DEBER DE CONSERVACIÓN Y RUINA Gerardo García Álvarez Catedrático de Derecho administrativo Técnico urbanista La regulación del deber de conservación de los propietarios y la situación de ruina de los edificios y construcciones es una cuestión esencialmente urbanística, cuya regulación compete a las comunidades autónomas. No obstante, en tanto que está afectado el derecho de propiedad, hay una incidencia legítima del legislador estatal. Sustancialmente: – en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (en adelante, TRLS de 2008), entre los deberes y cargas de los propietarios de suelo, se regula en términos genéricos el deber de conservación; – en el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, se establecen una serie de normas con directa incidencia en esta cuestión: se establece una definición legal de las actuaciones de conservación y de las actuaciones de mejora (art. 17) se establece un límite máximo al deber de conservación de los propietarios, que supone el tope al que podrán llegar los legisladores autonómicos, establecido en el “75% del coste de reposición de la construcción o el edificio correspondiente” (art. 18.3) obligatoriedad de la inspección técnica de edificios con una antigüedad superior a 50 años, u otra distinta fijada normativamente por la Comunidad Autónoma, destinados preferentemente a uso residencial situados en municipios de más de 25 mil habitantes (art. 21.1) para entender cumplido el deber de conservación, el informe deberá ser positivo (art. 22) las inspecciones podrán ser realizadas por encargo de la comunidad o agrupación de comunidades de propietarios que se refieran a la totalidad de un edificio o complejo inmobiliario, con plenos efectos (art. 21.3). I. Modelos legislativos de regulación del deber de conservación y la declaración de ruina. –Doble vertiente de una sola realidad, plasmada en dos clases de actos administrativos: Deber de conservación de los edificios y otras construcciones en adecuado estado de seguridad, ornato e higiene (TRLS de 2002 art. 9.1, TRLS’92 art. 245.1 y 246.2, LUA 2009 art. 251). Reformulación más amplia en el TRLS de 2008, art. 9.1: “El derecho de propiedad del suelo comprende, cualquiera que sea la situación en que éste se encuentre y sin perjuicio del régimen al que esté sometido por razón de su clasificación, los deberes de dedicarlo a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística; conservarlo en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación”. deber de usar deber de conservar en condiciones de uso, de seguridad, de salubridad y de ornato deber de mejora y rehabilitación En Aragón, la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo (en adelante, LUA 2009) art. 251: incluye la “calidad ambiental” –quizá una forma más moderna de referirse al ornato de la legislación estatal- y “la habitabilidad o el uso efectivo” –una forma más correcta de referirse al uso compatible con el planeamiento- en el deber de conservación. deber de conservar en condiciones de uso y calidad ambiental Aunque se trate de un deber ex lege, que obliga a los propietarios sin necesidad de requerimiento previo, la Administración puede concretar y actualizar ese deber mediante un tipo específico de acto administrativo: - órdenes de ejecución de obras de conservación o reparación: actos administrativos de gravamen, por las que se impone la realización de determinadas obras necesarias para la conservación de las construcciones. - no está establecido un procedimiento especial, pero sí unos contenidos específicos, fundamentalmente descripción de las obras a realizar y estimación del coste económico de las mismas. Deber de demolición de los edificios ruinosos (o, alternativamente, deber de completa rehabilitación), referencia al estado fáctico de la edificación o construcción que tradicionalmente suponía la extinción del deber de conservación (Código Civil art. 389, LUA 2009 art. 258), pero que en la regulación actual no comporta automáticamente ese deber, que sólo desaparecerá cuando exista un típico acto administrativo que así lo declare: - declaración administrativa de ruina, que comporta la declaración del “deber de demoler” que incumbe al propietario que, alternativamente, puede proceder a rehabilitar completamente o a demoler y reedificar; en consecuencia, con la declaración de ruina el inmueble pasa a considerarse como un solar a efectos de los plazos de edificación y, en caso de incumplimiento de éstos, de aplicación de los mecanismos de edificación forzosa. - debe seguirse un procedimiento especial, que regula específicamente los requisitos de la solicitud o instancia de interesado, que debe ir acompañada de informe técnico, y los trámites subsiguientes. –Legislación urbanística española tradicional: perpetuo urbanismo de ensanche, con comparativamente pocas normas dedicadas a la conservación de la ciudad. La preocupación del legislador se centra en dotar de servicios urbanísticos las zonas de ensanche, dando por bueno el equipamiento de las zonas consolidadas. La consecución de la conservación de la ciudad sigue centrada en los deberes de conservación de las edificaciones individuales y en la coerción sobre el propietario. La declaración de ruina se concibe, junto con otros instrumentos (edificaciones inadecuadas, autorización administrativa de derribo), como un mecanismo de renovación paulatina y escalonada de las construcciones en la ciudad consolidada. –Legislación y jurisprudencia tradicionales que históricamente han favorecido la declaración de ruina de los inmuebles como medio para conseguir una paulatina renovación del parque inmobiliario (enfoque “higienista”) –lo que chocaría con la mentalidad actual, mucho más “conservacionista”–. con la LS de 1956 se