procedimiento de toma de
decisiones. Se entiende, en todos los casos, que la independencia tiene una
legitimidad constitucional o estatutaria, que es una condición necesaria para
evitar el problema de inconsistencia temporal Mientras la condición necesaria
nos indica la “independencia legal”, la condición suficiente nos debería indicar
la independencia real del gobierno en la toma de decisiones del banco central.
Esta independencia real, que no es fácil de medir mediante un indicador,
aunque no es imposible de estimar su efecto, viene dada por los mecanismos
compensadores (checks and balances) que se articulan en los órganos de
decisión, a partir de la representación que ostentan los miembros que forman
parte de dichos órganos. Es decir, bien si han sido elegidos por el gobierno, por
la Cámara Alta, por el Congreso, por el Presidente de la Nación, o bien si
representan a determinadas jurisdicciones o distritos político-económicos.
A. El Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos
En el caso de Estados Unidos, la Reserva Federal consiste en un sistema
federal compuesto por el Consejo de Gobernadores, el Comité Federal del
Mercado Abierto (Federal Open Market Committee) y doce bancos regionales
de la Reserva Federal: Atlanta, Boston, Chicago, Cleveland, Dallas, Kansas
City, Minneapolis, New York, Philadelphia, Richmond, San Francisco, St.Luis.
Los bancos de los distritos son legalmente corporaciones privadas, con
Consejos de Administración, Presidentes, Directores e incluso accionistas. El
Consejo de Gobernadores del FED (BOG) esta compuesto por siete miembros,
incluido el Presidente (Chairman), y todos son nombrados por el Presidente de
Estados Unidos y confirmados por el Senado.
20
El órgano más importante en la toma de decisiones en política monetaria
es el Comité Federal del Mercado Abierto, que lleva a cabo las operaciones de
mercado abierto. Está compuesto por el Consejo de Gobernadores, el
Presidente del Banco de la Reserva Federal de Nueva York y los presidentes
de otros cuatro Bancos de la Reserva Federal, que forman parte del Comité de
manera rotativa. En consecuencia, los miembros del Consejo de Gobernadores
(que es una agencia del gobierno federal) constituyen una mayoría en el
Comité Federal del Mercado Abierto. La representación regional en el FED, es
pues minoritaria, y por su mecanismo de nombramiento, está sesgada hacia los
intereses de la Presidencia de Estados Unidos, con lo que (después de dos
mandatos del mismo Presidente o antes), el resultado del votante mediano de
las decisiones del Comité del Mercado Abierto, puede acercarse a las
preferencias del Presidente de la Nación, si tenemos en cuenta el análisis de
Krauser (1997) sobre el comportamiento de los representantes de los distritos y
los miembros del BOG y la posición mayoritaria de estos.
Hay que observar que el Sistema de la Reserva Federal es un sistema
muy equilibrado entre los intereses regionales o de los distritos y los intereses
del Congreso y del Presidente de EE.UU. La independencia real16 del Sistema
de la Reserva Federal proviene de un sistema regionalizado17 que actúa como
un poder compensador del mayoritario y presidencial consejo de gobernadores,
la independencia real de este poder compensador permite un mecanismo de
voz de los bancos de la Reserva Federal que trabajan desde sus respectivos
distritos de manera competitiva si cabe en el conocimiento de la adecuación de
la política monetaria, con el propio Consejo de Gobernadores. Este proceso se
puede seguir a partir de los votos “disidentes” en el FOMC que son en su
mayor parte de los representantes de los distritos.
16
Sin embargo la FED se considera un banco central independiente, en el sentido que sus
decisiones no tienen que ser ratificadas por el Presidente o por cualquier otro organismo en el
ejecutivo. Todo el Sistema está sujeto a la supervisión del Congreso de EE.UU. ya que la
Constitución da al Congreso el poder de acuñar moneda y establecer su valor, un poder que en
la ley de 1913 el Congreso delegó a la Reserva Federal. Puesto que la Reserva Federal debe
operar en el marco de los objetivos de política económica y financiera establecidos por el
gobierno, la descripción del Systema como “independiente en el gobierno” es más precisa. (ver
Overview of the Federal Reserve System, pág. 3)
17
Fue la Federal Reserve Act de 1913 la que se creó el sistema regionalizado.
