LA REFORMA CONSTITUCIONAL
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Facultad de Derecho - Algeciras Trabajo de fin de grado: LA REFORMA CONSTITUCIONAL Presentado por: Francisco Javier Orozco González. orozco5180@gmail.com Tutor: José Joaquín Fernández Alles. joaquin.alles@uca.es Algeciras, 2014 Página 1 de 40 RESUMEN Este artículo describe y analiza las cuestiones teóricas y dogmáticas sobre la reforma constitucional en el ordenamiento jurídico español, sus antecedentes históricos, sus relaciones con los sistemas jurídicos comparados, los procedimientos establecidos en la Constitución de 1978, las condiciones políticas en la actualidad y los posibles contenidos susceptibles de ser reformados en la norma suprema. En un contexto histórico como el actual y tras 35 años de vigencia constitucional, la reforma constitucional se plantea como posible solución a los grandes problemas y desafíos constitucionales de España; desde el secesionismo catalán hasta su relación con el sistema competencial de la Unión Europea, pasando por la adecuada aplicación del art. 135 (reformado en 2011) hasta la solución a la recurrente desafección de los ciudadanos ante el sistema de representación política. ABSTRACT This article describes and analyzes the theoretical and dogmatic questions about the constitutional amendment regime in the Spanish legal system, its historical background, its more relevant relations with comparative law, the two procedures established in the Constitution and the political conditions that are necessary to be reformed the supreme law, according to the thesis of governmental party. In the current historical context, after 35 years of constitutional enforcement, the constitutional amendment is proposed as a possible solution to the main problems and the constitutional challenges of Spain: the secessionism process promoted by catalonian nationalism, the relationship with the powers of the EU system, the application of art. 135 SC (Spanish Constitution) against some electoral programmes that promise the preservation of the welfare state or the disaffection of citizens regarding the system of political representation. Página 2 de 40 Palabras clave: Reforma Constitucional. Poder constituyente constituido. Rigidez constitucional. Mutación constitucional. Cláusulas pétreas. Key words: Constitutional amendment. The constituent constituted power. Constitutional rigidity. Constitutional mutation. Immutable clauses. LISTA DE ABREVIATURAS Y SIGLAS: CE: Constitución Española. RC: Reforma Constitucional. CCAA: Comunidades Autónomas. Art.: Artículo. Página 3 de 40 ÍNDICE DE CONTENIDOS I. INTRODUCCIÓN .......................................................................................... 5 II. 1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS. ............................................................ 7 Breve reseña a la historia del constitucionalismo español. ............... 7 2. Procedimientos de reforma establecidos en las Constituciones españolas más importantes. ......................................................................... 8 III. CUESTIONES DE TEORÍA CONSTITUCIONAL: SOBERANÍA, PODER CONSTITUYENTE, RIGIDEZ Y FLEXIBILIDAD, CLÁUSULAS PÉTREAS, PODER CONSTITUYENTE-CONSTITUIDO. REFORMA Y MUTACIÓN CONSTITUCIONAL. 11 IV. MODELOS DE DERECHO COMPARADO. ........................................... 13 V. RÉGIMEN CONSTITUCIONAL VIGENTE: EL TÍTULO X DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978. .............................................................................. 16 1. Iniciativa. ............................................................................................... 16 2. Procedimiento “ordinario”. Art. 167 CE. ............................................. 19 3. Procedimiento “agravado”. Art. 168 CE. ............................................ 21 4. Limitaciones a la reforma: Temporales, circunstanciales, materiales y procedimentales. ......................................................................................... 22 VI. LAS DOS REFORMAS APROBADAS: 1992 (13.2) y 2011 (135)......... 23 1. La primera reforma constitucional- 1992. ........................................... 23 2. La segunda reforma constitucional - 2011. ........................................ 24 VII. CONDICIONES POLÍTICAS PARA LA REFORMA: LA RENOVACIÓN DEL NIVEL DE CONSENSO DE 1978..................................................................... 25 VIII. POSIBLES CONTENIDOS A REFORMAR: EL DICTAMEN DE 2006 DEL CONSEJO DE ESTADO .................................................................................. 28 1. La igualdad en la sucesión a la corona. .................................................. 28 2. La recepción del proceso de construcción europea. ............................... 30 3. La inclusión de la denominación de las C.C.A.A. ................................... 32 4. La reforma del Senado. .......................................................................... 33 IX. CONCLUSIONES ................................................................................... 34 X. BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................... 37 Página 4 de 40 I. INTRODUCCIÓN Este Trabajo Fin de Grado (en adelante, TFG) tiene como objeto el análisis de la reforma constitucional. Su justificación queda demostrada por su relevancia en la teoría constitucional —al estar vinculado con la titularidad de la soberanía—1 pero sobre todo por su actualidad y oportunidad, dado que nos encontramos en un momento histórico que parece reclamar una reforma amplia de la Constitución de 1978 tras más treinta y cinco años de vigencia, dos reformas por el procedimiento ordinario, una propuesta de reforma agravada ya dictaminada hace ocho años por el Consejo de Estado y una conciencia ciudadana según la cual nuestro sistema político debe avanzar hacia la terminación del proceso autonómico desde un correcto diagnóstico2, la mayor utilidad del Senado3, la articulación del bloque de la constitucionalidad con el sistema competencial europeo y, sobre todo, la regeneración del régimen político español a todos los niveles, principalmente en la mejor representación de los ciudadanos y en el control de la corrupción. Bajo estas hipótesis, este TFG se propone el objetivo general de analizar la reforma constitucional, que dividimos en los siguientes objetivos específicos: 1) Analizar las categorías que nos ha legado el constitucionalismo histórico español en materia de reforma constitucional. Particularmente, aquellos que explican y resultan de gran interés para afrontar una eventual reforma constitucional en la actualidad. 2) Analizar los requerimientos establecidos por la teoría constitucional a los procedimientos que la Constitución de 1978 establece, especialmente los que han sido destacados por el Consejo de Estado. 3) Describir y analizar las dos reformas aprobadas bajo la vigencia de la Constitución de 1978: art. 13.2 y 135 C. 1 DE VEGA, Pedro, La Reforma Constitucional y la problemática del poder constituyente, Tecnos, Ma- drid, 1985, pp. 24 a 29. 2 RUBIO LLORENTE, Francisco, “La necesidad de la reforma constitucional”, en La Reforma Consti- tucional. Ministerio de Justicia. Madrid. 2005, pp. 25-44. 3 AJA, Eliseo, La Reforma Constitucional del Senado. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 15-36. Página 5 de 40 4) Un análisis de lege ferenda de las posibles reforma constitucionales, incluida las condiciones políticas para su aprobación, los contenidos susceptibles de ser cambiados y su posible utilización para resolver el problema secesionista de Cataluña. A tal efecto, emplearemos una metodología jurídica con contenidos descriptivos y analíticos, así como la contribución de elementos prescriptivos finales en forma de propuestas de lege ferenda que se encontrarán en las conclusiones. La estructura está organizada en nueve capítulos. En el Capítulo I haremos un breve repaso por el constitucionalismo histórico español, estudiando las reformas constitucionales previstas en los textos más importantes desde la perspectiva de utilidad para una futura reforma. En el segundo capítulo sentaremos las bases de teoría constitucional, definiendo conceptos con gran relevancia como el Poder Constituyente, Constituido y Constituido-Constituyente, la soberanía nacional, los principios de rigidez y flexibilidad en las Constituciones, las cláusulas pétreas y mutación constitucional. El tercer capítulo está dedicado al Derecho Constitucional Comparado. Éste se mostrará como una herramienta capaz de evaluar las posibilidades que ofrece nuestra reforma constitucional en relación con las reformas previstas en otras constituciones del mundo. Se utilizará la metodología comparada, aprovechando las ventajas que otorgan las experiencias de otros países en sus errores y aciertos. El cuarto punto es el más objetivo de este trabajo, pues trataremos la reforma positivizada en nuestra Carta Magna, a la que le dedica su Título X: De la Reforma Constitucional.4 Se expondrán los dos procedimientos previstos, así como la iniciativa de reforma, las mayorías parlamentarias, límites, convocatorias de referéndum, etc. que ha previsto el Poder Constituyente. La Constitución de 1978 no ha permanecido intacta, sino que ha tenido dos reformas. Éste es el objeto del capítulo quinto; en él se expondrán las dos reformas a nuestra Carta Magna: la de 1992 y la de 2011, incluyendo el procedimiento utilizado para ello y estudiando las circunstancias que las motivaron. 