añade un nuevo supuesto a la ruina “física” de la práctica anterior –que sería el equivalente de la ruina “técnica”, por agotamiento de uno o varios elementos estructurales, con independencia del coste de su reparación-; a ese supuesto se le equipara a efectos legales la ruina “económica”, que va a predominar absolutamente en la práctica, determinada por un coste excesivo de las reparaciones necesarias en relación al valor “actual” del edificio, lo que supone una baja paulatina del umbral de la ruina por el mero transcurso del tiempo, basada en la creencia de que las edificaciones tienen una vida útil limitada naturalmente extremo de la tendencia “higienista”: el art. 15 RDiU (aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 junio de 1978), que nunca llegó a aplicarse, con referencia a falta de ventilación de habitaciones, humedades, defectuosa disposición de redes interiores de suministro de agua y desagües, patios de dimensiones inferiores a las mínimas … se establece la ruina “urbanística” para los supuestos de edificios en situación de fuera de ordenación, que se configura claramente como un mecanismo de ejecución asistemática del planeamiento en suelo urbano, y que supone la continuidad de las ordenanzas decimonónicas e incluso anteriores que establecían restricciones para la conservación de los edificios fuera de alineación mero carácter declarativo de la declaración de ruina, acto puramente reglado, con independencia de sus causas carácter evolutivo de la ruina, que permite declararla cuando se dé en el momento de dictar la sentencia, incluso si no existía en el momento de la resolución administrativa que denegaba su declaración práctica administrativa que reduce el ejercicio de la posibilidad de dictar órdenes de ejecución –y más su ejecución forzosa por la Administración- a los casos de seguridad pública, despreciando la conservación del edificio o construcción, salvo que exista algún régimen de protección establecido en el planeamiento ejecución subsidiaria como único medio de ejecución forzosa de las órdenes de ejecución de obras de reparación, con dos dificultades añadidas: -un complejo mecanismo de ejecución en el art. 10.3 del RDiU, que exigía la instrucción de un procedimiento sancionador antes de la fase de ejecución forzosa; -la anulación de la orden de ejecución comportaba la declaración de ruina de la edificación incluso si las obras ordenadas ya habían sido ejecutadas subsidiariamente por la Administración regulación civil de la ruina: a) respecto a la responsabilidad decenal de constructores y arquitectos (Código Civil art. 1591 y Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación, que no interfiere con la regulación urbanística; b) vinculación de la ruina a la resolución de los contratos de arrendamiento (son normalmente los propietarios los que la instan), e ineficacia de las acciones penales o civiles contra los propietarios incumplidores del deber de conservación (con alguna excepción, como la STS 1ª 3.7.2000, Recurso de Casación núm. 2709/1995, Ar. 5923). –Surgimiento de un modelo urbanístico alternativo, también respecto al deber de conservación y al régimen de la ruina, a partir de la ya derogada Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística, de la Comunidad valenciana (inspirada en un artículo de Javier García-Bellido publicado en la RDU en 1984), y que responde a un modelo conservacionista: se elimina al ruina “técnica”, considerada como una fuente de inseguridad (también se elimina la “urbanística”, basándose en la variabilidad de los planes), y se reconduce la ruina económica al coste de sustitución o reemplazo de la construcción (es decir, a los costes de construcción de un edificio de nueva planta y no a su “valor actual”, que comporta coeficientes de depreciación por antigüedad y estado de conservación); esto supone un aumento cuantitativo del deber de conservación, creciente cuanto mayor sea la antigüedad de la edificación, llegando a ser muy considerable; el deber de conservación se enuncia en términos positivos, aunque con límites cuantitativos que coinciden con los supuestos de ruina económica se permite que la Administración no declare la ruina, incluso estando la construcción incursa en estado ruinoso (ruina económica), asumiendo los costes que superen el limite del deber de conservación, como opción disponible en todos los casos, y no sólo para edificios catalogados en un Plan urbanístico esto supone que la declaración de ruina pasa a tener carácter constitutivo y discrecional –desaparece el poder de sustitución del juez- (fue pionera la STSJ Valencia 6.2.1998, Ar. 595). se mejoran considerablemente las posibilidades de ejecución forzosa, con dos nuevas modalidades: las multas coercitivas y la venta forzosa o sustitución del propietario por un “rehabilitador”, con pago al propietario en dinero o en especie (trasunto del urbanizador del modelo valenciano o del propietario en los mecanismos de edificación forzosa). En algunos casos se añade la posibilidad de expropiación forzosa al propietario incumplidor, importando la técnica desde la legislación de patrimonio cultural; se introduce como parte del deber de conservación la “inspección técnica de edificios”, con inspecciones quinquenales o decenales de todos los edificios de más de 50 años u objeto de un régimen de protección de acuerdo con la normativa urbanística –La primera ley general de urbanismo aragonesa (Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística, en adelante, LUA) intentó un camino intermedio o mixto, en el que se mantiene la LUA 2009, aunque ésta está significativamente más próxima al modelo valenciano. en 1999, supuestos tradicionales de ruina, sacados del TRLS’92; en 2009 se modifica profundamente