21
B. El Bundesbank
En sentido estricto, actualmente el Bundesbank es un banco central más del
Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), copartícipe de las decisiones
de la política monetaria de la UEM, tomadas por mayoría simple en el Consejo
de Gobierno del BCE. Sin embargo, el Bundesbank sigue siendo un banco
central con gran reputación e influencia, además de su importancia en la
instrumentación de la política monetaria en Alemania, que tiene su reflejo en el
mayor porcentaje de participación en el capital del BCE (24,41%).
En el Bundesbank, la representación regional es de nueve bancos
centrales
de
los
länder.
Los
bancos
centrales
de
los
länder
(landeszentralbanken) tienen su sede en, Stuttgart, Munich, Berlín, Hannover,
Hamburgo, Frankfurt am Main, Düsseldorf, Mainz y Leipzig. El número de
representantes en el Bundesbank desde la unificación alemana, es inferior al
número de länder. En 1992 al pasar de 11 länder a 16 el número de
landeszentralbanken se redujo a 9, con el fin de mantener la operatividad del
sistema en la toma de decisiones ya que el Consejo hubiese llegado a 24
miembros. Hay que observar que actualmente el Consejo de Gobierno del BCE
tiene 17 miembros, pero que podría alcanzar los 21 con la incorporación de los
15 países de la UE a la UEM.
Los nueve presidentes de los bancos centrales de los länder, forman
parte del Consejo, junto con el Presidente y vicepresidente y los restantes
(hasta un máximo de seis) miembros del Directorio. El Consejo es el órgano
que por mayoría simple toma las decisiones en política monetaria. Los
presidentes de los bancos centrales de los länder, son designados a propuesta
del Bundesrat (la Cámara Alta de representación territorial), que a su vez tiene
en cuenta una propuesta de las autoridades de los länder y después de la
consulta con el Consejo Banco Central. El Presidente y el Vicepresidente, del
Bundesbank y el resto de los miembros del Directorio son nombrados a
propuesta del Gobierno Federal, previa consulta del Consejo del Bundesbank.
Todos los miembros del Consejo Bundesbank son nombrados por el Presidente
de la República Federal por un período de 8 años renovables. Si bien la ley en
casos excepcionales, preveía la posibilidad de efectuar nombramientos por
períodos más cortos, aunque nunca inferiores a dos años, con la modificación
22
de la Ley en 1997, para cumplir los requisitos del TUE (Estatutos del SEBC y
del BCE), el período mínimo en casos excepcionales se ha ampliado a cinco
años. Se entiende que el mayor número de años de mandato se asocia a una
mayor independencia del banquero central del gobierno, por esta razón el TUE
establece un período mínimo de mandato en los bancos centrales nacionales.
El sistema del Bundesbank no permite que el Gobierno Federal, nombre
más de ocho miembros, mientras que los länder nombran nueve miembros. En
el caso del Bundesbank, la independencia real, tiene su base no solo en sus
estatutos, sino en el mecanismo federal de toma de decisiones que se
instrumenta a partir de la representación ligeramente ponderada a favor de los
nueve miembros designados por el Bundesrat, frente los ocho miembros del
Directorio designados por el Gobierno Federal. Este equilibrio es uno de los
matices más sugerentes en el mecanismo de independencia real en la toma de
decisiones del Bundesbank. Es importante además destacar, que los bancos
centrales de los länder no tienen personalidad jurídica independiente del
Bundesbank,
pero
en
su
arquitectura
combinan
la
desconcentración
administrativa con la descentralización política y operan como “ancla” federal
para la política federal, es decir como “centros de escucha” de la economía real
y centro de suministro de datos e información económica para una mejor toma
de decisiones en los órganos decisorios del Bundesbank.
C. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo
El SEBC está compuesto por el BCE y los bancos centrales nacionales (BCNs)
de los estados miembros que participan en la UEM. El BCE se compone del
Consejo de Gobierno (que determina la política monetaria) y un Comité
Ejecutivo (que implementa dicha política). El Comité Ejecutivo, se compone por
el Presidente y Vicepresidente del BCE y otros cuatro miembros. El Consejo de
Gobierno esta formado por los miembros del Comité Ejecutivo y los
gobernadores de los BCNs.
