“(…) Las ayudas que cubren costes irrecuperables tienen

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Proyecto de Comunicación de la Comisión relativa a los Principios Comunes para
una Evaluación Económica de la Compatibilidad de las Ayudas Estatales en virtud
del artículo 87.3 TCE.
REUNIÓN MULTILATERAL, 11 de junio de 2009.
COMENTARIOS DE LA DELEGACIÓN ESPAÑOLA
I.- EN GENERAL. Se valora muy positivamente el trabajo de la Comisión tratando
de aclarar y definir los parámetros que considera necesarios para la realización de la
evaluación económica de las ayudas, así como orientando sobre la documentación y los
medios de prueba que los Estados miembros deberán aportar para facilitar dicha
evaluación. En efecto, una buena definición de los criterios que en este procedimiento se
tendrán en cuenta, y su incidencia en la apreciación de la compatibilidad, contribuirá no
sólo a agilizar el procedimiento de autorización de determinadas ayudas en sí mismo, sino a
incrementar la seguridad jurídica de los Estados miembros.
No obstante, se aprecia un cierto esquematismo en los planteamientos, que
revisten una presentación un tanto teórica, y que dan por ciertos conceptos que en
economía se mantienen controvertidos. Por ello, se plantean las siguientes
observaciones.
II.- ENFOQUE. En primer lugar, no parece que la actual situación económica
permita realizar un examen tan restrictivo de compatibilidad. Quizá, la definición de
“objetivo de interés común” deba ser mucho más generosa, aunque sea de forma
transitoria y mientras dura la situación de crisis. En algunos pasajes del documento se
aprecia esta preocupación –por ejemplo, en las ayudas de salvamento-, pero no es
suficiente.
En segundo lugar, se aprecia una contradicción importante. De un lado, se
propone un método científico, para garantizar un resultado homogéneo, mediante la
prueba del sopesamiento. Sin embargo, la Comisión se reserva el derecho –párrafo 7, in
fine- a inaplicar dicho método, acudiendo a criterios distintos. Ello permite un margen de
actuación extremadamente amplio y discrecional. No sería lógico crear un instrumento
como el presentado, ya que puede ser empleado o inaplicado sin un criterio claro de
distinción entre los diferentes supuestos.
III.- CUADRO 1.
a) En la nota de pie de página nº 10, página 5, del Cuadro 1, se establece que
“(…) Las ayudas que cubren costes irrecuperables tienen potencialmente, por tanto, un
efecto menos distorsionador. En cambio, los costes variables actúan como incentivo a la
hora de tomar decisiones comerciales, por lo que las ayudas destinadas a cubrir tales
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costes son potencialmente de naturaleza más distorsionadora (…)”. Hay que señalar que
estos “costes hundidos” (en español), en general, pueden favorecer el nivel de
concentración del mercado y, especialmente los exógenos, pueden incrementar
sensiblemente las barreras de entrada.
Parecería más aconsejable establecer una relación orientativa más amplia de
costes significativos; una parte se hace en el Cuadro 1, analizando los efectos
perniciosos que, desde el punto de vista de la competencia, puede suponer su cobertura
mediante ayuda pública. Ello además constituiría una buena orientación sobre qué
efectos concretos se deben evitar y acreditar, en la medida de lo posible, su inexistencia
a la Comisión.
b) Del Cuadro 1 parece deducirse que es menos pernicioso ayudar a la salida que a
la entrada en los mercados. Ello es relativo, en función de las características del
mercado de que se trate, y de dónde provengan estas barreras. Se sugiere tener en
cuenta y analizar estos parámetros, que pueden matizar los beneficios o inconvenientes
de la ayuda.
IV.- EFICIENCIA.
a) La plasmación del “óptimo de Pareto”, nota de pie de página nº 16 –página 7-,
parece un poco excesiva. En efecto, por un lado la aceptación de esta teoría no es
cuestión pacífica entre los economistas y, por otro, una cosa es aceptar el statu quo de
los mercados como base para sostener que éste responde a la ley que los rige
internamente y que la alteración de esta ley (la competencia) debe estar justificada; y
otra cosa muy distinta es considerar óptima la situación actual de un mercado, en el
sentido expresado en la citada nota. Hay que tener en cuenta que el otro principio
enunciado en la Comunicación como determinante del interés común, la equidad, puede
poner en cuestión las raíces de la teoría en la que se sustenta la afirmación.
b) Ayudas por motivos de eficiencia (Punto 3.1). En este caso, el principal
problema al que se enfrentarían los evaluadores sería el de la cuantificación exacta del
impacto del fallo de mercado. Puede resultar relativamente sencillo apreciar si se da o
no una situación de fallo de mercado, pero es mucho más complejo determinar en
unidades monetarias sus efectos, todo ello a pesar del posible uso de estimaciones
econométricas. Como consecuencia de lo anterior, se dificultaría la determinación de la
proporcionalidad de la ayuda en relación con el fallo que pretende corregir.
Se sugiere que la Comisión oriente a los EEMM sobre qué sectores pueden presentar
fallos de mercado, con el fin de anticipar la documentación necesaria para proyectos
que soliciten ayudas dentro de éstos.