la ruina “económica”, alzando su umbral, y desaparece la ruina “técnica” o “física” en 1999, incorporación de la alteración o remoción de la ruina, a cargo de la Administración, y de las órdenes de ejecución subvencionadas por la Administración en cuanto las obras ordenadas superen el límite del deber de conservación, mecanismos que se mantienen en 1999 se introdujo la ampliación del deber de conservación –deja de tener límites cuantitativos-, cuando se produzca el incumplimiento de órdenes de ejecución (mecanismo tomado de algunas leyes autonómicas de protección del patrimonio cultural); complementariamente, no se puede iniciar un procedimiento de ruina si previamente se ha dictado una orden de ejecución incumplida (a no ser que la ruina se deba a causas sobrevenidas e independientes); en 2009 se mantiene el mecanismo, introduciendo alguna corrección técnica; en 2009 se produce un significativo incremento del deber ordinario de conservación, que pasa del 50 por ciento del valor actual de la edificación o construcción, al 50 por ciento del coste de una edificación de nueva planta de igual superficie útil: la ruina se convierte en una salida excepcional; en 1999 se introdujo una inspección técnica de edificios, muy peculiar (previa delimitación de un área de conservación, a todos los edificios comprendidos en la misma); su incumplimiento producía la ampliación del deber de conservación y la correlativa prohibición de declarar la ruina; este mecanismo peculiar ha desaparecido en 2009, que sólo prevé los mecanismos de ejecución forzosa para los casos de incumplimiento; además, se permite limitar el deber de inspección periódica a los edificios comprendidos en el área delimitada de más de cincuenta años o catalogados o protegidos; por último, en 2009 se introduce la regla de que los costes de las obras realizadas como consecuencia de las dos inspecciones inmediatamente anteriores se tendrán en cuenta, añadiéndose a los costes previstos de las obras necesarias, para verificar si puede entenderse sobrepasado el deber ordinario de conservación y, por tanto, considerar la edificación en estado ruinoso II. Legislación aragonesa A) Ruina –La ruina técnica y económica como se configuraban en la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística (LUA): ruina económica: el coste de las obras de conservación o consolidación superase el 50% del valor actual del edificio, excluido el suelo, lo que suponía la aplicación de índices de depreciación por el estado de conservación y por la antigüedad del inmueble (por el contrario, el coste de reposición supone el mantenimiento en un límite variable, pero mucho más estable, en función de la evolución de los costes de construcción) - evolución jurisprudencial, ampliatoria de la posibilidad de declarar la ruina: exclusión del cómputo del valor del suelo, añadido del adjetivo “actual” (coeficientes de depreciación por antigüedad y por deterioro), posteriormente incorporados por el legislador - cómputo en los costes totales de las obras necesarias para garantizar la estabilidad y estanqueidad (o restablecimiento de la seguridad y salubridad): beneficio industrial, IVA, tasas municipales y otros, como adaptación a la normativa antiincendios, pero no de los de ornato o confort - no obstante, se admite una actualización en función de los cambios normativos o los cambios sociales (por ejemplo, se considera imprescindible la existencia de un cuarto de baño en la vivienda aunque no existiese en la construcción original); en otros términos, la jurisprudencia ha ido incluyendo el concepto de “habitabilidad” o “funcionalidad”, que aparece expresamente en la legislación vigente - regla de “unidad predial”, en sentido, no jurídico o registral, sino fáctico o técnico (tanto estructural como funcionalmente). Siguiendo a la legislación estatal, en la LUA de 1999 (art. 191) se recogía la posibilidad de ruina parcial (es más, en la regulación de la ruina económica había una referencia al “edificio o plantas afectadas”, que ha desaparecido en la Ley de 2009). El TS pone énfasis en la unidad estructural, y sólo se podrá declarar la ruina parcial cuando existan dos o más edificaciones independientes, de tal manera que la demolición de uno o varias no afecte ni a la estabilidad ni a la posibilidad de utilizar conforme al plan aplicable lo no demolido (en este sentido, entre otras muchas, SSTS de 6 de mayo de 1993, Ar. RJ 3477, 23 de noviembre de 1993, Ar. RJ 8516, 5 de noviembre de 1998, Ar. RJ 8453, 27 de octubre de 2000, Ar. RJ 9029, 14 de noviembre de 2001, Ar. RJ 9769, etc). Tampoco cabrá la ruina parcial cuando haya elementos arquitectónicos necesarios en común, aunque no afecten a la estabilidad y aunque hayan sido construidos en épocas distintas. En este sentido, STS de 23 de noviembre de 1993 (Ar. RJ 8516): “… factible la declaración del estado ruinoso de aquélla como excepción al criterio contrario a la existencia de ruinas parciales, (…) aunque la construcción de la parte de la calle Pintor Mendoza hubiese sido posterior a la de la calle Sebastián Bermejo e independientemente física y arquitectónicamente de ésta, la planta primera y única de las dos habían pasado a ser realmente solamente una, tanto funcionalmente, por su destino a vivienda unifamiliar, como físicamente, por la intercomunicación entre ellas y por la existencia de una sola escalera de acceso, situada en la calle Pintor Mendoza, circunstancia por la que al no ser posible la utilización de la primera planta de la calle Sebastián Bermejo sin la existencia de la parte de la otra calle y ocasionar el derribo de ésta un grave detrimento para aquella planta, al dejársela desprovista de acceso, necesariamente haya de considerarse al todo una unidad predial, sin