EL CRITERIO DE SELECTIVIDAD EN LAS AYUDAS FISCA

PORTADA
ÍNDICE
EL CRITERIO DE SELECTIVIDAD EN LAS AYUDAS FISCALES REGIONALES: ANÁLISIS DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE 6 DE SEPTIEMBRE DE 2006 SOBRE EL
RÉGIMEN FISCAL DE LAS ISLAS AZORES Y SU RELEVANCIA
PARA EL RÉGIMEN ECONÓMICO-FISCAL DE CANARIAS
CARLOS PORTUGUÉS CARRILLO
Cuerpo Superior de Administradores de la Comunidad Autónoma de Canarias,
escala de Administradores Generales
SUMARIO
I.
Introducción.
II.
Las adaptaciones del régimen fiscal portugués a las empresas de la región de las Azores.
III.
La Decisión de la Comisión Europea de 11 de diciembre
de 2002.
IV.
El recurso interpuesto por Portugal el 27 de febrero de 2003
contra la Decisión de la Comisión Europea de 11 de diciembre de 2002.
V.
Las alegaciones del Reino Unido y del Reino de España.
VI.
Conclusiones del Abogado General L. A. Geelhoeld, presentadas el 20 de octubre de 2005.
VII.
La sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de septiembre
de 2006.
VIII.
Conclusiones.
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EL
CRITERIO DE SELECTIVIDAD EN LAS AYUDAS FISCALES REGIONALES...
Resúmen del contenido
Para que una determinada ventaja que se concede a una empresa sea considerada ayuda de
Estado y entre en el ámbito de aplicación del artículo 87 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea ha de cumplir, cumulativamente, cuatro criterios: en primer lugar, la medida debe proporcionar a sus beneficiarios una ventaja económica que la empresa no habría obtenido en el desempeño
normal de su actividad; en segundo lugar, dicha ventaja debe ser concedida a través de fondos públicos; en tercer lugar, la medida debe afectar a la competencia y a los intercambios comerciales entre
los Estados miembros. Por último, dicha medida debe ser específica o selectiva, en el sentido de que
favorezca a determinadas empresas o producciones frente a otras.
En este artículo se analiza cómo se ha interpretado este último requisito en el caso de los beneficios fiscales que son concedidos a determinadas empresas en el marco de un régimen fiscal que se
aplica únicamente en una región ultraperiférica de la UE y, en particular, en el marco de un régimen
en el que constitucionalmente se prevén tales ventajas para compensar los sobrecostes que genera la
ultraperiferia en estas regiones.
Subsidiariamente, también se analiza que medidas pueden ser consideradas ayudas al funcionamiento que tienen por objeto compensar los sobrecostes y que otras medidas, por no ser eficaces en
materia de desarrollo regional, no se encuadran dentro de la excepción concedida a las regiones ultraperiféricas en las Directrices de ayudas con finalidad regional y no pueden, por consiguiente, ser consideradas ayudas de Estado compatibles con el funcionamiento del mercado común.
I. INTRODUCCIÓN
estas regiones, observamos unas similitudes que van más allá de la existencia de
Con frecuencia se ha criticado, por
unos problemas estructurales comunes.
artificioso, el concepto de regiones
Esto es así, en este caso que nos ocupa,
ultraperiféricas para englobar aquellas
en materia de fiscalidad.
regiones de la Unión Europea que presentan una serie de características
Los regímenes fiscales que Francia,
comunes que las diferencian de otras
España y Portugal han diseñado, a lo
regiones de la Unión, también insulares
largo de la historia, para compensar la
o lejanas, o de montaña o con cualquier
ultraperiferia de estas regiones permi-
otro tipo de dificultad que limita su de-
ten ver una gran homogeneidad en el
sarrollo económico.
tratamiento de esta materia, tanto en
los arbitrios insulares que existen en los
Sin embargo, cuando observamos
departamentos franceses de ultramar y
las soluciones que han adoptado los dis-
en Canarias para facilitar el desarrollo
tintos Estados en los que se encuentran
de determinadas actividades industria-
las regiones ultraperiféricas para promo-
les en estos territorios1, como en los
ver el desarrollo económico y social de
beneficios fiscales que se conceden, con
1
Véase a estos efectos el artículo de este mismo autor “La adaptación a la normativa comunitaria del AIEM”, en Hacienda
Canaria nº 14 (número especial), pág. 5
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UNIÓN EUROPEA
carácter general, a todas las empresas
Algunas veces, sin embargo, el dise-
de estas regiones para favorecer su
ño de una determinada política fiscal en
desarrollo económico. Este es el caso de
una región ultraperiférica lleva a las
las reducciones en el Impuesto sobre
Instituciones comunitarias a plantearse
Sociedades (Impuesto sobre las perso-
hasta donde llega la posibilidad de conce-
nas jurídicas - IRC) que se aplican en la
der un tratamiento diferenciado y donde
región portuguesa de Azores y que tie-
empieza la aplicación de las políticas del
nen una gran semejanza con los benefi-
Tratado sin conceder excepciones a estas
cios fiscales recogidos en la Ley
regiones porque ello podría crear prece-
19/1994 que afectan al Impuesto sobre
Sociedades y que forman parte de nuestro Régimen Económico-Fiscal.
Si a la acumulación de las desventajas que sufren estas regiones unimos
las semejanza en el diseño de las soluciones arbitradas para facilitar el desarrollo de estas regiones, nos encontramos con un conjunto de regiones que no
dentes que irían en contra de la necesaria uniformidad que debe existir en la aplicación del Derecho Comunitario.
La reciente Sentencia del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas al estudiar la reducción de los tipos
del impuesto sobre la renta de las personas físicas y jurídicas con domicilio
fiscal en las Azores ha entrado de lleno
en una de esas cuestiones que, de vez
encuentran paralelismo en la situación
en cuando, marcan una frontera entre el
de otras regiones comunitarias que
antes y el después. Hasta la adopción de
pueden padecer alguna de las dificulta-
la Sentencia se ha discutido muchísimo,
des que se encuentran recogidas en el
sobre todo en nuestro país, con ocasión
artículo 299.22 del Tratado constitutivo
de las normas tributarias del País
de la Comunidad Europea, pero que no
Vasco, acerca de la posibilidad de que
presentan en ningún caso la suma de
una región con un alto nivel de autono-
todas estos condicionantes al desarrollo
mía pueda adoptar unas normas fisca-
económico.
les que beneficien a las empresas de
2
El artículo 299.2 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea tal como fue modificado por el Tratado de Ámsterdam establece:
“Las disposiciones del presente Tratado se aplicarán a los departamentos franceses de Ultramar, las Azores, Madeira y las
islas Canarias.
No obstante, teniendo en cuenta la situación estructural social y económica de los departamentos franceses de ultramar, las
azores, Madeira y las islas Canarias, caracterizada por su gran lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve y clima adversos y
dependencia económica de un reducido número de productos, factores cuya persistencia y combinación perjudican gravemente a su
desarrollo, el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará medidas específicas orientadas, en particular, a fijar las condiciones para la aplicación del presente Tratado en dichas regiones, incluidas
las políticas comunes.
El Consejo, al adoptar las medidas pertinentes contempladas en el párrafo segundo, tendrá en cuenta ámbitos tales como
las políticas aduanera y comercial, la política fiscal, las zonas francas, las políticas agrícola y pesquera, las condiciones de abastecimiento de materias primas y de bienes de consumo esenciales, las ayudas públicas y las condiciones de acceso a los fondos estructurales y a los programas horizontales comunitarios”.
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esa región frente a las del resto del
de dichas regiones y de sus órganos polí-
Estado que no disfrutan de los mismos
ticos y administrativos. A diferencia de
beneficios.
España, sin embargo, el resto del país no
tiene el mismo grado de descentraliza-
La importancia de esta Sentencia
radica en que por primera vez se esta-
ción, siendo Madeira y Azores las únicas
regiones autónomas.
blecen unos criterios claros por parte
del Tribunal de Justicia para determinar
Entre las competencias que la
en qué casos las modificaciones de los
Constitución otorga a estas regiones
tipos impositivos nacionales limitadas a
autónomas figuran las de materia fiscal,
un ámbito geográfico constituyen ayu-
en los ámbitos legislativo, reglamentario,
das estatales con relación al grado de
político, administrativo y financiero, y la
autonomía de que disponga dicha
potestad para adaptar el ordenamiento
región.
tributario nacional a las particularidades
regionales en unas condiciones que serán
En el presente artículo trataremos
determinadas por una ley-marco del
de ver cómo afecta esta consideración a
Parlamento portugués. Por consiguiente,
nuestro Régimen Económico-Fiscal
al igual que sucede con nuestro REF,
que, aunque no se basa en una reduc-
Portugal permite que los tributos estata-
ción generalizada de los tipos impositi-
les, cuando se apliquen en estas regio-
vos, contiene elementos que lo configu-
nes, sean adaptados a las particularida-
ran también como un régimen de
des regionales.
aplicación generalizada a todas las
empresas del Archipiélago.