Los miembros del Comité Ejecutivo son nombrados por ocho años no
renovables, por acuerdo común de los Gobiernos de los Estado miembros al
nivel de jefes de Estado o de Gobierno, sobre la base de una recomendación
23
del Consejo (de Ministros de Finanzas) y previa consulta al Parlamento
Europeo y al Consejo de Gobierno del BCE ( Artículo 112 del Tratado
Constitutivo de la CE (Tratado de Ámsterdam). Los miembros de los BCNs son
designados por sus respectivos gobiernos nacionales por un período mínimo
de cinco años. Las decisiones en el Consejo y el Comité Ejecutivo se toman
por mayoría simple y en caso de empate el voto decisivo corresponde al
presidente. Esto significa que el Comité Ejecutivo no compone una mayoría en
el Consejo de Gobierno. La representación “regional” en el BCE, es mayor que
la del FED, y actualmente con los 12 Estados miembros de la UEM, es
comparable a la representación de los distritos del Bundesbank.
En la toma de decisiones por mayoría simple en el Consejo de Gobierno
del BCE, se hubiese podido producir una situación compleja en la toma de
decisiones en la medida que aumentasen el número de miembros del Consejo
vía adopción de la moneda única. Con la ampliación de la Unión Europea y la
posterior incorporación a la moneda única, la situación futura hubiese podido
alcanzar en el Consejo de Gobierno una composición de treinta y tres
miembros con derecho a voto, lo que hubiese disminuido la eficacia en la toma
de decisiones18. Es por esta razón que el artículo 5 del Tratado de Niza no
modifica la composición del Consejo de Gobierno del BCE, pero introduce la
posibilidad de modificar las normas relativas a la toma de decisiones por
mayoría simple referidas en el artículo 10 de los Estatutos del BCE.
Artículo 5 del Tratado de Niza
El Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del
Banco Central Europeo queda modificado de conformidad con lo dispuesto en el
presente artículo.
En el artículo 10 se añade el apartado siguiente:
“10.6. El Consejo, reunido en su formación de Jefes de Estado o de Gobierno, por
unanimidad, bien sobre la base de una recomendación del BCE y previa consulta al
Parlamento Europeo y a la Comisión, bien sobre la base de una recomendación de la
Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo y al BCE, podrá modificar lo
dispuesto en el artículo 10.2. El Consejo recomendará la adopción de tales
modificaciones por los Estados miembros. Dichas modificaciones entrarán en vigor
tras su ratificación por todos los Estados miembros de conformidad con sus
respectivas normas constitucionales.
Toda recomendación que haga el BCE en virtud del presente apartado requerirá una
decisión unánime del Consejo de Gobierno.”
18
Ver, Bacaria, Chortareras y Kyriacou (2002)
24
Sin embargo esta modificación requiere una decisión unánime del
Consejo Europeo, ratificada después por los Estados miembros. La
Conferencia Intergubernamental declaró que esperaba que el Consejo de
Gobierno presentara lo antes posible una recomendación de modificación de
las normas de votación.
D. Comparación de bancos centrales y sistema bicameral
Hay que observar, que a pesar de la similitud “federal” entre el BCE y el
Bundesbank, el sistema de representación territorial, no es igual. Ya que los
miembros del Consejo, en el Bundesbank son propuestos por el Bundesrat
mientras que en BCE los presidentes de los bancos centrales nacionales han
sido nombrados por sus gobiernos. Gobiernos de los Estados que por otra
parte a través del Ecofin designan a los miembros del Comité Ejecutivo. En el
BCE pues, los miembros del Consejo de Gobierno con representación territorial
son nombrados por los gobiernos directamente (ya que son los gobernadores
de los BCNs) y los miembros del ejecutivo son designados por los gobiernos
consensuadamente, a través de los acuerdos a nivel del Consejo de la UE.
En la comparación de los procesos de decisión de los bancos centrales,
hay que tener en cuenta el sistema de representación bicameral. Un sistema
bicameral fuerte, es aquel en que existen dos cámaras con igual poder y
distinta composición. Solo Australia, Canadá, Alemania, Suiza y EE.UU.,
poseen sistemas bicamerales fuertes. La mayor parte de países de la OCDE
poseen sistemas bicamerales débiles, caracterizados por el dominio de una
Cámara, igual composición de las cámaras o bien una sola cámara legislativa.
