Opinión divergente El presente documento refleja la opinión discordante de cuatro miembros del Grupo de Alto Nivel con experiencia en defensa de los intereses de los trabajadores, la salud pública, el medio ambiente y los consumidores. Apoyamos plenamente la importancia de realizar un esfuerzo constante con el fin de reducir las cargas administrativas que recaen sobre las empresas y que resultan innecesarias, obsoletas o más gravosas de lo que se requiere para cumplir con su objetivo último; hemos colaborado estrechamente con nuestros compañeros de grupo para identificar dichas cargas. A lo largo de los años, se han aprobado por unanimidad –o casi− un gran número de opiniones. Sin embargo, consideramos que algunas recomendaciones del Informe final del Grupo van más allá de este objetivo y entrañan un claro propósito desregulador, al que nos oponemos. Dichas recomendaciones han sido algunos de los aspectos más controvertidos de debate en el Grupo a lo largo de muchos años y nunca han conseguido contar con un apoyo unánime. En primer lugar, para acometer una revisión de las cargas administrativas es preciso comprender su razón de ser. El Informe reconoce, aunque de forma superficial, la necesidad de que la legislación de la UE construya el mercado interno, si bien en general parece sostener una opinión decididamente negativa y, por tanto, desequilibrada, sobre la regulación y las cargas administrativas relacionadas. El etiquetado de los alimentos, las instrucciones de uso de los medicamentos, el etiquetado ecológico, las obligaciones de revelar el coste de los servicios financieros o las de informar a los trabajadores de sus derechos son todas «cargas administrativas» en el sentido de la misión encomendada al Grupo, pero el Informe apenas destaca los aspectos positivos de este tipo de «cargas». El Informe reconoce que el mercado común necesita normas comunes, así como que, en muchos casos, la legislación de la UE armoniza o sustituye diferentes normas en cada uno de los 28 Estados miembros, de forma que puede accederse igualmente y de forma recíproca a los mercados nacionales y se reducen los gastos administrativos en su conjunto para conseguir un mercado interior plenamente operativo. Este es un aspecto clave que merece especial atención. La normativa común puede reducir la carga para las empresas que operan en distintos Estados miembros. Las cargas administrativas pueden afectar de diferentes formas dependiendo de la empresa. En algunos casos, una «carga administrativa» puede ser un «pasaporte» hacia el mercado único que permita a las empresas comercializar sus productos o servicios en otro Estado miembro. Sin embargo, en el caso de los negocios que no pueden permitirse desarrollar actividades transfronterizas, puede suponer una carga que no reporte el correspondiente beneficio. Inevitablemente, este último grupo tenderá a expresar mayor disconformidad respecto a este asunto. La construcción de un mercado común, no obstante, es solo una de las razones legítimas por las que la UE debe desarrollar actividades de regulación. En las siguientes observaciones analizamos las recomendaciones finales junto con su correspondiente nota explicativa. Recomendaciones 1 y 2 Nos oponemos totalmente a la recomendación de establecer un objetivo neto para reducir los costes administrativos o de compensar las nuevas cargas eliminando las ya existentes, planteamiento conocido como «una más, una menos», en su forma más extrema. Si una carga resulta innecesaria u obsoleta, deberá eliminarse o sustituirse. Sin embargo, si todavía responde a una finalidad útil, no deberá prescindirse de ella por el mero hecho de que exista una propuesta nueva y necesaria en otro ámbito. Los objetivos de reducción de los costes globales de regulación correspondientes a las medidas existentes presentan aún más problemas. La fijación de un límite arbitrario es una estrategia con poca visión de futuro, ya que restringe el número de medidas que han de abordar los legisladores, así como los problemas sin resolver. No es posible determinar de antemano, y sin pruebas que lo justifiquen, qué proporción de las cargas puede tener que eliminarse tras el oportuno análisis. Además, en determinados ámbitos los objetivos predeterminados serían diametralmente opuestos al principio «quien contamina paga», que obliga a los contaminadores a internalizar los costes externos de la contaminación, lo que aumentaría por definición el gasto en reglamentación. También consideramos erróneo centrarse en los costes de una medida de la UE sin tener en cuenta sus beneficios en términos sociales o de otro tipo, así como el hecho de que pueda sustituir hasta 28 medidas nacionales diferentes. Recomendación 3 Mostramos nuestra disconformidad ante la recomendación de que la Comisión debe publicar los proyectos de evaluaciones de impacto (y los proyectos de textos) con vistas a una consulta pública antes de presentar una propuesta a los colegisladores. Aunque puede parecer que esta propuesta sirve para mejorar la transparencia, esta fase de consulta adicional que comprende proyectos de evaluación de impacto y proyectos de textos corre el riesgo de retrasar el proceso de toma de decisiones y desembocar en una situación de «parálisis por análisis». Las propuestas de la Comisión que se someten a un proceso de codecisión cuentan con un control público suficiente. No obstante, aquellas que no se someten al proceso habitual de codecisión y a las que los ciudadanos no tienen acceso, como los mandatos para las negociaciones comerciales, se beneficiarían de una mayor transparencia en la fase de preparación. Es cierto que existe un margen de mejora en el proceso de consulta pública sobre la política desarrollada en la UE. Uno de los problemas es que las partes interesadas no suelen analizar a su debido tiempo los argumentos y observaciones que realizan otras partes. Por ello, proponemos que todas las observaciones sobre cuestiones de política pública que se dirijan a la Comisión (así como a otras instituciones) se publiquen de forma inmediata, salvo excepciones estrictamente delimitadas por razones de privacidad personal y confidencialidad