En el caso de Portugal, la Ley 13/98,
de 24 de febrero de 1998, estableció el
II. LAS ADAPTACIONES DEL RÉ-
régimen jurídico y sentó los principios
GIMEN FISCAL PORTUGUÉS A LAS
generales de la autonomía financiera
EMPRESAS DE LA REGIÓN DE LAS
regional de las regiones autónomas de
AZORES
Madeira y Azores, de los ingresos tributarios regionales, de la deuda pública regio-
Al igual que en el caso español, la
nal y de la adaptación del sistema tribu-
Constitución portuguesa del año 1976
tario nacional a las particularidades
establece en su artículo 6, apartado 2,
regionales. El artículo 33, apartado 1 de
que los archipiélagos de las Azores y
esta Ley establece que los órganos regio-
Madeira tienen el estatuto de regiones
nales tendrán determinadas competen-
autónomas con su propio régimen políti-
cias en materia tributaria, que serán ejer-
co-administrativo y sus propios organis-
cidas por el Parlamento regional,
mos de gobierno, incluyendo por consi-
incluyendo la facultad para establecer y
guiente disposiciones que regulan las
regular los tributos en vigor únicamente
facultades, atribuciones y competencias
en las regiones autónomas y la facultad
202
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UNIÓN EUROPEA
de adaptar los tributos ya en vigor a las
Los artículos 4 y 5 de dicho Decreto
particularidades regionales dentro de los
prevén una reducción de los tipos del
límites establecidos por esta Ley. El artí-
impuesto sobre la renta y del impuesto de
culo 37, apartado 4, de la Ley establece
sociedades aplicables a todos los agentes
que los Parlamentos regionales podrán
económicos, tanto si son personas físicas
también, con arreglo a lo que determine
como jurídicas, en la medida en que sean
una ley, reducir hasta en un 30 % los tipos
sujetos pasivos de tales impuestos. Estas
de gravamen de los impuestos estatales
reducciones se fijaron en un 20 % para el
sobre la renta, las sociedades y el IVA, de
impuesto sobre la renta, y en un 30 % en
la misma forma que los impuestos espe-
el caso del impuesto de sociedades.
ciales sobre el consumo de acuerdo con la
legislación vigente.
En su día las autoridades portuguesas aprobaron este régimen sin comu-
Por último, mediante Decreto
nicarlo a la Comisión Europea. Tras una
Legislativo 2/99/A, de 20 de enero de
petición de información de la Comisión,
1999, en su versión modificada por el
Portugal notificó este régimen en el año
Decreto Legislativo Regional 33/99/A,
2000. En el curso de este procedimien-
el Parlamento de Azores aprobó para
to, el Gobierno Regional de las islas
el territorio de esta región, de confor-
Åland, se constituyó, como parte intere-
midad con la mencionada Ley 13/98,
sada, en base a la autonomía constitu-
la regulación del ejercicio de las com-
cional de que disfruta esta región finlan-
petencias en materia tributaria a nivel
desa, sobre todo en ciertos ámbitos
regional y de la facultad de adaptar tri-
fiscales. A este respecto, el Gobierno de
butos estatales, cubriendo diferentes
las islas Åland, en apoyo de los argu-
impuestos como el Impuesto sobre la
mentos portugueses, consideró que la
renta de las personas físicas (IRS), el
particularidad geográfica de una medi-
impuesto sobre las personas jurídicas
da fiscal no basta para que ésta sea con-
(IRC), el IVA y otros impuestos espe-
siderada como una ayuda estatal, siem-
ciales sobre el consumo. Por lo que
pre que tal medida sea aplicada por una
respecta al IRS y al IRC, la norma
región autónoma (considerada como
establece reducciones del tipo de
circunscripción fiscal de pleno derecho)
dichos impuestos que son aplicables
en aplicación de sus competencias pro-
automáticamente a todos los agentes
pias al respecto y sea aplicada indistin-
económicos (personas físicas y jurídi-
tamente a todas las empresas instala-
cas) y tienen como objetivo, en parti-
das en esa región. Por ello, las
cular, permitir a las empresas instala-
reducciones de los tipos del impuesto
das en la Región autónoma de Azores
sobre la renta aplicadas por la Región de
superar las desventajas estructurales
las Azores con el propósito de adaptar el
intrínsecas a su situación en una
sistema fiscal nacional a las particulari-
región insular y ultraperiférica.
dades regionales debían ser considera-
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CRITERIO DE SELECTIVIDAD EN LAS AYUDAS FISCALES REGIONALES...
das, según el Gobierno de las islas
lugar, la Comunicación relativa a la apli-
Åland, como una medida regional.
cación de las normas sobre ayudas
estatales a las medidas relacionadas
No obstante, tras su estudio por la
Comisión Europea, y tal como hizo la
con la fiscalidad directa de las empresas5.
Comisión en su día con el REF y con la
ZEC, como veremos a continuación,
En la primera de estas normas, se
ésta determinó, con la adopción de la
admiten excepciones por lo que respec-
3
Decisión 2003/442/CE , que se trataba
ta a las ayudas regionales destinadas a
de una ayuda de Estado y no de una
reducir los gastos corrientes de las
medida regional, por cumplirse todos
empresas (ayudas de funcionamiento)
los requisitos aplicables a las ayudas de
en las regiones ultraperiféricas siempre
Estado y que, por aplicarse indiscrimi-
y cuando así lo justifique su aportación
nadamente y sin estar condicionada a
al desarrollo regional y su naturaleza e
una inversión inicial, constituía una
importe guarde proporción con las des-
ayuda al funcionamiento, que podía ser
ventajas que se pretenda paliar6. Para
autorizada únicamente por tratarse de
ello, será necesario que el Estado miem-
una región ultraperiférica siempre y
bro en cuestión demuestre la adecua-
cuando estuviera sujeta a una serie de
ción y proporcionalidad de estas medi-
requisitos, entre los que se encontraba
das. En la segunda de estas normas, en
el de excluir necesariamente las activi-
la Comunicación, se reiteran estos prin-
dades financieras y de servicios intra-
cipios, añadiendo que en determinados
grupo por su escasa aportación al de-
casos una medida fiscal no es constitu-
sarrollo regional.
tiva de ayuda de Estado cuando se justifica por la naturaleza u objetivos inhe-
III. LA DECISIÓN DE LA COMISIÓN
rentes al propio sistema fiscal.
EUROPEA DE 11 DE DICIEMBRE
En esta Decisión, la Comisión
DE 2002
Europea comienza por recordar los cuaAl analizar este régimen fiscal la
tro criterios que debe cumplir toda
Comisión Europea tuvo en cuenta las
medida estatal para ser considerada
dos normas que regulan las ayudas de
una ayuda de Estado; a saber, la medi-
Estado en cuestión. En primer lugar, las
da en cuestión debe proporcionar a sus
directrices relativas a las ayudas estata-
beneficiarios una ventaja que aligere las
4
les de finalidad regional , y, en segundo
cargas que normalmente gravan su pre-
D.O. nº L 150, de 18.06.2003.
D.O. nº C 74, de 10.3.1998, modificadas por D.O. nº C 258, de 9.9.2000.
5
D.O. nº C 384, de 10.12.1998.
6
Véase E. Casas Cabello, El artículo III-167.3.A) de la Constitución Europea y sus implicaciones sobre el futuro de los
incentivos fiscales de la ley 19/1994 en Hacienda Canaria nº 12 (junio 2005), pág. 160.
3
4
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UNIÓN EUROPEA
supuesto; en segundo lugar, dicha ven-
Región autónoma de Azores. En el caso
taja debe ser concedida por el Estado o
del REF, estos recursos formarían parte
a través de recursos públicos, indepen-
de los presupuestos del Estado o de la
dientemente de su forma; en tercer
Comunidad Autónoma, en función del
lugar, la medida en cuestión debe afec-
incentivo aplicado.
tar a la competencia y a los intercambios comerciales entre los Estados
En tercer lugar, por lo que respecta
miembros; y, por último, dicha medida
al criterio de que la competencia y los
debe ser específica o selectiva, en el
intercambios comerciales entre Estados
sentido de que favorezca a ciertas
miembros se vean afectados, la Comisión
empresas o producciones.
