Análisis Situacional Implementación de la Ley 136-03: 2004-2007 Consejo Nacional para la Niñez y Adolescencia (CONANI): Resultados Preliminares Introducción Presentaciones sobre la Evaluación de la Ley 136-03 Con la finalidad de fortalecer el Sistema de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes de República Dominicana, establecido en, el Código para el Sistema de Protección y Derechos Fundamentales de Niños, Niñas y Adolescentes, Ley 13603 la oficina de UNICEF Santo Domingo, definió conjuntamente con los socios nacionales una estrategia de producción de conocimiento e investigación, que sirviera como línea de base para priorizar acciones en favor del fortalecimiento del referido Sistema. En este sentido, y a través de la Comisión para la Ejecución de la Justicia de Niños, Niñas y Adolescentes – CEJNNA- y de la Comisión Interinstitucional contra el Abuso y la Explotación Sexual Comercial, se apoyó la realización de dos investigaciones interrelacionadas. La primera, la Evaluación de la Implementación de la Ley 136-03 en apoyo a la CEJNNA, tuvo como finalidad obtener información respecto a los avances y dificultades en la creación de las estructuras y sistemas mandatorios por la Ley 13603; y la segunda, con el objetivo de visualizar el funcionamiento de estas estructuras y sistemas, focalizándolas en la protección contra la violencia, abuso y explotación sexual comercial a niños, niñas y adolescente. Esta última en apoyo a la Comisión Interinstitucional contra el Abuso y la Explotación Sexual Comercial Se pretende que ambas investigaciones sirvan como insumo para la aprobación del reglamento de la ley 136-03 y para la implementación de los sistemas de protección en los niveles municipales. Las recomendaciones de ambas investigaciones han sido presentadas en diferentes escenarios tanto a nivel nacional como internacional, y reiteran las recomendaciones que hiciera el Comité de Derechos del Niño de Ginebra, al Informe de País presentado en 2009. La Investigación sobre la Evaluación de la Implementación de la Ley 136-03 contenida en este CD,1 se refiere a datos recogidos entre el 2004 y el 2007, en diferentes instituciones del Sistema de Protección, por lo que sus resultados y recomendaciones responden a una realidad que en varias instituciones ha sido parcialmente superada y en otras es una agenda pendiente. 1 Presentaciones Power Point 2 El presente documento presenta los resultados preliminares referidos al Consejo Nacional para la Niñez y Adolescencia (CONANI). Agradecemos el compromiso del Dr. Yuri Buaiz, coordinador de la Investigación y experto en la temática de Derechos Humanos de la Niñez a la vez que felicitamos la apertura y el esfuerzo de la CEJNNA y de las instituciones que participaron en la investigación: Consejo Nacional para la Niñez y Adolescencia CONANI, en lo que se refiere a su creación y estructura; registro y seguimiento de las políticas públicas y programas Procuraduría General de la República , en particular, el Ministerio Público de Niños, Niñas y Adolescentes, la Policía Judicial Especializada, la Coordinación de Niñez, Adolescencia y Familia y la Dirección Nacional de Atención Integral a la persona adolescentes en Conflicto con la Ley Penal Los Tribunales especializados y la Defensa Técnica de Niños, Niñas y Adolescentes La Coalición de Ong’s de Infancia, así como también los diferentes programas consultados de Atención a la Niñez y Adolescencia. Confiamos en que este esfuerzo conjunto, sirva como línea de base y plataforma para continuar construyendo una República Dominicana que proteja los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes UNICEF, Santo Domingo Marzo 2011 3 Metodología Objetivo: Determinar los principales aciertos, obstáculos y avances en la creación, funcionamiento y resultados de los órganos, instituciones y entidades del Sistema Nacional de Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes de República Dominicana. Fase uno: Autodiagnóstico. Conocer la posición de las instituciones del Sistema de Protección respecto a la implementación de la Ley 136-03 y contar con insumos para la elaboración de los instrumentos de Investigación. Fase dos: Elaboración y validación de los instrumentos de investigación consensuados con las contrapartes. Fase tres: Aplicación del Instrumento a las instituciones del Sistema. Fase cuatro: Procesamiento y