El Programa Nacional de Reformas como guía de la estrategia

Presupuesto y Gasto Público 42/2006: 23-31
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2006, Instituto de Estudios Fiscales
El Programa Nacional de Reformas como guía
de la estrategia presupuestaria a medio plazo
MIGUEL SEBASTIÁN GASCÓN
Director de la Oficina Económica del Presidente del Gobierno
Resumen
El Programa Nacional de Reformas (PNR) se elaboró para servir de guía a la política económica de los próximos
años. Constituye una referencia básica en la estrategia presupuestaria a medio plazo. En los Presupuestos de 2006 ya
se plasma esta estrategia, que conduce a un gasto público de más «calidad», primando el gasto de aquellos elementos
que la literatura económica identifica como impulsores del crecimiento a largo plazo de una economía. Así, hay sig­
nificativos aumentos del gasto en educación, I+D+i e infraestructuras, en aplicación de las medidas planteadas en los
Ejes 2, 3 y 4 del PNR.
Introducción
El Gobierno aprobó el pasado mes de octubre el Programa Nacional de Reformas
(PNR). El PNR sirve para dar respuesta a los acuerdos del Consejo Europeo de marzo de
2005 que relanzó la Estrategia de Lisboa. Además, el PNR es un reflejo del compromiso del
Gobierno español con los objetivos de dicha estrategia, por lo que se elaboró para servir de
guía fundamental de la política económica durante los próximos años.
El PNR contiene ambiciosas reformas para abordar los grandes retos económicos de los
próximos años. Estos retos están detallados en el Programa y se condensan en los objetivos
básicos de converger en términos de renta per cápita y en alcanzar más y mejores empleos.
Los Presupuestos Generales del Estado, como herramienta esencial de la política económica,
son un instrumento clave en el que se plasman dichas reformas. Desde este punto de vista, el
PNR constituye una referencia en la estrategia presupuestaria a medio plazo del actual Go­
bierno, y los presupuestos de 2006 la primera pieza de esta estrategia plurianual.
El hecho de citar los Presupuestos Generales del Estado como pieza instrumental básica
de la puesta en marcha del PNR no implica la aceptación de coste presupuestario para el con­
junto de políticas incluidas en el PNR. De hecho, las estimaciones realizadas, tal como así se
recoge en el propio PNR, avalan que los recursos adicionales que se incorporan en los presu­
puestos de este año y de los próximos, para poner en marcha las reformas, se financiarán con
el incremento de los recursos asociados al mayor crecimiento económico derivado de las re­
formas emprendidas.
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Miguel Sebastián Gascón
Los objetivos del PNR
El PNR fija dos objetivos prioritarios:
• La plena convergencia en renta per cápita con la Unión Europea (UE-25) en 2010.
• Alcanzar una tasa de empleo del 66% en el año 2010.
Son objetivos a la vez realistas y ambiciosos. En cuanto al objetivo de convergencia en
renta per cápita con la UE-25, su cumplimiento se verá afectado por las rápidas tasas de cre­
cimiento que se esperan para los nuevos Estados miembros, como resultado de su incorpora­
ción al mercado único. Además, este ritmo de convergencia español sólo será posible con
una mejora significativa del nivel de productividad de España que nos lleve a alcanzar el ni­
vel promedio europeo. Ello es así porque el factor demográfico ya no va a contribuir positi­
vamente al proceso de convergencia, incluso si se mantiene un significativo ritmo de aumen­
to de inmigrantes, y la contribución de la tasa de empleo al proceso de convergencia será más
modesta que en los últimos años.
Por su parte, el objetivo de tasa de ocupación implicará una elevación de casi cinco
puntos, con lo que se superaría la actual tasa de empleo de la UE. El cumplimiento de dicho
objetivo conlleva aumentar de forma considerable la participación laboral de las mujeres y
reducir su tasa de paro, ratios ambos que se encuentran muy alejados de los de los hombres.