Europea recurre a la práctica jurisprudencial de considerar que esta condición se
Conviene recordar estos criterios
cumple ya que las empresas beneficiarias
porque son también los que se dan en los
ejercen una actividad económica que es
incentivos fiscales que constituyen los
objeto de intercambio entre los Estados
artículos 25, 26, 27 y 28 y siguientes de
miembros, sin que ni la importancia rela-
la Ley 19/1994 (los incentivos fiscales del
tivamente pequeña de una ayuda, ni la
REF y la ZEC). Teniendo en cuenta estos
dimensión modesta del beneficiario o su
criterios, la Comisión señaló, por lo que
reducida cuota en el mercado comunita-
respecta a la medida de las Azores:
rio alteren esta conclusión.
En primer lugar, al reducirse la carga
Por último, por lo que respecta al cri-
fiscal de las empresas a través de la
terio de que la medida sea selectiva, la
reducción parcial de la cuantía del
Comisión se remite a la Comunicación
impuesto; y, en la medida en que estas
relativa a la aplicación de las normas
reducciones se aplican a empresas, se
sobre ayudas estatales a las medidas
proporciona una ventaja que aligera las
relacionadas con la fiscalidad directa de
cargas que normalmente gravan su pre-
las empresas, según la cual las medidas
supuesto.
cuyo alcance se extiende a todo el conjunto del territorio del Estado son las úni-
En segundo lugar, la concesión de
cas a las que no se puede aplicar el crite-
una reducción del impuesto supone una
rio de especificidad establecido en el
pérdida de ingresos fiscales que equivale
artículo 87.1 del Tratado CE.
al consumo de fondos estatales en forma
de gastos fiscales, por lo que se concluye
Estos dos últimos aspectos también
que las reducciones de los tipos del
se dan en el Régimen Económico-Fiscal
impuesto en cuestión son concedidas
de Canarias.
mediante recursos estatales, o sea recursos que en el sistema de finanzas públi-
La Comisión Europea consideró que
cas portuguesas son asignados a la
el elemento de selectividad en el concep-
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to de ayuda se basa en una comparación
beneficios fiscales respeten la disciplina
entre el trato ventajoso concedido a cier-
comunitaria de las ayudas regionales.
tas empresas y aquel que se aplica a otras
empresas que se encuentran en el mismo
La Comisión señala asimismo que las
marco de referencia. Una distinción basa-
reducciones de los tipos del impuesto
da únicamente en la entidad que decide
mencionadas no se justifican por la natu-
la medida suprimiría, a juicio de la
raleza o por la economía del sistema fis-
Comisión, cualquier efecto útil del artícu-
cal portugués, ni son, por su racionalidad
lo 87 del Tratado. Este tipo de medidas de
económica, necesarias o funcionales res-
carácter fiscal no puede, a juicio de la
pecto a la eficacia de dicho sistema. En
Comisión, ser tratado de forma diferente
particular, señala la Comisión Europea
en función del grado de autonomía de la
que, en la medida en que estas reduccio-
autoridad que las adopte, si las medidas
nes no resultan de la aplicación de princi-
tienen los mismos objetivos, recurren a
pios como la proporcionalidad o la pro-
los mismos medios y producen los mis-
gresión fiscal, favoreciendo, por el
mos efectos en los intercambios comer-
contrario, a empresas localizadas en una
ciales y en la competencia.
región específica independientemente de
su situación financiera, los objetivos de
A estos efectos, la Comisión señala
desarrollo regional que les son atribuidos
que la utilización de un criterio puramen-
no pueden ser considerados como inhe-
te institucional para distinguir las “ayu-
rentes al sistema tributario portugués.
das” de las “medidas generales” llevaría a
diferencias de trato en la aplicación de la
Por último, la Comisión Europea con-
disciplina de las ayudas a los Estados
sidera suficientemente probado que las
miembros, según que éstos hubiesen
reducciones de los tipos del impuesto
adoptado un modelo centralizado o des-
aplicables al conjunto de las empresas de
centralizado de distribución de las com-
la región de las Azores se justifican por su
petencias fiscales.
aportación al desarrollo regional y por
tener el objetivo de compensar los sobre-
La Comisión Europea recuerda en su
costes que soportan estas empresas
Decisión sobre las Azores, las Decisiones
debido a su situación ultraperiférica, y
anteriormente tomadas con respecto a
pueden, por consiguiente, acogerse a la
7
los regímenes tributarios vascos y con-
excepción prevista en el artículo 87, apar-
cluye que la calificación de estas medidas
tado 3, letra a) del Tratado CE.
como ayudas no pone en entredicho la
autonomía fiscal de las regiones, sino que
En la Decisión de la Comisión
pretende únicamente garantizar que los
Europea de 21 de diciembre de 2005, la
7
Véase la Decisión 93/337/CEE y las sentencias del Tribunal de Justicia de 6 de marzo de 2002, Territorio Histórico de
Álava y otros/Comisión, asuntos acumulados T-127/99, T-129/99 y T-148/99.
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UNIÓN EUROPEA
Comisión Europea también consideró que
raba que las reducciones del tipo de gra-
los incentivos fiscales del REF recogidos
vamen del impuesto sobre la renta de las
en los artículos 26 y 27 de la Ley 19/1994
personas físicas y jurídicas con domicilio
(el artículo 25 no era objeto de ese proce-
fiscal en la Región Autónoma de las
dimiento) se ajustaban al objetivo gene-
Azores constituían ayudas de Estado.
ral de superar las desventajas permanentes de las islas Canarias y, por lo tanto,
Las alegaciones de la República por-
deberían permitir a sus beneficiarios
tuguesa se centraron en considerar erro-
hacer frente a los costes adicionales que
res de derecho y de fundamentación en la
resultan de su situación en una región
Decisión de la Comisión que consideró
ultraperiférica y contribuir de forma pro-
que las medidas en conflicto fueran cons-
porcional al desarrollo de la misma, admi-
titutivas de ayudas de Estado.
tiendo también la aplicabilidad del mismo
precepto del Tratado CE en base a los mis-
Como ya se ha señalado, partiendo
mos apartados de las Directrices de ayu-
de la lectura del apartado primero del
das con finalidad regional.
artículo 87, la Comisión Europea en sus
evaluaciones sobre las medidas que pue-
Por lo que respecta al sector finan-
den ser constitutivas de ayudas de Estado
ciero, la Comisión, sin embargo, tras ana-
analiza la existencia simultáneamente de
lizar que no pueden ser consideradas
cuatro criterios sin los cuales no puede
ayudas a la inversión, ni estar recogidas
considerarse que una medida sea consti-
en ningún otro apartado del artículo 87,
tutiva de ayuda de Estado y prohibida,
concluye que se trata de ayudas al funcio-
por lo tanto, por el Tratado CE. Portugal
namiento para las cuales Portugal no ha
cuestionó los criterios de selectividad y de
acreditado su aportación al desarrollo
afección a los intercambios intracomuni-
regional y quedan por tanto excluidas de
tarios. Los motivos y alegaciones del
la posibilidad de acogerse a la excepción
recurso portugués se basaron en las
anteriormente mencionada.
siguientes ideas:
IV. EL RECURSO INTERPUESTO POR
En primer lugar, en la calificación
PORTUGAL EL 27 DE FEBRERO DE
errónea de estas medidas como ayudas
2003 CONTRA LA DECISIÓN DE
de Estado cuestionando que hubiera
LA COMISIÓN EUROPEA DE 11 DE
selectividad territorial en las mismas,
DICIEMBRE DE 2002
basándose en las circunstancias constitucionales y legales de las relaciones
En su recurso, las autoridades portuguesas solicitaron al Tribunal de Justicia
entre el Estado portugués y sus regiones autónomas.
la anulación de la Decisión de la Comisión
Europea de 11 de diciembre de 2002, en
En segundo lugar, y estrechamen-
la medida en que dicha Decisión conside-
te conectado con el punto anterior, las
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207
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CRITERIO DE SELECTIVIDAD EN LAS AYUDAS FISCALES REGIONALES...
autoridades portuguesas considera-
compatibilidad de nuestra Ley 19/1994
ron que se produjo una calificación
con el Tratado CE. En un primer momen-
errónea de las medidas con arreglo a
to, el Estado español consideró igual-
lo dispuesto en la Comunicación de la
mente que la Ley 19/1994 no se notificó
Comisión sobre las ayudas de Estado
a la Comisión Europea porque no era
en forma fiscal. De conformidad con
ayuda de Estado, se trataba simplemen-
esta Comunicación, las ventajas fisca-
te de poner a nuestras empresas en pie
les concedidas a las empresas sólo
de igualdad con las empresas del terri-
pueden considerarse medidas genera-
torio continental español. Como todos
les no constitutivas de ayudas de
sabemos, por lo que pasó después, la
Estado cuando se justifican por la
Comisión Europea no admitió en ningún
naturaleza y estructura del sistema
momento este argumento y las medidas
fiscal en general.