4 Arts. 166-169 CE. Página 6 de 40 En el sexto capítulo, hablaremos de la renovación del nivel de consenso de 1978. Viendo el panorama político actual, a nadie se le escapa que la idea de consenso que propició la transición democrática está en “horas bajas”. Las corrientes nacionalistas y los partidos de izquierdas parecen empujar los extremos más allá de los límites previstos por el Estado de Derecho. Ello será objeto de análisis en este capítulo. El Dictamen del Consejo de Estado del 2006 será detallado en el séptimo capítulo. Éste ha sido considerado por muchos autores el gran tratado de la Reforma Constitucional y contiene las bases para cuatro posibles reformas planteadas por el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero: la igualdad de sexos en la sucesión a la Corona, la incorporación de la denominación de las Comunidades Autónomas en el texto constitucional, la recepción del Derecho de la Unión Europea y su inclusión en ésta y la Reforma del Senado. En el capítulo octavo, trataremos otras hipotéticas reformas constitucionales. En el devenir de la actualidad política y social, a menudo se suscitan ideas de reformas constitucionales. Nosotros observaremos algunas de las más interesantes. Finalmente, el último capítulo está dedicado a las conclusiones, resumiendo los puntos principales de este trabajo e intentando dejar al lector con una última impresión, planteando la conveniencia y necesidad este instrumento de reforma constitucional. Y es que, como ha escrito el Profesor Pedro de Vega; “La reforma constitucional es siempre políticamente conveniente cuando resulta jurídicamente necesaria”5. II. ANTECEDENTES HISTÓRICOS. 1. Breve reseña a la historia del constitucionalismo español. La reforma constitucional, como categoría jurídica, está íntimamente vinculada con el devenir errático y pendular de nuestra historia constitucional. Para Antonio Torres del Moral, la inestabilidad es el carácter más notable del constitucionalismo histórico español6. No en vano, el uso y abuso de la reforma constitucional explica nuestros doscientos años de textos constitucionales “de partido” y sin estabilidad 5 DE VEGA, Pedro, La Reforma Constitucional…, cit., p. 296. 6 TORRES DEL MORAL, Antonio, Constitucionalismo histórico español. Servicio de Publicaciones Facultad Derecho Universidad Complutense, Madrid, 1999, p.16. Página 7 de 40 política. Esto es fiel reflejo de los extremos políticos que han obrado en el poder, por lo que el elemento consensual, valor esencial del constitucionalismo, no se ha tenido en cuenta hasta la aprobación de la Constitución de 19787. Antonio Domínguez, historiador español, lo expresaba con las siguientes palabras: “El marco jurídico del Estado no era fruto de un consenso; cada partido tenía su propia visión, su propio programa, y por eso, las constituciones, no tenían la solidez que requiere la ley fundamental del Estado”8. El número de constituciones que España ha tenido es otro de las características de nuestra historia constitucional. Nuestro país, después de Francia, es posiblemente el país europeo que ha hecho, rehecho y deshecho el mayor número de ellas. 2. Procedimientos de reforma establecidos en las Constituciones españolas más importantes. A continuación, analizaremos las reformas constitucionales previstas y contenidas en los sucesivos textos constitucionales que ostentan cierto protagonismo en la historia del Derecho Constitucional Español. A nuestro juicio, merecen mención en orden cronológico: La Constitución de 1812, la de 1837, la de 1845, la de 1869, la de 1876 y la de 1931. No estudiaremos ni el Estatuto de Bayona, que tuvo una vigencia muy dudosa y siempre combatida, ni las Leyes Fundamentales del Estado franquista. Según la doctrina mayoritaria, ambos textos no encajan totalmente en el concepto normativoracional de Constitución. Tampoco estudiaremos la Constitución de 1856 debido a que nunca llegó a estar en vigor (por eso denominada la Constitución “non nata”). Nuestra primera y auténtica constitución, la Constitución gaditana de 1812 (la Pepa) regulaba, como no podía ser de otra manera, la reforma constitucional en su Título X: De la observancia de la Constitución y modo de proceder para hacer variaciones en ella. 7 TOMÁS Y VALIENTE, Francisco, Manual de Historia del Derecho español. Ed. Tecnos, Madrid, 2010, p. 436. 8 DOMINGUEZ ORTIZ, Antonio, España, tres milenios de historia. Ed. Marcial Pons, Madrid, 2007, p. 290. Página 8 de 40 Este título, además de recoger los preceptos que dotaban a la constitución de normatividad vinculante, se ocupaba por completo de la reforma constitucional9. Pero, a pesar de la previsión de un procedimiento agravado, las singularidades y requisitos para llevarla a cabo hicieron de esta Constitución adoleciera de un marcado carácter rígido e intangible. Buen ejemplo de ello es la inclusión de una condición suspensiva de ocho años a partir de la entrada en vigor de la Constitución que impedía cualquier tipo de reforma. Además de un complejo procedimiento para llevar a cabo cualquier reforma, la mayoría cualificada era de dos tercios de los diputados. Tan exageradas dificultades se explicaban por el deseo de los constituyentes de dar estabilidad y duración a su obra, impidiendo modificaciones apresuradas y evitando la inestabilidad constitucional, deseo que no se vea correspondido por la realidad.10 Tras el “Motín de la Granja” en agosto de 1836, se proclama nuevamente la Constitución de 1812, pero como la mayoría en las Cortes era progresista, se quiso presentar esta nueva Constitución como una reforma o revisión de la de Cádiz. No obstante, en palabras de Francisco Tomás y Valiente “aunque adoptara el método de la reforma constitucional, fue considerada siempre como una nueva constitución”11. Al contrario de la extrema rigidez de la Constitución gaditana, la Constitución de 1837 resultaba realmente flexible, ya que no previó ningún procedimiento de reforma constitucional. Esto suponía que cualquier reforma podía ser llevada a cabo mediante el procedimiento legislativo ordinario y, como en éste el rey tenía una participación trascendental, significaba que la iniciativa de reforma (o un posible veto) quedaba en manos de la arbitrariedad del monarca. Por tanto, el principio de soberanía nacional quedaba relativizado. Tampoco fue la Constitución de 1845 el resultado de ningún proceso constituyente. Al igual que la anterior, esta nueva Constitución fue una “reforma” de su predecesora. No obstante, tan solo se procuró acentuar el tibio “moderantismo” de la 9 Arts. 375 y ss. 10 FERNANDEZ SEGADO, Francisco, Las Constituciones históricas españolas, Ed. Civitas, Madrid, 1986, p. 80. 11 TOMÁS Y VALIENTE, Francisco, Manual de Historia…, cit., p. 441. Página 9 de 40 anterior Constitución12. En la década de 1850 hubo dos importantes proyectos de reforma constitucional, ambos de signo ideológico muy distintos. Ambos fracasaron. Aquí, la tendencia pendular de ideologías, propia del constitucionalismo español, tuvo su máximo exponente. La Constitución de 1869 fue la primera de nuestras constituciones democráticas. Dedicó un título a la cuestión que nos ocupa: TÍTULO XI - De La Reforma Constitucional. La iniciativa de la reforma correspondía a las Cortes “por sí o a propuesta del Rey”. Hecha esta declaración, el Rey debía disolver las Cámaras y convocar nuevas Cortes, que habrían de reunirse dentro de los tres meses siguientes. Las nuevas Cortes debían volver a aprobar la reforma. No se exigía una mayoría cualificada. La Constitución de 1876 devolvió la soberanía nacional al Rey y a las Cortes, aunque reconoció el principio de división de poderes. Es la Constitución que mayor tiempo ha estado en vigor a lo largo de la historia del constitucionalismo español. Además, se consiguió una cierta regularidad en la vida política española. No obstante, tal y como expresa Tomás Villarroya, tal duración y regularidad se debieron, en alguna medida, a su carácter transaccional.13 Esta Constitución carecía de procedimiento de Reforma Constitucional en el texto de la Carta Magna e, incluso (en opinión de algunos) desde la doctrina. No obstante, se entendió que la reforma que iniciaba como propuesta parlamentaria que debe, según se siga o no la tesis doctrinaria, contar con la voluntad del Rey; soberanía compartida o soberanía nacional. Como ya hemos referido, fue la Constitución de mayor tiempo de vigencia en la historia de España y, pese a los varios intentos frustrados de reforma, esta necesidad y su inmovilismo fue trascendental en su final 14. Con la II República llegó la Constitución de 1931. Fue una Constitución democrática, ya que partía de un proceso constituyente nacido de unas elecciones con sufragio universal. Todo el procedimiento de reforma estaba previsto en su artículo 12 BECKER Y GONZÁLEZ, Jerónimo, La Reforma Constitucional en España. Estudio histórico-crítico acerca del origen y las vicisitudes de las Constituciones españolas. Madrid, 1923, p.81. 13 TOMÁS VILLARROYA, Joaquín, Breve historia del constitucionalismo español, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981, p. 128. 