El Mercosur como unión aduanera . Solución de contraversia

Dra. Cristóbal Norma
“El MERCOSUR como unión aduanera…”
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COMISION 6 ARBITRAJE COMERCIAL
PUNTO F EL ARBITRAJE EN EL MERCOSUR. DEL PROTOCOLO DE BRASILIA AL
PROTOCOLO DE OLIVOS. SITUACIÓN ACTUAL
TITULO
EL MERCOSUR
COMO UNION ADUANERA
SOLUCION DE CONTROVERSIAS
AUTOR: DRA. NORMA A. CRISTÓBAL
Avda. Cordoba 1352 Piso Primero
Ciudad de Buenos Aires
normac@speedy.com.ar
“Nada perdura, excepto el cambio”
Heráclito
RESUMEN
El MERCOSUR se encuentra operando actualmente como una unión aduanera
imperfecta o flexible, en donde los países suscriptores del tratado no poseen voluntad de
desprenderse de la "conducción ejecutiva" creando órganos supranacionales independientes
como es el caso de la Unión Europea.
No debemos olvidar las asimetrías en términos constitucionales que todavía
acarreamos, que dificulta la aplicación del derecho internacional de integración a nivel
purista, con la necesaria aprobación por parte de los parlamentos de cada acuerdo y con el
agravante, en términos de ejecutividad,
de que a posteriori de todo este proceso
parlamentario, las decisiones, dentro del seno del Mercado se toman "por consenso".
Como ya hemos sostenido en otros foros, creemos que se debe avanzar hacia un
sistema de solución de controversias con un Tribunal estable, no ad hoc, y especializado en
estos temas. Por otro lado también propiciamos el avance hacia una verdadera Unión
Aduanera que cuente con la administración conjunta de la recaudación arancelaria común y
su posterior distribución entre los miembros.
Las asimetrías constitucionales entre los integrantes
y su solución
debieran
trabajarse en forma paralela, a efectos de la desaparición de las divergencias que hagan el
arribo acelerado al Mercado Común proyectado, dado que a medida que pasa el tiempo lo
vemos cada vez más alejado.
GESTACION
Desde la remota patria del venezolano Francisco Miranda entre el Mississipi y la
Patagonia, en el siglo XVIII1 y las luchas por la independencia de los territorios durante el
siglo XIX que llevaron a pensadores como Monteagudo a sentenciar “La independencia es el
primer interés del Nuevo Mundo”2, llegamos a fines del siglo XX con una cantidad de
acuerdos protocolares previos, el más cercano el Argentino-Brasileño3 de la década del ’80,
para desembocar en Asunción en los albores de los ’90.
MERCOSUR. Aspectos jurídicos y económicos, . Jardel, Silvia y Barraza, Alejandro, Ediciones Ciudad
Argentina, 1999.
2 Ensayo sobre una Confederación Continental, Bernardo de Monteagudo, 1824, idem nota 1.
3 ACTA PARA LA INTEGRACIÓN ARGENTINO-BRASILEÑA, suscripta por los presidentes Raúl Alfonsín,
por Argentina y Jorge Sarney, por Brasil, en.Buenos Aires, 29 de julio de 1986.
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El Tratado de Asunción4 plasmaba la voluntad de los países suscriptores para la
creación del Mercado Común del Sur, determinaba una primera base institucional y un
criterio para la resolución de controversias, estableciendo un período de transición con plazo
al 31 de diciembre de 1994, cuyos objetivos eran:
1- Establecer el Mercado Común
2- Acordar una estructura institucional definitiva
3- Establecer un sistema de resolución de controversias
Además al término de ese mismo año se firmaba el PROTOCOLO DE BRASILIA5 - en
adelante PBRA - a efectos de reglamentar la forma de solucionar los conflictos que pudieran
plantearse entre los países miembros.
Evidentemente el primer objetivo no pudo concretarse debido a la existencia de listas
de excepciones al arancel externo común y al mantenimiento de algunos sectores fuera del
proceso6, y entonces hoy nos encontramos ante una UNION ADUANERA 7, en adelante UA,
que se suele denominar como imperfecta8
La UA complementada con otros instrumentos constituye el basamento para el
funcionamiento del mercado común9.
El proceso de integración de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, a los que se les
suman como socios "externos" Chile y Bolivia y a los que otros han dado muestras de
asociarse, como México.
En 1994 se
firma del PROTOCOLO DE OURO PRETO10 - en adelante POPconsagrando la personalidad jurídica internacional del Mercosur, consolidando su
organización institucional cuasi definitiva, adicional al anterior Tratado de Asunción.