análisis de los resultados. Los instrumentos validados por las instituciones contenían: Indicadores de políticas públicas y estructuras que reflejan la información cuantitativa y descripción cualitativa de las políticas públicas. Indicadores de procesos. Para medir el tipo y forma de los servicios de acuerdo con estándares de calidad, especialmente en los programas de atención. Indicadores de procedimientos y gestión, que describen las características y la dinámica de los procesos, los grados de cumplimiento de las metas. Indicadores de impacto o resultado. Que miden la incidencia de políticas y programas en la población total. Creación y estructura CONANI Antecedentes CONANI fue fundada el 23 de noviembre de 1978, mediante el decreto presidencial 426. En sus inicios es funcionalmente una entidad de atención a niños y niñas, cuya función era el diseño, administración, gestión, ejecución y control de programas de atención. Con la Ley 14-94 se crea el Organismo Rector del Sistema de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, que es presidido por el titular de la SESPAS. En esta Ley el CONANI es miembro del Organismo Rector. 4 La Ley 136-03 replantea y transforma al CONANI, como lo expresan sus artículos 417-418, al constituirlo como Órgano Administrativo de máxima Dirección del Sistema de Protección de NNA, aunque utilizando las siglas de la institución anterior. Con la entrada en vigencia de la Ley 136-03 el CONANI pasa así a ser parte de un sistema nacional de protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Órganos del Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia CONANI (art. 146) 5 Estructura CONANI INTEGRACION DEL DIRECTORIO NACIONAL DEL CONANI ORGANOS GUBERNAMENTALES ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES MINISTERIOS Visión Mundial Muchachos y Muchachas con Don Bosco Educación Salud Pública IGLESIA CATOLICA- CEDAIL Mujer IGLESIA EVANGELICA Trabajo Procuraduría General de la República EMPRESARIADO SINDICATOS- -CENUS- LIGA MUNICIPAL Este equipo ha tenido la misión de instauración de la plataforma orgánica institucional del CONANI y la direccionalidad del sistema nacional desde la entrada en vigencia plena de la Ley (octubre 2004) Se comprueba una composición del Directorio conforme a la Ley en cuanto a la cantidad de representación gubernamental y no gubernamental. Ha sido una constante la representación de las mismas ONG’s en los 4 años investigados. Si se mantiene esta tendencia de continuidad prolongada, es necesario -ya que no hay límites de tiempo de representación en la propia norma jurídicareflexionar para que el Reglamento incluya principio de alternabilidad. Funciones cumplidas por el Directorio Nacional desde 2004-2007 Acuerdos, directrices y orientaciones AÑO Cantidad TIPO 2004 25 12 administrativas, 12 políticas y 2 orientaciones y acuerdos 2005 9 4 administrativas y 5 políticas 2006 5 1 administrativas y 4 políticas 2007 5 2 administrativas y 3 políticas 6 La relación de Resoluciones por nombre, tema, número y fecha quedó registrada para el Informe final, con información abundante proporcionada por el CONANI. Composición de la Oficina Nacional y organización interna Personal por gerencias, departamentos y secciones y por sexo Se registra un personal a 2007 de 3,239 personas, de las cuales 1931 se encuentran en la Gerencia y secciones de Programas, y el 76% son mujeres 7 Órganos de CONANI en el ámbito de país -nacional, regionales y municipalesal 2007. AMBITOS GEOGRAFICO OFICINA NACIONAL Nacional REGIONALES Cibao sur Metropolitana Cibao Norte Cibao Noroeste Cibao Nordeste Yuma Higuamo Valdesia Enriquillo El Valle MUNICIPALES Nagua Boca Chica Salcedo Las Terrenas Creación y funcionamiento de la Oficina Nacional Creación y funcionamiento de 10 Oficinas Regionales Creación de 4 Oficinas Municipales Regionalización de CONANI Las Oficinas Regionales han sido creadas en su totalidad. De la totalidad de las creadas, el CONANI informa la disfuncionalidad de la Oficina de la Vega. La Instauración es un logro en la ejecución de la ley. 8 Las oficinas regionales en su funcionamiento han tenido que asumir la dualidad de ser oficina regional y municipal, sobre todo para el municipio cabecera. PUERTO PLATA MONTE CRISTI VALVERDE ESPAILLAT MARIA TRINIDAD SANCHEZ DAJABON SALCEDO SANTIAGO RODRIGUEZ SANTIAGO DUARTE LA VEGA ELIAS PIÑA SAMANA SANCHEZ RAMIREZ MONSEÑOR