fiscales de los artículos 25, 26 y 27 de la
Ley 19/1994 hubieron de ser negociados
En este sentido, las autoridades
en el marco de las Directrices de ayudas
portuguesas señalaron que el régimen
de Estado con finalidad regional, que
plasmado en el Decreto nº 2/99/A, ya
contemplan excepciones en su aplica-
señalado, no se configuran como una
ción a las regiones ultraperiféricas, pero
medida de excepción en la aplicación del
que no llegan, en ningún momento, a
sistema fiscal, sino como una adapta-
negar la propia existencia de la ayuda de
ción que se inscribe en los principios
Estado sujeta al artículo 87 del Tratado.
básicos y orientadores del sistema fiscal
portugués y que es aplicable a todos los
En tercer lugar, las autoridades por-
agentes económicos con domicilio fiscal
tuguesas cuestionaron también que las
en el territorio de las Azores. Portugal
medidas en litigio tuvieran un impacto
señaló, además, que este régimen es el
sobre los intercambios comerciales entre
corolario de un sistema fiscal que se
los Estados miembros ni provocaran un
asienta en una lógica redistributiva que
efecto sensible de distorsión de la compe-
tiene como fundamento la específica
tencia. Los términos en que la República
situación ultraperiférica de la Región de
portuguesa se dirigió al Tribunal a estos
las Azores, que la diferencia material-
efectos son dignos de ser reproducidos:
mente de las restantes zonas del territo-
“(La Decisión de la Comisión Europea) se
rio portugués, así como de los principios
limita a la afirmación apodíctica de que
constitucionales de autonomía, de soli-
del hecho de que una parte de las empre-
daridad y de igualdad entre todos los
sas ejerza una actividad económica que
portugueses.
es objeto de comercio entre los Estados
miembros debe deducirse, en virtud de
Es curioso observar la similitud de
una oscura lógica fatalista, que se cumple
argumentos con aquellos que se dieron
el requisito de que los intercambios
en los negociadores españoles de la
comerciales resulten afectados”.
208
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UNIÓN EUROPEA
He resaltado, en particular, esta
en algunos casos, dado que estas
frase porque, con una terminología bien
empresas sufren más el carácter archi-
diferente, ha sido también escuchada en
pelágico al tener que disponer de insta-
estas tierras para señalar que las ayudas
laciones geográficamente dispersas y
de Estado a las empresas canarias que se
tener que hacer frente a una realidad en
encuentran tan alejadas del territorio
la que el atraso económico de la región
continental y que tienen tantas dificulta-
y los menores ingresos y poder adquisi-
des para poder comercializar sus produc-
tivo de su población penalizan en mayor
tos fuera del territorio canario difícilmen-
grado este tipo de actividades.
te pueden afectar a los intercambios
comunitarios.
De este modo, Portugal consideró
que la Decisión impugnada violaba el
Con carácter subsidiario, Portugal
principio de igualdad, al discriminar a
solicitó también la anulación parcial de
las empresas que operan en el sector
la Decisión impugnada, en la medida en
financiero frente a las demás, así como
que declaraba incompatibles con el fun-
los principios de proporcionalidad y
cionamiento del mercado común las
buena administración al no haber com-
reducciones del tipo de gravamen del
probado la existencia de los sobrecostes
impuesto aplicables a las empresas que
de la ultraperiferia en este sector y no
operan en el sector financiero y conmi-
haber tenido en cuenta estudios realiza-
naba a Portugal a que procediera a recu-
dos sobre este sector en otras regiones
perar el importe de las mismas, consi-
ultraperiféricas como Madeira.
derándose que se había incurrido en un
error de apreciación con el resultado de
V. LAS ALEGACIONES DEL REINO
violación de los principios de buena
UNIDO Y DEL REINO DE ESPAÑA
administración, igualdad y proporcionalidad y en contradicción con el artículo
299, apartado 2 del Tratado CE.
El Gobierno del Reino Unido intervino en apoyo de la República portuguesa centrando sus argumentos en la
Las autoridades portuguesas adu-
apreciación del criterio de selectivi-
jeron que los costes adicionales que
dad. En este sentido, el Reino Unido
generan los transportes y sus corres-
alega que pueden existir medidas fis-
pondientes infraestructuras, la energía,
cales, adoptadas por las regiones des-
la salud, la educación, la industria y los
centralizadas o autónomas, que no
servicios resultantes de la situación
cumplan el criterio de especificidad
ultraperiférica de la Región de las
establecido en el artículo 87, apartado
Azores afectan también a las empresas
1 del Tratado CE, por aplicarse a la
que operan en el sector financiero, de
totalidad del territorio incluido en el
igual modo que a las que operan en
ámbito competencial de éstas y care-
otros sectores, e incluso se intensifican
cer de especificidad sectorial.
hacienda
209
canaria
EL
CRITERIO DE SELECTIVIDAD EN LAS AYUDAS FISCALES REGIONALES...
Así, el gobierno del Reino Unido
financieras de esta decisión las sopor-
afirma que cuando, como en este caso,
ta la propia región sin verse compen-
el legislador de una región autónoma
sadas por ayudas o subvenciones de
fija, para su aplicación uniforme en
las demás regiones o del Gobierno cen-
toda la región, tipos impositivos infe-
tral, argumentos que, como veremos,
riores a los aplicados en el resto del
fueron posteriormente recogidos por el
Estado miembro, en virtud de una deci-
Abogado General.
sión del legislador nacional, la selectividad de la medida no puede deducirse
Todas estas cuestiones deben ser
del mero hecho de que las demás
planteadas con carácter previo a la
regiones estén sujetas a un nivel impo-
consideración de la medida como
sitivo distinto. En función de los casos,
ayuda estatal incluida en el artículo
habrá que apreciar esta selectividad en
87.1, pues, en caso contrario, alega el
el marco de la propia región y no en el
Reino Unido, se está cuestionando el
del Estado miembro en su conjunto.
sistema constitucional de descentrali-
Así sucede cuando el sistema constitu-
zación del Reino Unido con la situación
cional reconozca la suficiente autono-
de Escocia e Irlanda del Norte.
mía fiscal como para que pueda considerarse que una desgravación fiscal
El Reino de España, por su parte,
concedida por una entidad local es
también señaló que la descentraliza-
decisión de una región autónoma o
ción, cuando existe, forma parte del
descentralizada que no sólo está facul-
marco constitucional de los Estados
tada para tomarla, sino que debe
miembros. Las alegaciones de la
soportar sus consecuencias financieras
Comisión, por consiguiente, ignoran
y políticas.
esta estructura constitucional, en particular si se tiene en cuenta que la polí-
Por consiguiente, el Reino Unido
tica en materia de fiscalidad directa
considera que la Comisión habría debi-
sigue siendo de competencia exclusiva
do tener en cuenta el grado de autono-
de los Estados miembros.
mía de la autoridad infraestatal que fijó
los tipos impositivos regionales inferio-
VI. CONCLUSIONES DEL ABOGADO
res a la luz de varios factores, como el
GENERAL L. A. GEELHOELD,
hecho de que la competencia en mate-
PRESENTADAS EL 20 DE OCTU-
ria fiscal se inscriba o no en el marco de
BRE DE 2005
un sistema constitucional que conceda
a la región un grado de autonomía polí-
Las conclusiones del Abogado
tica significativo, si la decisión por la
General Geelhoeld sientan, por prime-
que se reduce el tipo impositivo emana
ra vez, el criterio para determinar
de un órgano elegido por la población
cuando una modificación en el tipo
de la región y si las consecuencias
impositivo nacional adoptada única-
210
hacienda
canaria
UNIÓN EUROPEA
mente para una determinada región
ultraperiféricas que encuentra su base
geográfica de un Estado miembro ha
jurídica en el artículo 299, apartado 2
de ser considerada ayuda de Estado y
del Tratado CE.
cuando puede considerarse una medida
no incluida en este concepto.
En tercer lugar, el Derecho portugués que ya ha sido mencionado.