El sistema de representación bicameral fuerte que preside el principio de
representación del Bundesbank y que de hecho es el mecanismo que otorga
independencia real al banco central a través del equilibrio y mecanismo
compensador que se establece en el Consejo, no es fácilmente trasladable al
Consejo
de
Gobierno
del
BCE.
Aparentemente,
el
BCE
tiene
una
representación federal, once estados en su Consejo de Gobierno que toma
decisiones en política monetaria, sin embargo el bicameralismo efectivo (si
existe en la UE) no se corresponde con el mecanismo de nombramiento de los
25
miembros del Consejo de Gobierno. Por otra parte, los bancos centrales de los
länder, como bancos desconcentrados del Bundesbank, no se corresponden
con los bancos centrales nacionales, que tienen personalidad jurídica
independiente del BCE. Estos nos conduce a un tema central para el futuro del
Euro. Saber si los BCNs cumplirán exactamente la función de “ancla” federal y
escuchas de la situación económica regional en el ámbito de la UEM, como la
cumplen en Alemania los bancos centrales de los länder. Obviamente, la
articulación de la representación ciudadana en BCE a través del Bundesbank,
mediante la última ramificación de los bancos centrales de los länder, no tiene
su paralelismo en otros Estados de la UE sin bicameralismo efectivo y en los
que sus bancos centrales además no tienen una estructura federal (el caso de
España, Francia e Italia).
La independencia de los bancos centrales depende según la conclusión
de Moser (1999) de la existencia de dos cámaras parlamentarias efectivas en
la toma de decisiones. A su vez, la existencia de dos cámaras efectivas
depende de que el sistema sea federal. Una cámara con derecho a veto,
impide que se pueda revocar el criterio de independencia legal, y ello
proporciona credibilidad al sistema. Los niveles menores de inflación se dan
más por que existe un sistema bicameral, que por la independencia legal de los
bancos centrales.
Sin embargo, además el sistema federal bicameral efectivo, como poder
compensador y de voz “bottom up” proporciona una representación legítima y
única de los presidentes de los bancos centrales con territorios grandes, y el
grado de conservadurismo es el resultado del votante mediano en el Consejo
de su BC. Este proceso de toma de decisiones basado en la representación
territorial legitimada por la Cámara Alta permite que en dicha cámara se
articulen mecanismos fiscales de compensación regional a nivel Nacional, lo
que permite moderar los efectos territoriales de un grado de conservadurismo
elevado. Esta idea va más allá de la conclusión de Moser y trata de reflejar que
la estabilidad de precios depende de un mecanismo estable de representación
en la toma de decisiones en el banco central, en especial cuando los votos
territoriales en el banco central pueden representar distintos grados de
26
conservadurismo, en función de las distintas estructuras económicas de los
territorios.
V. LA TOMA DE DECISIONES EN EL BCE ANTE LA AMPLIACIÓN
A. Modificación del artículo 10 de los Estatutos del SEBC y del BCE ante la
ampliación de la UE
En la perspectiva de la ampliación de la UE y el previsible aumento de los
Estados miembros de la UEM y del número de gobernadores en el Consejo de
Gobierno del BCE, el Tratado de Niza en su artículo 5, modifica el artículo 10
de los Estatutos del SEBC y del BCE, añadiendo el artículo 10.6 que permite la
modificación de lo dispuesto en el artículo 10.2 relativo al sistema de votación
del Consejo de Gobierno del BCE. Para desarrollar el artículo 10.6, el BCE
presentó una recomendación19 al Consejo, el cual reunido en su formación de
Jefes de Estado y de Gobierno adoptó la Decisión de modificación del apartado
2 del artículo 10 de los estatutos del BCE20. La Decisión del Consejo de
acuerdo el artículo 5 del Tratado de Niza, requiere el dictamen previo de la
Comisión Europea21 y del Parlamento Europeo22.
La esencia de la modificación está en que, con el fin de evitar una
disminución de la eficacia en la toma de decisiones en el BCE, ante la
ampliación de la UE, cuando el número de miembros de la euro zona aumente
sustancialmente23, para ello el número de gobernadores con derecho a voto
habrá de ser inferior al número total de gobernadores en el Consejo de
Gobierno. El número de gobernadores de los BCN con derecho a voto no
19
Recomendación del Banco Central Europeo de Decisión del Consejo sobre la modificación
del artículo 10.2 de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco
Central Europeo, Diario Oficial de la Unión Europea (7.2.2003), C29/9.
