Voces: AMPARO - RECHAZO DE LA DEMANDA

Voces: AMPARO - RECHAZO DE LA DEMANDA - RECHAZO IN LIMINE MUNICIPALIDADES - RECURSO EXTRAORDINARIO - CUESTIÓN FEDERAL - RECURSO DE
QUEJA - COPARTICIPACIÓN DE IMPUESTOS - INCONSTITUCIONALIDAD - PROVINCIAS CONSTITUCIONES PROVINCIALES - PODER JUDICIAL PROVINCIAL - SUPERIOR
TRIBUNAL DE JUSTICIA - AUTONOMÍA MUNICIPAL - CASO JUDICIAL - CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD - LEYES PROVINCIALES - SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN
NACIONAL
Título: La CSJN refuerza la autonomía municipal en 'Intendente Municipal Capital'
Autor: Marchiaro, Enrique J.
Fecha: 26-nov-2014
Cita: MJ-DOC-6975-AR | MJD6975
Producto: MJ
Sumario: I. El caso 'Intendente Municipal Capital s/ amparo' del 11/11/2014. II. La autonomía en la
CSJN a veinticinco años de 'Rivademar'. III. Hacia el 'mayor grado posible de atribuciones' en materia
municipal.
RESUMEN
En reciente fallo la CSJN profundiza dos tópicos sobre los que se ha destacado a través de su nueva
composición, como son la autonomía municipal y los alcances del control de constitucionalidad, todo
ello con relación al instituto de la coparticipación. De este modo se sienta un nuevo mojón en la
defensa de la institución local, la que como muy bien recuerda el fallo es parte del diseño mismo de
nuestro Estado federal.
I. EL CASO 'INTENDENTE MUNICIPAL CAPITAL S/ AMPARO' DEL 11/11/2014
El intendente municipal de la ciudad de La Rioja promovió una acción de amparo contra el Gobierno
de La Rioja, contando con el patrocinio jurídico del Dr. Antonio M. Hernández, quien ha dado lo mejor
de sí por la consagración de la autonomía municipal desde hace no pocas décadas. Complementa con
este caso lo logrado en su momento en el Máximo Tribunal argentino en el caso "Ponce".
La acción impugna la omisión de la autoridad provincial en sancionar una ley de coparticipación de
impuestos, tal como lo ordenan los arts. 168 y 173 de la Constitución local y el art. 9 de la Ley 23.548,
lo que a su criterio lesiona de modo directo el núcleo de la autonomía comunal -art. 123 de la
Constitución Nacional-.
El caso recayó en instancia directa y única en el Superior Tribunal de Justicia de dicha provincia, el que
rechazó la demanda in limine, básicamente porque: 1. a su criterio no hay omisión desde que ni la
Legislatura ni los gobiernos locales alcanzaron los acuerdos previos que impone una materia compleja
y programática; 2.el tema es improponible ante la justicia, pues esta no tiene competencia ni poder
coactivo para librar un mandamiento que implique ejecutar el imperativo constitucional a la
Legislatura.
Aunque resulte elemental, la competencia de la CSJN solo puede abrirse si se halla cuestionada de
modo directo una disposición de la Carta Magna nacional, en este caso los arts. 5 y 123 que hacen al
régimen y a la autonomía municipal, además del art. 75 inc. 2 relativo a la coparticipación federal.
Además, el caso tiene la particularidad de que lo que se impugna no es un acto o una norma sino una
omisión, cuestión que tiene no pocas complicaciones de las que ha dado cuenta nuestra teoría
constitucional (1).
Tanto el dictamen de la Procuración General de la Nación -en este caso por parte de la clara pluma de
la Dra. Laura Monti- como el voto unánime de los cuatro ministros -los doctores Ricardo L. Lorenzetti,
Carlos S. Fayt, Juan C. Maqueda y Elena I. Higton de Nolasco- coinciden en este punto de partida y
salvo algunos matices llegan a la misma conclusión con fundamentos casi idénticos.