El 18 de febrero de 2002 es suscripto el PROTOCOLO DE OLIVOS – en adelante POL-,
a los efectos de consolidar la seguridad jurídica a traves del perfeccionamiento del sistema
de solución de controversias.
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL ACTUAL
El sistema institucional adoptado por el Mercosur corresponde al de instituciones
intergubernamentales. No se han creado organismos independientes, sino que los órganos
del mercado común se integran con
los representantes políticos de los respectivos
ministerios o secretarias de cada país integrante.
Se integra por:
1- EL CONSEJO DEL MERCADO COMUN - CMC-; está integrado por los ministros de
relaciones exteriores, los de economía y los Jefes de Estado. Lleva adelante la
conducción política del Mercosur
2- EL GRUPO MERCADO COMUN - GMC -, es el órgano ejecutivo, está coordinado por
los Ministros de Relaciones Exteriores y conformado por cuatro miembros titulares
y cuatro alternos
por cada país, de las áreas de cancillería, economía y
equivalentes. Es su incumbencia, como el anterior, velar por el cumplimiento del
tratado y sus acuerdos y además estudiar los medios para la armonización de
normas, para lo cuál ha creado subgrupos de trabajo, de acuerdo a la orientación
respectiva del área de tratamiento.
3- LA COMISION DE COMERCIO - CCM -, asiste al GMC, velando por la aplicación de
las políticas comerciales acordadas, para el buen funcionamiento de la UA. Cada
TRATADO PARA LA CONSTITUCION DE UN MERCADO COMUN ENTRE LA REPUBLICA ARGENTINA, LA
REPUBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL, LA REPUBLICA DEL PARAGUAY Y LA REPUBLICA ORIENTAL DEL
URUGUAY. Asunción del Paraguay, 26 de marzo de 1991
5 PROTOCOLO DE BRASILIA PARA LA SOLUCION DE CONTROVERSIAS, Brasilia, 17 de diciembre de
1991.
6 Por ejemplo los sectores automotriz y azucarero. Las constantes divergencias en el mercado de
zapatos y zapatillas importados desde Argentina al Brasil, entre otros.
7 Hay Unión Aduanera cuando se ejerce la administración del arancel externo común a través de una
organización aduanera conjunta que le otorgue a cada país un porcentaje, ya estipulado, sobre los
ingresos aduaneros comunes, quedando otro porcentaje para la administración conjunta.
8 “El término flexible es el más adecuado ya que desde el 1ero. de enero de 1995 los países no tienen
más el poder de fijar unilateralmente su arancel externo. Dada esta declinación del poder de decisión
nacional, los aranceles sólo pueden cambiarse por medio de una decisión tomada en común. Además
los plazos para la convergencia están fijados." Jardel, Silvia y Barraza Alejandro, Mercosur, Aspectos
jurídicos y económicos, Ed..Ciudad Argentina, 1998, cita pag. 72
9 Ver Magariños, Gustavo. Comercio e Integración Tomo III. Ed. Fundación de Cultura Universitaria,
Montevideo, 1994
10 PROTOCOLO ADICIONAL AL TRATADO DE ASUNCION SOBRE LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL
MERCOSUR - PROTOCOLO DE OURO PRETO, Oiro Preto, 17 de diciembre de 1994
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País además tiene su propia CC integrada por funcionarios propios que reciben
previamente los reclamos de su país y los presenta a la CCM
4- LA SECRETARIA ADMINISTRATIVA - SAM -, es de índole meramente
administrativa y se va rotando la sede entre los distintos estados parte.
5- EL TRIBUNAL ARBITRAL- TAM - está formado en forma ad hoc, son tribunales
independientes y los árbitros surgen de una lista que se encuentra en poder de la
SA. . La solución de conflictos entre los estados parte posee previamente la etapa
administrativa interna entre las partes. De no consensuarse en esta etapa se pasa
al laudo arbitral en los términos antedichos. Los fallos son obligatorios para las
partes.
Para los particulares la situación es más difícil dado que al tener que presentar su
reclamo previamente en la CC de su país , para que ésta haga lugar al reclamo, de no
darse curso al mismo, sólo le quedará la vía judicial interna contra el propio estado.
6- LA COMISION PARLAMENTARIA CONJUNTA - CPC -, integrada por 64 miembros,
ocho diputados y ocho senadores de cada país. Tiene sólo facultades consultivas y
de promoción para la incoar en los respectivos parlamentos la aprobación de los
acuerdos llevados adelante en el Mercosur.