14 GARCIA CANALES, Mariano, “Los intentos de reforma de la Constitución de 1876”, Revista de Derecho Político, nº. 8, 1981, pp. 124-129 y 135. Página 10 de 40 125, y tan solo podría llevarse a cabo la reforma parcial, fijando para ello unos requisitos difícilmente alcanzables. Esta Constitución era, pues, una Constitución rígida en máximo grado. Para la admisión de la propuesta de reforma, se exigía que estuviesen de acuerdo en ello las dos terceras partes de los diputados; seguidamente habría que disolver esas Cortes y convocar elecciones para formar nuevas Cortes, las cuales en funciones de Asamblea Constituyente, procederían a decidir sobre los artículos que hubiera de suprimirse, reformarse o adicionarse. III. CUESTIONES DE TEORÍA CONSTITUCIONAL: SOBERANÍA, PODER CONSTITUYENTE, RIGIDEZ Y FLEXIBILIDAD, CLÁUSULAS PÉTREAS, PODER CONSTITUYENTE-CONSTITUIDO. REFORMA Y MUTACIÓN CONSTITUCIONAL. La principal figura de la teoría del poder constituyente fue Sieyés, que desarrollaría el concepto de soberanía nacional. Para este autor, la soberanía está radicada en la nación y no en el pueblo, ya que también se debe tener en cuenta el legado histórico y cultural, y los valores bajo los cuales se ha fundado dicha nación. Establece que la nación es la titular del poder constituyente. Pero, ¿qué es el poder constituyente? El origen del poder constituyente se encuentra vinculado a la religión, ya que resultó ser un pacto (o “convenant”) por el cual los creyentes se comprometían a seguir una religión.15 El origen del poder ha sido objeto de polémica a través de los siglos, para algunos; procedía de Dios y recaía directamente en la persona elegida para ejercerlo. Esta teoría sirvió de base a las monarquías absolutas y a los regímenes de gobierno autocrático (Ejemplo: “Francisco Franco, caudillo de España por la gracia de Dios”). Pero para la mayoría de autores actuales destaca la Teoría del Contrato Social expuesta por Jean Rousseau, que defiende que el poder es un atributo del pueblo que es delegado a una constituyente con las formas constitucionalmente establecidas.16 15 GOMES CANOTILHO, José Joaquim, Teoría de la Constitución, Ed. Dykinson. Madrid, 2004, p. 20. 16 RUIPÉREZ Y ALAMILLO, Javier, Proceso constituyente, soberanía y autodeterminación, Biblioteca Nueva. Madrid, 2003, pp. 18-99. Página 11 de 40 De esta manera, Sieyès definió el poder constituyente como la potestad que tiene un pueblo de constituir un Estado y de darse la organización jurídica y política que más le convenga. Por otro lado, Carl Schmitt lo define como la voluntad política cuya fuerza o autoridad es capaz de adoptar la concreta decisión de conjunto, sobre el modo y forma de la propia existencia política.17 El poder constituyente se caracteriza por ser un poder ilimitado, originario y que establece un nuevo orden. Es expresión de la soberanía y tiene una eficacia actual.18 No obstante, al referirnos al poder constituyente como un poder ilimitado debemos matizar que en un Estado democrático esto no es igual a un poder absoluto, sino que existen ciertos límites. Por ejemplo; el orden natural, límites heterónomos (ordenamiento internacional: Declaración Universal de los DDDHH, etc.), etc. Por poder constituido entenderemos aquel poder derivado que tiene unos límites. La doctrina tiene dos posiciones: Existe una parte que sostiene que el poder constituyente tiene una naturaleza diferente a la del poder constituido, mientras que una segunda posición doctrinal entiende que no existe diferencia, sino que esta relación realmente son dos etapas de un mismo procedimiento (una primera originaria y una segunda de continuidad). La obra del poder constituyente es la constitución, mientras que la ley es la obra del poder constituido. Ahora bien, un híbrido de los dos anteriores, es el poder constituyente constituido – al que la doctrina francesa conoce con el nombre de “Pouvoir constituant institué”. Es un poder con capacidad de reforma, con el que se intenta salvar el principio democrático como el principio de supremacía constitucional. Debe su existencia a la propia constitución, teniendo unos límites: existen unos procedimientos ad hoc (previos a su elaboración y específicos).19 17 SCHMITT, Carl, Teoría de la Constitución. Alianza Universidad Textos, 1985. 2ª Ed.1996, p. 50. 18 DE VEGA, Pedro, La Reforma Constitucional…, cit., p. 32. 19 HERNANDEZ VALLE, Rubén, “El poder constituyente derivado y los límites jurídicos del poder de reforma constitucional”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 37, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, p.145. Página 12 de 40 Generalmente todas las constituciones actuales son rígidas, es decir, tienen procedimientos específicos regulados en la propia constitución donde se establecen procedimientos especiales para su reforma20. Por el contrario, entendemos por Constitución flexible aquella que se reforma de la misma manera que una ley, (Buen ejemplo de ello fue la Constitución de 1837 a la que ya hemos hecho referencia). En cuanto a las cláusulas pétreas, también denominadas clausulas de intangibilidad, son aquellas que en las Constituciones no pueden ser reformadas en tanto llevan en sí el espíritu de las mismas, es decir que en ellas se plasma la ideología y tendencia política del Estado. Frente a la reforma en sí, como procedimiento legal y formal de modificación de la Constitución, suele hablarse de mutación constitucional como procedimiento informal. En efecto, se entiende por mutación constitucional al cambio que modifica el contenido de los preceptos constitucionales de manera que, conservando exactamente el mismo texto, reciben una significación diferente.21 IV. MODELOS DE DERECHO COMPARADO. En el Derecho comparado existe un conjunto tan complejo de sistemas de reforma constitucional, que se hace bastante difícil cualquier intento de ordenación sistemática (desde las más rígidas hasta las más flexibles, pasando por las que contienen clausulas de intangibilidad). No obstante, Arnoult agrupó las Constituciones en función del principio de participación popular en los procedimientos de reforma22. Después, han sido muchos los autores que, con evidente acierto han visto, en este principio democrático de la participación popular en los procesos de reforma, un primer y clarificador supuesto de sistematización. 20 CALZADA CONDE, Rogelia, “La garantía normativa de la rigidez”, en V.V.A.A., Introducción a los derechos fundamentales, X Jornadas de estudio, Ministerio de Justicia, Madrid, 1988, pp. 385-406. 21 HESSE, Konrad, Escritos de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, p. 85. 22 ARMOULT, Gabriel, De la revisión des Constitutions, Paris, 1896, pp. 38-160. Página 13 de 40 Sin embargo, en los sistemas caracterizados por la participación del pueblo, este principio democrático puede revestir modalidades distintas, ya sea en una primera fase de iniciativa, en el referéndum o en ambas fases conjuntamente.23 Por esto, en vez de existir un criterio de clasificación objetiva y universalmente válido, cada autor ha establecido uno propio. No obstante, cabría explicar los distintos supuestos de agravación del procedimiento de reforma constitucional, en relación a los procedimientos de elaboración de leyes ordinarias, desde una doble perspectiva24: - Los sistemas que atribuyen la reforma a órganos especiales (diferentes de los legislativos ordinarios). - Los sistemas que confieren la competencia de la reforma a un órgano legislativo ordinario pero establecen un procedimiento más agravado, difícil y complejo. Para el primer caso, se podrían citar como modalidad más significativas: 1) La creación de una Asamblea especial o Convención. Supuesto de origen típicamente norteamericano, generalizado en la mayoría de los Estados miembros y que, aunque asumido por otros ordenamientos constitucionales, como es el caso de la Constitución de Argentina, de la Constitución de Paraguay de 1870, de la Constitución de Costa Rica de 1871, etc., ha perdido en la actualidad, por su excesiva complicación, posibilidades expansivas. Todos los ordenamientos constitucionales más recientes lo han, definitivamente, olvidado. 2) La formación de una Asamblea Nacional, a través de la reunión en sesión conjunta de las dos Cámaras del Parlamento. (Es el modelo típico consagrado por la Constitución francesa de 1875, de la Tercera República, y que, con unas u otras variantes, se proyectó luego a otros sistemas constitucionales – Venezuela, Chile, etc.-). 23 DE VEGA, Pedro, La Reforma Constitucional…, cit., p. 95. 24 BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo, La Constitution comme loi fondamentale dans les Etats de lÉurope Occidentale, Torino, 1966, pp. 61-99. Página 14 de 40 3) El sometimiento a referéndum obligatorio de todo proyecto de reforma constitucional. Lo que significa que el pueblo, organizado como electorado, complementa la función de las Asambleas como órgano legislativo ordinario. (Es la modalidad consagrada por la Constitución suiza de 1874 – art. 118123- . Es también el supuesto que ya estableciera el propio artículo 5 de la Constitución de Estados Unidos, donde, para salvaguardar la estructura federal, se apela a la necesidad de que la reforma constitucional sea ratificada por los Estados, bien a través de Convenciones, bien a través de las legislaturas ordinarias.)25 Por lo que al segundo de los sistemas señalados por Biscaretti, es necesario indicar que el procedimiento de agravación asumido por los órganos legislativos ordinarios presenta, también, modalidades distintas entre las que, como más significativas manifestaciones, cabría señalar26: 1) El establecimiento de mayoría cualificadas en el Parlamento. (De cómo se expresa aritméticamente la mayoría cualificada, las variaciones en el Derecho comparado son notables. No obstante, el criterio más generalizado es exigir los dos tercios de los miembros del Parlamento. Es el caso, por ejemplo, de Alemania Federal, Italia, la URSS y de la casi totalidad de los Estado socialistas. Existen países donde, sin embargo, se apela a la mayoría de tres quintos – como sucede en Checoslovaquia y como veremos establece la propia Constitución Española-, y no faltan tampoco los ordenamientos que, consagrando una rigidez constitucional mínima, admite, para aprobar la reforma, la mayoría absoluta – caso de la India, Albania, Colombia, etc.-.) 2) La doble aprobación en intervalos sucesivos o en momentos temporales distintos de una misma legislatura. (Es el supuesto de la Constitución francesa de 1946, y que, con unas y otras variantes, también aparece en las Constituciones de Italia, Venezuela, Túnez, Argelia, etc.). 