Claro que para llegar a este caso debieron transcurrir veinticinco años de rica jurisprudencia, la que
refleja cambios trascendentes en el ámbito local y en el derecho argentino en su conjunto.
II. LA AUTONOMÍA EN LA C.S.J.N. A VEINTICINCO AÑOS DEL CASO 'RIVADEMAR'
Resumiremos en pocas páginas una línea jurisprudencial extensa, la cual tiene un arco histórico que va
de 1911 a 1989, pues a principios del siglo XX se dictó el caso "Ferrocarril del Sud" (por el que se
sentó la tesis autárquica del municipio argentino) corrigiéndose dicho equívoco a finales del mismo
siglo en la causa "Rivademar" (Fallos 312:326), precedente que sigue teniendo vigencia, pues el
extenso fallo concluye en un test que la propia Corte sigue aplicando.En el considerando 9 se afirmó:
"... la necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el art. 5º de la Constitución Nacional
determina que las leyes provinciales no solo no puedan legítimamente omitir establecerlos sino que
tampoco pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido".
"Rivademar" se debe leer junto a otros dos fallos dictados al poco tiempo: "Promenade" (Fallos
312:1394) y "Municipalidad de Rosario" (Fallos 314:495). En el primero se reconoce la naturaleza
legislativa de las ordenanzas municipales, mientras que en el segundo se aplicó a rajatabla el test de
"Rivademar", rechazando la demanda de la actora porque no se demostró que "se comprometa
efectivamente la subsistencia misma del municipio".
El art. 123 de la Constitución reformada inicia una nueva etapa, pues esta no solo reconoce
expresamente la autonomía sino que le fija pautas: "Cada provincia dicta su propia constitución,
conforme a lo dispuesto por el art. 5º, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y
contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero".
En relación al significado de los cuatro órdenes que hacen a la autonomía tenemos el "institucional"
(habrá provincias que reconozcan el dictado de cartas orgánicas para todos o solo algunos municipios),
"político" (el respeto del régimen republicano y democrático en lo local es fundamental, si bien pueden
existir diferentes formas de gobierno local, diferentes sistemas electorales, etc.), "administrativo" (aquí
la potestad provincial es extensa pues atañe a materias como servicios públicos, obras públicas, poder
de policía y las competencias materiales), "económico-financiero" (también hay buen margen de
regulación provincial, claro que entendiendo el poder tributario local como originario).
Si bien el grueso del tema es de derecho público local -lo que no puede ser de otro modo en un Estado
federal- contamos a partir de 1994 con un régimen que es bifronte en sus bases:a las clásicas normas
constitucionales provinciales se adicionan las nacionales y por cierto también las locales, cuando se
pueden dictar las cartas orgánicas. (2) En este punto el régimen municipal se va constituyendo más que
como bifronte en trinitario, pero ello es un tema que no podemos tratar en el presente por razones de
espacio.
La reglamentación provincial -primero constitucional y luego en parte legal- tiene amplio margen, pero
no solo no puede desnaturalizar el régimen local como interpreta la Corte desde hace veinticinco años
(privándolo de sus "atribuciones mínimas necesarias para el desarrollo de sus cometidos") sino que
desde hace poco tiempo debe también bregar por lo máximo dentro de su marco ("asegurando el mayor
grado posible de atribuciones").
Es que las constituciones provinciales regulan más o menos bien lo relativo a la organización de los
poderes municipales pero poco o mal el juego de competencias, siendo así este el flanco más débil del
régimen municipal argentino, no teniendo el municipio suficientes garantías para tutelarlas.
Y esta debilidad del sistema competencial municipal no se puede resolver con un listado taxativo de
competencias en la Constitución provincial por una simple razón temporal: lo que puede y debe hacer
-o no- un municipio no es un tema apriorístico ni sustancial, sino que surge de un juego de principios
constitucionales e infraconstitucionales, donde la autonomía apunta a lo relacional.