comercial. Recomendación 4 Todas las propuestas legislativas deben tener en cuenta la enorme importancia económica y social que revisten las pymes, si bien colocar en primer lugar la exención fiscal para una parte tan significativa de la economía de la UE no es el enfoque adecuado y la elaboración de políticas perdería gran parte de su eficacia. Además, las exenciones en cualquier sector dejan a los Estados miembros el campo libre para legislar a nivel nacional y, como la experiencia ha puesto de manifiesto, favorecen las tendencias proteccionistas debido a la ausencia de legislación europea en el sector en cuestión. Mientras que hay pymes que se benefician de una determinada exención, otras se ven excluidas de los mercados transfronterizos. Por último, el uso generalizado de exenciones y excepciones previstas en la legislación de la UE es, por sí mismo, un factor crucial en el aumento de la complejidad reguladora. También cuestionamos la propuesta de reforzar la «prueba de competitividad» de la legislación de la UE. La competitividad ya es, y existen motivos para ello, uno de los numerosos factores que deben tenerse en cuenta a la hora de analizar la legislación, pero son los responsables políticos quienes han de determinar qué importancia relativa asignar a cada uno. En este sentido consideramos que se trata de una propuesta, presentada sin pruebas que la justifiquen, de carácter político o politizado que excede las competencias del Grupo de Alto Nivel y que, por tanto, no debería incluirse en este informe. Recomendación 7 La propuesta que propugna que la Comisión debe hacer más hincapié en las alternativas a la normativa es un juicio de valor político. Por otro lado, tiene poco en cuenta las pruebas que confirman que las alternativas a la normativa suelen resultar un fracaso cuando se aplican hasta en 28 Estados miembros diferentes, con sistemas y tradiciones jurídicas e institucionales muy heterogéneos. La recomendación en su conjunto tiene poco contenido, aunque puede considerarse como una crítica implícita, sin el apoyo de pruebas, de que las instituciones de la UE no se centran en los asuntos más relevantes. Recomendación 8 Rechazamos la propuesta de instaurar un nuevo órgano que se encargue de examinar las evaluaciones de impacto de las propuestas de la Comisión, así como de «evaluar la base documental y el análisis de costes y beneficios» de las modificaciones propuestas por el Consejo y el Parlamento. Incluso si se pasan por alto cuestiones fundamentales en materia de gobernanza, composición, selección de los miembros y legitimidad a las que aquí no se da respuesta, existe un gran riesgo de que un organismo de este tipo resulte complejo e inviable y de que no suponga un valor añadido; además, en el peor de los casos, puede generar cargas administrativas adicionales. Recomendación 9 Asimismo, no estamos de acuerdo con la propuesta de crear una nueva institución similar al Defensor del Pueblo que se encargue de atender las reclamaciones en materia de burocracia, y consideramos que tampoco debe añadirse esta función a las desempeñadas por el Defensor del Pueblo actual. Desde nuestra propia experiencia en este grupo, las reclamaciones que llegaron durante los diferentes procesos de consulta, tanto en línea como fuera de línea, solían ser de carácter muy técnico y no estaban necesariamente relacionadas con ninguna norma de la UE o incluso solicitaban que la UE adoptara ciertas medidas. Estos casos podrían tramitarse y resolverse mediante los sistemas existentes de evaluación de políticas y, en cualquier caso, mediante una vía menos formal que la creación de una nueva institución. Otras cuestiones La experiencia de las instituciones nacionales a nivel nacional suele invocarse en apoyo de una serie de recomendaciones, ante las que mostramos nuestra disconformidad. No podemos aceptar las afirmaciones implícitas que sugieren que lo que funciona o no en algunos Estados miembros podría o debería reproducirse en la estructura institucional y decisoria de la UE. Aparte de las mencionadas, no nos oponemos al resto de recomendaciones, aunque debemos realizar las siguientes aclaraciones: Si bien estamos de acuerdo con la idea fundamental de la Recomendación 5 (mejorar la medición y evaluación de la legislación vigente), la propuesta es tan amplia y variada que podría requerir un gran número de consultores y funcionarios públicos, entre otros recursos. Estamos de acuerdo con la Recomendación 6, que sugiere que la Comisión debería realizar mayores esfuerzos por mejorar la comprensión de todas las dimensiones de la UE por parte de los ciudadanos; sin embargo, esta tarea no corresponde solo a la Comisión, a la que los Estados miembros y otras instituciones convierten con frecuencia en chivo expiatorio. Los Estados miembros en concreto deberían poner más medios para promover la concienciación de los ciudadanos, apoyar la labor de la UE y contrarrestar los prejuicios que pudieran afectar a la percepción de las instituciones de la UE y de sus actividades. Si se debe legislar, hay que hacerlo, por supuesto, lo antes posible, tal como se solicita en la Recomendación 10; sin embargo, esta propuesta señala acertadamente que el proceso democrático y de consulta no debería sacrificarse en aras de la rapidez. Las prácticas destinadas a acelerar el proceso de toma de decisiones como, por ejemplo, los diálogos tripartitos informales celebrados de forma prematura y a puerta cerrada, no son los procedimientos modelo. Estamos de acuerdo con la Recomendación 11, según la cual los Estados miembros deben indicar claramente qué parte de las medidas de aplicación exceden las exigencias de la legislación de la UE, aunque consideramos que el uso del término «sobrerregulación» resulta peyorativo. Por lo que respecta a los Estados miembros que establecen los objetivos, nuestras observaciones sobre los objetivos a escala de la UE se aplican también a aquellos a nivel nacional. Monika Kosinska Jim Murray Heidi Rønne-Møller Nina Renshaw, que no participó en la reunión del Grupo de Alto Nivel el 24 de julio de 2014, respalda plenamente la opinión divergente de Jim Murray, Monika Kosinska y Heidi Rønne-Møller