25 PASCUCCI DE PONTE, Enrico: “La Reforma de la Constitución: un estudio de Derecho Constitu- cional comparado”, Saberes. Revista de estudios jurídicos, económicos y sociales, Madrid, 2003, pp. 1-23. 26 BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo, “Sui limiti della revisione constituzionale”, en Annali del seminario giuridico dellÚnivesità di Catania, nº 3, 1948-1949, pp. 122-124. Página 15 de 40 3) La doble aprobación de la reforma en dos legislaturas diferentes, mediando, por tanto, entre una y otra la celebración de elecciones generales, que adquieren por ello un significado referendario evidente. (Ejemplos típicos de esta modalidad los representan la Constitución sueca de 1809, la noruega de 1814, la belga de 1831, la holandesa de 1877, etc., a los que cabría añadir el supuesto recogido en el artículo 168 de nuestra Constitución). 27 De todos modos, obligado es advertir que cada una de estas distintas formas de agravación del procedimiento de reforma no suelen operar aisladamente, y es tendencia general de todos los ordenamientos constitucionales modernos combinar varias de ellas entre sí, a efectos de una mayor garantía de la rigidez.28 En este sentido, común a una buena parte de las Constituciones más recientes, entre las que, naturalmente, se encuentra la Constitución española, es exigir, aparte de otros requisitos y formalidades, la ratificación referendaria de las reformas constitucionales. EL referéndum ha pasado a convertirse así, como consecuencia del propio desarrollo y profundización histórica de las ideas democráticas, en pieza medular de la mecánica jurídico-política. Bien merece por ello que se haga al mismo una referencia especial.29 V. RÉGIMEN CONSTITUCIONAL VIGENTE: EL TÍTULO X DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978. En nuestra Constitución, el Titulo X es el que hace referencia a la Reforma Constitucional, y establece los procedimientos para llevarla a cabo. 1. Iniciativa. En primer lugar, aludiremos a quien tiene la iniciativa para iniciar dicha reforma. El art. 166 CE nos remite al art. 87 CE en sus apartados uno y dos, que hace referencia a quien tiene la iniciativa legislativa en España. Esos órganos, a su vez, son los que pueden plantear la reforma de la Constitución, y son: el Gobierno, el Congreso de los Diputados, el Senado y las Asambleas legislativas de las Comunidades 27 28 DE VEGA, Pedro, La Reforma Constitucional..., cit. pp. 94-99 LÓPEZ GARRIDO, Diego, MASSÓ GARROTE, Marcos y PEGORARO, Lucio, Nuevo Derecho Constitucional Comparado, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2000, pp. 457-461. 29 PÉREZ ROYO, Javier: “Algunas reflexiones sobre el Título X de la Constitución”, Revista de Políti- ca Comparada, núm. 10-11, 1994, pp. 427-450 Página 16 de 40 Autónomas. Pero, como se advierte, este artículo deja fuera otra modalidad de iniciativa legislativa, la anunciada por el ya comentado artículo 87 en su número 3: la iniciativa popular, y ello es porque mediante la iniciativa popular no cabe iniciar la reforma constitucional. Es necesario ser conscientes de la distinción entre la iniciativa propiamente dicha (en la acepción de propuesta) y la decisión sobre la iniciativa (decisión política sobre la conveniencia o no de operar la revisión constitucional). Así, debemos tener en cuenta: a) la justificación de la pluralidad de órganos a quienes se confiere la iniciativa, b) la prevalencia de unos órganos frente a otros y c) el significado de la exclusión explícita de la iniciativa popular.30 a) En cuanto a la pluralidad de órganos con iniciativa, esto garantiza una mayor legitimidad a la reforma constitucional, al distribuir y ampliar la posible participación en la misma a distintos órganos del Estado, al mismo tiempo que se evitan posibles secuestros de nuestro sistema constitucional. Así lo expresaba el Dr. Clermont-Tonnerre “Es evidente que si un solo poder recibiese el derecho de promover la revisión y de fijar sus puntos, sólo en su ventaja haría uso de él”31 b) En cuando a la igualdad de los órganos citados con iniciativa, es necesario indicar que ésta es solo aparente. Como se indicó anteriormente, bajo el concepto de iniciativa es necesario distinguir entre la propuesta y la decisión política sobre su proceder. Así, cualquiera que sea el órgano que proponga la reforma, corresponde al poder legislativo la decisión. En el procedimiento previsto en el art. 168 CE, la primera votación no es en realidad una votación sobre un texto de reforma, sino sobre la conveniencia o no de entrar en la discusión del mismo. Lo mismo podemos decir del procedimiento previsto en el art. 167 CE ya que, según se desprende del Reglamento del Congreso –art. 146 y 112- cualquier propuesta de reforma puede ser sometida a un debate en la totalidad del Pleno. c) Tal y como ha expuesto, nuestra constitución ha dejado fuera expresamente la posibilidad de reforma constitucional mediante la iniciativa popular. Esto es debido a la prudencia política y la apuesta a favor de la democracia representativa de 30 RALLO LOMBARDE, Artemio, “Iniciativa popular, estado autonómico, y reforma constitucional”, Revista Vasca de la Administración Pública, núm. 50, 1998, pp. 205-223. 31 Clermont-Tonnerre, Analyse raisonnée de la Constitution Française. 1791. Página 17 de 40 nuestros constituyentes32. Esta limitación no viene recogida, curiosamente, en la Ley Orgánica de Iniciativa Legislativa Popular. A este respecto se expresó el Tribunal Constitucional33 resolviendo un recurso de amparo interpuesto contra un Acuerdo de la Mesa del Parlamento Vaso que declaraba inadmisible una proposición de ley de iniciativa popular presentada ante el mencionado Parlamento. Los recurrentes instaban, por medio de la iniciativa popular, a que el Parlamento Vasco ejerciera el derecho que le confiere el art. 166 CE y solicitara la reforma constitucional en el sentido de permitir el acceso a la autodeterminación por parte de los territorios forales. El fundamento jurídico 5º de esta Sentencia determina que: “En rigor, la proposición de ley presentada por los recurrentes no podía prosperar, ya que se refería a una materia, la reforma de la Constitución española, excluida de la iniciativa popular por el art. 166 CE. La prohibición consagrada en este artículo implica, sin necesidad de que venga reiterada en otros preceptos, que en esta materia no cabe ejercer la iniciativa legislativa popular en modo alguno – tampoco indirectamente-; es decir, supone vetar la posibilidad de instar, por medio de una iniciativa legislativa popular, el ejercicio de las facultades de iniciativa que en aquel ámbito se reconocen, en lo que aquí interesa, al Parlamento Vasco. La Constitución ha querido reservar la iniciativa legislativa de reforma constitucional al Gobierno, al Congreso de los diputados, al Senado y a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, primando los mecanismos de democracia representativa sobre los de participación directa. Si la Constitución ha prohibido expresamente que la reforma constitucional pueda incoarse como consecuencia del ejercicio de una iniciativa popular, es evidente que servirse de ésta para provocar el ejercicio de una iniciativa parlamentaria, ésta sí legitimada por aquel precepto para iniciar el proceso de reforma, supone contravenir la finalidad perseguida por el constituyente al prever la referida exclusión”. No obstante, la exclusión de la iniciativa popular en la reforma constitucional no ha sido un tema pacífico en la doctrina. Algunos autores hacen una crítica solemne a esta prescripción y la basan en el argumento de que la democracia directa debe sobreponerse en estos asuntos. Para ellos, no se entiende como en la propia Constitución, se haga referencia “a la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social (art. 9.2 CE)” o en el art. 23 CE se reconozca el de32 DE VEGA, Pedro, La Reforma Constitucional…, cit., p. 128. 33 Ver STC 76/1994, de 14 de marzo. BOE núm. 89 de 14 de abril de 1994. Página 18 de 40 recho fundamental “a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes”34 2. Procedimiento “ordinario”. Art. 167 CE. Tal y como hemos visto, existen dos procedimientos para reforma la constitución, y ello en razón del contenido de la materia a reformar: El procedimiento ordinario aparece regulado en el art. 167 CE. El hecho señalarlo como “ordinario” resulta de la diferenciación del otro procedimiento recogido en nuestra Norma fundamental; el “agravado”, que, como veremos a continuación, resulta más complejo y dificultoso. Está previsto para una reforma parcial y siempre que no afecte a materias reservadas al procedimiento agravado: Titulo Preliminar, el Capítulo 2, Sección I, del Título I (Derechos fundamentales y Libertades públicas) o al Título II (La Corona). El texto aprobado por el Pleno del Congreso de los diputados habrá de someterse a una votación para la cual se necesita una mayoría de tres quintos de los miembros de la Cámara35.Seguidamente, el texto pasará al Senado, donde se exigirá la misma mayoría cualificada en Pleno36. A partir de aquí se pueden abrir dos escenarios: a) Que el Senado apruebe el texto que llegó del Congreso sin introducir variaciones. Así lo comunicará a éste, dándose por cumplida la tramitación parlamentaria de la reforma37. b) Que el Senado introduzca enmiendas y, por tanto, el texto difiera del aprobado en el Congreso. Al no ponerse de acuerdo, se formará una Comisión Mixta paritaria de Diputados y Senadores que elaborara un texto común (transaccional) y dicho texto habrá de someterse a votación en el Pleno de ambas cámaras, necesitando para su aprobación la mayoría de tres quintos de los miembros de cada una de las Cámaras. 