En un contexto como el de la Unión
Europea en el que muchas de sus regio-
Tras analizar la Decisión impugna-
nes tienen una gran autonomía institu-
da y las alegaciones de las partes entre
cional y legislativa para imponer este
las que se encontraban no sólo las de la
tipo de reducciones, la cuestión eviden-
Comisión Europea, sino también las del
temente suscitó un gran interés que iba
Reino Unido y España que intervenían
más allá de analizar el caso concreto de
en apoyo de la República portuguesa, el
la región de Azores cuyos efectos sobre
Abogado General pasó al análisis de la
la competencia intracomunitaria, aun-
cuestión de la que señala no había sido
que la Comisión y el Tribunal de Justicia
nunca tratada con anterioridad por el
digan lo contrario, son, por las propias
Tribunal de Justicia, aunque en las con-
circunstancias de la región, claramente
clusiones del Abogado General Saggio
escasos.
en los Asuntos Juntas Generales de
Guipúzcoa y Diputación Foral de
Para ello, el Abogado General
Guipúzcoa relativas a las denominadas
comenzó por analizar el Derecho aplica-
“vacaciones fiscales vascas” se aproxi-
ble a esta cuestión:
mara a las mismas, pero no llegara a
entrar en el fondo del asunto por consi-
En primer lugar, el Derecho comunitario aplicable a las ayudas de Estado,
derar que se trataba de medidas coyunturales.
es decir, el artículo 87, en sus apartados
1º y 3º, en sus letras a) y c) que recoge
El Abogado General y, de ahí la
las excepciones a las ayudas de Estado
importancia de estas conclusiones que
con finalidad regional; así como las
fueron posteriormente seguidas por el
Directrices de la Comisión Europea apli-
Tribunal de Justicia, considera necesa-
cables, a saber, las Directrices de ayu-
rio formular unos criterios de evaluación
das con finalidad regional y la
que permitan a los Estados miembros
Comunicación relativa a la aplicación de
tener la seguridad jurídica al regular sus
las normas sobre ayudas estatales a las
regímenes tributarios para determinar
medidas relacionadas con la fiscalidad
en qué casos unas modificaciones tribu-
directa de las empresas.
tarias aplicables a un espacio geográfico limitado se hallan comprendidas
En segundo lugar, el Derecho
comunitario aplicable a las regiones
dentro del ámbito de aplicación el artículo 87, apartado 1 del Tratado CE.
hacienda
211
canaria
EL
CRITERIO DE SELECTIVIDAD EN LAS AYUDAS FISCALES REGIONALES...
Para poder ser calificada como
ayuda, una medida tributaria debe cum-
tar a los intercambios comerciales
entre Estados miembros.
plir los cuatro criterios establecidos el
artículo 87, apartado 1, en particular:
El carácter selectivo es el determinante para considerar que el esta-
- La medida debe “ofrecer a sus des-
blecimiento de un tipo impositivo dife-
tinatarios una ventaja que aligere
rente aplicable en una zona geográfica
las cargas que, por regla general,
concreta está comprendido en el artí-
gravan su presupuesto”. Esta exi-
culo 87, apartado 1. El Abogado
gencia se cumple claramente
General distingue, a estos efectos,
cuando una empresa está sujeta a
tres situaciones:
un tipo impositivo más reducido
que el que normalmente se le
habría debido aplicar.
La primera es aquella en la que el
gobierno central de un Estado miembro
decide unilateralmente que debe reducir-
-Dicha ventaja debe ser “otorgada
por un Estado o mediante recursos
estatales”. El Tribunal de Justicia ya
había sido claro a este respecto en
la sentencia Alemania contra
Comisión, en la que se concluyó que
cumplen este criterio las reducciones impositivas concedidas por las
autoridades regionales, que conducen a unos menores ingresos del
Estado.
se el tipo impositivo nacional dentro de
una determinada zona geográfica. Una
medida de esta índole, señala el Abogado
General, es claramente selectiva, ya que
la adopta un único órgano y se aplica sólo
a aquella parte del territorio geográfico
comprendido dentro de su jurisdicción.
Parece, desde luego, que el Abogado
General estaba pensando en situaciones
como la del Régimen Económico-Fiscal de
Canarias en las que la reducción de los
tipos del Impuesto de Sociedades que se
- La medida debe favorecer a deter-
dan en la Zona Especial Canaria (aunque
minadas empresas o produccio-
en este caso no se aplican con carácter
nes; es decir, debe ser selectiva.
general, sino sectorial) o los incentivos
Una medida no puede ser califica-
fiscales en que consisten los artículos 26
da de selectiva cuando el Estado
y 27 de la Ley 19/1994, la adoptan única-
miembro puede probar que la
mente las Cortes Generales mediante
medida se halla justificada por la
una Ley estatal en el ámbito de un
naturaleza o el sistema de dicho
impuesto que es estatal y que, con las
régimen.
excepciones de los territorios acogidos al
régimen de las Diputaciones forales vas-
- La medida debe falsear o amenazar
con falsear la competencia y afec-
212
hacienda
canaria
cas, se aplica por igual en todo el territorio nacional.
UNIÓN EUROPEA
La segunda situación, continua
señalando el Abogado General es aquella
tiene autonomía institucional, procedimental y económica.
en la cual todas las entidades locales de
un determinado nivel (regiones, munici-
La autonomía institucional es consi-
pios u otros) tienen atribuida la compe-
derada por el Abogado General como
tencia de fijar un tipo impositivo para la
aquella en que la decisión es adoptada
zona sujeta a su jurisdicción, en relación
por una entidad local con su propio esta-
o no con un tipo impositivo nacional.
tuto constitucional, político y administrativo independiente del Gobierno central.
Como señala el Abogado General, la
Comisión ha reconocido en sus decisiones
De conformidad con la autonomía en
que las medidas adoptadas por una enti-
materia de procedimiento, la decisión ha
dad local en ejercicio de sus competencias en materia tributaria que se aplican
en toda su jurisdicción no son selectivas a
efectos del artículo 87, apartado 1 del
Tratado CE, ni siquiera cuando dicha entidad establece tipos impositivos más
reducidos que en el ámbito nacional,
puesto que en tales casos, no existe un
tipo nacional, sino tantos como entidades
tienen esa competencia, pensemos por
ejemplo en la cualquiera de los impuestos
locales que se aplican en los distintos
municipios españoles a las empresas por
el mero hecho de estar implantados en el
territorio de ese municipio.
de ser adoptada por la autoridad local, o
regional, siguiendo un procedimiento en
el cual el gobierno central no tiene poder
alguno para intervenir directamente en el
procedimiento de fijación del tipo impositivo, y sin ninguna obligación por parte de
la autoridad local de tener en cuenta el
interés nacional al fijar el tipo impositivo.
Por último, la autonomía económica
consiste en que el tipo impositivo más
reducido aplicable en la región no debe
ser objeto de subvenciones cruzadas ni
ser financiado por el gobierno central, de
forma que sea la propia región quien
soporte las consecuencias económicas
de tales reducciones, como ocurre por
La tercera situación es aquella en la
ejemplo en Escocia. En una situación de
que un tipo impositivo inferior al tipo
esta índole, continua señalando el abo-
impositivo nacional es fijado por una enti-
gado general, las decisiones acerca de
dad local o regional y es aplicable única-
las modalidades del impuesto y su volu-
mente en el territorio de dicha entidad. El
men son el núcleo de las prerrogativas
Abogado general se centra en su evalua-
políticas del gobierno regional. Estas
ción en considerar si este tipo impositivo
decisiones tendrán entonces una
reducido se deriva de una decisión adop-
influencia directa sobre el gasto, por
tada por una entidad que goza o no de
ejemplo, en servicios públicos e infraes-
total autonomía con respecto al Gobierno
tructuras. Cuando las reducciones de
central del Estado miembro. Es decir, si
impuestos no son financiadas de forma
hacienda
213
canaria
EL
CRITERIO DE SELECTIVIDAD EN LAS AYUDAS FISCALES REGIONALES...
cruzada por el gobierno central, esta
materia y, por lo tanto, la medida ha de
decisión política afecta a la infraestruc-
ser considerada selectiva.
tura y al entorno comercial en que operan las empresas localizadas en la
A pesar de entender que existe una
región. De esta forma, las empresas
autonomía institucional de la región de
establecidas dentro y fuera de la región
las Azores para adoptar tales normas, el
operan en marcos jurídico y económica-
Abogado General concluye que no existe
mente distintos que no pueden compa-
una autonomía, ni de procedimiento ni
rarse.
económica. La autonomía de procedimiento es negada por el Abogado General
El Abogado General concluye que si
en base a la aplicación de los principios de
se dan todos estos aspectos de autono-
redistribución que establece la Consti-
mía, la decisión de fijar un tipo impositivo inferior al nacional no puede calificarse de “selectiva” a los efectos del artículo
87, apartado 1 del Tratado CE. En tales
casos, señala el Abogado general, la
tesis defendida por la Comisión acerca
del papel fundamental que desempeñan
las autoridades centrales de los Estados
miembros en la definición del entorno
político y económico en el que operan las
empresas deja de estar fundada. Por el
contrario, si falta alguno de estos elementos, el Abogado General concluye
que la medida tiene carácter selectivo a
los efectos del artículo 87, apartado 1 del
Tratado.
tución portuguesa y, en particular, el principio de solidaridad nacional, mientras
que la autonomía económica es negada
en este caso porque en el plano financiero existen transferencias presupuestaria
del Estado a la región de las Azores para
estimular el desarrollo económico y
corregir las desigualdades que permiten
compensar los menores ingresos fiscales
ocasionados por las reducciones de los
tipos impositivos.