20
Decisión del Consejo, reunido en su formación de Jefes de Estado o de Gobierno, de 21 de
marzo de 2003, sobre la modificación del apartado 2 del artículo 10 de los Estatutos del
Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (2003/223/CE). Diario
Oficial de la Unión Europea (1.4.2003) L 83/66.
21
Dictamen de la Comisión. Recomendación del Banco Central Europeo (ECB/2003/1) de 3 de
febrero de 2003, con vistas a una Decisión del Consejo relativa a una modificación del artículo
10.2 de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo
(de conformidad con el artículo 10.6 de los Estatutos).
22
Informe sobre la propuesta de Decisión del Consejo sobre la modificación del artículo 10.2 de
los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo.
Documento de Sesión. Final A5-0063/2003.
23
Es preciso que el Consejo de Gobierno siga siendo capaz de adoptar decisiones con eficacia
y rapidez en una zona del euro ampliada, independientemente del número de Estados
miembros que adopten el euro. Decisión del Consejo 21 de marzo de 2003.
27
excederá de 15, siendo 21 el número total de votos en el Consejo de
Gobierno24.
El número total de 21 votos en el Consejo de Gobierno, en la reforma
propuesta, significa introducir un sistema de rotación en el ejercicio del voto.
Los gobernadores se distribuirán en grupos en los que tendrán el derecho a
voto con distintas frecuencias, de manera que se garantice que las decisiones
del Consejo de Gobierno sean representativas de la economía de la zona euro
en su conjunto.
Con esta reforma, aparece el discutido o discutible factor de
“representación” de los gobernadores de los BCN que hemos tratado en el
apartado tercero. En la recomendación del BCE al Consejo, se insiste en que el
resultado de decisiones sean representativas de la economía de la euro zona.
Sin embargo, también se afirma en la exposición de motivos, que para lograr la
representatividad, el sistema de rotación debe distinguir entre los gobernadores
por la frecuencia con la que tengan el derecho de voto, de manera que los
gobernadores de los Estados miembros con economías de mayor tamaño
tengan derecho a voto con más frecuencia que los gobernadores de los
Estados miembros con economías de menor tamaño.
En la exposición de motivos, se quiere aclarar el factor de
representatividad, sin que se reconozca tal representatividad:
Aunque la introducción del concepto de representatividad supone una
desviación de las normas de votación vigentes en el Consejo de Gobierno,
responde exclusivamente a la necesidad de moderar los efectos de la
ampliación en la adopción de decisiones por el Consejo de Gobierno.
¿Que efectos deben moderarse de la ampliación en la adopción de
decisiones? Aunque no se diga, los únicos efectos a moderar como
consecuencia de la ampliación y el aumento del número de gobernadores con
preferencias y grados de conservadurismo distintos, son los efectos del posible
alejamiento del votante mediano, de la posición del Consejo Ejecutivo relativa a
la política monetaria que sea acorde el objetivo de estabilidad de precios.
24
Decisión del Consejo 21 de marzo de 2003: Artículo 1: El apartado 2 de su artículo 10 se
sustituye por el siguiente: “Cada miembro del Consejo de Gobierno dispondrá de un voto.
Desde el momento en que el número de miembros del Consejo de Gobierno exceda de 21,
cada miembro del Comité Ejecutivo dispondrá de un voto, y el número de gobernadores con
derecho a voto será de 15”.
28
Los gobernadores se distribuirán en grupos en función de la clasificación
de los Estados miembros correspondientes a sus BCN, clasificación que se
basa en un índice de dos componentes: la participación del Estado miembro
respectivo i) en el producto interior bruto total a precio de mercado de los
Estados miembros no acogidos a una excepción, ii) en el balance agregado
total de las instituciones financieras monetarias de los Estados miembros no
acogidos a una excepción. Al PIB a precio de mercado se le asigna un peso de
5/6, y al balance agregado total de las instituciones financieras monetarias se
asigna un peso de 1/625.