El contenido del PNR. Los ejes del Programa
Con el fin de conseguir los objetivos mencionados anteriormente, el Gobierno vertebra
su política económica en torno a siete ejes fundamentales, que son los que conforman el
PNR, y que responden a las veinticuatro directrices integradas de la nueva Estrategia de Lis­
boa. Estos Ejes son los siguientes:
EJE 1:
Refuerzo de la Estabilidad Macroeconómica y Presupuestaria.
EJE 2:
El Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT) y el Programa de
Actuaciones para la Gestión y Utilización del Agua (AGUA).
EJE 3:
Aumento y mejora del capital humano.
EJE 4:
La estrategia de I+D+i (INGENIO 2010).
EJE 5:
Más competencia, mejor regulación, eficiencia de las Administraciones Públi­
cas y competitividad.
EJE 6:
Mercado de Trabajo y Diálogo Social.
EJE 7:
El Plan de Fomento Empresarial.
Los siete ejes del Programa Nacional de Reformas tienen tres grandes áreas de actua­
ción: el entorno económico; los mercados de trabajo de bienes y servicios; y los factores pro­
ductivos (véase Gráfico 1). Su desarrollo, que se aprecia en el Gráfico 2, consiste en: ejes
que inciden sobre los factores de producción: capital físico (eje 2), capital humano (eje 3) y
El Programa Nacional de Reformas como guía de la estrategia presupuestaria a medio plazo
Gráfico 1.
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Áreas de actuación del Programa Nacional
ENTORNO
(Macroeconómico,
presupuestario y empresarial)
MERCADOS
(De Trabajo y de Bienes
y Servicios)
Productividad
y Empleo
FACTORES PRODUCTIVOS
(Capital físico,
tecnológico y humano)
capital tecnológico (eje 4); ejes que inciden sobre los mercados: mercado de bienes y servi­
cios (eje 5) y mercado de trabajo (eje 6); y ejes que inciden sobre el entorno, tanto empresa­
rial (eje 7) como macroeconómico y presupuestario (eje 1, que es una envolvente de los ante­
riores ejes).
El Plan de Dinamización que el Gobierno presentó en marzo de 2005 inició una nueva
forma de instrumentar la política económica en la medida en que fue fruto de discusión, entre
otros, con los agentes sociales, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, y en él se
atribuyen responsabilidades de ejecución a departamentos ministeriales con calendarios con­
cretos en los próximos tres años, contando con un carácter dinámico que incluye un compro­
miso de revisión anual. Este mismo espíritu se aplica al Programa Nacional de Reformas, en
consistencia con el nuevo marco comunitario.
Objetivos específicos
Para lograr los dos grandes objetivos antes mencionados, el PNR establece un conjunto
de objetivos específicos, que inciden en el corto y medio plazo en el aumento de la producti­
vidad y del empleo. Como ejemplo de objetivos específicos se pueden destacar:
1. Reducir significativamente el ratio de deuda pública en relación al PIB, hasta el
34% en 2010, lo que le convertirá en el tercero más bajo de la zona euro y uno de
los más bajos de la UE-25. Esta evolución de la deuda pública es la mejor manera
de avanzar en el Estado de Bienestar y la mejor estrategia posible de solidaridad in­
tergeneracional, al permitir un margen de maniobra frente a los efectos del enveje­
cimiento demográfico. Al mismo tiempo, se reorienta el gasto público hacia aque­
llas actividades que fomenten el incremento de la productividad.
2. Aumentar la red ferroviaria hasta 35 Km. por cada 1.000 Km2 de superficie (28,3
Km. en la actualidad) en 2010, apostando así por el ferrocarril como modo de
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Miguel Sebastián Gascón
Gráfico 2.