Una vez determinado que se trata
de una medida selectiva, el Abogado
General pasa a examinar si la medida en
cuestión podría estar justificada por la
naturaleza y el sistema del régimen tributario tal como recoge la Comunicación
Tras exponer cual debe ser el marco
para considerar selectiva o no una deter-
relativa a la fiscalidad directa de las
empresas.
minada reducción de impuestos en el
ámbito regional, el Abogado General
Señala a estos efectos el Abogado
pasa a aplicar dichos principios al caso
General que, ni la práctica de la Comisión
específico de las reducciones impositivas
Europea, ni la jurisprudencia del Tribunal
en la región ultraperiférica de Azores y
de Justicia han fijado claramente los
concluye que no se dan todas las circuns-
límites de la justificación relativa a la
tancias que permitan deducir una auto-
naturaleza y el sistema de un régimen
nomía plena de esta región en esta
tributario. No obstante, determinadas
214
hacienda
canaria
UNIÓN EUROPEA
cuestiones si permiten deducir si, en el
de nuestra economía, en el caso de los
caso que nos ocupa, las reducciones fis-
incentivos fiscales canarios del REF.
cales de la Región de Azores se justifican
o no por la naturaleza y el sistema tribu-
Por último, el Abogado General exa-
tario en cuestión. El Abogado General
mina la última alegación de la República
concluye que ello no ocurre en este caso
portuguesa referida al hecho de que al
puesto que, aun cuando la finalidad de
afirmar la Comisión Europea que las
las reducciones de impuestos en las
reducciones de impuestos no podían
Azores puede ser la redistribución de la
calificarse de excepción al amparo del
renta entre las regiones más pobres y
artículo 87, apartado 3, letra a), en la
más ricas, el método empleado consiste
medida en que se aplicaban a los secto-
en una excepción regional al sistema tri-
res de los servicios financiero e intra-
butario portugués que normalmente se
aplicaría en otro caso, más que en un uso
específico de las normas generales en
vigor en el sistema tributario nacional.
Por lo que respecta al falseamiento
de la competencia en la Comunidad, el
Abogado General concluye que esta
medida puede falsear la competencia
debido tanto a su amplio objeto sectorial, puesto que abarca a todos los agentes económicos sujetos a la obligación de
grupo, la Comisión europea incurrió en
un manifiesto error de apreciación, y
violó los principios de buena administración, igualdad de trato y proporcionalidad, infringiendo el artículo 299, apartado 2. En opinión de Portugal, las
empresas financieras pueden tener que
soportar los mismos costes adicionales
derivados de la situación geográfica
excepcional de este archipiélago y, por
tanto, recibir el mismo trato.
declarar en Azores, como a la considerable magnitud de las reducciones de
impuestos de que se trata. A juicio del
Abogado General, la extensión geográfi-
En este punto el Abogado general se
limitó a señalar que, dado que las directrices de ayudas con finalidad regional
ca de las Azores, relativamente reduci-
permiten ayudas para compensar los
da, no resulta determinante, puesto que,
costes de ultraperiferia y que incumbe al
como ha señalado el Tribunal de Justicia,
Estado miembro demostrar la existencia
la cuantía relativamente reducida de una
de tales costes, la República portuguesa
ayuda o el tamaño relativamente
no aportó datos suficientes para demos-
modesto de la empresa beneficiaria no
trar que en el sector financiero en parti-
excluyen a priori la posibilidad de que se
cular existieran esos sobrecostes; y, por
vean afectados los intercambios intraco-
lo tanto, no se justificó suficientemente
munitarios.
la necesidad de la ayuda para este sector por lo que la Comisión Europea no
Estas circunstancias se dan tam-
actuó incorrectamente al considerar que
bién, en mayor medida, dado el tamaño
las ayudas para este sector no suponen
hacienda
215
canaria
EL
CRITERIO DE SELECTIVIDAD EN LAS AYUDAS FISCALES REGIONALES...
una aportación suficiente al desarrollo
Estado es o no selectiva, ha de exami-
regional que motive su necesidad.
narse si la medida ha sido adoptada por
dicha entidad en el ejercicio de faculta-
VII. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL
des lo suficientemente autónomas del
DE JUSTICIA DE 6 DE SEPTIEM-
poder central y, en su caso, si se aplica
BRE DE 2006
efectivamente a todas las empresas
establecidas o todas las producciones
El Tribunal de Justicia analiza los tres
motivos de impugnación de la República
efectuadas en el territorio sobre el que
la entidad tenga competencia.
Portuguesa y concluye tal como se expone a continuación:
Para ello, el Tribunal retoma los
argumentos del Abogado General seña-
Por lo que respecta al primer moti-
lando las tres situaciones en las que
vo, basado en un error de Derecho en la
puede plantearse la cuestión de la clasifi-
aplicación del artículo 87, apartado 1 del
cación como ayuda de Estado de una
Tratado CE, el Tribunal de Justicia con-
medida que fije, para una zona geográfi-
sidera que no puede deducirse que una
ca limitada, tipos impositivos reducidos
medida es selectiva, en el sentido del
en comparación con los vigentes a escala
artículo 87, apartado 1 del Tratado CE
nacional.
por el simple motivo de que sólo se aplica en una zona geográfica limitada de
un Estado miembro.
Centrándose en la tercera situación en la que una autoridad regional
o local fija, en el ejercicio de sus facul-
En tales casos, señala el Tribunal,
tades lo suficientemente autónomas
el marco de referencia para analizar si
del poder central, un tipo impositivo
la medida es selectiva o no; es decir, si
inferior al nacional, que sólo es aplica-
favorece o no a ciertas empresas, en
ble a las empresas localizadas en el
comparación con otras que se encuen-
territorio de su competencia, el
tren en una situación fáctica y jurídica
Tribunal rechaza los argumentos de la
comparable, sería el territorio en el
Comisión Europea y considera que el
que la entidad infraestatal que ha
marco jurídico pertinente para apre-
adoptado la medida ejerce su compe-
ciar la selectividad de una medida fis-
tencia y no el territorio nacional en su
cal podría limitarse a la zona geográfi-
conjunto.
ca de que se trate en el caso de que la
entidad infraestatal, por su estatuto o
El Tribunal considera que, para
sus atribuciones, desempeñe un papel
apreciar si una medida adoptada por
fundamental en la definición del medio
una entidad regional o local que fije un
político y económico en el que operan
tipo impositivo reducido en compara-
las empresas localizadas en el territo-
ción con el vigente en el resto del
rio de su competencia.
216
hacienda
canaria
UNIÓN EUROPEA
Para ello, el Tribunal concluye en el
Estas conclusiones abren un gran
punto 67 de la Sentencia que para consi-
debate sobre su aplicación al caso de las
derar que se dan las circunstancias ante-
reducciones del tipo impositivo adopta-
riores y no existe selectividad en la medi-
das por las Diputaciones forales vascas
da es necesario, en primer lugar, que la
que ha sido objeto ya de algún análisis
medida sea obra de una autoridad regio-
doctrinal8, pero que no considero oportu-
nal o local que, desde el punto de vista
no entrar a valorar porque se aleja del
constitucional, cuente con un estatuto
objetivo de este estudio en el análisis de
político y administrativo distinto del del
las consecuencias para el Régimen
Gobierno central. Además, debe haber
Económico-Fiscal de Canarias.
sido adoptada sin que el Gobierno central
haya podido intervenir directamente en
Tras sentar su doctrina sobre cuales
su contenido. Por último, las consecuen-
son las circunstancias que permiten
cias financieras de una reducción del tipo
deducir que una medida como la que se
impositivo nacional aplicable a las empre-
cuestiona en este asunto puede pasar a
sas localizadas en la región no deben
ser considerada una medida general y no
verse compensadas por ayudas o sub-
una ayuda de Estado, el Tribunal pasa a
venciones procedentes de otras regiones
examinar si estas circunstancias se dan
o del Gobierno central.
en el caso de las reducciones impositivas
de las islas Azores.
