El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina

El Financiamiento de los
Gobiernos Subnacionales
en América Latina
Juan C. Gómez Sabaini
Juan Pablo Jiménez
23 Seminario Regional de Política Fiscal
CEPAL, Naciones Unidas
Santiago de Chile, 18 al 21 de enero de 2011
Contenido de la presentación
1.
La diversidad entre los países seleccionados.
2.
La descentralización fiscal en América Latina.
3.
El financiamiento de los gobiernos subnacionales
a)
Los ingresos tributarios: estructura y evolución.
b)
Los ingresos no tributarios.
4.
El endeudamiento como opción de financiamiento:
evolución y marco normativo.
5.
Algunos temas para reflexionar.
1. América Latina es una
región muy heterogénea...
|
América Latina constituye para el análisis de las
finanzas públicas locales un caso de difícil
generalización por la diversidad de las
circunstancias de los países que la integran, y por
ello toda conclusión que se obtenga debe ser
atentamente ponderada por las circunstancias
particulares de cada caso.
|
En este caso, se seleccionaron los siguientes 9
países: Argentina; Bolivia; Brasil; Chile; Colombia;
Costa Rica; Ecuador; México y Perú.
Algunos ejemplos de la
heterogeneidad de casos
|
Argentina, Brasil y México poseen sistemas federales de
gobierno mientras que el resto corresponde a gobiernos
unitarios o centralizados.
|
La densidad de población es muy desigual (Bolivia 9
hab./Km. y CR 91), y lo mismo aplica para las brechas de
producto per cápita ( Arg 14.500 dólares, Bolivia 4.400).
|
Brasil tiene una presión tributaria global casi 3,5 veces
mayor que la de México pero su ingreso per cápita es un
30% menor.
|
Indicadores sociales como el IDH y el coeficiente de Gini
arrojan resultados muy dispares entre países y entre
regiones ricas y pobres de un mismo país, sobre todo a nivel
municipal dada la multiplicidad de estos niveles de gobierno.
2. Pautas de la descentralización
fiscal en América Latina
|
En las últimas décadas, se ha observado en América Latina
el afianzamiento de una gradual tendencia hacia la
descentralización desde el gobierno central hacia niveles
inferiores de gobierno.
|
Este proceso, en sus diferentes períodos, se dio
principalmente vía gasto público (en lugar de los ingresos),
siendo la situación bastante heterogénea. En términos
generales, Argentina y Brasil (países federales) han
alcanzado los mayores niveles de descentralización fiscal
subnacional, tanto si se mide en términos del gasto como de
los ingresos, seguidos de Colombia y Bolivia (entre los
países unitarios).
|
El financiamiento de las responsabilidades de gasto
asignadas a los gobiernos subnacionales ha sido logrado
mediante tres modalidades según los países:
a) generación de recursos propios (tributarios y no tribut.)
b) transferencias intergubernamentales
c) endeudamiento
|
Así, los ingresos fiscales “totales” de estos gobiernos han
crecido considerablemente en los últimos diez años. Sin
embargo, y en muchos casos esto se ha debido a la
importancia creciente que han tenido las transferencias
provenientes desde los gobiernos centrales y no por el
incremento de los recursos tributarios propios de los
niveles intermedios y locales.
Evolución de la estructura de los ingresos
totales en gobiernos subnacionales
(En % del PIB)
9.0
8.0
7.0
6.8
6.4
6.4
6.4
6.8
6.8
6.9
7.1
7.6
8.3
8.0
8.1
4.3
4.7
4.4
4.4
7.8
6.0
5.0
4.0
3.7
3.7
3.6
3.9
4.1
3.1
3.2
3.3
2.8
2.1
2.1
2.2
2.2
2.3
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.7
2.7
2.7
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
3.0
2.0
1.0
0.0
Ingresos Tributarios Propios
Transferencias Totales
Otros ingresos
3. El financiamiento de los
gobiernos subnacionales
|
En la mayoría de los países se destaca la alta dependencia
de los gobiernos subnacionales respecto del sistema de
transferencias que cada gobierno central implementa para
complementar el financiamiento de sus responsabilidades de
gastos. Argentina, Bolivia y México estos aportan 7,6% ,
7,4% y 9,1 % del PIB, respectivamente, en concepto de
transferencias.
|
Chile es un caso excepcional. A su particular alta
centralización debe sumársele la preponderancia de los
recursos propios como fuente principal de ingresos en los
municipios posee dos componentes: los ingresos propios
permanentes y los ingresos provenientes del Fondo Común
Municipal (FCM), mecanismo de igualación horizontal
solidaria entre municipios que se nutre en un 97% de los
mismos recursos tributarios recaudados por estas
jurisdicciones para su posterior redistribución.