Ejes del Programa Nacional de Reformas
1. Refuerzo
de la Estabilidad
Macroeconómica
y Presupuestaria
2. Plan Estratégico
de Infraestructuras
y Transporte (PEIT)
y Programa AGUA
7. Plan de Fomento
Empresarial
6. Mercado
de Trabajo
y Diálogo Social
5. Más Competencia,
Mejor regulación, eficiencia de las
Administraciones Públicas
y Competitividad
Renta per cápita,
Empleo
y Productividad
3. Aumento y mejora
del Capital Humano
4. Estrategia I+D+i
(INGENIO 2010)
transporte más eficiente desde el punto de vista energético, y reducir la tasa de ac­
cidentalidad en carreteras en un 40% en 2010, a través de la mejora de infraestruc­
turas y de cambios normativos que afectan a los conductores.
3. Reducir a la mitad (hasta el 15%) la tasa de abandono escolar prematuro en 2010,
para acercarnos al promedio europeo.
4. Duplicar la inversión en I+D hasta el 2% del PIB en 2010, alcanzando así la media
europea actual en aras de mejorar la competitividad de nuestras empresas y lograr
más empleo y mejor cualificado a medio y largo plazo, y converger con Europa en
Sociedad de la Información, alcanzando los recursos que nuestra economía dedica
a las TIC el 7% en 2010, como herramienta fundamental de ganancias de producti­
vidad a corto plazo.
5. Mejorar la posición española en relación con los indicadores de competencia, con­
vergiendo en 2010 con la media europea.
6. Aumentar la tasa de empleo femenina desde el 48% hasta el 57%, superando la me­
dia europea, y reducir la tasa de desempleo juvenil desde el 22,1% hasta el prome­
dio actual de la UE-25 (18,6%) en 2010.
7. Aumentar la creación de empresas en un 25% mediante el fomento del espíritu em­
prendedor, especialmente entre jóvenes y mujeres. En este sentido, se pretende al­
canzar una tasa anual de creación de empresas del 12,5% en 2010.
El Programa Nacional de Reformas como guía de la estrategia presupuestaria a medio plazo
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Adicionalmente, en el marco de un modelo de desarrollo sostenible, España deberá
cumplir con los compromisos del Protocolo de Kioto. Por ello, el PNR establece un objetivo
adicional que tiene carácter transversal: Aumentar la eficiencia energética y reducir las emi­
siones de CO2 desde el 40% hasta el 24% entre 2008 y 2012.
Las implicaciones presupuestarias del PNR
La principal implicación del PNR en el presupuesto es la de marcar las pautas de desa­
rrollo de una estrategia presupuestaria de medio plazo. Para ello, el PNR se basa en un diag­
nóstico detallado sobre la situación de la economía española. Un diagnóstico en el que desta­
ca el elevado crecimiento en los últimos años, empujado por el crecimiento de la población y
la reducción de tipos de interés inherente a nuestra entrada en la Unión Monetaria Europea.
Ese crecimiento ha sido muy intensivo en términos de creación de empleo, como res­
puesta a la fuerte presión de la demanda interna. Presión que ha conllevado un diferencial
persistente de inflación respecto a los socios europeos y un acusado aumento del déficit co­
mercial.
Con independencia de que ya no es posible acudir a la política cambiaria para combatir
ese abultado déficit comercial, el diagnóstico efectuado en el PNR conduce a recomendar re­
formas que incidan en la oferta agregada de la economía, como vía para la consecución de un
patrón de crecimiento más equilibrado y, en consecuencia, sostenible. Por ello, el reto es ele­
var el crecimiento de la productividad y que éste sea compatible con los objetivos de crea­
ción de empleo.
Del análisis más detenido que se realiza en el PNR sobre la evolución reciente de nues­
tra productividad se desprende que el freno a su crecimiento deriva sobre todo de los pobres
resultados cosechados por la denominada Productividad Total de los Factores, que viene a
recoger todos aquellos elementos no explicados por la mayor dotación de los factores pro­
ductivos, esto es, capital y trabajo. Este elemento «residual» suele ser identificado en la lite­
ratura económica con el avance tecnológico en sentido amplio.