que constituya obstáculo alguno el que tal unidad no hubiese sido constituida coetáneamente, ya que en la contemplación del supuesto debe atenderse a la situación de presente, tal como la edificación se encontraba al solicitarse la declaración de ruina”. ruina técnica: estado generalizado de agotamiento de la estructura, que no permite la reparación por medios ordinarios - jurisprudencia tradicional: “daño no reparable técnicamente por los medios normales”, supuso la articulación sobre los conceptos de elemento estructural esencial, demolición de ese elemento y sustitución por uno nuevo - ejemplos de elementos estructurales o fundamentales: Cimentación de muros. Cimentación de pie derecho o soporte. Muros de carga y otros con función estructural soportes o pies derechos. Carreras o vigas. Forjados de piso. Escalera. Cubierta. Cerramientos exteriores. - avance de las técnicas de rehabilitación, que permiten devolver la funcionalidad sin demoler para reconstruir: introducción del concepto jurisprudencial y legal de “agotamiento generalizado” (incorporado en 1992 al TRLS), es decir, que el elemento estructural ya no cumple su función propia, sustentante o de cubierta –La ruina “económica” en la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragón (LUA 2009): supuesto ordinario (art. 258.2, a): - gastos de estabilidad, seguridad, estanqueidad y consolidación estructurales - no obstante, la jurisprudencia considera que pueden incluirse los gastos necesarios para mantener la funcionalidad de las construcciones –en el caso de viviendas, la habitabilidad-, lo que se contempla en la Ley como parte del deber de conservación, por lo que tales gastos deberán computarse; - el límite del deber de conservación se refiere únicamente a la “mitad del valor de una construcción de nueva planta, con similares características e igual superficie útil (…) con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable” (art. 251.3) - resulta indiferente que las reparaciones necesarias afecten o no a elementos estructurales edificaciones sometidas a inspección periódica (art. 258.2, b): - conceptos de gasto y límite cuantitativo de los gastos exigibles son los mismos - cambia el cómputo: a los costes que habría que afrontar como consecuencia de una orden de ejecución se añaden los afrontados para ejecutar las obras recomendadas en los informes de las dos anteriores inspecciones periódicas - además es precisa la existencia de una “tendencia constante y progresiva en el tiempo al incremento de las inversiones precisas para la conservación del edificio” –La ruina urbanística: la ruina urbanística se produce por la necesidad de obras no autorizables, por encontrarse el edificio en situación de fuera de ordenación (LUA de 1999 art. 70), es decir, siendo inicialmente legal, resultar contrario al plan respecto a las alineaciones, viales, zonas verdes o espacios libres, contener usos incompatibles u otras razones análogas o por estar prevista su expropiación en ejecución del plan - el concepto de ruina aplicable a los edificios en situación de fuera de ordenación es de origen jurisprudencial, adecuado a los orígenes históricos –edificios fuera de alineación-, para limitar una discrecionalidad excesiva que otorgaba a la Administración la LS de 1956 - la situación en fuera de ordenación no determina por sí misma la ruina, sino que es preciso que se hayan hecho necesarias obras que no puedan autorizarse en primer lugar, se estará a lo previsto en el Plan General en caso de no haber previsiones en el Plan, se aplicaba el art. 70 LUA de 1999: no podrán autorizarse obras de consolidación, aumento de volumen, modernización e incremento de su valor de expropiación; podrán autorizarse las “pequeñas reparaciones”; si no está prevista la expropiación en lo siguientes quince años, podrán autorizarse “obras parciales y circunstanciales de consolidación”, entendiéndose generalmente por tales las que no alargan la vida natural del edificio - en la jurisprudencia pueden encontrarse otros supuestos distintos de la situación de fuera de ordenación, aunque sean muy raros; por ejemplo: STS 11 de febrero de 1975 (Arz. 518), obras no autorizables debido a la suspensión del otorgamiento de licencias (en realidad, supone adelantar en el tiempo la situación de fuera de ordenación) - la ruina debida a la situación de fuera de ordenación puede llegar a consecuencias notablemente injustas, por lo que tiende a desaparecer de los ordenamientos autonómicos que siguen el modelo valenciano, pero no en el Proyecto de LUA de 2006 ni en el de 2008, por considerarlo un instrumento útil de ejecución del planeamiento la regulación de la LUA 2009 es notablemente continuista, tanto en la enunciación del supuesto (art. 258.2, c), como en la regulación de la situación de fuera de ordenación (art.75). Sin embargo, - con la regulación anterior solía entenderse que habían de equipararse a estos efectos las edificaciones ilegales sobre las que no se haya dictado orden de demolición en los plazos legales, a las que se aplicaba un régimen más estricto que a los edificios fuera de ordenación (LUA de 1999 art. 197.3); el argumento podría quizá mantenerse, dada la similitud entre ese precepto y el art. 266.4 de la Ley 3/2009, que establece un régimen muy restrictivo, puesto que sólo permite “pequeñas reparaciones”; - sin embargo, en la regulación vigente la equiparación a efectos de ruina de las construcciones ilegales con la situación de fuera de ordenación se hace expresa en el art. 258.2,c), de forma mucho más limitada que la interpretación más usual de la legislación anterior, en la referencia a las edificaciones comprendidas en el art. 266.3, es decir, aquellas cuya ilegalidad no prescribe a efectos de restablecimiento