34 DE VEGA, Pedro, La Reforma Constitucional…, cit., p. 128 35 Art. 146.2 del Reglamento del Congreso. BOE núm. 55, de 5 de marzo de 1982. 36 Art. 156 del Reglamento del Senado. BOE núm. 114, de 13 de mayo de 1994. 37 Art. 156.2 del Reglamento del Senado. BOE núm. 114, de 13 de mayo de 1994. Página 19 de 40 No obstante, si ese texto de la Comisión Mixta no alcanzare en el Senado dicha mayoría, pero si la mayoría absoluta de Senadores, la reforma puede proceder si el Congreso otorga una votación de dos tercios de sus miembros. La reforma se sometería a referéndum siempre que así lo solicitaran una decima parte de los diputados de cualquiera de las Cámaras, teniendo los miembros de las misma un plazo de 15 días para hacerlo. Es, por tanto, un referéndum facultativo y no obligatorio. No obstante, la doctrina no es pacífica en este aspecto, ya que una gran parte defiende la obligatoriedad ética de la aceptación del pueblo. Como escribió Karl LÓWENSTEIN, “se debería buscar y encontrar para ella el máximo consenso, que en absoluto se cubre o se agota siempre con las mayorías parlamentarias exigidas constitucionalmente […] cada participación popular en la reforma constitucional, sea como fuere su modalidad técnica, es una contribución viva a la educación política y un elemento de la integración política”38. El referéndum será convocado dentro de los 30 días siguientes a la comunicación por las Cortes Generales al Presidente del Gobierno de la aprobación parlamentaria del texto con remisión de la solicitud de referéndum39. Si transcurren 15 días la aprobación de la reforma por las Cortes sin que se haya solicitado el referéndum, o si de la celebración de éste el resultado es favorable, S. M. el Rey la promulgará. 38 LÖWENSTEIN, Karl, Teoría de la Constitución, (trad. esp. y estudio de A. Gallego Anabitarte), Ed. Ariel, Barcelona, 1970 (2ª edición), p. 205. 39 Según lo previsto en la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas mo- dalidades de referéndum. BOE núm. 20, de 23 de enero de 1980. Página 20 de 40 3. Procedimiento “agravado”. Art. 168 CE. Este procedimiento aparece regulado en el art. 168 y tendrá lugar cuando la reforma afectase a una reforma total, o a una parcial que afectase a las partes que el poder constituyente consideró esenciales: Titulo preliminar, el Capítulo 2, Sección I, del Título I (Derechos fundamentales y Libertades públicas) o al Título II (La Corona). En estos casos se sigue un procedimiento, como veremos, muy severo. Es por ello que el Profesor Pedro de Vega se muestra muy crítico con este procedimiento40. En primer lugar, cada Cámara deberá aprobar la propuesta de reforma por mayoría de dos tercios. Nótese que aquí cambia el quórum con respecto al procedimiento del art. 167 CE; si para el ordinario se necesita una mayoría de tres quintos, con éste se aumenta a dos tercios. El Reglamento del Congreso de los Diputados y el Reglamento del Senado disponen que actuará en primer lugar la Cámara en la que la iniciativa se presente41. Si la votación resulta favorable, se procedería a la disolución de las Cámaras y a la convocatoria de elecciones generales. Estas elecciones servirían como medio de participación del pueblo, como titular del poder soberano, en la iniciativa de reforma ya producida ya que con sus votos puede expresar su aceptación o rechazo a la misma. Por otro lado, es evidente que estas elecciones serán constituyentes. Una vez constituidas las nuevas Cortes, éstas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional. Aquí, la Constitución no indica cual es la mayoría necesaria para dicha ratificación, pero el art. 159 Reglamento del Senado exige mayoría absoluta; el Reglamento del Congreso de los diputados guarda silencio debiéndose entender (por el art. 79.2 CE y 79.1 Reglamento del Congreso) que se pide mayoría simple. Una vez realizada esta ratificación por ambas Cámaras, será el Congreso el que lo tramite por la vía del procedimiento legislativo común aunque, para ser aprobado, requerirá la votación en el Pleno por una mayoría favorable de dos tercios de los miembros de la Cámara baja. Después, igualmente deberá someterse a votación en el Senado por el mismo quórum. 40 DE VEGA, Pedro, La Reforma Constitucional…, cit., pp. 147. 41 Véase arts. 147 del Reglamento del Congreso y 158 del Reglamento del Senado. Página 21 de 40 Aprobada la reforma, obligatoriamente se deberá someter a referéndum nacional que se convocará dentro del plazo de 30 días a partir de la comunicación de dicha aprobación por las Cortes generales al Presidente del Gobierno y que deberá celebrarse en los sesenta días siguientes42. Nótese que, a diferencia del referéndum facultativo del procedimiento ordinario, en este caso es preceptivo. Si el resultado es favorable, la reforma queda definitivamente aprobada, Su Majestad el Rey deberá promulgarla (que no sancionarla, ya que ha sido ratificada por el pueblo) y será publicada en el BOE. 4. Limitaciones a la reforma: Temporales, circunstanciales, materiales y procedimentales. Nuestra Carta Magna no contiene ningún límite temporal de reforma (a diferencia, como vimos, de la Constitución de 1812 que incluía una condición suspensiva de ocho años a partir de la entrada en vigor de la Constitución que impedía cualquier tipo de reforma). Si contiene límites circunstanciales, es decir, prohibiciones de reforma en determinados momentos o circunstancias. En concreto; en tiempos de guerra o cuando nos encontremos bajo la vigencia de la declaración del estado de Alarma, Excepción o Sitio.43 Entiéndase que se trata de un límite a la iniciativa, pero no al procedimiento en sí. Esto significa que en el caso de que esté en marcha una reforma constitucional éste no pueda ser paralizado recurriendo a la declaración de cualquiera de los tres esta42 Art. 7 de la Ley Orgánica del Referéndum, cit. 43 El art. 169 CE nos remite al art. 116 CE. Página 22 de 40 dos. El diputado comunista Solé Tura alegó en la comisión que “de otra forma, podría darse el caso en que, por ejemplo, una vez iniciada la reforma, la declaración de un estado de alarma, excepción, sitio o de guerra, fuese proclamado precisamente para impedirla”. No obstante, el art. 116.5 CE impide que se pueda disolver el Congreso de los diputados en situaciones de alarma, excepción o sitio y, como sabemos, tal disolución es indispensable para la reforma por el procedimiento del art. 168 CE. Además, el art. 4 LOR prohíbe que pueda realizarse referéndums durante la vigencia de los estados de excepción y sitio (recuérdese que el referéndum debe poder celebrarse en el procedimiento de reforma previsto en el art. 167 CE y tiene que celebrarse obligatoriamente en el procedimiento de reforma del art. 168 CE). Por último, los límites materiales operan en el procedimiento del art. 167 CE, ya que no podrá afectar, directa o indirectamente, a ninguna de las materias reservadas al procedimiento del art. 168 CE. VI. LAS DOS REFORMAS APROBADAS: 1992 (13.2) y 2011 (135). España es el país donde menos reformas constitucionales se han producido en los últimos años. En nuestro entorno no ocurre lo mismo: en Alemania, Austria y Francia se producen con una frecuencia casi inaudita. La Constitución belga de 1994 ha sufrido siete reformas que afectan a 21 preceptos y la griega de 1975 dos, afectando a 113 artículos. Únicamente la danesa de 1953 y la finlandesa de 1999 no han sufrido reformas. Pero si algo tienen todas estas reformas en común con las reformas españolas es que, la mayoría, se han llevado a cabo con motivo de los Tratados Constitutivos de la Unión o por exigencias de ésta44. 1. La primera reforma constitucional- 1992. La primera reforma constitucional consistió en añadir, en el artículo 13.2, la expresión "y pasivo" referida al ejercicio del derecho de sufragio de los extranjeros en elecciones municipales. El entonces Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea fue modificado por el Tratado de Maastricht que se firmó el 7 de febrero de 1992. En su art. 8 44 ÁLVAREZ CONDE, Enrique, Reforma Constitucional y reformas estatutarias, Ed. Iustel, Madrid, 2007, p. 16. Página 23 de 40 se decía textualmente que “todo ciudadano de la Unión europea que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida…". El Gobierno de España inició el procedimiento previsto en el artículo 95.2 de la Constitución al objeto de que el Tribunal Constitucional se pronunciara sobre la eventual contradicción entre la Constitución española y el que sería el artículo citado. El pronunciamiento del Tribunal Constitucional, de fecha 1 de julio de 1992, declaraba45: “1º que la estipulación contenida en el futuro artículo 8 B, apartado 1, del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, tal y como quedará redactado por el Tratado de la Unión Europea, es contraria al artículo 13.2 de la Constitución en lo relativo a la atribución del derecho de sufragio pasivo en elecciones municipales a los ciudadanos de la Unión Europea que no sean nacionales españoles. 2º que el procedimiento de reforma constitucional, que debe seguirse, para obtener la adecuación de dicha norma convencional a la Constitución, es el establecido en su artículo 167". Así las cosas, se aprobó la proposición de reforma en virtud de lo dispuesto en el art. 167 CE, y se abrió plazo para que, bien una décima parte de los miembros del Congreso, bien una décima parte de los miembros del Senado, solicitaran que la reforma aprobada por las Cortes Generales fuera sometida a referéndum para su ratificación. Habiendo transcurrido el plazo sin que se hubiera solicitado someter la reforma a referéndum, Su Majestad el Rey sancionó y promulgó la reforma constitucional en el Palacio de Oriente de Madrid, el 27 de agosto de 1992, publicándose en el BOE al día siguiente. 