NOUEL SAN JUAN MONTE PLATA AZUA BAHORUCO INDEPENDENCIA SAN JOSE DE OCOA HATO MAYOR EL SEYBO SANTO DOMINGO LA ALTAGRACIA SAN PEDRO DE MACORIS SAN CRISTOBAL PERAVIA LA ROMANA DISTRITO NACIONAL BARAHONA PEDERNALES Directorios municipales Los directorios, aunque habían sido creados en 29 municipios de los 158 municipios a nivel nacional, la mayoría no están funcionando. Esto se refleja en la cantidad de resoluciones. Solo 4 Directorios han sesionado al 2007. Las sesiones han sido solo para designar a él o la Coordinadora. La designación de personas por sí sola no garantiza el funcionamiento institucional del Directorio con el fin esencial de garantizar en su municipio los derechos de NNA. Oficinas municipales Para el 2007, sólo 4 municipios de 158 tenían oficinas municipales de CONANI: (Boca Chica, Nagua, Salcedo, y Las Terrenas). Las Oficinas Municipales tienen el rol fundamental de planificación y apoyo técnico para las Políticas Públicas y normas del Directorio Nacional y Municipal. La 9 inexistencia de ellas afecta la aplicación de las decisiones de Políticas Publicas emanadas de la Oficina Nacional. Juntas locales de protección y restitución de derechos CONANI registra 3 Juntas creadas (Salcedo, Pedernales y Boca Chica), sin embargo, no existe fuente de datos que lo corrobore. No se registran actividades de las Juntas Locales de Protección, lo que implica que el sistema carece de un mecanismo administrativo de protección y restitución de derechos. Comisiones de trabajo Comisiones de trabajos permanentes: • Comisión contra el abuso y la explotación sexual comercial • Comisión para la Ejecución de la Justicia de Niños Niñas y Adolescentes (CEJNNA) • Mesa Consultiva de la Primera Infancia • Comité Técnico Asesor Comisiones no permanentes: • Comisión para la elaboración del Código de Familia • Comisión para elaboración de los Reglamentos de la Ley 136-03. • Coordinación con todos los actores del sistema de protección. Capacitación • Se registra información general de Capacitaciones, sin data sobre la duración de las mismas, cantidad de participantes y seguimiento, entre otros aspectos. • La capacitaciones son de naturaleza genérica o de incidencia en el trabajo cotidiano y de menor incidencia en la práctica concreta de la garantía de Derechos Humanos de Niños, Niñas y Adolescentes. • No se reporta Plan ni mecanismo permanente de formación intensiva y continuada. • Se registran 2 acuerdos con Universidades a los fines de capacitaciones profesionalizadas. 10 Registro y seguimiento de políticas públicas Nociones integradas: El método de la perspectiva de derechos humanos en las PP La investigación incorporó variables dirigidas a explorar el diseño de políticas públicas, la identificación y desagregación por las categorías de derechos humanos de los niños, es decir, de Supervivencia, Desarrollo, Participación y Protección Especial, y dentro de cada categoría, los derechos particulares que estas abarcan. En las cuatro categorías se pretendió indagar todos estos aspectos de las políticas públicas en 33 derechos humanos, de la siguiente forma: 11 Resultados 1. Cantidad de Políticas Públicas. En base a los documentos internos del CONANI, se obtuvieron los resultados: siguientes 12 Durante el desarrollo de la Investigación, CONANI requirió formal y expresamente la información sobre PP a los Ministerios. Esta información no fue remitida por esas carteras. El registro de Políticas Públicas en el CONANI debe ser permanente, incluso de aquellas que no diseña, por cuanto el registro es la fuente de organización y planificación del control, seguimiento, supervisión y evaluación de las políticas públicas. La orientación del diseño de las políticas públicas desde el CONANI, que se deriva del registro investigado, indica que tienen mayor atención las políticas de Protección especial, y menor atención las de derechos universales. 13 Por tanto, debe hacerse énfasis en la satisfacción de derechos universales, función principalísima del CONANI, sin desestimar la importancia que tienen las políticas públicas de Protección Especial. Destaca igualmente la importancia dada por el CONANI a las políticas de Supervivencia que en cuanto a la cantidad de éstas, ocupan el 31,25% de las registradas en esta Institución. 