Puesto que el primer grupo tendrá cinco gobernadores del BCN cuyos
Estados miembros tengan las mayores participaciones de la zona euro, debe
entenderse que este grupo que tendrá cuatro votos, debería representar el
ancla nominal del sistema, o por lo menos a un grupo de gobernadores que
tienen un grado de conservadurismo muy cercano al del Consejo Ejecutivo. En
la primera fase (con más de 15 gobernadores y hasta 22), en el segundo grupo
estarán los demás gobernadores, que compartirán 11 votos. Es decir, cuando
haya 22 gobernadores, el segundo grupo tendrá 17 gobernadores con 11
votos26. En la segunda fase (cuando el número de gobernadores llegue a 22)
los gobernadores se distribuirán en tres grupos. El primer grupo tendrá cinco
gobernadores con cuatro votos. El segundo grupo tendrá un número de
gobernadores igual a la mitad del número total, con ocho votos (p.e. cuando
haya 25 gobernadores en total el segundo grupo tendrá 13 gobernadores). El
tercer grupo tendrá los restantes gobernadores con tres votos (según el
ejemplo anterior, el tercer grupo tendrá 7 gobernadores).
B. Modelo de preferencias vs. conservadurismo
El problema que se ha analizado en el artículo se refiere al de las votaciones
en el BCE, en el supuesto que las preferencias de los banqueros del Consejo
de Gobierno, tengan algo que ver con la situación de los Estados miembros o
regiones con distinta estructura económica respecto la de la UEM en su
25
Decisión del Consejo, 21 de marzo de 2003, Artículo 1.
29
conjunto. La proximidad hacia el grado máximo de conservadurismo (b =1)
dependerá que el votante mediano se sitúe en este punto. Asimismo la
proximidad hacia el mínimo conservadurismo (b =0) dependerá también del
votante mediano. Luego el votante mediano depende de que las preferencias
de la mayoría de votantes se sitúen hacia uno u otro punto y esto dependerá de
las curvas de Phillips de los países que representen los gobernadores y estas
curvas de Phillips influyan en sus preferencias. También puede depender de
los comportamientos estratégicos de los gobiernos cuando nombren a los
gobernadores nacionales y también de las oportunidades de los banqueros
centrales en ocupar en el futuro un lugar destacado en el ejecutivo (en este
caso y siguiendo a Krauser, los gobernadores situarán su voto próximo a las
preferencias del Presidente, es decir las conservadoras de acuerdo el objetivo
cuantitativo de inflación a medio plazo definido por el Consejo de Gobierno y de
acuerdo el mandato del Tratado).
Puesto que las preferencias y el voto de los banqueros nacionales
depende de tantas variables, el problema del Consejo de Gobierno del BCE es
el de estabilizar bMV, hacia un punto próximo a la unidad representativo del
objetivo cuantitativo definido. Sin embargo en el Consejo de Gobierno en el
cual se defina el objetivo de inflación a medio plazo, bMV debería representar la
posición del Comité Ejecutivo bE y ser coherente con el objetivo principal de
estabilidad de precios del artículo 105 del Tratado.
Analizando las consecuencias del distinto grado de conservadurismo en
la política monetaria con relación a una función de pérdidas de los políticos o
del banquero central podemos interpretar dos casos27: Los costes en términos
de una función de pérdidas del país i de disponer una política monetaria única
ejecutada por el BCE dependen de las diferencias con relación a la tolerable
tasa de desempleo (deseada/objetivo político) entre los decisores nacionales y
el BCE, y las diferencias en relación los grados de aversión a la inflación (b). El
mismo procedimiento se puede aplicar para examinar el coste de un país i de
la política monetaria única debidos a las diferencias de los choques externos
26
Con la precaución que para evitar que los gobernadores de un grupo tengan una frecuencia
de derecho a voto del 100% el Consejo de Gobierno, puede decidir también que se aplace la
introducción del sistema de rotación hasta que el número de gobernadores exceda de 18.
27
Ver: Bacaria, J.; Chortareas, G.E.; Andreas P. Kyriacou (2002) apéndice pag. 174.
30
entre el país i y los de la UEM o las diferencias en la manera en que la política
monetaria afecta la tasa de desempleo en el país i en comparación con la de la
UEM.