Por lo tanto, la elevación del crecimiento de la productividad se convierte en la clave
que permitirá conseguir el objetivo último de convergencia real. Las reformas previstas en el
PNR se orientan, pues, a este objetivo, y condicionan toda la estrategia presupuestaria del
Gobierno.
En términos presupuestarios esta estrategia de política económica debe conducir sobre
todo a un patrón de gasto público de mayor calidad, con un apoyo especial respecto de aquellos
elementos que la literatura económica identifica claramente como impulsores del crecimiento
de largo plazo de una economía, en especial el capital físico, el capital humano y la tecnología.
Utilizar los márgenes presupuestarios disponibles para reforzar el gasto en educación, investi­
gación e infraestructuras se ha convertido en una apuesta prioritaria de este Gobierno, a sabien­
das de que a través de los efectos positivos sobre el crecimiento derivados de esta apuesta ac­
tual por la «calidad» del gasto se producirán aumentos en el potencial de crecimiento de la
economía española que permitirán financiar los ambiciosos objetivos sociales de la agenda del
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Gobierno. Por otro lado, de esta forma se va poniendo en marcha una forma de ejercer la políti­
ca fiscal que, a la luz de abundante evidencia empírica, viene siendo aconsejada por la mayoría
de los economistas, y es la de que las actuaciones de impulso del crecimiento económico se
trasladen hacia el lado del gasto, abandonando progresivamente el recurso, exagerado y no
siempre bien justificado, a las deducciones aplicables a determinados impuestos.
Como hemos visto anteriormente, estos objetivos generales se articulan en el PNR a
través de siete ejes de actuación. De ellos son los cuatro primeros los que tienen una inciden­
cia más directa en la estrategia presupuestaria, a través de dos caminos diferenciados que se
detallan a continuación:
1.
El EJE 1, como articulación de las reglas de juego
Este Eje se denomina de Refuerzo de la Estabilidad Macroeconómica y Presupuestaria,
y engloba un conjunto de actuaciones que vendrán a hacer más efectivas las reglas fiscales
que fortalecen la estabilidad, como condición necesaria para el logro de un crecimiento sos­
tenible. En consecuencia, las reformas que se desarrollan en este Eje son estratégicas, a
modo de envolvente sobre la que gira el resto de actuaciones más específicas descritas en los
otros seis ejes.
De las reformas descritas en el Eje 1, la que más incide en el modelo presupuestario es
la referente al cambio en las leyes de estabilidad presupuestaria, con el objetivo precisamente
de transitar hacia unas reglas que se adecuen de forma económicamente más correcta a los
vaivenes del crecimiento económico, fortaleciendo el carácter estabilizador de las mismas.
La rigidez de las reglas heredadas (déficit cero) potenciaba el comportamiento procíclico de
la política fiscal, contrario a los fines perseguidos. Por ello, las nuevas reglas diseñadas, que
deben conducir a generar superávit en épocas de expansión y permitir déficit moderados en
períodos de bajo crecimiento o recesión, contribuirán a reforzar el carácter estabilizador de la
política fiscal, la única herramienta macroeconómica disponible tras la cesión de la política
monetaria al Banco Central Europeo.
Junto a esta reforma nuclear, el resto de las medidas citadas en el eje también son rele­
vantes en el proceso presupuestario:
• Las propias líneas de reorientación del gasto público, que marcan la prioridad que
se concede al gasto productivo y resaltan dos características que inciden de forma fa­
vorable sobre el modo de gastar, a saber, el refuerzo de la transparencia y de los mé­
todos de evaluación, como dos medios de reforzar la eficacia del gasto.
• Las reformas tributarias, que inciden en los objetivos del PNR a través de sus efec­
tos sobre la oferta, en especial de las actuaciones dirigidas a reducir los tipos imposi­
tivos y reforzar la neutralidad de la imposición.