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V.- ADECUACIÓN DEL INSTRUMENTO (Punto 4.1). Se aprecia otra dificultad
notable pues la comparación con otras posibles medidas, como la mejora en la
regulación, la fiscalidad o la provisión directa de bienes y servicios, se basaría en un
análisis de prospectiva que necesariamente debe incluir elementos de valoración
subjetivos por parte del Estado miembro.
VI.- EFECTO INCENTIVADOR (Punto 4.2).
a) La determinación del efecto incentivador, cuando se produce por razones de
eficiencia, implicaría la aplicación de cálculos de rentabilidad, análisis financieros y
evaluaciones del riesgo. En el análisis financiero y los cálculos de rentabilidad, los
resultados pueden ser muy diversos en función del método de evaluación escogido y,
por ello, sería conveniente que se fijaran previamente cuáles van a ser los métodos
utilizables.
Respecto a la evaluación del riesgo del proyecto, el resultado final dependería, incluso
en mayor medida, de los criterios del evaluador, al no disponer de unos métodos
estandarizados y no existir la posibilidad de que la evaluación se desarrolle en un
contexto de certeza.
b) Por otra parte, la inversión a la que se pretende ayudar va a verse afectada en
gran medida por la complejidad de los estudios que la Comisión requiere. Esta
complejidad hace probable que se alargue en el tiempo la toma de decisiones respecto a
la compatibilidad de la ayuda, lo que entraña riesgos de desaparición del efecto
incentivador de la ayuda. Es decir, la demora en el tiempo en la concesión puede
provocar que la empresa renuncie a la realización del proyecto si no obtiene la ayuda
necesaria en un periodo razonable (por la inseguridad que supone el no tener una
decisión rápida sobre la ayuda necesaria en el contexto de la dinámica cambiante de los
mercados).
VII.- COMISIÓN NACIONAL DE COMPETENCIA. Ha de mencionarse que
este enfoque más económico en la evaluación de las ayudas es un análisis que la
Comisión Nacional de la Competencia del Reino de España ha hecho suyo en
relación con su actividad en materia de ayudas públicas.
Así, el artículo 7.3.c) del Real Decreto 261/2008, por el que se aprueba el Reglamento
de Defensa de la Competencia, menciona expresamente entre los parámetros de análisis
de la ayuda “la prueba de sopesamiento de la ayuda, que analizará los aspectos
positivos y negativos de su concesión, entre ellos la adecuación del instrumento
utilizado, su efecto incentivador o la necesidad y proporcionalidad de la misma”.
Por otro lado, en su Informe Anual sobre Ayudas Públicas correspondiente a 2008, de
inminente publicación, la CNC también desarrolla el análisis de compatibilidad y la
prueba de sopesamiento de una manera similar a como se presenta por la Comisión
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Europea. Así, en el apartado III de dicho Informe se describe esta metodología y se
ilustra la aplicación del análisis con ejemplos derivados de la práctica de la Comisión.
La CNC considera que, más allá de las dificultades que pueden surgir en la
aplicación pormenorizada de la metodología propuesta (por ejemplo, la obtención de los
datos adecuados), los diferentes estadios de la “prueba de sopesamiento” (análisis
coste-beneficio) cuentan con un indudable valor, tanto en los casos que requieran un
estudio más profundo como en aquellos otros que no lo requieran. Asimismo, se
entiende que los análisis que conlleva deberían estar más estandarizados, con el fin de
que los EEMM puedan anticiparse a la problemática de un determinado sector.
VIII.- PROBLEMAS DE TRADUCCIÓN.
a) Se observan palabras inexistentes en español como, por ejemplo, “prueba de
sopesamiento” (análisis coste-beneficio); “poder de mercado” (posición
dominante); “insumo” (recurso o input); “disfuncionamiento”, etc.
b) Algunas frases dicen lo contrario de la versión del texto redactada en inglés. A
título de ejemplo, el punto 7:
“Por este motivo, el presente documento no pretende sustituir a las directrices
existentes, aunque evoque (utilice), para ilustrar determinados aspectos, ejemplos
extraídos de ámbitos cubiertos por ellas. Los casos que estén cubiertos por una directriz
específica, pero que no satisfagan todas las condiciones en ella definidas (p. ej. porque
superan la intensidad de ayuda autorizada o porque no cumplen todos los criterios de
elegibilidad) serán declarados incompatibles y la Comisión no volverá a evaluarlos con
arreglo al presente documento. El método que aquí se presenta puede ser igualmente
apropiado para las medidas de ayuda que no entran manifiestamente dentro del ámbito
de aplicación de ninguna directriz o exención por categorías…”. (Ello significaría que el
presente documento no se utiliza para nada).
c) El punto 3 dice: “Las ayudas estatales concedidas a empresas nacionales
sustraen (hurtan) igualmente ingresos de competidores de otros países, que ven
mermar así sus beneficios…”, en lugar de decir que “Las ayudas estatales concedidas a
empresas nacionales pueden determinar la disminución de los ingresos de competidores
de otros países, que verían mermar así sus beneficios…”
Posición española 8-VI-09
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