La consecuencia es, como señaló en
su momento el Reino Unido, que para que
A estos efectos, el Tribunal niega
pueda considerarse que existe la suficien-
que en este caso se dé una autonomía
te autonomía política y fiscal en relación
económica puesto que el principio cons-
con el Gobierno central en lo que atañe a
titucional de solidaridad nacional se ha
la aplicación de las normas comunitarias
concretado de tal modo que el Estado
sobre ayudas de Estado, es necesario no
central participa, junto con las autorida-
sólo que la entidad infraestatal disponga
des de las Regiones Autónomas, en la
de la competencia para adoptar, para el
misión de desarrollo económico, en la
territorio de su competencia, medidas de
corrección de las desigualdades deriva-
reducción del tipo impositivo con inde-
das de la insularidad y en la convergen-
pendencia de cualquier consideración
cia económica y social con el resto del
relativa al comportamiento del Estado
territorio nacional.
central, sino también que asuma las consecuencias políticas y financieras de tal
medida.
De este modo, si bien la merma de
los ingresos fiscales que puede derivar-
8
Véase el artículo ¿Es ayuda de Estado un tipo de gravamen regional inferior al vigente en el esto del territorio? (De la polémica doctrina del Tribunal Supremo a la fascinante opinión del Abogado General en el caso Azores y su relevancia para el País Vasco)
de D. Armesto Macías y P. M. Herrera en Quincena Fiscal (Julio I – 2006).
hacienda
217
canaria
EL
CRITERIO DE SELECTIVIDAD EN LAS AYUDAS FISCALES REGIONALES...
se, para la región de las Azores, de las
señala que las medidas como éstas,
reducciones del tipo impositivo de que
que se aplican a todos los operadores
se trata puede afectar al cumplimiento
económicos sin distinción según su
de este objetivo de corrección de las
situación financiera, respondan a la
desigualdades en materia de desarrollo
necesidad de respetar la capacidad
económico, ésta se ve compensada en
contributiva en una lógica de redistri-
cualquier caso por un mecanismo de
bución. El hecho de que se actúe sobre
financiación gestionado a nivel central
la base de una política de desarrollo
que se prevé expresamente en la Ley
regional o de cohesión social no basta,
13/98 en forma de transferencias pre-
a juicio del Tribunal, para que cualquier
supuestarias.
medida adoptada en el marco de esta
política se considere justificada por
De esta manera el Tribunal consi-
este simple motivo.
dera que los dos aspectos de la política
fiscal del Gobierno regional, por una
La conclusión lógica que se extrae
parte, la decisión de aligerar la presión
de esta sentencia es que un sistema
fiscal ejerciendo la facultad de reducir
como el REF en el cual sus incentivos fis-
los tipos del impuesto y, por otra, el
cales tienen por objetivo el desarrollo
cumplimiento de su misión de correc-
regional de Canarias, pero no atienden
ción de las desigualdades derivadas de
a criterios de lógica interna de un siste-
la insularidad, son indisociables y
ma fiscal, como pueden ser los de la
dependen, desde el punto de vista
recaudación progresiva, los destinados
financiero, de las transferencias finan-
a mejorar la eficacia de la recaudación o
cieras gestionadas por el Gobierno cen-
los destinados a una mejor redistribu-
tral. En este contexto, se concluye que
ción de la renta, no podrían tampoco
las medidas no cumplen el tercero de los
considerarse justificados por la natura-
requisitos expuestos de autonomía eco-
leza o estructura del sistema fiscal
nómica o financiera, por lo que el marco
español a los efectos de no ser conside-
de referencia para analizar la selectivi-
rados una ayuda de Estado.
dad o no de la medida no es el regional,
sino el nacional.
Así pues, como señalábamos, el
Tribunal concluye que las rebajas imposi-
Una vez determinado que se trata
tivas del sistema fiscal portugués que se
de una medida selectiva, hay que ana-
aplican en la Región autónoma de Azores
lizar si esta medida puede estar justifi-
constituyen ayudas de Estado al cumplir
cada por la naturaleza o estructura del
los criterios que se corresponden con una
sistema fiscal portugués, como señala
ayuda de Estado, incluido el de la selecti-
la Comunicación sobre fiscalidad direc-
vidad y no estar justificados por la natu-
t a d e l a s e m p r e s a s , y r e i t e ra e l
raleza o la estructura del sistema fiscal
Tribunal. En este sentido el Tribunal
portugués.
218
hacienda
canaria
UNIÓN EUROPEA
El segundo motivo que alegó la
ayudas de Estado relativo a la Región
República portuguesa al impugnar la
autónoma de Madeira. Este estudio tenía
Decisión de la Comisión fue la insufi-
por objeto determinar las implicaciones
ciente motivación de la afección a los
del artículo 299.2 del Tratado CE en lo que
intercambios intracomunitarios y de las
atañe a las regiones autónomas de
restricciones significativas de la compe-
Madeira y Azores.
tencia.
La Comisión Europea, como señala
Con respecto a este motivo, el
en sus alegaciones ante el Tribunal en
Tribunal considera suficientemente moti-
este asunto, ostenta una amplia facultad
vada la Decisión de la Comisión y reitera
de apreciación por lo que respecta al aná-
que el hecho de que se trate de un siste-
lisis de la compatibilidad de las ayudas
ma general que se aplica a todos los sec-
cuyo ejercicio implica evaluaciones de
tores económicos de las Azores implica
carácter económico y social.
que, al menos una parte de las empresas
de esta región, ejerce actividades econó-
Además, la Comisión Europa alega
micas que son objeto de tales intercam-
que el estudio reseñado en que se basa el
bios y que, por lo tanto, éstos pueden
Gobierno portugués carece de pertinen-
verse afectados.
cia para apreciar la compatibilidad de las
reducciones de los tipos impositivos apli-
El tercer motivo alegado por la
cables a las empresas que operan en el
República Portuguesa es de especial
sector financiero porque en el mismo se
interés por su comparación con nuestro
enumeran los costes ligados a la situación
Régimen Económico-Fiscal y, en parti-
ultraperiférica de la región de que se
cular con las disposiciones del artículo
trata, sin cuantificar el impacto de los cos-
27 de la Ley 19/1994 y de la Zona
tes adicionales en los diferentes sectores
Especial Canaria que limitan su aplica-
económicos. A juicio de la Comisión, si
ción a las entidades financieras y los
bien puede admitirse razonablemente
servicios intra-grupo.
que todas las empresas localizadas en la
región de Azores se enfrentan a las mis-
El Gobierno portugués alegaba que
mas desventajas estructurales y perma-
las empresas que operan en el sector
nentes, derivadas de su ultraperiferia, no
financiero pueden soportar los mismos
se deriva de esta circunstancia que el
costes adicionales, derivados del carácter
impacto de tales desventajas sobre los
ultraperiférico e insular de la región de las
costes adicionales del ejercicio de la acti-
Azores, que los identificados para otros
vidad económica sea idéntico en todos los
sectores de la economía en el estudio del
sectores. En particular, habida cuenta de
“Centre for European Policy Studies” pre-
la extrema movilidad de los servicios
sentado el 3 de noviembre de 1999 en el
ofrecidos, el sector financiero se encuen-
marco de un procedimiento en materia de
tra, según la Comisión Europea, en una
hacienda
219
canaria
EL
CRITERIO DE SELECTIVIDAD EN LAS AYUDAS FISCALES REGIONALES...
situación diferente de la de los demás
su contribución al desarrollo regional y de
sectores económicos de las Azores.
su naturaleza y que su nivel ha de ser proporcional al de los costes adicionales que
Con respecto a nuestro Régimen
tienen por objeto compensar.
Económico-Fiscal, con ocasión de la prórroga de la duración de las medidas pre-
El Tribunal rechaza también en este
vistas en los artículos 26 y 27 hasta el 31
punto los argumentos de la República
de diciembre de 2006 y, en la reciente
Portuguesa al considerar que Portugal no
negociación para prorrogar el conjunto de
justificó suficientemente la necesidad de
incentivos fiscales hasta el 31 de diciem-
aplicar estas reducciones fiscales tam-
bre de 2013, las autoridades españolas
bién al sector financiero, aceptando así
han presentado también a la Comisión
los argumentos de la Comisión Europea y
Europea un estudio de la Fundación
concluyendo que ésta no incurrió en un
Tomillo que analiza los sobrecostes de la
error de apreciación.
ultraperiferia en la economía canaria.
Este estudio analiza, por un lado los costes para el sector privado y, por otro lado,
los costes para el sector público, pero al
igual que el estudio de Azores y Madeira
no hace una mención expresa de los costes del sector financiero.