de la legalidad por afectar a sistemas generales, zonas verdes, espacios libres o suelo no urbanizable especial; en consecuencia, podría interpretarse sensu contrario que la ruina urbanística no es aplicable a las edificaciones cuya ilegalidad tiene carácter ordinario; aunque probablemente se trate de un mero error en la remisión, subsanable por vía interpretativa. - lo mismo cabría decir de las construcciones inadecuadas (LUA de 2009 art. 221.1, sustancialmente idéntico al LUA de 1999 art. 160.4), dedicadas en más de la mitad de su superficie a usos declarados incompatibles por el plan, usos que deben cesar en un plazo máximo de dos años desde que se declare su carácter de tales, aunque el régimen de estas construcciones adolece de una cierta ambigüedad –Remoción o alteración de la ruina: decisión administrativa de alterar el estado de ruina, todavía no declarada, realizando la Administración las obras necesarias o dictando una orden de ejecución subvencionada en lo que suponga exceso respecto al deber normal de conservación; en la LUA de 2009 aparece claramente que ambas opciones están disponibles para la Administración (art. 253.2 y 260); en consecuencia sólo es posible en los casos de ruina económica, pero no cuando se trata de una ruina urbanística, de un edificio en situación de fuera de ordenación que requiera obras no autorizables decisión discrecional la ruina no llega a declararse; la decisión se produce de forma previa, bien mediante una orden de ejecución subvencionada, bien mediante la decisión de alterar la ruina, que pone fin al procedimiento declarativo de ruina sin llegar a declararla; en consecuencia, no se produce ningún efecto civil, como podría ser la resolución de los contratos de arrendamiento; el propietario no puede ser obligado a pagar por encima del límite del deber “legal” de conservación, fijado en el 50% del coste de reposición del edificio, excluido el suelo, por lo que la Administración deberá soportar los gastos que superen dicho umbral; debe destacarse que tanto en la LUA de 1999 como en la LUA de 2009 se establece claramente que el estado ruinoso no supone la exoneración del propietario de todo deber distinto al de demoler y, concretamente, del deber de conservación, lo que constituye reacción frente a la jurisprudencia anterior (SSTS de 16 de junio de 1992, Arz. 5194, y de 8 de febrero de 1993, Arz. 517, a propósito del PE de Edificios Protegidos de Madrid) que estimaba que, incursa una edificación en estado de ruina, el único deber del propietario era la demolición; en consecuencia, ahora puede ser obligado a soportar gastos de rehabilitación con el límite, actualmente incrementado, de la mitad de los costes de construcción de un edificio de nueva planta; de acuerdo con el tenor literal de la LUA de 1999, surgían dudas sobre si el propietario podía ser obligado a ejecutar las obras por sí mismo, o sólo tenía el deber de soportar el coste de las realizadas por la Administración hasta el límite del deber ordinario de conservación. El otorgamiento de una subvención para eliminar la diferencia entre costes y deber ordinario de conservación parecía configurarse como una “facultad” del propietario (LUA de 1999 art. 187.1); actualmente, en los art. 253 y 260.2 parece configurarse la orden subvencionada como una decisión discrecional del municipio; ¿quién debe asumir el exceso sobre el deber de conservación del propietario cuando se trate de un inmueble del patrimonio cultural aragonés, cuya inclusión en el catálogo del plan urbanística es obligatoria? Para un caso de vinculación singular (no de ruina), la STS de 25 de junio de 2003 (Ar. 4460) ha imputado la indemnización a la Administración autonómica. No obstante en la Ley 3/2009 se hace clara referencia al “municipio”; edificación catalogada o protegida, o sometida a un procedimiento para acordarla: deber del propietario de adoptar medidas urgentes y de realizar las obras necesarias para mantener o recuperar la estabilidad y la seguridad. Posibilidades: - convenio entre Ayuntamiento y propietario. En caso se incumplimiento del convenio por el propietario, el Ayuntamiento dispondrá de los medios de ejecución forzosa previstos para las órdenes de ejecución (multas coercitivas, ejecución subsidiaria, expropiación o edificación forzosa, incluyendo la ejecución por sustitución) - decisión unilateral del Ayuntamiento: ordenar la rehabilitación, asumiendo el exceso sobre el deber de conservación; expropiar; o sustituir al propietario mediante los mecanismos de ejecución forzosa - en caso de incumplimiento de la orden de demoler o de rehabilitar, se aplican los mecanismos de ejecución forzosa previstos para las órdenes de ejecución, incluyendo las multas coercitivas –Efectos de la ruina - - efectos jurídico-administrativos: deber de demolición o, alternativamente, de rehabilitación. Aplicación del régimen de edificación forzosa (LUA de 2009 art. 258.5 y 221 y ss). alternativamente, si el Municipio decide alterar el estado de ruina, el propietario deberá contribuir a los costes o realizar por sí mismo la rehabilitación recibiendo la subvención proporcional aunque el tenor literal sea un tanto confuso, en el art. 258.6, b) parece contemplarse el supuesto de edificios catalogados o protegidos o sujetos a procedimientos dirigidos a su catalogación o protección; se prevé la posibilidad de que la rehabilitación sea objeto de un acuerdo entre Administración y propietario o, en caso de no lograrse un acuerdo: - ordenar la rehabilitación, soportando los costes que superen el deber de conservación ordinario - expropiar el inmueble - en caso de “propietario incumplidor” –que no ejecute la orden de ejecución de obras subvencionada- podrá optar también por aplicar los mecanismos de sustitución del propietario previstos en la regulación de la edificación forzosa, lo mismo que en el caso de que el propietario incumpliese el convenio con el Ayuntamiento (art. 258.7) efectos civiles. Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, art. 28: “El contrato de arrendamiento se extinguirá (…) b) Por la declaración firme de ruina acordada por la autoridad competente”. Si se demuele sin previa declaración de ruina, los arrendatarios de las viviendas tienen derecho de retorno frente al dueño de la nueva edificación (el contenido del TRLS’92 disp. ad. 4.3 ha pasado a la disposición adicional 11ª.2 del TRLS de 2008; además, LAU disp. ad. 8ª) – LA RUINA DE LOS BIENES INMUEBLES DEL PATRIMONIO CULTURAL – Jurisprudencia del Tribunal Supremo: El carácter de bien del patrimonio cultural no impide la declaración de la ruina por la Administración urbanística, ya que el régimen jurídico de ésta “no tolera distinciones en su apreciación que tengan que ver con las cualidades vulgares o singulares por motivos histórico artísticos de los edificios” (STS de 30.5.1984, Ar. 3154), constituyendo el estado de ruina “una cuestión de puro hecho […], de manera que un edificio puede encontrarse en ruina y así habrá de declararse no sólo con independencia de las causas por las que ha llegado a tal estado, sino con independencia también de su posible calificación jurídica […] (v.gr. artístico e histórico o catalogado de interés, etc.)” (STS de 18.10.1983, Ar. 5245) La declaración de ruina no comporta su demolición, sino que esto no será jurídicamente posible en tanto no sea autorizada por la Administración cultural Declarada la ruina, aunque se deniegue la autorización para la demolición, cesa el deber que incumbe al propietario, de conservación del bien ruinoso, siendo los gastos de conservación de cuenta de la Administración. – LPHE art. 24.2: prohíbe la demolición del inmueble ruinoso sin previa autorización. – LPCA art. 38: “1. Si llegara a incoarse expediente de declaración de ruina de un Bien de Interés Cultural, el ayuntamiento dará audiencia al Departamento responsable de Patrimonio Cultural. 2. En ningún caso la declaración de ruina autorizará a la demolición del Bien de Interés Cultural. La Administración de la Comunidad Autónoma colaborará con los municipios en las obras de conservación que excedan de los deberes legales del propietario. 3. Si existiera peligro inminente, el alcalde deberá ordenar las medidas necesarias para evitar daños, comunicándolas al Consejero del Departamento responsable de Patrimonio Cultural, que podrá suspender su ejecución y dictar las convenientes modalidades de intervención.” –Procedimiento de declaración de ruina y sus excepciones: - procedimiento administrativo contradictorio, en el que los eventuales arrendatarios y otros interesados serán parte - principio de legitimación (TRLS’76 art. 183, RDiU art. 17, LUA de 1999 art. 191 y LUA de 2009 art. 258.1: la ruina se declarará de oficio o “a instancia de cualquier interesado”), por excepción al principio de acción pública (que ha pasado del TRLS’92 art. 304 al art. 48 del TRLS de 2008); no obstante, en la STC 61/1997 se declaró inconstitucional la previsión del TRLS de 1992 que preveía la legitimación en los procedimientos de ruina por tener carácter supletorio); - excepción al procedimiento: “salvo inminente peligro que lo impidiera” (art. 258.1), es decir, la ruina inminente (LUA de 2009 art. 259): la regulación de 2009 es continuista, aunque presenta mejoras técnicas y de redacción respecto a la precedente –Procedimiento de declaración: procedimiento contradictorio, a instancia de cualquier “interesado”, con audiencia del propietario y de los moradores (art. 249.1) los art. 17 a 28 RDiU, que regulan el procedimiento contradictorio de ruina, se declaran expresamente aplicables (disp final cuarta, d) la resolución por la que se declare la ruina deberá contener una pronunciamiento expreso sobre el incumplimiento del deber de conservación (art. 258.3) se exime de procedimiento contradictorio la adopción de medidas motivadas por una situación de ruina inminente (art. 250): - dos requisitos: existencia de peligro; y que la “edificación amenace con derruirse de modo inminente” - el único trámite para la adopción de una serie de medidas es el informe de los técnicos municipales advirtiendo de la posibilidad de riesgo grave e inminente; no obstante, en caso de desalojo se garantizará el derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 259.4), lo que puede implicar la necesidad de autorización judicial en la LUA de 2009, como en la anterior, se contempla también la orden de ejecución adoptada de plano, para situaciones de emergencia (art. 252.2): cuando no concurra la amenaza de derrumbamiento, se aplicará la posibilidad de dictar órdenes de ejecución sin trámite de audiencia en principio, la ruina inminente no es una medida propiamente urbanística, sino de seguridad pública, que habilita para la adopción de medidas de coacción administrativa directa, no de actos administrativos; de ahí que su adopción “no presupondrá ni implicará la declaración legal de ruina” (art. 259.3) se refiere a las medidas de aseguramiento necesarias –“precisas”- para evitar el riesgo para personas o bienes de terceros, entre ellas, el desalojo del inmueble, su apuntalamiento y la demolición parcial o total (único supuesto éste en que tiene sentido la denominación tradicional de “ruina inminente”) parecen limitarse los gastos de seguridad y consolidación repercutibles al propietario, al referirse al “límite del deber normal de conservación”, aunque la referencia expresa se haga a las indemnizaciones (art. 259.2), lo que en sus términos literales no tiene demasiado sentido; no