"La llamada materia propia municipal, cualquiera sea el criterio que se adopte para definirla, está sujeta
a vaivenes (que se traducen en crecimientos o decrecimientos de competencia) generados por el doble
juego de relación entre lo público y lo privado (con su ámbito de transferencias horizontales) y lo
nacional, provincial y municipal (con su ámbito de transferencias verticales). De este juego de fuerzas
surgen los grados o niveles de reconocimiento o asignación de competencias." (3)
La labor de la Corte en estos veinticinco años no fue lineal, por ello este caso es más relevante.Es que
el Superior ha tutelado de modo claro la faz institucional de la autonomía, pero no tanto los aspectos
administrativos y económico-financieros, lo cual no obedece a una visión dogmática del tribunal -que
no la ha tenido salvo excepciones- sino que es un reflejo epistémico de un panorama muy complejo de
la institución local y de las relaciones federales (4).
Prueba de ello es el caso "Telefónica de Argentina S. A. c/ Municipalidad de General Pico" (Fallos
320:612) del 27/2/1997 donde la Corte entendió que "el tributo local es un inequívoco avance sobre la
reglamentación que el Gobierno nacional ha hecho en una materia delegada por las provincias a la
Nación (art. 75 inc. 13, 14, 18 y 32) y lesiona el principio de supremacía del artículo 31 de la
Constitución". Aquí lo que se debatía era si la vieja exención nacional sobre el derecho de ocupación
preferencial del dominio público local estaba o no vigente respecto de las empresas privatizadas, puesto
que el pliego de licitación nacional en materia telefónica hizo silencio sobre este punto, convalidándose
en última instancia lo que sin dudas el indebido avance nacional.
Esta oscilación en materia competencial tuvo su punto culmine en el caso "Municipalidad de La Plata"
(Fallos 325:1249) del 28/5/2002, ya que se aplica el test de "Rivademar" de un modo dogmático: "... la
interferencia de la Provincia en el ámbito de la Municipalidad de La Plata, es planteada por la actora
como un obstáculo para desarrollar su propio sistema de eliminación de residuos a un menor costo;
pero no logra demostrar eficazmente que la norma cuya validez constitucional cuestiona comprometa
su existencia patrimonial".
Recordamos que la provincia de Buenos Aires tiene el régimen municipal más limitado tanto en su
diseño constitucional como en el infraconstitucional. (5) Lo grave del caso es que la Corte debió hacer
lo que indicó el dictamen del procurador fiscal:distinguir tramos competenciales en una materia que lo
impone, como es la ambiental, que va de la mano de los tópicos servicios públicos, residuos, salud
pública, dominio público y otros que son "también" locales. Prueba de ello es que años después las
leyes ambientales y de residuos bonaerenses distinguen estos tramos y reconocen competencia local.
En cuanto a la tutela institucional, los casos "San Luis" -pues fueron varios- tienen un hito en "Ponce"
(Fallos 328:175) del 24/2/2005 donde el dictamen del procurador E. Righi -tomado en parte luego por
el voto de mayoría- puntualiza que: "No se trata, entonces, de imponer un alcance determinado a la
autonomía municipal, pues ello es atribución del constituyente provincial, sino que una vez ejercido ese
poder, las autoridades constituidas respeten el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de
gobierno".
El claro mandato establecido por la CSJN fue desoído nuevamente a los pocos años, debiendo
intervenir como lo hizo en el caso "Municipalidad de San Luis" (Fallos 330:3126) del 11/7/2007. El
conflicto se dio porque la Municipalidad puntana convocó a elecciones regulares en su ámbito mientras
que la Provincia de modo paralelo sancionó una ley convocando a una consulta popular -por la ley del
cine- para el mismo día. El Municipio ante ello trasladó su fecha y la Provincia dictó una nueva
disposición estableciendo que "en el supuesto de que la Municipalidad de esa ciudad fijase otra fecha
distinta para la elección de sus autoridades, esta última será la de la realización de la consulta popular".