Estructura de los Ingresos Totales de los
Gobiernos Subnacionales – Año 2008
(en porcentajes del PIB y porcentajes del total)
(en % del PIB)
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
México
Perú (2006)
Recursos Propios
Transferencias
Otros Ingresos
Total
5,6%
3,9%
11,9%
1,8%
3,1%
0,9%
1,1%
1,5%
0,8%
7,6%
7,4%
7,9%
1,0%
4,8%
0,0%
2,5%
9,1%
4,8%
0,7%
0,5%
1,6%
0,0%
0,1%
0,0%
0,0%
0,8%
0,4%
13,9%
11,8%
21,5%
2,9%
8,1%
0,9%
3,6%
11,4%
6,0%
Recursos Propios
Transferencias
Otros Ingresos
Total
40,1%
33,1%
55,6%
63,3%
38,7%
99,2%
30,0%
12,9%
14,1%
54,7%
62,4%
37,0%
36,2%
59,5%
0,8%
68,7%
79,9%
79,4%
5,2%
4,5%
7,3%
0,4%
1,8%
0,0%
1,3%
7,2%
6,5%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
(en % del Total)
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
México
Perú (2006)
a) Los ingresos tributarios:
estructura y evolución
|
Se observa una dispar y mayoritariamente escasa
participación de los gobiernos subnacionales en la
generación de la presión tributaria nacional. La excepción la
constituye Brasil, en el que los estados y los municipios
poseen conjuntamente el 30% de la recaudación total. En un
segundo escalafón de países se encuentran Argentina y
Colombia donde los niveles inferiores de gobierno aportan
alrededor de 15% de la recaudación total.
|
Sin embargo, en el resto de los países, los gobiernos
centrales no han avanzado de manera significativa en la
descentralización de los recursos tributarios. De este modo,
en estos países la recaudación tributaria subnacional
representa, en promedio, alrededor de 3%- 4% de los
ingresos tributarios totales de cada país.
Ingresos tributarios según nivel de gobierno –
Año 2008 (en % del PIB y en % del total)
Gobierno Central
100%
90%
0.9%
Gobiernos Subnacionales
0.6%
1.1%
0.2%
0.4%
0.6%
2.5%
4.4%
10.1%
porcentaje del total recaudado
80%
70%
60%
50%
40%
20.8%
18.5%
15.6%
15.8%
Costa Rica
Ecuador
9.7%
16.7%
15.5%
26.3%
23.9%
30%
20%
10%
0%
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
México
Perú (2006)
|
Se mencionó que los ingresos tributarios propios de los
gobiernos subnacionales han permanecido estancados
durante los últimos trece años (2,1% del PIB en 1997 y
2,7% en 2009) y esta pobre evolución se relaciona con la
debilidad en el nivel y la estructura de la imposición
subnacional, lo que a su vez tiene relación con las bases
tributarias disponibles por parte de estos niveles de
gobierno.
|
Los impuestos que recaudan los gobiernos intermedios y
locales son en general aquellos que gravan los
patrimonios, básicamente el impuesto a la propiedad
inmueble y a la propiedad de vehículos automotores.
|
Adicionalmente, en países más descentralizados existen algunos
impuestos generales al consumo, tales son los casos del ICMS
en los estados de Brasil, el impuesto sobre los servicios (ISS) en
sus municipios, en Argentina el Impuesto a los Ingresos Brutos
y, en Colombia, los impuestos específicos al consumo a nivel
departamental y el impuesto de industria y comercio que
recaudan los municipios.
|
La baja recaudación de impuestos propios es un problema
central de la autonomía de los GSN y ello tiene dos vertientes: las
escasas bases disponibles a ser transferidas y las dificultades de
los mismos para aprovechar las potestades tributarias ya
transferidas, como por ejemplo se observa en los magros
ingresos generados por el impuesto predial en los países de
América Latina.
Estructura de los principales impuestos de los
gobiernos subnacionales en América Latina
(en % del PIB y % del total) – Año 2008
(en % PIB)
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
México
Perú (2006)
Propiedad
Inmueble
Actividad
económica
Automotores
Renta
personal
Otros
Total
0,4%
0,5%
0,4%
0,6%
0,5%
0,2%
0,1%
0,2%
0,1%
3,2%
0,0%
7,9%
0,3%
1,3%
0,4%
0,1%
0,0%
0,0%
0,2%
0,2%
0,6%
0,2%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,5%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,3%
0,0%
0,6%
0,2%
0,8%
0,0%
0,7%
0,0%
0,2%
0,2%
0,1%
4,4%
0,9%
10,1%
1,1%
2,5%
0,6%
0,4%
0,6%
0,2%
Propiedad
Inmueble
Actividad
económica
Automotores
Renta
personal
Otros
Total
8,7%
59,8%
3,8%
52,4%
19,2%
32,6%
32,9%
28,2%
59,9%
72,2%
0,0%
78,3%
30,2%
52,5%
66,5%
14,2%
0,0%
0,0%
5,5%
19,9%
5,5%
17,4%
0,0%
0,0%
3,4%
3,7%
4,4%
0,0%
0,0%
4,8%
0,0%
0,0%
0,0%
4,5%
41,0%
0,0%
13,6%
20,3%
7,6%
0,1%
28,2%
1,0%
45,1%
27,1%
35,7%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
(en % del total)
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
México
Perú (2006)
Impuesto predial
(propiedad inmueble)
|
En términos recaudatorios generan entre el 0,6 y el 0,1% del PIB.