2. La denominación por derechos y los objetivos de la política pública Derechos de Supervivencia Denominación Objetivos Atención integral, servicio ambulatorio residencial Establecer los programas y servicios a ser ofertados por las ONGs y OGs Política de alimentación y nutrición a niños, niñas y adolescentes en los servicios de atención residencial Lograr una alimentación adecuada en calidad y cantidad a las personas que cuentan con esos servicios. Atención de primera infancia en el sistema de seguridad social Velar por los derechos de niños, niñas y adolescentes para que el sistema se lo garantice Filiación por adopción. Política de atención familiar Restituir el derecho a la familia de niños, niñas y adolescentes en situación de abandono. Atender tanto a niños, niñas y adolescentes como a la familia y al entorno social. 14 Derechos de Desarrollo Denominación Reinserción escolar, familiar y no familiar. Objetivos Evaluar el sistema pedagógico determinar y apoyar la reinserción escolar Formación técnico vocacional Recreación y deporte en los servicios de atención residencial Incorporar a NNA a las actividades deportivas de acuerdo con su edad 15 De las 16 políticas públicas registradas, sólo dos registran datos sobre cobertura geográfica (NACIONAL) y por grupos etáreos. Por su cobertura indican ser acciones de una política mayor, o en todo caso, programas de atención básica o líneas de acción de alguna política general y no políticas propiamente dichas. No existe desagregación por sexo. Destaca que numéricamente el CONANI indica hacer seguimiento al 62% de las Políticas Públicas que llevan en su registro interno. 16 Otros Ministerios hacen seguimiento al 38% de las PP El CONANI, según la ley 136-03 es responsable de hacer seguimiento a todas las políticas del estado en materia de protección de los derechos de la niñez y adolescencia. 17 6. OTROS HALLAZGOS Caracteres resaltantes y comunes del registro de datos de políticas públicas: Las políticas públicas propuestas diseñadas y aprobadas por el CONANI se corresponden con situaciones de derechos relevantes para la Supervivencia y el Desarrollo, aunque no se tengan clasificadas como tales. 14 políticas públicas han sido remitidas a órganos de ejecución, 2 no. 4 políticas públicas son ejecutadas directa y exclusivamente por el CONANI. En otras políticas públicas CONANI ejecuta conjuntamente con otros Ministerios. Es evidente la ausencia de políticas públicas en derechos a la participación. Datos dispersos, no sistematizados que dificultan la obtención oportuna, eficaz y rápida de la información pertinente. Caracteres comunes del registro de políticas públicas: Inexistencia de un registro formal, desagregado, con información pertinente, oportuna, clasificada y organizada por derechos, que registre al menos: Clasificación, Cantidad, Denominación y Objetivos por categorías de derechos Cobertura por región, provincia, municipios Cobertura por edad y por sexos Seguimiento y medios de verificación Fijación de resultados por objetivos, , metas, actividades, acciones, riesgos, entre otros. Evaluación de la ejecución y cobertura Evaluación del impacto en población, por sexo, por edad y por condición inicial y final del derecho de que se trate Inexistencia de herramientas precisas de seguimiento en políticas públicas. Registro y supervisión de programas El artículo 55 de la Ley 136-03 define los programas y sus fines, y su Párrafo primero enuncia un grupo indicativo de programas, mientras el artículo 456 establece el régimen de inscripción de programas ante las Oficinas Municipales y el 459 establece la supervisión por parte de la Oficina Nacional del CONANI. Es evidente que para los efectos de Inscripción, la competencia corresponde a las Oficinas Municipales, pero ésta debe remitir a la Oficina Nacional para el debido conocimiento a los fines de la Supervisión. Un adecuado registro o inscripción de programas debe cumplir con el mínimo que requieren los artículo 456 al 458. Se aplicaron tres Instrumentos de Investigación: 18 1. Identificación de programas y entidades de atención, con tres grandes rangos de investigación: o Identificación de la Institución: Nombre, Ubicación, Registro (Art. 456 Ley), Principios o Identificación del Programa de Atención: Nombre, Objetivos, Misión, PAI, Carácter, Modalidad, Dependencia, Población Ofertada, Población atendida, Presupuesto o Modalidad y Proceso de atención: Objetivos, Medio (Abierto, Cerrado o Mixto), Personal administrativo, técnico, gerencial y de atención, Estudio sociofamilar, Plan Individual, Duración de la atención, Reglamento de convivencia. 