obstante, una interpretación analógica podría llevar a concluir que este límite sólo se aplica a los gastos de consolidación –respecto a los que tiene pleno sentido la aplicación del límite del deber de conservación-, no a los de demolición o indemnización por daños a terceros la jurisprudencia parece establecer en ocasiones que se debe dar oportunidad a los propietarios de realizar por sí mismos la demolición o el aseguramiento, cuando ello sea posible, aunque no sea categórica al respecto la ruina inminente NO es una medida provisional del art. 72 LPC: puede acordarse antes del inicio del procedimiento de ruina, durante el procedimiento e, incluso, después de terminado el procedimiento con una declaración administrativa de ruina, siempre que el estado del inmueble haga arriesgada la espera necesaria para efectuar la demolición conforme a los procedimientos ordinarios como se ha señalado, no presupone la declaración de ruina conforme a uno de los supuestos de ruina ordinaria, por lo que no acarrea de forma automática los efectos civiles de la declaración de ruina (art. 259.4: “se garantizará … los derechos reconocidos a los arrendatarios por la legislación arrendaticia”); incluso en caso de demolición total, parece que hará falta el trámite de audiencia de los afectados y la declaración formal de ruina; si no existe esa declaración formal de la ruina, pero la edificación ha sido demolida, se aplicaría el otro apartado del art. 28 LAU: “El contrato de arrendamiento se extinguirá, además de por las restantes causas contempladas en el presente Título, por las siguientes: a) Por la pérdida de la finca arrendada por causa no imputable al arrendador”, lo cual lleva a la cuestión de la existencia o no de un incumplimiento suficientemente caracterizado del deber de conservación B) Órdenes de ejecución (LUA de 2009 art. 252-256) –Las órdenes de ejecución serán ejecutadas a costa del propietario en cuanto estén dentro del deber de conservación, debiendo la Administración costear el exceso sobre el límite cuantitativo cuanto éste sea superado o cuando las obras ordenadas no entren en el deber de conservación: cuando se pretendan mejoras de interés general (TRLS de 2008 art. 9.1, párrafo primero, in fine y LUA de 2009 art. 252.4) cuando el coste de las obras supere el 50% del coste de reposición del edificio, excluido el suelo (LUA art. 251.3, por remisión del art. 252.3) cabe plantearse la vigencia del art. 11.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por RD 2187/1978, declarado aplicable por la disposición final cuarta, d), de la LUA 2009: “Las obras se ejecutarán con cargo a los propietarios si se contuvieran dentro del deber definido en el apartado 1 del artículo 10 o supusieran un aumento de valor para el inmueble y hasta donde éste alcance, y con cargo a los fondos de la Entidad que lo ordene cuando se rebasaren estos límites para obtener mejoras de interés general”. –Contempla las órdenes de ejecución acordadas de plano, en casos de urgencia (art. 252.2: “en los supuestos en que pudiera existir urgencia justificada o peligro en la demora”), en cuyo caso se puede prescindir de la audiencia de los interesados y de la estimación del coste de las obras ordenadas –Eficacia: legitima las obras, sin necesidad de licencia, pero no exime de la presentación del correspondiente proyecto técnico, cuando éste sea necesario, para comprobar la solvencia técnica y la adecuación a lo ordenado (LUA de 2009 art. 255.1), como ya se establecía en la Ley anterior las obras estarían exentas del ICIO en función de lo establecido en el art. 100.1 del TRLHL: “El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras es un tributo indirecto cuyo hecho imponible está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, siempre que su expedición corresponda al ayuntamiento de la imposición. pese al carácter equívoco de la disposición final cuarta, d), de la LUA de 2009, que declara genéricamente aplicables los art. 1 a 11 del RDiU de 1978, el art. 10.3, que exigía la finalización de un procedimiento sancionador por incumplimiento antes de acudir a la ejecución subsidiaria, ha de considerarse desplazado por el art. 255.2 de la LUA de 2009, en cuanto establece expresamente que incumplido el plazo otorgado al propietario para el cumplimiento de la orden, se optará por alguno de los medios de ejecución forzosa previstos en el propio artículo. pluralidad de mecanismos de ejecución forzosa (art. 255.2), entre los que la Administración optará discrecionalmente: - ejecución subsidiaria - multas coercitivas, pasan de un límite de 5 multas y una cuantía máxima cada una del 5% del coste estimado de la obra no ejecutada, multas de hasta el 10 %, que pueden acumularse hasta llegar al importe estimado de las obras ordenadas (art. 256.2 y 3) - relación entre las multas coercitivas y la ejecución subsidiaria: la ejecución subsidiaria es posible incluso habiendo impuesto una parte de las multas coercitivas posibles (art. 256.5) las cantidades cobradas en concepto de multa coercitiva quedan afectadas a los costes de la ejecución subsidiaria (art. 256.4); aunque los costes de la ejecución subsidiaria serán recuperables a costa del obligado sin descontar los recaudado como multa coercitiva, el legislador pretende impedir que la Administración cobre las multas y permita la consolidación de la situación de ilegalidad - expropiación forzosa (art. 255.2), mecanismo novedoso en el ámbito urbanístico aragonés, extraído de la legislación de patrimonio cultural - venta forzosa o sustitución del propietario por un “rehabilitador”, aplicando el procedimiento de edificación forzosa (art. 255.2); no obstante, debe tenerse en cuenta que en los casos de sustitución del propietario se sigue aplicando