En la apreciación de las medidas fiscales aplicables por Azores al sector
financiero y de intragrupo, el Tribunal,
tras recordar la posibilidad que recogen
las Directrices de ayudas con finalidad
En cuanto a los servicios intragrupo el Tribunal también apreció los
argumentos de la Comisión Europea
que señala que estas actividades no
participan lo suficiente en el desarrollo
regional para que las medidas de que se
trata, por cuanto se aplican a tales actividades, puedan ser declaradas compatibles con el mercado común en virtud
del artículo 87, apartado 3, letra a) del
Tratado CE, del mismo modo que ocurre
con el sector financiero.
regional para autorizar ayudas al funcio-
En el año 2005, con motivo de la
namiento en las regiones ultraperiféricas
prórroga de los artículos 26 y 27 de la
de la Unión Europea en la medida en que
Ley 19/1994 hasta el 31 de diciembre
contribuyan a compensar los costes adi-
de 2006, la Comisión Europea solicitó a
cionales del ejercicio de la actividad eco-
las autoridades españolas el compromi-
nómica inherentes a los factores defini-
so de que dichas medidas no se aplica-
dos en el artículo 299.2 del Tratado CE,
rían a los servicios financieros y de las
precisa que corresponde al Estado miem-
actividades intra-grupo en la medida en
bro medir la importancia de los costes
que estos sectores y actividades no par-
adicionales y demostrar el vínculo que
ticipaban lo suficiente en el desarrollo
existe con los factores citados. El Tribunal
regional y no se justificaba, por tanto,
recuerda asimismo que las ayudas en
su aportación al desarrollo regional, lo
cuestión deben justificarse en función de
que impedía su calificación como ayu-
220
hacienda
canaria
UNIÓN EUROPEA
das al funcionamiento compatibles con
Aunque el compromiso de las auto-
el funcionamiento del mercado común
ridades españolas y la correspondiente
debido al carácter ultraperiférico de
prohibición plasmada en la norma espa-
nuestra región, tal como recoge el apar-
ñola no fue bien entendida en su momen-
tado 4.16 de las Directrices de ayudas
to, la Sentencia del Tribunal de Justicia ha
con finalidad regional.
dado la razón a la Comisión Europea frente a las autoridades portuguesas, por lo
La falta de adaptación a estas
que el compromiso español permitió que
Directrices motivó que la Comisión
la prórroga fuera concedida por la
Europea considerara el conjunto del artí-
Comisión Europa con antelación a la
culo 27 como una ayuda al funcionamien-
fecha de expiración de la medida, lo cual
to, dado que las ayudas a la inversión pre-
no hubiera podido ser posible de haber
vistas en el mismo no podían catalogarse
mantenido una postura contraria, dado el
íntegramente como ayudas a una inversión inicial en el sentido de las Directrices.
Esto trajo consigo que las empresas
financieras y para servicios intra-grupo
no pudieran acogerse a la Reserva para
Inversiones en Canarias (RIC), tal como
señala la Ley 4/2006, de 29 de marzo, de
adaptación del régimen de las entidades
navieras en función del tonelaje a las nue-
precedente de las Azores confirmado por
el Tribunal de Justicia.
En las negociaciones con la Comisión
Europea culminadas el pasado 20 de
diciembre, este problema ha sido solventado al distinguir, en la Reserva para
Inversiones en Canarias, distintos
supuestos de materialización, permitiéndose a las entidades financieras materia-
vas directrices comunitarias sobre ayu-
lizar la RIC en inversiones que respondan
das de Estado al transporte marítimo y de
a la definición comunitaria de inversión
modificación del régimen económico y
inicial, limitándola únicamente en aque-
fiscal de Canarias9 cuyo artículo segundo
llos supuestos que se consideren ayudas
modifica el apartado 1 del artículo 27
al funcionamiento, como por ejemplo la
excluyendo del beneficio recogido en el
materialización en deuda pública 10.
mismo a las entidades cuyo objeto principal sea la prestación de servicios finan-
VIII. CONCLUSIONES
cieros y aquellas que tengan por objeto
social principal la prestación de servicios
Los beneficios fiscales contenidos en
de entidades que pertenezcan al mismo
los artículos 25, 26, 27 y 28 y siguientes
grupo de sociedades, en el sentido del
de la Ley 19/1994 relativa a los aspectos
artículo 42 del Código de Comercio.
económicos del Régimen Económico-
BOE nº 76, 30 de marzo de 2006
Véase artículo 27.1 de la Ley 19/1994 en la redacción dada por el Real Decreto-Ley 12/2006, de 29 de diciembre, por el
que se modifica la Ley 19/1994, de 6 de julio, de Modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, y el Real Decreto-Ley
2/2000, de 23 de junio, BOE nº 312, 30 de diciembre de 2006.
9
10
hacienda
221
canaria
EL
CRITERIO DE SELECTIVIDAD EN LAS AYUDAS FISCALES REGIONALES...
Fiscal de Canarias constituyen ayudas de
nomía procedimental (capacidad para
Estado y están cubiertas por lo dispuesto
decidir sobre el procedimiento adoptado
en el artículo 87 del Tratado constitutivo
para establecer el incentivo fiscal en
de la Comunidad Europea.
cuestión) y autonomía económica (asunción de los riesgos financieros que conlle-
Las ayudas del Régimen Económico-
ve tal medida).
Fiscal cumplen los cuatro criterios que
tradicionalmente han sido considerados
Al igual que el Tribunal concluyó que
determinantes para la calificación de una
las medidas fiscales adoptadas por
medida como una ayuda de Estado; a
Azores sí constituyen ayudas de Estado
saber, la medida en cuestión debe pro-
pues tienen carácter selectivo, al no cum-
porcionar a sus beneficiarios una ventaja
plir el tercero de estos criterios, nuestros
que aligere las cargas que normalmente
incentivos fiscales tampoco cumplirían
gravan su presupuesto; en segundo
los requisitos que impone el Tribunal de
lugar, dicha ventaja debe ser concedida
Justicia para eximir de la consideración de
por el Estado o a través de recursos públi-
ayuda de Estado a una medida de estas
cos, independientemente de su forma; en
características.
tercer lugar, la medida en cuestión debe
afectar a la competencia y a los intercam-
Comparando la situación jurídica de
bios comerciales entre los Estados miem-
Azores con la de nuestra Comunidad
bros; y, por último, dicha medida debe ser
Autónoma, vemos claramente que el
específica o selectiva, en el sentido de que
margen de autonomía en materia tribu-
favorezca a ciertas empresas o produc-
taria concedido a la región autónoma de
ciones.
Azores es bastante más amplio que el
concedido a nuestra región, dado que si
El Tribunal de Justicia ha sentado los
bien es cierto que el Parlamento de
criterios para determinar cuando una
Canarias tiene competencias en cuanto a
medida fiscal adoptada por una entidad
sus tributos propios, como el Impuesto
de carácter inferior al estatal puede ser
sobre el combustible, es éste el único
considerada no selectiva y, por lo tanto no
caso en que la competencia del
ser constitutiva de ayuda de Estado en el
Parlamento canario es plena. En los casos
sentido del artículo 87.1 del Tratado cons-
de los beneficios fiscales sobre los
titutivo de la Comunidad Europea. Para
impuestos estatales, éstos se producen
ello, ha de tratarse de una decisión adop-
en el ejercicio de la competencia estatal a
tada por una entidad que goce de total
través de leyes estatales, como la Ley
autonomía con respecto al Gobierno cen-
19/1994, sin que el Parlamento de
tral del Estado miembro y esta autonomía
Canarias tenga otra opción que el informe
ha de ser entendida en una triple vertien-
previo previsto en la Disposición Adicional
te: autonomía institucional (atribución
tercera de la Constitución, al que el
constitucional de la competencia), auto-
Estatuto vigente añade que, para ser
222
hacienda
canaria
UNIÓN EUROPEA
favorable, deberá ser aprobado por las
corresponsabilidad en el ejercicio de la
dos terceras partes de sus miembros.
función normativa relativa a los incentivos fiscales del REF, y da un valor aún
La propuesta de reforma del
mayor al informe previo previsto en la
Estatuto de Autonomía de Canarias reco-
Disposición adicional tercera de la
ge en su artículo 126.1.g) la posibilidad
Constitución al añadir que no podrá pro-
de que la Comunidad Autónoma de
cederse a la modificación del REF sin el
Canarias asuma competencias estatales
mismo.
en materia de facultades normativas
sobre las especialidades económicas y
Está por ver cómo se desarrollan
fiscales de Canarias. Asimismo, el artícu-
estos preceptos y el trámite en el
lo 132 de esta misma propuesta señala
Congreso y Senado de esta propuesta de
que el régimen económico y fiscal de
modificación del Estatuto, pero mientras
Canarias únicamente podrá ser modifica-
esto se produzca la autonomía institucio-
do previo informe favorable del
nal de esta Comunidad Autónoma para
Parlamento de Canarias, aprobado por
adoptar beneficios fiscales es claramente
una mayoría de dos tercios de la Cámara,
limitada frente a la de otras regiones
sin la cual no podrá procederse a su modi-
europeas a las que este asunto parece
ficación. El proyecto añade así una
referirse.
hacienda
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canaria