2. Observación directa de programas de atención, compuesto de 4 grandes categorías de interés en la investigación: Áreas generales de atención Áreas particulares de atención Observación descriptiva: tipo, proporción y condiciones de las instalaciones Dotación personal (por c/niña, niño o adolescente) 3. Proceso de atención con enfoque de derechos • Determinan las líneas bases fundamentales de la atención de los niños, niñas y adolescentes, basadas en sus derechos, obteniendo datos acerca de la forma en que el programa respeta, cumple y da cobertura a estos derechos en cada fase de atención. • compuesto por grandes categorías, correspondientes a las áreas de derechos de los niños: supervivencia, desarrollo, participación y protección especial y a su vez por tres categorías o rangos adicionales constitutivos de las fases del proceso: ingreso, permanencia y preparación para el egreso. Registro y supervisión de programas Se indagó sobre un universo de 42 Programas inscritos en la Oficina Nacional del CONANI, que ejecutan 13 Instituciones. De las 13 Instituciones que inscribieron estos programas 4 no reportan el tipo de programa que ejecutan, esto es, registran un programa sin nombre del mismo. 19 Igualmente, de los 42 programas, 16 no reportan los objetivos del programa, y sólo uno de los restantes 26 relaciona sus objetivos con la garantía de los derechos y la protección integral. La población general atendida en los programas alcanza a 5667 NNA, sin embargo sólo 3333 están desagregados por edades y sexo. Instituciones, Programas y Población Atendida Del total de 42 Programas inscritos: 6 sólo refieren la Población total en cantidades sin determinación de los grupos etarios ni el sexo. 9 no proporcionan dato alguno, ni aún la cantidad de población atendida. 15 atienden niños o adolescentes (sin determinar sexo), aunque registran la cantidad de atendidos. La mayor población atendida es la de niñas (40%) y la menor es la de adolescentes femeninas (3%). En cuanto a grupos atareos hay mayor cantidad de Niños y Niñas atendidos (59%) que adolescentes (41%). 20 21 Adicionalmente a lo anterior, se registró información sobre: • Instituciones, Programas y Duración Promedio de la Atención • Instituciones, Programas y Reglamento de Convivencia • Presupuesto por Población Atendida • Observación directa del programa con evaluación de estándares de calidad. • Etapas del proceso de atención por áreas de derechos • Condiciones del Programa frente a las etapas de Ingreso, permanencia y egreso. Otras conclusiones y recomendaciones El CONANI surge como una entidad de atención, dirigida fundamentalmente a la ejecución de programas de atención, en el marco de un paradigma jurídico, social y político de asistencia tutelar, lejos de ser garantista de derechos humanos. Por definición, el CONANI permanece durante un poco más de 15 años bajo esta directriz consolidando una práctica institucional desarraigada de la visión de protección universal e integral de derechos a niños, niñas y adolescentes. En virtud de la nueva ley 136-03, deben superarse los arraigos institucionales del pasado para trascender el discurso de protección integral a la práctica institucional de garantía derivada del marco teórico de protección. En los últimos 4 años se ha iniciado un proceso de transición que ha buscado superar la visión tutelar de la minoridad, que solo es entendida como la atención individual forzosa, de internamiento, compasión y represión para instaurar el marco institucional de protección, cumplimiento, garantía y restitución de Derechos Humanos, solamente posible a través del diseño y ejecución de políticas públicas en las 4 grandes categorías de Derechos Humanos, por tanto se sugiere fortalecer este proceso de transición a través de 4 herramientas: 22 • Registro de todas las Políticas Públicas de Niñas Niñas y Adolescentes del Estado Dominicano. • Análisis estructural de las PP desde el enfoque de Derechos Humanos, a través de un SISTEMA DE VIGILANCIA Y MONITOREO DE PP de carácter permanente. • Revisión y propuesta presupuestaria para políticas públicas ante los órganos deliberativos del financiamiento público. • Revisión de la estructura orgánica del CONANI, para un mayor énfasis al área gerencial y técnica de