Cuando una provincia invade competencia local en materia electoral, ¿se viola directamente el art. 123
de la CN o solo se violan las disposiciones de la Constitución provincial? ¿O se violan
simultáneamente ambas constituciones? ¿Es la autonomía municipal un tema de derecho público
provincial o también de derecho constitucional nacional?Estas respuestas se dieron en los citados casos
"San Luis" pero sin dudas también en el caso "Intendente Municipal Capital" de 2011.
"En la visión jurisprudencial de los numerosos casos analizados, desde 'Rivademar' hasta 'Ponce', y
desde 'Municipalidad de General Pico' hasta el reciente caso 'Impsat', la Corte Suprema ha mostrado
fuerza suficiente para producir avances en materia municipal que se han proyectado en algunos casos
en disposiciones normativas. En general ha emitido interpretaciones conciliadoras entre la defensa de la
autonomía municipal y la necesaria armonización con el resto del ordenamiento provincial y nacional."
(6)
III. HACIA EL 'MAYOR GRADO POSIBLE DE ATRIBUCIONES' EN MATERIA MUNICIPAL
Hace años sostenemos que "Rivademar" debe ser superado por la propia Corte, puesto que el cúmulo
de competencias que pesan sobre el municipio argentino -treinta años después de dictado dicho fallo- se
han acrecentado notablemente. (7)
Y esto se confirma claramente en el presente caso, donde la CSJN sin dejar de utilizar el test de
"Rivademar" ("atribuciones mínimas necesarias") le adiciona el test de "Ponce" ("mayor grado posible
de atribuciones") que en realidad ya lo dio en el caso "Municipalidad de la Plata", pero como el
resultado fue tan negativo en lo institucional no podíamos advertir esta sutileza.
Sin dudas el test de "Rivademar" tiene que ver con una concepción más tradicional en materia de
control de constitucionalidad, puesto que allí la autonomía municipal era un piso mínimo. En cambio el
test de "Ponce" apunta claramente a una profundización de dicho control, que impacta sobre la
autonomía al configurarla constitucionalmente como un piso más alto.
"Intendente Municipal Capital" por un lado es simple, pues el art. 168 de la Carta Magna provincial
dispone que:"La Legislatura provincial sancionará un régimen de coparticipación municipal en el que la
distribución entre la provincia y los municipios se efectúe en relación directa a las competencias,
servicios y funciones de cada uno de ellos, contemplando criterios objetivos de reparto y sea equitativa,
proporcional y solidaria [...]. La autonomía que esta Constitución reconoce no podrá ser limitada por
ley ni autoridad alguna".
Es más simple todavía si tomamos nota de que es la única Provincia que no tiene un régimen de
coparticipación municipal, lo que se agrava desde hace siete años cuando se suspendió el régimen
vigente, con lo que la autoridad provincial se maneja con absoluta discrecionalidad y discriminando
abiertamente a la municipalidad capital.
Los ministros fundan su decisorio primero en el test de "Rivademar", luego con el debate específico de
la Convención Constituyente Nacional de 1994 respecto del art. 123, concluyendo en el considerando
9: "Que la reforma de 1994 mantuvo la potestad de cada provincia de dictar su propia Constitución, y
en ese marco la competencia para desarrollar su modelo de autonomía municipal. Su texto establece así
un marco cuyos contenidos deben ser definidos y precisados por las provincias con el fin de coordinar
el ejercicio de los poderes que conservan (artículos 121, 122, 124 y 125) con el mayor grado posible de
atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados en el artículo 123".
De este modo va quedando muy claro que la Corte está variando su concepción de la autonomía,
pasando de una línea mínima a una de mayor grado, lo cual es fundamental para estos casos y sobre
todo de cara a un presente de los municipios argentinos, los que sustentan sus potestades más allá del
art. 123 de la Carta Magna.