7- EL FORO CONSULTIVO ECONOMICO Y SOCIAL -FCES- es un órgano conformado
por representantes de los sectores económicos y sociales de los países miembros
en igual número. Tiene carácter de asesoramiento y consulta.
LA SOLUCION DE CONTROVERSIAS LUEGO DEL TRATADO DE OLIVOS
Tampoco el POL creó órganos supranacionales, en este caso de justicia, sino que se
recurrió al sistema arbitral para resolver los conflictos planteados en su seno, con un
concepto de Tribunal Ad hoc, no permanente.
Las cuestiones planteadas entre los estados parte se resolverán mediante negociación
directa, por elevación al GMC o por Procedimiento arbitral, conforme lo que graficamos
seguidamente:
NEGOCIACIÓN DIRECTA ENTRE
LAS PARTES
no resuelve
resuelve
CONSIDERACIÓN DEL
GMC
Cap. V art. 6 ap. 2
PROCEDIMIENTO ARBITRAL
Cap. VI art. 10 ap.1
Sin perjuicio de estos procedimientos la ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO –
OMC -, también entiende en las controversias comerciales entre países sean o no miembros
de un Mercado común, por lo que las partes podrán recurrir a ella a esos efectos, si fuese
competencia de esa organización. Sin embargo una vez inciado un procedimiento arbitral
en uno de los posibles Tribunales se enerva el derecho de ejercerlo en el resto, por ese
mismo caso11.
Llegada a la etapa arbitral se constituye el Tribunal Ad Hoc cuyos árbitros surgirán de
un listado integrado por los expertos oportunamente listados por los países miembros, el
presidente del mismo no podrá ser nacional de los estados parte de la controversia.
El Tribunal tiene 60 días, prorrogables por otros 30 para expedirse.
La decisión podrá ser objeto de un Procedimiento de Revisión 12 sólo por cuestiones
de derecho e interpretaciones jurídicas desarrolladas por el Tribunal Arbitral Ad Hoc, quien
deberá expedirse dentro de los 15 días a partir de la notificación.
A diferencia del Arbitral el Tribunal Permanente de Revisión funciona en forma
permanente e integrado por árbitros titulares y suplentes elegidos por las partes por el
término de dos años.
CONCLUSIONES
11
12
PROTOCOLO DE OLIVOS. CAPITULO I, Art. 1 Apartado 2
POL, CAPITULO VIII art. 17
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Para nosotros el MERCOSUR se encuentra en una etapa de estancamiento en esta
suerte de UA imperfecta.
No debemos olvidar las asimetrías en términos constitucionales que todavía
acarreamos, que dificulta la aplicación del derecho internacional de integración a nivel
purista, con la necesaria aprobación por parte de los parlamentos de cada acuerdo y con el
agravante, en términos de ejecutividad,
de que a posteriori de todo este proceso
parlamentario, las decisiones, dentro del seno del Mercado se toman "por consenso".
Como ya hemos sostenido en otros foros, en ponencias de la misma índole, creemos
que se debe avanzar hacia un sistema de solución de controversias con un Tribunal estable,
no ad hoc, y especializado en estos temas.
Por otro lado también propiciamos el avance hacia una verdadera Unión Aduanera
que cuente con la administración conjunta de la recaudación arancelaria común y su
posterior distribución entre los miembros.
Las asimetrías constitucionales entre los integrantes
y su solución
debieran
trabajarse en forma paralela, a efectos de la desaparición de las divergencias que hagan el
arribo acelerado al Mercado Común proyectado, dado que a medida que pasa el tiempo lo
vemos cada vez más alejado del plano real.
Como ejemplo de lo que resulta del plano ideal y su aplicación práctica, cabe el
asunto conocido en estos días como “El tema de las Papeleras”, por las plantas procesadoras
de celulosa que se están instalando a orillas del Río Uruguay, en el vecino país y que han
provocado manifestaciones del Presidente Uruguayo en desmedro del bloque regional, quien
habría dicho: “Así como está, el MERCOSUR no sirve”.13
Todo este tema que debiera ser resuelto por los medios previstos ut supra dentro del
mercado común, y que lleva a la tirantez política entre Argentina y Uruguay, ha llevado al
resto de sus integrantes, especialmente Brasil y Chile, a manifestar por medios diplomáticos,
su preocupación por la herida mortal que esta controversia le propina al bloque.
Modestamente, nos parece que sobre estos pilares de “cartón” es muy difícil construir
el mercado común soñado.
“La crisis de las Papeleras resquebraja el MERCOSUR”. Manifestaciones del Presidente Tabaré
Vazquez, Portada Diario LA NACION, jueves 20/04/2006
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