• La reforma del sistema de financiación autonómica: la respuesta al extraordinario
avance del proceso de descentralización del gasto debe venir por un sistema que in­
cremente la responsabilidad de los gobiernos autonómicos en la captación de ingre­
sos, como única vía posible de avance hacia un reparto de tareas entre gobiernos que
El Programa Nacional de Reformas como guía de la estrategia presupuestaria a medio plazo
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reduzca las presiones sobre el gasto público y, en definitiva, refuerce la estabilidad
de las finanzas públicas en el largo plazo.
• Medidas de racionalización del gasto sanitario y social, con el objetivo de fortale­
cer la sostenibilidad del sistema sanitario y de pensiones.
2.
EJES 2, 3 y 4: el impulso a los factores productivos
En estos tres ejes del PNR se concentran las actuaciones específicas que inciden sobre
los tres elementos claves que hemos citado como elementos de impulso de la productividad:
el capital físico, el capital humano y el avance tecnológico.
El Eje 2 contiene los dos grandes programas del Gobierno que van a suponer un consi­
derable salto adelante en el stock de capital público de la economía, el Plan Estratégico de
Infraestructuras y Transporte (PEIT) y el programa de Actuaciones para la Gestión y la Utili­
zación del Agua (AGUA).
El PEIT contempla unas inversiones de 248.892 millones de euros para el período
2005-2020. En términos de esfuerzo inversor, supone en torno al 1,5% del PIB como media a
lo largo del período de vigencia del Plan. El ferrocarril es el gran protagonista del Plan, ya
que concentra más del 48% de las inversiones totales. El efecto en los Presupuestos Genera­
les del Estado será considerable, pues la financiación del PEIT se llevará a cabo en un 60% a
través de recursos presupuestarios. El 40% restante será financiado a través de tasas y tarifas,
y por la colaboración público-privada, aunque no por ello dejará de tener un reflejo presu­
puestario, pues los entes que llevarán mayoritariamente a cabo estas inversiones, sobre todo
ADIF, AENA, Puertos del Estado y la recién creada Sociedad Estatal de Infraestructuras del
Transporte Terrestre forman parte del Sector Público Estatal y, en consecuencia, sus gastos e
ingresos aparecen consignados cada año en los Presupuestos Generales del Estado.
Este ambicioso Plan ya ha comenzado a tener reflejo en los Presupuestos de 2006, con
un gasto en proyectos de inversión incluidos en el PEIT en torno a 15.000 millones de euros.
En particular, los principales gastos consignados son los siguientes:
• Inversiones en la red de Alta Velocidad ferroviaria por valor de 4.992 millones.
• 2.467 millones en carreteras, fundamentalmente destinados a completar el mallado
de la red viaria del Estado.
• Inversiones en los aeropuertos por valor de 1.798 millones de euros.
• Inversiones en Puertos por valor de 1.404 millones.
Así pues, en los inicios de desarrollo del PEIT ya se están poniendo en marcha signifi­
cativos proyectos de inversión que contienen cambios estratégicos en la política de infraes­
tructuras. En particular, la apuesta por el ferrocarril como medio de transporte más eficiente,
con el inicio de 423 Km. de líneas de altas prestaciones y la puesta en servicio de la línea Ma­
drid-Toledo. En carreteras, la apuesta por un cambio de la actual fisonomía radial de la red
de autovías poniendo en servicio más de 400 Km. en ejes transversales. Con independencia
de esto, se sigue desarrollando un importante esfuerzo en el incremento de la oferta portuaria
y aeroportuaria.
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El Programa AGUA comprende un conjunto de actuaciones en infraestructuras y otras
medidas de mejora de gestión que abarcan el período 2004-2008. Este programa materializa
el cambio que se ha introducido en la política del agua, coherente con las directrices comuni­
tarias e internacionales, y tiene por objeto promover un uso racional y eficiente de este recur­
so, así como incrementar la eficacia de los fondos públicos dedicados a infraestructuras y a
gestión del agua.