el límite del deber legal de conservación, por lo que en estos casos no se podrá cargar sobre el propietario más del 50% del coste de un edificio de nueva planta e igual superficie útil, lo que en muchos casos generaría la necesidad de que la Administración subvencionase la ejecución de las obras; Alternativamente, la solución podría venir de la aplicación del art. 11.2 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, precepto ya citado y que, como se ha señalado, figura entre los declarados aplicables en la disposición final cuarta, d), de la LUA 2009: “Las obras se ejecutarán con cargo a los propietarios si se contuvieran dentro del deber definido en el apartado 1 del artículo 10 o supusieran un aumento de valor para el inmueble y hasta donde éste alcance, y con cargo a los fondos de la Entidad que lo ordene cuando se rebasaren estos límites para obtener mejoras de interés general”. No obstante, no parece una materia propia de una disposición de rango reglamentario, porque afecta al núcleo de los deberes del propietario y, por consiguiente, a la configuración del derecho de propiedad. el incumplimiento de una orden de ejecución impedirá la posterior declaración de ruina cuando debido a esa falta de cumplimiento se produzca el deterioro progresivo del inmueble, regla ya contenida en la Ley anterior (LUA de 1999 art. 187.2), que supone la inaplicación de los límites cuantitativos del deber de conservación; en la nueva Ley se especifica que sólo podrá iniciarse un procedimiento declarativo de ruina si se aporta un informe técnico en el que se establezca que la ruina se hubiera producido igualmente de haberse ejecutado las obras ordenadas; C) Áreas sujetas a inspección periódica de construcciones y edificaciones –su introducción en la Ley anterior fue producto de una enmienda parlamentaria (LUA de 1999 art. 190), que se refería a las “áreas especiales de conservación” –Doble origen de la inspiración de la Ley de 1999: Áreas de rehabilitación preferente de la legislación estatal y de algunas CCAA. Revisión periódica de los edificios declarados de interés cultural o con más de cincuenta años, establecida en la legislación valenciana, castellano-manchega, canaria, madrileña, extremeña, andaluza etc, con pequeñas variantes (p. ej. la legislación extremeña lo aplica sólo a los edificios catalogados). En todo caso, se trata de características individuales del edificio (antigüedad o valor). –La nueva Ley aumenta el margen de la Administración urbanística a la hora de usar los mecanismos de inspección periódica y prescinde de las “actuaciones integrales de rehabilitación”, cuya mención ha desaparecido (LUA de 2009 art. 257): la creación y delimitación se hará por el planeamiento (sin especificar el tipo de plan) o mediante ordenanza, previo informe de los servicios provinciales de urbanismo de la DGA (en consecuencia, ya no se precisa la voluntad conjunta del Ayuntamiento y la CPOT, como sucedía con anterioridad) la decisión sigue refiriéndose a un área, no a un edificio, pero se introducen criterios para discriminar entre éstos: podrá limitarse a los edificios comprendidos en el área que estén catalogados o protegidos o bien tengan una antigüedad superior a cincuenta años comporta sobre todo la inspección, ya no quinquenal, sino con la periodicidad que se prevea en el plan u ordenanza, realizada a costa del propietario y por un profesional escogido por éste (art. 257.1). El informe resultante deberá ser visado y entregado al Ayuntamiento. Los informes se referirán al estado de conservación y a las obras precisas para cumplir con el deber de conservación (art. 257.2, a) Ha desaparecido la previsión de la LUA de 1999 de que no pudiera declararse la situación legal de ruina de las construcciones o edificaciones situadas en áreas de especial conservación cuando no hubiesen sido realizadas las inspecciones periódicas o ejecutadas las medidas correctoras recomendadas en los informes resultantes. Los municipios podrán ordenar la práctica de las inspecciones no efectuadas (art. 257.3) y, en caso de nuevo incumplimiento, acudir a la ejecución subsidiaria. En los procedimientos dirigidos a la adopción de una orden de ejecución o en los procedimientos de declaración de ruina deberán ser tenidos en cuenta los costes de las obras de conservación realizadas como consecuencia de las dos inspecciones periódicas inmediatamente anteriores para verificar si, sumadas a los costes estimados de las obras que se hayan hecho nuevamente precisas, no podría superarse el límite del deber de conservación (art. 258.2, b) –Ordenanza del Ayuntamiento de Zaragoza de 27 de septiembre de 2002, reguladora del deber de conservación e inspección técnica de los edificios. Problema de las ordenanzas que establecen deberes específicos de conservación, entre ellos la inspección técnica periódica, sin habilitación legal específica STS de 26 de junio de 2007 (RJ 8632): da por buena la ordenanza del Ayuntamiento de Madrid, aunque la anula en dos extremos concretos, los relativos a la dispensa de determinados edificios –los que fuesen sede de embajadas, consulados u organismos internacionales- y la previsión de multas coercitivas La Ordenanza supera con mucho la habilitación legal sobrevenida, puesto que no considera cumplido el deber de pasar la inspección en tanto no se hayan ejecutado las obras precisas para obtener un informe favorable sobre el estado de conservación del inmueble. Bibliografía: A. AGÚNDEZ FERNÁNDEZ, La declaración administrativa de edificio en estado de ruina, Comares, Granada, 2001 (2º ed.). J. M. ABAD LICERAS, La situación de ruina y demolición de inmuebles de patrimonio histórico, Montecorvo, Madrid, 2000. L. 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