Es que además de dicha norma, la reforma incorporó el art. 75 inc. 30 -poder de policía municipal-, el
art. 41 -cláusula medioambiental, que con energía Bidart Campos (8) siempre entendió como
comprensiva de lo municipal- y el art.75 inc. 22 que es aplicable de modo directo a los municipios y
sobre el cual la Corte comienza a pronunciarse, como bien lo hizo en un caso del año 2013 -"ATE s/
acción de inconstitucionalidad" del 16/6/2013, controversia dada contra la Municipalidad de Salta-.
La analogía con la relación derechos humanos-federalismo es evidente, donde el rol de la CSJN es
relevante y fundamental ante la mora o las oscilaciones nacionales y provinciales, como bien lo
sostiene Gordillo desde hace casi veinte años. (9) Y esta intervención de la Corte en la tutela de un
tema principalmente de derecho local no lo afecta sino que lo fortalece, entre otras cosas porque la
autonomía municipal hoy es de tipo relacional y no reactiva, procesal y no sustancial, sistémica y no
estructural.
"La autonomía no se refiere tanto a materias concretas, competencias exclusivas o sectores estancos,
como al reconocimiento de poderes de acción en cuanto esta afecte a los intereses locales." (10) De allí
que todo tipo de dogmatismo -incluso de los que defendemos la autonomía- es esterilizante.
"Rivademar" se dictó el mismo año en que cayera el muro de Berlín, acontecimiento que fue calificado
como el fin del siglo XX. (12) Por entonces algunas notas de dicho proceso eran tenues -la caída del
socialismo real se debió, entre otros motivos, a su excesivo centralismo-. Tantos años después, una de
las tendencias de Occidente y tal vez del orbe, están dadas en la presencia de lo local. En esa línea es
donde debemos explicar el giro de la Corte.
---------(1) Sagüés, Néstor P. "Derecho procesal constitucional. Logros y obstáculos". 1º ed., Centro de
Estudios Constitucionales. Lima, 2008.
(2) Marchiaro, Enrique. "El derecho municipal como derecho postmoderno", 1º ed., Ediar, Bs. As.,
2006.
(3) Rosatti, Horacio. "Tratado de derecho municipal", Tomo I y II. 4º ed. ampliada y actualizada,
Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2012.
(4) Hernández, Antonio, coordinador. "La descentralización del poder en el Estado Contemporáneo", 1º
ed., AIDC, AAVV, Bs.As., 2005.
(5) Losa, Néstor. "El derecho municipal en la Constitución vigente", 1º ed., Ábaco, de R. Depalma. Bs.
As., 1995.
(6) Abalos, María G. "Avances de la autonomía municipal en treinta años de democracia". Cita:
IJ-LXIX-879. Revista de Derecho Constitucional de la Universidad de El Salvador, Bs. As.,
21-11-2013.
(7) Marchiaro, Enrique. "20 años de Rivademar: La Corte puede dar un paso más en la tutela de la
autonomía municipal" en Suplemento Constitucional de La Ley, Bs. As., agosto 2009.
(8) Bidart Campos, Germán. "El derecho de la Constitución y su fuerza normativa", 1º ed., Ediar, Bs.
As., 1995.
(9) Gordillo, Agustín. "Después de la reforma del Estado", 1º ed., Fundación de Derecho
Administrativo, Bs. As., 1996.
(10) Lliset Borrell, Francisco. "Manual de derecho local", 2º ed., Publicaciones Abella, Madrid, 1986.
(11) Hobsbawm, Eric. "Años interesantes, una vida en el s. XX", 1º ed., Crítica, Barcelona, 2006.
(*) Abogado (UNL). Doctor en Ciencias Jurídicas (UC Santa Fe). Docente de postgrado UNL y UNQ.
Miembro correspondiente del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias
Sociales de Córdoba. Autor de diversas publicaciones y libros sobre derecho municipal.