El primer caso, con países estructuralmente parecidos a la media de la
UEM, es cuando los grados de conservadurismo (b) de los banqueros centrales
son distintos y las preferencias de los decisores nacionales sobre la tasa de
desempleo son las mismas que las del BCE ( θ E = θ i = θ ). La única diferencia
es que los decisores nacionales prefieren una mayor flexibilidad en la política
monetaria. En otras palabras, estos consideran al BCE como demasiado
conservador. Esta diferencia entre el BCE y los decisores nacionales en
relación su grado de conservadurismo es (b E - b i).
No hay ninguna razón para pensar que los grados de conservadurismo
de los banqueros centrales sean necesariamente idénticos. En cualquier caso
es el Consejo de Gobierno del BCE el que establece la definición cuantitativa
de estabilidad y esta representa el votante mediano en el momento en que se
toma la decisión. En consecuencia la variación del punto del votante mediano
dependerá en gran medida de que la mayoría de votos se estabilice en un
grado de conservadurismo próximo a la unidad y para ello hace falta que la
mayoría de votos del Consejo de Gobierno se aproximen a las preferencias del
Comité Ejecutivo. Ello será posible, siempre que los gobiernos en el Consejo
Europeo, estén unánimemente dispuestos a nombrar a miembros del Comité
Ejecutivo del BCE con un grado de conservadurismo superior al suyo (b E > b i).
Cuanto mayor es el grado de conservadurismo percibido mayores son los
costes de la política monetaria única percibidos por el país i.
En el segundo caso, se considera la posibilidad de que aunque el BCE y
los banqueros nacionales tengan las mismas preferencias en relación el tradeoff de la estabilidad de precios, estén en desacuerdo sobre el objetivo de la
tasa de desempleo. Por consiguiente, ahora b E = b i = b, aunque θ E < θ i . Esta
situación puede surgir tanto porque la UEM no es estructuralmente homogénea
en especial las regiones de los Estados de la UEM y la tasa natural de
desempleo objetivo del BCE es mayor que la tasa natural de desempleo en el
país i o de una región del país i. Puesto que la tasa natural de desempleo
31
puede ser intolerable (políticamente inaceptable) por los banqueros centrales
de este país o por los representantes de las regiones en el propio BC del país
(con representación regional en el Consejo del BC del país).
Esta diferencia en las preferencias está dada por, y asumimos que el
BCE está libre de cualquier sesgo expansionista, es decir, θ E = 1 . En
consecuencia, como los incrementos de θ i reflejan las preferencias de los
banqueros nacionales por una menor tasa natural de desempleo (suponiendo
θ E = 1 ) los costes percibidos por los banqueros centrales del país i por la
pérdida de autonomía de la política monetaria también aumentan.
Lo que importa en este caso, no es tanto las preferencias finales de los
banqueros centrales, sino el proceso por el cual se llega a tal preferencia y la
estabilidad de esta preferencia. En el caso de países territorialmente grandes
en PIB y en población, lo importante del proceso federal bicameral, no es como
concluye Moser, la estabilidad del nivel de independencia, que seria una
condición necesaria, sino la estabilidad en el grado de conservadurismo como
condición suficiente (sea cual sea el grado de conservadurismo). El sistema
federal bicameral efectivo, como poder compensador y de voz “bottom up”
proporciona una representación legítima y única de los presidentes de los
bancos centrales con territorios grandes, con independencia de su grado de
conservadurismo (resultado del votante mediano en el Consejo de su BC). Este
proceso de toma de decisiones basado en la voz (cuando el número de
regiones con voto disidente es menor que el de regiones con estructura
económica parecida a la UEM, que permite establecer una votante mediano
próximo a la unidad), permite que se articulen mecanismos fiscales de
compensación regional a nivel nacional, con el fin de evitar que las distintas θ
se traduzcan en muy distintas b.
Así pues, este segundo caso descrito puede tener lugar:
1) En países pequeños con una estructura económica muy distinta de la UEM
(probablemente el caso de Portugal, Grecia, Eslovenia, Letonia, Estonia y
Lituania)
32
2) En países territorialmente grandes y también de población, con una
estructura económica muy distinta de la UEM (probablemente el caso de
Polonia, Hungría).
3) En países territorialmente grandes y también de población, con regiones
con estructura económica muy distinta de la UEM aunque la media del país
se acerque a la UEM (caso de Alemania, España, Italia, Irlanda Francia, y el
Reino Unido).
4) En países territorialmente grandes con regiones muy poco pobladas y
regiones con estructura económica muy distinta de la UEM aunque la media
del país se acerque a la UEM (caso de Finlandia y Suecia).