políticas públicas. • Con la ley 136-03 el CONANI ha iniciado el proceso de instauración de la dimensión institucional de la protección integral de la niñez y adolescencia. • Resulta positivo el resultado observado en donde el Directorio Nacional del CONANI ha iniciado el proceso de discusión e implementación de Políticas Públicas. • Se hace imprescindible distribuir las responsabilidades de la protección en la forma sistémica en que se encuentran previstas en la ley 136-03, y de esa manera generar un proceso de desconcentración de programas y adecuación al marco de Derechos Humanos. Desconcentración: en donde el CONANI ejerza la función de orientación, consulta, control y evaluación, y los programas públicos, privados o mixtos acepten la autoridad del CONANI en ese sentido. 23 Adecuación: para que en manos de Entidades de atención se siga el enfoque de derechos en los programas. Se deriva de la investigación que el CONANI dedica mayor esfuerzo al área de programas de atención, que al de políticas públicas, tanto en cuanto a su estructura orgánica, como en la asignación de recursos materiales y humanos. Ello se hace insostenible, con un alto costo y bajo rendimiento. Por ello se recomienda: • Iniciar proceso de transferencia de Programas de Atención a Entidades públicas de servicio social, Privadas y Mixtas. • Establecer las directrices nacionales para inscripción y ejecución de programas de atención. • Generar propuestas de modelos que no problematicen la situación individual de la infancia y adolescencia, esto es, modelos no centrados exclusivamente en el problema, sino modelos desarrollistas, centrados en superación de las causas. En el marco de las recomendaciones del Comité de Derechos del Niño, y con las comprobaciones de la presente investigación, se sugiere el inicio de un sistema estratégico de información estadística en materia de políticas públicas y programas, que permita tanto el registro apropiado como el seguimiento y evaluación de estos. Este sistema sin duda será coordinado por el CONANI estableciendo como mínimo: • Indicadores nacionales, provinciales y municipales que sirvan de modelo a la provisión de información estratégica desde el resto de los órganos del Sistema Nacional de Protección de Niñez y Adolescencia. • Sistema de información confiable, oportuno y actualizado. • Análisis de Situación de Infancia considerando las cadenas causales (inmediatas, institucionales y estructurales). • Información desagregada que permita visibilizar a los grupos más excluidos, las diferencias étnicas, geográficas, de género y etáreas. • Cuantificación de las violaciones de derechos (la no cobertura) • Participación de los actores claves en la construcción y actualización del análisis de situación. 24 En el mismo marco de las recomendaciones del Comité de Derechos del Niño se precisa: Elaboración y puesta en funcionamiento del Protocolo de Actuación del CONANI, acorde con la Ley 136-03 que contemple claras definiciones y formas de actuación en: • Deliberación de políticas, planes y programas, • Fortalecimiento de las formas de Registro de Programas y Entidades de Atención. • Normas de Procedimiento en materia de seguimiento y evaluación de Programas, • Análisis de Situación del Estado de los Derechos de la Niñez, con un sistema de información oportuna que permita su actualización anual. • Coordinación del desarrollo, implementación y evaluación de normas de actuación interinstitucional. • Creación de las Juntas Locales de Protección. Las cuales están en proceso, priorizando los municipios del proceso de descentralización. • Fortalecer el rol de CONANI como entidad máxima de dirección que formula, aprueba, evalúa, fiscaliza, coordina y da seguimiento a las políticas públicas en materia de niñez y adolescencia Para que los esfuerzos realizados por las instituciones lleguen a los niños, niñas y adolescentes hay que seguir creando las estructuras que manda la Ley, aunque tengan un funcionamiento mínimo y concentrarse en fortalecer las ya existentes para que sirvan de modelo a las de nueva creación. Otros aportes Se recomienda Plan Nacional de consolidación de la Implementación del Sistema Nacional de Protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes, formulado en forma coordinada y participativa con todos sus integrantes, incluyendo la opinión consultiva de niños, niñas y adolescentes. 25