|
En Chile y Bolivia generan cerca del 50% de la recaudación
propia.
|
En general las tasas, las valuaciones y las normas son fijadas a
nivel central y ello resta autonomía a los GSN.
|
Los problemas centrales están en torno a los catastros
incompletos y las valuaciones desactualizadas.
|
Una alternativa poco aprovechada son las contribuciones de
mejoras, aún cuando existe consenso sobre las ventajas que
presenta (fomento de la participación ciudadana, apoyo brindado
a comunidades mediante proyectos de beneficio social e
incremento de la plusvalía inmobiliaria).
Impuestos sobre actividades
económicas
|
Salvo Brasil que aplica el ICMS a nivel estadual, varios
países aplican modalidades de impuestos acumulativos
(ingresos brutos, patentes, ventas) que en general resultan
distorsivos.
|
El grado de autonomía tributaria difiere entre países y
según la libertad para fijar las tasas, las bases y las
normas de administración.
|
En Argentina, Brasil, Colombia y Costa Rica producen más
del 50% del total de los ingresos tributarios propios.
Impuestos a los automotores
|
En los países de la región existen diversas alternativas
para gravar los vehículos automotores de los
contribuyentes pudiendo recaer sobre: i) la tenencia o
propiedad de un automotor; ii) la utilización para circular
en la vía pública (“derechos de circulación”); iii) la
transferencia de los vehículos entre sus ciudadanos.
|
El impuesto sobre automotores está presente en varios
países latinoamericanos aunque sólo en algunos resulta
moderadamente significativo en la recaudación tributaria
subnacional (Chile 17,4% y Bolivia 19,9% de la misma).
|
Depende en gran parte del grado de urbanización y nivel
de ingreso per cápita de cada jurisdicción.
b. Los ingresos no tributarios:
tasas, derechos y regalías
|
Se advierten importantes diferencias en el peso
relativo que poseen los recursos propios
(tributarios y no tributarios) dentro del total de
ingresos percibidos por estos niveles de
gobierno. Los estados y municipios de Brasil
obtienen más del 55% de sus ingresos de
recursos propios, lo que representa el 11,9% en
términos del PIB (85% ingresos tributarios).
Mientras en Perú los ingresos propios solo son
el 14% del total.
|
|
|
Comprenden una amplia gama de instrumentos fiscales en
la que se incluyen tasas por prestación de servicios y
derechos de uso, explotación y circulación, rentas de la
actividad empresarial, rentas patrimoniales y regalías por
explotación de recursos naturales como los hidrocarburos.
Ecuador, México, Perú y Bolivia son precisamente aquellos
donde la extracción y comercialización de productos
primarios básicos resulta ser una fuente cuantiosa de
ingresos subnacionales.
En la mayoría de los casos, la predominancia de este tipo
de recurso fiscal dentro de las finanzas públicas de los
niveles inferiores de gobierno conlleva a un aumento en la
volatilidad de los ingresos y a la presencia de mayores
disparidades interregionales en función de la dotación
existente de recursos no renovables dentro de cada
jurisdicción subnacional.
Recursos Trib. y No Trib.Propios de los gobiernos
subnacionales Año 2008 (en % del PIB y % del total
recaudado)
Tributarios
No Tributarios
100%
90%
1,8%
0,6%
1,2%
0,3%
porcentaje del total recaudado
80%
0,7%
0,8%
70%
0,7%
0,6%
60%
3,0%
50%
40%
10,1%
2,5%
4,4%
0,6%
30%
1,1%
0,6%
20%
0,4%
0,2%
10%
0,9%
0%
Brasil
%Trib. / Total = (85%)
Colombia
Argentina
Costa Rica
Chile
México
Ecuador
Perú (2006)
Bolivia
(81%)
(79%)
(67%)
(61%)
(43%)
(36%)
(25%)
(23%)
4. El endeudamiento subnacional:
Evolución en los últimos años
|
|
|
Desde mediados de los años 90 a la fecha se observan dos
períodos (deuda en términos del PIB): fuerte crecimiento
hasta el año 2002 en los 5 casos observados y posterior
descenso debido a mayor tasa de crecimiento de la región
y mayores controles.