2. La segunda reforma constitucional - 2011. Consistió en sustituir íntegramente el artículo 135. El él, se introdujo el concepto de estabilidad presupuestaria de manera amplia. 45 Declaración del TC 1/1992. BOE núm. 177, de 24 de julio de 1992. Página 24 de 40 A diferencia de la anterior, se puede decir que esta ha sido la primera reforma de calado que ha sufrido nuestra Carta Magna46. Ello responde al requisito de adecuación de nuestra realidad jurídica a las obligaciones histórico-políticas de nuestra pertenencia a la Unión Monetaria Europea. PÉREZ ROYO saludó con optimismo esta reforma escribiendo: «estamos asistiendo a los primeros pasos de una innovación en el Derecho Constitucional Europeo de importancia extraordinaria, aunque dicha innovación no vaya a ser el resultado de una decisión constituyente europea, sino de la suma de decisiones constituyentes de los distintos países que integran la Unión […] La reforma constitucional en este terreno no es una reforma española sino europea, como también lo fue la que se hizo en 1992 para hacer posible la ratificación del Tratado de Maastricht. Lo que ocurre es que ésta tiene un calado incomparablemente mayor y nos sitúa ante una limitación de soberanía mucho más visible. Pero así; con limitaciones de soberanía, es como se ha ido construyendo la Unión Europea». 47 La vía para llevarla a cabo fue la del art. 167 C.E. – Procedimiento ordinario. La iniciativa correspondió al Gobierno, y fue aprobada por una mayoría de tres quintos de ambas Cámaras: Congreso de los Diputados y Senado. A partir de la fecha de aprobación de la Propuesta, se abrió el plazo para que, tal y como prevé el art. 167.3 CE; una décima parte de los miembros del Congreso o del Senado, solicitaran que la reforma aprobada fuera sometida a referéndum para su ratificación. Transcurrido el plazo sin que se hubiera solicitado el sometimiento a referéndum, Su Majestad el Rey sancionó y promulgó la Reforma Constitucional en Madrid, el 27 de septiembre de 2011, y el mismo día se publicó en el BOE. VII. CONDICIONES POLÍTICAS PARA LA REFORMA: LA RENOVACIÓN DEL NIVEL DE CONSENSO DE 1978 Tal y como ha hemos analizado; junto a la prohibición de su inicio en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el artículo 116 CE, la reforma constitucional exige el cumplimiento formal de unos requisitos de legitimación, 46 ESCUDERO ALDAY, Rafael, “Texto y contexto de la reforma constitucional exprés de agosto de 2011”, Eunomía Revista en Cultura de la Legalidad, nº2, marzo-agosto 2012, pp. 86-98. 47 PÉREZ ROYO, JAVIER: “La Reforma constitucional en perspectiva», Diario El País, lunes 5 de septiembre de 2011.<http://elpais.com/diario/2011/09/05/opinion/1315173612_850215.html> Consultado: 30 de mayo de 2014. Página 25 de 40 mayorías parlamentarias y, en su caso, de aprobación por referéndum. De manera que, cuando no sean suficientes los instrumentos de adaptación de la norma a la realidad que se integran en el nombre genérico de la “mutación constitucional”, en principio bastaría cumplir estos requisitos para modificar la letra de la Constitución de 1978, como ha ocurrido en 1992 y 2011. Desde que está en vigor nuestra Carta Magna, ambos partidos han sumado en todas las legislaturas los 2/3 o 3/5 de escaños en ambas Cámaras necesarios para acometer cualquier reforma. Sin embargo, debemos tener en cuenta dos consideraciones. En primer lugar, detrás de los requisitos de legitimación y procedimiento subyacen unas condiciones políticas derivadas un régimen electoral que ha consagrado —al menos, hasta el momento presente— un bipartidismo imperfecto que otorga a cada uno de los partidos mayoritarios la llave política para la reforma constitucional. Conforme a un auténtico sistema de doble llave es preciso que accedan a la reforma tanto el Partido Popular como el Partido Socialista Obrero Español, quienes por separado pueden bloquear cualquier reforma constitucional que se plantee. En segundo lugar, subyace la cuestión de legitimidad popular de las constituciones, que se conciben no sólo como normas jurídicas y como sistemas de convivencia basados en unos valores, sino como acuerdos fundacionales de integración de personas y territorios. Como ha ocurrido en Francia, Alemania o Estados Unidos de América, las Constituciones miden la fuerza de su legitimidad política originaria a partir del respaldo popular que lograron en su momento fundaciones como régimen político. El consenso de la transición y de la Constitución de 1978, así como su consideración de marco de de convivencia de ciudadanos y territorios se acreditan no solamente por su alto nivel de respaldo parlamentario sino por haber alcanzado un 88,54% de votos afirmativos, la oposición de solo un 7,89% y la participación del 67,11%48. ¿Pueden los dos partidos mayoritarios negociar una reforma constitucional a sabiendas de que va quedar muy mermado el respaldo al acuerdo fundacional de nuestro régimen constitucional? No parece por este motivo injustificado el parecer de presidente del Gobierno de España, Mariano Rajoy o de algunos representantes socialistas, como Francisco Vázquez, José Bono o Pérez Rubalcaba, según quienes 48 CASES MÉNDEZ, José Ignacio: “Resultados y abstención en el referéndum español de 1978”, Revista de Estudios Políticos, núm. 1, 1978, pp. 175-204. Página 26 de 40 una posible reforma constitucional debería estar respaldada por "un consenso similar al logrado en el 1978". Además, los ponentes constitucionales, con motivo del XXV aniversario de la Constitución, firmaron una declaración simbólica en la que pidieron respeto a los valores y principios establecidos en 1978 como garantía imprescindible para el futuro, y exigieron que cualquier reforma se lleve a cabo con idéntico o mayor consenso que entonces49. Incluso S.M. El Rey Don Juan Carlos I, en el acto de apertura de la octava legislatura “reclamó un consenso similar al que alumbró en 1978 a la Carta Magna”50. Según Rajoy, "Como cualquier otra obra del hombre, la Constitución puede reformar", según sus declaraciones a la llegada al Congreso para conmemorar el XXXV aniversario de la creación de la Carta Magna española, pero ha condicionado dicha modificación a "un consenso similar al logrado en 1978", cuando "una inmensa mayoría de españoles quisieron ponerse de acuerdo aparcando sus diferencias ideológicas". Rajoy, además, ha señalado que una reforma constitucional debería perseguir "un objetivo claro: Unir más a los españoles y no generar división". Ahora bien, ¿no se corre el riesgo de sacralizar y petrificar la Constitución de 1978 llevándola a un terreno de irreformabilidad más peligroso que el resultante de su reforma sin el mismo consenso de 1978? Quizás debamos seguir el ejemplo comparado de acudir a múltiples reformas parciales y limitadas, articuladas a través del procedimiento ordinario, y amparadas por acuerdos parlamentarios amplios. Pero ello supondría anular el título X de nuestra constitución y condenar a nuestro sistema al fracaso. La necesidad de adecuar la realidad política a la realidad jurídica es la primera exigencia de un sistema constitucional. En palabras de Pedro de Vega: “no apelar a la revisión, cuando los requerimientos y urgencias de la realidad lo im- 49 Fuente: Diario El Mundo, “Los padres de la Constitución exigen un consenso similar al del 78 para reformar la Carta Magna”, 8 de octubre de 2003. <http://www.elmundo.es/elmundo/2003/ 10/07/espana/1065523806.html> Consultado: 23 de mayo de 2014. 50 Fuente: Diario El País, “El Rey reclama un consenso como el de 1978 para reformar la Constitu- ción”, 23 de abril de 2004. http://elpais.com/diario/2004/04/23/portada/1082671202_ 850215.html Consultado: 23 de mayo de 2014. Página 27 de 40 ponen, significaría establecer un distanciamiento suicida entre la normativa constitucional, que iría por un lado, y la vida política efectiva, que caminaría por el otro. 51 VIII. POSIBLES CONTENIDOS A REFORMAR: EL DICTAMEN DE 2006 DEL CONSEJO DE ESTADO El Gobierno solicitó52 “del Consejo de Estado, en Pleno, que informe sobre las modificaciones de la Constitución Española que se contienen en el documento que se acompaña (…) en los términos y con los objetivos reflejados en el referido documento”. Estas modificaciones constitucionales versaban sobre la sucesión a la Corona sin alterar las previsiones que afectaban al Príncipe de Asturias, con el fin de adaptarlas al principio de no discriminación de la mujer que, con carácter general, consagra la propia Constitución; a la incorporación del compromiso asumido por el pueblo español con el proceso de construcción política europea; a la recepción constitucional de la denominación oficial de las Comunidades y Ciudades Autónomas y a la reforma del Senado, para hacer que ésta Cámara pueda cumplir el cometido que la propia Constitución proyecta para la misma. Además, el Gobierno ofreció al Consejo la posibilidad de abordar “el estudio de otros aspectos de las mencionadas modificaciones o estrechamente relacionados con ellas, que considerara conveniente tener en cuenta para completarlas o mejo- rar su calidad técnica”. El Dictamen fue aprobado por el Pleno, con un voto particular coadyuvante con la mayoría formulado por el Consejero Don Juan Manuel Diez de Velasco y Vallejo sobre la recepción en la Constitución del proceso de construcción europea, y con un voto particular del Consejero Don José María Aznar López en relación a la incorporación en la Constitución de la denominación de las Comunidades Autónomas y de la reforma del Senado. 1. La igualdad en la sucesión a la corona. El objeto de esta modificación es el art. 57.1 CE, según el cual 51 DE VEGA, Pedro, La Reforma Constitucional…, cit., p. 68. 