Quedarían fuera de esta consideración los países pequeños con una
estructura económica muy parecida a la de la UEM (probablemente el caso de
Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Dinamarca, y con cierta distancia Chipre y
Malta).
VI. CONCLUSIONES
Como conclusión normativa a las posibilidades de estabilizar bMV, hacia un
punto próximo a la unidad con el actual Consejo de Gobierno y ante la
ampliación destacamos los puntos siguientes:
1) Situado el tamaño del Consejo de Gobierno en un máximo de 21 miembros
se alcanza un tamaño óptimo para un comité que toma decisiones por
mayoría simple. (El FOMC es de 12 miembros y el consejo del Bundesbank
de 17).
2) Puesto que los miembros del Comité Ejecutivo no representan una mayoría
respecto los BCNs ( como sucede en la FED), los miembros de Comité
Ejecutivo deberían tener un grado de conservadurismo mayor que el de los
gobiernos que los han nombrado en el Consejo Europeo, con preferencias
claramente conservadoras y voluntad de cumplir con el mandato de
estabilidad de precios del TCE. Además deberían las propuestas del Comité
Ejecutivo, deberían contar como mínimo con los votos de apoyo de otros
cinco gobernadores que representarían el ancla nominal del sistema.
Parece que en el nuevo sistema de voto del BCE, ello se podría conseguir
33
en la primera etapa de la ampliación, mediante los cuatro votos que
comparte el primer grupo de cinco gobernadores
3) Para que se cumpla la condición de estabilidad del punto 2 y con la
representación rotatoria prevista en el sistema de voto del Consejo de
Gobierno mediante tres grupos, los territorios de cada grupo deben tener
una estructura económica parecida entre ellos, aunque no importa si tienen
distintas b para alcanzar la estabilidad.
4) Dada la imposibilidad política que uno de los banqueros centrales
nacionales sea permanente con el fin que se comporte como ancla (más
conservador) (sistema FED, Banco de la Reserva Federal de Nueva York),
parece que la norma introducida en el establecimiento de tres grupos en el
sistema de voto del BCE, busca en la relevancia del sistema financiero de
determinados Estados, este tipo de ancla nominal. Así la distribución de los
gobernadores en grupos tiene en cuenta que un componente del índice es
1/6 en el balance agregado total de las instituciones monetarias de los
Estados miembros.
5) El actual sistema y el reformado no asegura la existencia de un poder
compensador, mediante voz más que mediante voto, a través de una
representación regional equitativa de la población del país o de los intereses
territoriales en su BC (sistema Bundesbank) que se transmite a partir de los
consejos de los BCN hacia el Consejo de Gobierno del BCE, ya que ello
depende de las legislaciones nacionales. Si las θ son distintas en las
regiones o en los países, no deberían importar las preferencias de los
banqueros centrales en el BCE, ya que sus preferencias serían el resultado
del votante mediano en los Consejos de los BCNs, que trasladarían al BCE
(sistema de los bancos de la Reserva Federal en Estados Unidos). Como
en el punto 3 no importan las b.
6) Este último proceso requiere que tratándose de bancos públicos, los
consejos de los BCNs de los países territorialmente grandes y con
diversidad estructural, deberían tener una representación territorial en el
BCN emanada de la Cámara Alta (parecido al proceso de representación
territorial federal del Bundesbank). Dado que la sustituibilidad de la política
34
monetaria y fiscal opera a nivel de cada Estado miembro y dado que
implícitamente existe un acuerdo fiscal federal nacional, el mecanismo de
compensación fiscal interna reduce las posibilidades de que el votante
mediano se sitúe en posiciones poco conservadoras. Por otra parte si la
composición del Consejo del BCN es análoga a la del BCE prescrita en el
punto 2, el votante mediano se puede estabilizar hacia posiciones con un
grado de conservadurismo mayor.
7) Como medida complementaria, con el fin de alcanzar la estabilidad en el
punto
bMV
se
deberían
establecer
transitoriamente,
fondos
de
compensación desde la UE hacia países con grandes diferencias regionales
en sus estructuras económicas, con el fin de evitar comportamientos
estratégicos de los gobiernos en el nombramiento de gobernadores de los
BCNs poco conservadores.
35
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