Argentina y Brasil han liderado esta evolución, y es
especialmente en el primero de ellos donde el
endeudamiento subnacional más que se duplicó entre
1996 y 2002.
A la fecha, aún los niveles de Argentina y Brasil continúan
siendo elevados (9% y 13% del PIB) y, respecto a la deuda
del Sector Público, representan el 16% y el 30%
respectivamente.
América Latina (5 países):
Deuda pública de los gobiernos subnacionales
(en porcentajes del PIB)
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009*
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
México
4. El endeudamiento subnacional:
El marco normativo
|
A mediados de los años noventa, el endeudamiento
excesivo de los gobiernos subnacionales propició un
paulatino consenso para discutir y reforzar los posibles
mecanismos de coordinación y control.
|
Como primera respuesta, los gobiernos centrales han
intentado ejercer un control directo sobre las
jurisdicciones subnacionales imponiendo restricciones
administrativas sobre sus posibilidades de
endeudamiento. Sin embargo, se observaron los
tradicionales inconvenientes que suele predecir la teoría
(selección adversa, riesgo moral y falta de transparencia
en el otorgamiento de préstamos), relativizando sus
efectos sobre los niveles de endeudamiento subnacional.
|
En los años recientes casi todos los países (con la excepción de
Chile) han dirigido sus esfuerzos al establecimiento de reglas y
normas legales comúnmente aceptadas en el marco de una Ley
de Responsabilidad Fiscal (LRF).
|
Estas normativas (que suelen abarcar tanto normas de
procedimiento como reglas numéricas sobre el stock o los
servicios de deuda) han sido aplicadas tanto en países unitarios
como federales.
|
Se han observado importantes logros cuantitativos (sobre
indicadores fiscales) y cualitativos (sobre procedimientos
administrativos) en Brasil, Colombia, México y Perú, mientras
que en los demás países los resultados han sido dispares.
Adicionalmente, en el caso de Colombia y Brasil, se destaca la
existencia de reglas tanto para la demanda como para la oferta de
operaciones crediticias entre gobiernos subnacionales y el
sistema financiero.
5. Algunos temas para reflexionar.
1.
2.
3.
4.
5.
El proceso de descentralización en AL no ha avanzado en base a
la cesión de potestades tributarias ni al fortalecimiento de los
servicios de rentas subnacionales sino en base a la transferencia
de funciones de gastos a los GL.
Un proceso eficiente requeriría un “mix” de las distintas fuentes
de financiamiento de forma tal que no sólo se transfieran fondos,
sino potestades para la obtención de los recursos de manera
coordinada entre los GL y el GC.
En AL esto aun esta pendiente respuestas respecto a los
propósitos finales que han animado la descentralización:
suficiencia fiscal del SPNF?, mayor eficiencia? mejorar equidad?
y en que medida la calidad de los servicios fue la variable de
ajuste?
La gran disparidad entre los niveles de ingresos propios de los
gobiernos locales y el gobierno central ha sido la norma.
También se observan fuertes disparidades dentro de los propios
GL de cada país, caso de ciudad de Buenos Aires, San Pablo,
Distrito Federal y Bogotá que concentran la mayor parte de los
recursos de cada país.
5.
6.
7.
8.
Siendo los impuestos patrimoniales los más aptos para ser
utilizados a nivel local, los niveles actuales de recaudación
son aún muy exiguos y ello requeriría una evaluación
especial que analice el porque ello no ocurre.
También se observa la existencia de instrumentos no
utilizados como son las contribuciones de mejoras.
Los impuestos sobre actividades productivas son las
fuentes a las que han recurrido los GSN con mayor
frecuencia, no obstante los complejos problemas de
coordinación y desbalances que ellos pueden generar.
La baja recaudación del impuesto a la renta personal de
los países en AL no ha facilitado la aplicación de
sobretasas sobre los mismos.
9.
En gran parte de los países de la región, se observa una
gran debilidad institucional de los GSN para aumentar el
nivel de los recursos propios, tanto por la falta de capital
físico y humano, así como por la renuencia de los cuerpos
políticos para lograr ese objetivo.
10. En épocas pasadas se ha producido un sobreendeudamiento de los GSN que llevó a la necesidad de
aplicar pautas o topes cuantitativos en las leyes de
responsabilidad fiscal.
11. Finalmente se señala que a esta situación no se ha
arribado sólo por insuficiencias financieras propias de los
GSN, sino que también los GC influyeron en este resultado
al transferir funciones de gastos sin los necesarios
recursos para su financiamiento.
Muchas gracias
gomezsabaini@gmail.com