52 Acuerdo del Consejo de Ministros del 4 de marzo de 2005. BOE núm. 57, de 8 de marzo de 2005. Página 28 de 40 “La Corona de España es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos I de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica. La sucesión en el trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos.”. De esta manera, la preferencia del varón queda instituida sobre la mujer, de forma que no cabría la posibilidad de que una mujer acceda al trono si tiene un hermano varón, aunque sea de menos edad. Esto parece contrariar a lo dispuesto en el propio art. 14 CE en cuanto prohíbe toda discriminación “por razón de sexo”. En consecuencia, el Gobierno solicitó al Consejo de Estado que se pronunciara sobre la reforma constitucional con el fin de eliminar esta discriminación en la sucesión a la corona, eso sí, salvaguardando expresamente los derechos del actual Príncipe de Asturias en aplicación del principio de irretroactividad de las normas no favorables. El Consejo de Estado hace una reseña histórica y analiza el panorama de Derecho Comparado actual. En cuanto a la relación entre la “aparente” discriminación a la mujer y el principio de igualdad reconocido en el art. 14, el Consejo se fundamenta en jurisprudencia del Tribunal Constitucional53 para señalar que ambos preceptos (arts. 57 y 14 CE) tienen ámbitos de aplicación distintos en el texto constitucional y no se interfieren mutuamente. En efecto, la sucesión al trono no puede entenderse en el contexto de una herencia, pues ésta última está regulada por el Derecho Civil (al que si cabría aplicar el art. 14 CE). Al contrario, la sucesión en la Corona es una relación de Derecho Público Constitucional y, en este sentido, no hay una relación sucesoria entre el nuevo Monarca y el anterior54. 53 STC 126/1997, de 3 de julio de 1997: “De conformidad con la Constitución, el orden regular de su- cesión en la Corona no puede suscitar duda alguna, por haber sido establecido así por el constituyente”. BOE núm. 171, de 18 de julio de 1997. 54 RUBIO LLORENTE, Francisco, “La necesidad de la reforma constitucional”, XXVI Jornadas de Es- tudio de la Abogacía General del Estado, Dirección del servicio jurídico del Estado. Madrid. 27,28 y 29 de octubre de 2004, p.30. Página 29 de 40 En cuanto a la afectación de dicha modificación sobre los derechos sucesiones de S. A. el Príncipe de Asturias, se sugería insertar directamente en el texto la previsible sucesión (hoy no necesaria por motivos obvios). De esta manera, el texto que se proponía para el art. 57.1 sería: “La Corona de España es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica. La sucesión en el trono corresponde a su hijo, el Príncipe heredero Don Felipe de Borbón, y después seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; y en el mismo grado, la persona de más edad a la de menos”. Además, el Consejo propone la eliminación de todo supuesto de discriminación en el resto del articulado, por lo que se habría de sumar a los apartados del art. 57 un sexto. Así las cosas, el texto sugerido es: “Las menciones que hace la Constitución al Rey y al Príncipe se entenderán referidas indistintamente al Rey o a la Reina y al Príncipe o a la Princesa, según sea el caso”: Por tanto, no parece que este aspecto de la reforma planteada suponga complicación técnica alguna. Basta con modificar el texto e introducir apartados en el mismo art. 57 CE. 2. La recepción del proceso de construcción europea. En cuanto a la recepción del proceso de construcción europea, el Gobierno desglosó esta cuestión en tres peticiones concretas: - Manera de plasmar en la Constitución la voluntad del pueblo español de participar, junto a las democracias europeas, en el proceso de construcción de la Unión Europea. - Formulación de una cláusula expresa para la integración del Derecho europeo en el sistema español de fuentes del Derecho. - Diseño de un procedimiento específico para la ratificación de los Trata- dos de la UE. Téngase en cuenta el contexto global de esta petición, en el cual el pueblo española había ratificado recientemente mediante referéndum la futura Constitución Europea. No obstante, fue una petición como consecuencia de la oportunidad política, Página 30 de 40 puesto que el propio Tribunal Constitucional había señalado que no existía contradicción alguna entre ambas Constituciones55. El Consejo de Estado propone modificar el Preámbulo de la Constitución, introduciendo la expresión “… participar activamente en el proceso de integración europea”. Además propone introducir un nuevo Título con un artículo que diga: “1. España participa en el proceso de integración europea y con este fin el Estado español, sin mengua de los principios consagrados en el Título Preliminar, coopera con los demás Estados miembros a través de instituciones comunes en la formación de una unión comprometida con el Estado de Derecho, la democracia y los derechos fundamentales. 2. La prestación del consentimiento para la ratificación de los tratados a través de los que se lleve a cabo la participación de España en la integración europea requerirá la previa autorización de las Cortes Generales por mayoría absoluta de ambas Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, el Congreso, por mayoría de tres quintos, podrá autorizar la celebración de dichos tratados. 3. Dentro del marco establecido en el apartado 1, los Tratados de la Unión Europea y las normas emanadas de sus instituciones en el ejercicio de sus competencias, serán aplicables en España en los términos definidos por el propio Derecho de la Unión”. Además de la inclusión de un Título, el Consejo de Estado forma otras relativas a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (para recomendar que la CE no sólo recoja la obligación de informar del Gobierno, sino la de tener en cuenta la opinión de las Cortes); para que se regule en normas no constitucionales la obligación del juez nacional de inaplicar las normas contrarias al Derecho europeo; para que se regulen en la Constitución los principios que inspiren la participación de las Comunidades Autónomas en las decisiones europeas; y para que se incluya asimismo una remisión expresa a una Ley que regule la responsabilidad del Estado y la de las Comunidades Autónomas en la ejecución y cumplimiento del Derecho europeo (pago de multas, devolución de fondos, etc.). Estas modificaciones constitucionales no parecieron ser un punto de fricción entre las principales fuerzas políticas56. 55 STC 1/2004, de 13 de diciembre. BOE núm. 3, de 4 de enero de 2005. 56 ÁLVAREZ CONDE, Enrique, Reforma Constitucional…, cit., p. 110. Página 31 de 40 3. La inclusión de la denominación de las C.C.A.A. El Gobierno concretó en tres extremos su petición sobre la inclusión en la Constitución de los nombres de las Comunidades Autónomas: - El artículo de la Constitución en que deben ser nombradas, así como las Ciudades Autónomas. - El criterio para ordenar su enumeración. - Las consecuencias jurídicas de la constitucionalización de las Comuni- dades Autónomas y qué preceptos habría que modificar. El Consejo de Estado ofrece hasta tres alternativas sobre la ubicación de la mención de las Comunidades Autónomas, que podrían resumirse así: - En el art. 2: (después de mencionar las nacionalidades y regiones) “…constituidas en Comunidades Autónomas…”. - En el artículo 137: “España se organiza territorialmente en municipios, provincias, Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas. Todas estas entidades gozarán de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. - En el artículo 143, que haría referencia a que España se organiza territorialmente en Comunidades Autónomas y las enumera. No duda el Consejo de Estado que el orden de la enumeración debe ser el de la fecha de aprobación de los respectivos Estatutos de Autonomía. En cuanto a las consecuencias de esta constitucionalización, el Consejo de Estado considera que se ven afectados los siguientes artículo de la Constitución: el 144, sobre la constitución de Comunidades Autónomas uniprovinciales o de territorios no integrados en la organización provincial; el 146, sobre la elaboración inicial de los Estatutos de Autonomía; el 148, sobre las competencias iniciales de las Comunidades Autónomas, porque la cláusula residual del artículo 149.3 lo hacen innecesario; el 151, porque prevé un supuesto temporal que ya se ha producido; y el 152, referido a una situación agotada de las Comunidades de la vía lenta. Consecuentemente, se ven también afectadas las siete primeras Disposiciones Transitorias. Pero haciendo uso de la posibilidad ofrecida por el Gobierno de que el Consejo se pronuncie también sobre otros aspectos de las modificaciones propuestas, se plantean cuestiones del máximo interés y actualidad, que pueden resumirse en las siguientes: Página 32 de 40 - Sobre los principios que han de regir las relaciones entre las Comuni- dades Autónomas y con el Estado: Principio de solidaridad, Principio de igualdad y Principio de cooperación y colaboración. - Sobre las relaciones entre las Comunidades Autónomas y las Provin- cias. - Sobre el carácter “abierto” del Estado de las Autonomías. Parece de acuerdo con este dictamen el Prof. Francisco Balaguer Callejón, quien ha expresado que la denominación oficial de las CCAA no debería basarse en una reforma puramente nominalista, sino de determinar las consecuencias jurídicas que ello conlleva57. 