El Programa AGUA será la respuesta del Gobierno a la situación de escasez estructural
que sufren los territorios de las cuencas mediterráneas y andaluzas y, en especial, de la cuen­
ca del Segura, y algunas zonas de las del Júcar y del Ebro. Aunque el grueso de las inversio­
nes por las actuaciones del programa AGUA tendrá lugar en 2007 y 2008, las inversiones hi­
drológicas en 2006 han ascendido ya a 3.219 millones de euros.
La prioridad en el área de infraestructuras queda, pues, ya claramente reflejada en estos
presupuestos de 2006, en los que el gasto en esta política se incrementa un 13,3% respecto a
lo presupuestado en 2005.
Por lo que se refiere al Eje 3, de Aumento y Mejora del Capital Humano, la prioridad
para el Gobierno se vincula no sólo al papel ya comentado del capital humano en su contri­
bución al crecimiento económico sino al papel básico que cumple en el acceso a la igualdad
de oportunidades.
El programa educativo del Gobierno se desarrolla a través de una serie de medidas en­
tre las que destaca la recientemente aprobada Ley Orgánica de Educación. Pese a que la pres­
tación del servicio educativo está transferida a las Comunidades Autónomas, el compromiso
del Gobierno con esta política y con el desarrollo de esta ley en particular se va a manifestar
con una importante dotación presupuestaria adicional en los Presupuestos Generales del
Estado, dotación que ascenderá a casi 4.300 millones en los próximos 5 años. Ya en 2006 los
nuevos objetivos fijados en la LOE tienen su reflejo presupuestario en el Estado, que va a
gastar 316 millones de euros más (un incremento del 19,5%) que en 2005. Dentro de este
gasto adicional destaca el destinado a compensar el coste de la gratuidad en la educación in­
fantil, al que se destinan 175 millones más.
Por último, el Eje 4 del PNR tiene como objetivo combatir el retraso de España en ma­
teria de I+D+i a través de un ambicioso programa conocido como INGENIO 2010, cuyos ob­
jetivos son el de prácticamente doblar el ratio de inversión en I+D sobre el PIB, hasta alcan­
zar el 2% en 2010, incrementar la contribución del sector privado en esa inversión total y
alcanzar la media de la UE en cuanto al peso del sector TIC en la economía.
Para ello se va a hacer un gran esfuerzo presupuestario. La prioridad presupuestaria
concedida a las actuaciones englobadas en el Eje 4 del PNR queda reflejada en 2006 en el
gasto presupuestado en I+D+i civil, de 4.862 millones de euros, con un incremento del
31,8%. Además, INGENIO 2010 pretende que este incremento de recursos prioritarios se fo­
calice hacia actuaciones estratégicas. En 2006, el 85% del incremento de los fondos de
I+D+i civil se destinará a los tres programas estratégicos de INGENIO 2010, a saber:
• El Programa CENIT, que fomentará la colaboración público-privada, contemplando
la financiación de grandes proyectos integrados de investigación industrial de carác­
El Programa Nacional de Reformas como guía de la estrategia presupuestaria a medio plazo
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ter estratégico, gran dimensión y largo alcance científico técnico, por un valor de 68
millones de euros.
• El Programa CONSOLIDER, que nace con el objetivo de incrementar la masa crítica
y la excelencia investigadora, con una dotación de 294 millones.
• El Plan AVANZ@ para converger con Europa en los principales indicadores de la
Sociedad de la Información. Si los dos programas anteriores se centran en el ámbito
de la I+D y tendrán sus efectos sobre el crecimiento y el empleo en el largo plazo,
AVANZ@ se encuadra como política de innovación, que mejorará la productividad
y la eficiencia de la economía en el corto plazo. En 2006 se destinan a dicho plan 634
millones adicionales.