4. La reforma del Senado. El Gobierno planteó al Consejo de Estado cuatro cuestiones: - Las funciones que debe cumplir el Senado. - La composición más adecuada. - La posición institucional en el seno de las Cortes Generales, como Cámara de representación territorial. - Las consecuencias sistemáticas del nuevo modelo de Senado. En cuanto a las funciones que debiera cumplir el Senado, el Consejo de Estado considera que el Senado debe tener funciones de elaboración y aprobación de leyes con incidencia autonómica, sin quebrantar la posición final decisoria del Congreso. Además, el Senado debe servir para el encuentro, el diálogo y la cooperación territorial, aunque no es indispensable que sea el núcleo central de la acción y coordinación interterritoriales. Debe poder reclamar la presencia de los miembros de los Consejos de Gobierno de las Comunidades, quienes a su vez pueden solicitar ser oídos en las sesiones del Senado y de sus Comisiones. 57 BALAGUER CALLEJÓN, Francisco: “Reformas constitucionales relativas al Título VIII en relación con la recepción constitucional de la denominación oficial de las CCAA”, en Francisco Rubio Llorente, José Álvarez Junco (eds.), El informe del Consejo de Estado sobre la Reforma Constitucional. Texto del informe y debates académicos, CEPC, Madrid, 2006, p. 581. Página 33 de 40 Por último, el Senado debe ser, según el Consejo de Estado, la sede de los debates principales sobre la determinación de la posición de España en la elaboración del Derecho comunitario, así como en su desarrollo, aplicación y ejecución. En cuanto a su composición, y después de un amplio análisis de alternativas y del Derecho comparado, el Consejo de Estado considera que el Senado debe estar formado por seis senadores elegidos por la Comunidad Autónoma, otro más por cada millón de habitantes y otro por cada Provincia, elegidos por sufragio universal, libre, directo y secreto por los votantes de cada Comunidad Autónoma, coincidiendo con las Elecciones Autonómicas. Ceuta y Melilla elegirían dos senadores cada una. El Consejo de Estado hace interesantes observaciones y propuestas sobre los supuestos de disolución del Senado. No obstante, parece que, como expresó Francisco Rubio Llorente, existe unanimidad al considerar la necesaria reforma de esta institución58. En relación con las consecuencias sistemáticas del nuevo modelo de Senado, el Consejo se pronuncia, entre otras, sobre los Tratados Internacionales y la Unión Europea Respecto a los primeros propone que las Comunidades Autónomas participen en la fase de formación de la voluntad del Estado ante las instituciones de la UE y en la ejecución de su Derecho, así como que el Gobierno deba informar al Senado de los procesos de adaptación de la normativa europea con trascendencia para aquellas. IX. CONCLUSIONES Tras más de treinta y cinco años de vigencia de la Constitución de 1978, y cuando en el debate político se identifica la reforma constitucional como la posible respuesta a la crisis institucional y política de España, el análisis realizado en los apartados anteriores de este Trabajo Fin de Grado nos lleva a realizar tres reflexiones conclusivas. En primer lugar, tras haber descrito los procedimientos de reforma en las constituciones españolas más importantes a lo largo de nuestra historia, deducimos que el carácter pendular de nuestro constitucionalismo no ha tenido base únicamente en sus ideologías sino que, en lo que nos atañe, la disyuntiva de los principios de rigi58 RUBIO LLORENTE, Francisco, “La reforma constitucional del Senado”, Ante el futuro del Senado, Madrid, 1996, pp. 357-364. Página 34 de 40 dez o flexibilidad constitucional también ha influido decisivamente en el encadenamiento cronológico de todas ellas, a pesar de sus circunstancias históricas diferentes. En segundo lugar, tras analizar el debate doctrinal en torno a la iniciativa popular en la reforma, planteamos una reflexión teórica sobre la legitimidad de la iniciativa: ¿Por qué se otorga al pueblo el poder de la iniciativa legislativa y no el de la iniciativa constituyente? El dilema se presenta sobre los conceptos de democracia directa o representativa. Parece ser que el constituyente ha apostado por la segunda de ellas. No obstante, la participación de los ciudadanos en la vida política, económica cultural y social, o el derecho fundamental a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes59 parece no afectar a la iniciativa de reforma. En tercer lugar, la experiencia de dos reformas constitucionales nos hace ser plenamente conscientes de la viabilidad de este procedimiento. No faltaron los que, al conocer el Título X en el proceso constituyente de 1978, tacharon a nuestra Constitución de ser demasiado rígida. La práctica de estas revisiones con una normalidad ejemplar y agilidad sorprendente nos hace deducir que nuestra Constitución no es tan rígida60. También es cierto que únicamente ha sido necesario el acuerdo de los dos grandes partidos para cualquier aspecto relacionado. Por último, tras la conciencia de la existencia del procedimiento de reforma constitucional y a lo largo de la lectura de este Trabajo de Fin de Grado, se pueden idear distintas modificaciones de nuestra Carta Magna. El elenco de posibilidades que puede tener lugar frente a este planteamiento es tan grande como la creatividad de pueda tener su autor, ya que en nuestra Constitución no existen clausulas pétreas (o de intangibilidad). Es decir, se puede reformar cualquier precepto. Así, el listado de propuestas puede ser infinito. No obstante, hasta el día de hoy la propuesta más seria, y con más trascendencia, ha sido la analizada en el Capítulo VIII de este trabajo: El Dictamen del Consejo de Estado de 2006. Pese a que han transcurrido más de ocho años, los cuatro puntos de este informe siguen siendo sustanciales en nuestra actualidad social y política. Por otro lado, 59 Arts. 9 y 23 CE. 60 CALZADA CONDE, Rogelia, La garantía normativa de la rigidez…, cit., p. 14 Página 35 de 40 desde algunos sectores de nuestra sociedad se alzan proposiciones de todo tipo: la modificación del modelo de Estado, pasando de la monarquía a la república o la reforma en la organización territorial del Estado, para convertir a España en un Estado federal son algunas de ellas. Como se expuso en la introducción de este Trabajo Fin de Grado, tras más de 35 años de vigencia de nuestra Constitución, se percibe en el ambiente social que podemos encontrarnos en un momento de oportunidad al cambio. Son varias las señales que se han lanzado desde diversos círculos. Esta lectura de las circunstancias es la que realizamos desde este trabajo a raíz de los acontecimientos ocurridos en los últimos meses: el sorprendente resultado en las elecciones al parlamento europeo de mayo de 2014 de un partido de extrema izquierda hasta ahora desconocido (PODEMOS), las manifestaciones de cientos de ciudadanos en casi todas las grandes ciudades españolas en apoyo a la República tras la abdicación de S. M. el Rey Don Juan Carlos I, el referéndum de independencia planteado por el presidente de Cataluña para el próximo 9 de noviembre, etc. Sin embargo, pese a las bases revolucionarias de estas pretensiones, nuestro ordenamiento jurídico ofrece un procedimiento para llevarlos a cabo de manera pacífica y ordenada: la reforma constitucional. Aún así, ninguno de los representantes políticos de estos fenómenos han alcanzado las mayorías necesarias que, como vimos en el Capítulo V, se necesitan en las Cortes Generales para hacer uso de este instrumento. Es por ello que, en el juego político y según se desprende de las informaciones de los medios de comunicación, se intenta urgir al poder legítimo para que acceda a las ambiciones y deseos de estos grupos de ciudadanos (grupos, en algunos casos, muy numerosos y sectorizados). Pero el actual presidente del Gobierno, desoyendo estos reclamos, lo ha sugerido en varias ocasiones proponiendo la reforma; “quien quiera la República, que intente cambiar la Constitución”61. Con independencia de estas, u otras, modificaciones, la Constitución de 1978 corre el riesgo de petrificarse si no se reforma. Es cierto que goza de una importante 61 Diario El País, “Rajoy sugiere a quien quiera República que intente cambiar la Constitución”, 3 de junio de 2014. <http://politica.elpais.com/politica/2014/06/03/actualidad/1401795 599_316896.html>. Consultado: 14 de junio de 2014. Página 36 de 40 legitimidad por el amplio consenso que obtuvo para su aprobación, pero pretender anquilosar nuestra Carta Magna hasta que no exista un consenso similar al constituyente puede alejarla de las nuevas generaciones. Recuérdese que, como vimos en el Capítulo II, fue esto lo que le ocurrió a la Constitución que más tiempo estuvo en vigor en nuestro país y la que propició el mayor periodo de estabilidad: la Constitución de 1876. Y es que los textos constitucionales no pueden pretender ser textos definitivos si se quiere que continúen sirviendo a los objetivos que se han marcado desde su origen. Las generaciones posteriores a la constituyente tienen también el derecho de revisar sus formulaciones. En síntesis, queremos hacer constar que la reforma constitucional se presenta como un instrumento muy oportuno en el momento actual, ya que podría resolver la mayoría de debates y conflictos entre el pueblo, titular de la soberanía nacional como poder originario y poder constituyente, y el poder constituido de las Cortes Generales, que ejercerían su poder de reforma como poder constituido constituyente. Y es que la reforma constitucional es un método de defensa de la Constitución: se la renueva para que siga vigente su normatividad y para preservar su consideración de ley que resuelve los problemas de los ciudadanos, para promover el sentimiento constitucional de éstos por su norma suprema, entendida como marco de convivencia y de estabilidad. Concluimos la redacción del presente trabajo con una reflexión sobre el art. 28 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1793: “Un pueblo tiene siempre derecho a revisar, reformar y cambiar su Constitución. 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