El largo camino hacia la transparencia en los - Inicio

El Consultor de los Ayuntamientos
El largo camino hacia la transparencia en los Ayuntamientos españoles.
Manuel Villoria (Universidad Rey Juan Carlos)
Resumen
En el presente texto se parte de la existencia en España de una crisis profunda de
desafección y legitimidad que afecta a los gobiernos de los tres niveles territoriales.
Ante ello, una vía para recuperar legitimidad puede ser la transparencia. Diversas
teorías confirman que trabajar con más transparencia ayuda a la eficacia, la eficiencia y
el control de la corrupción en el sector público. Los gobiernos locales en España han
entendido que éste es un camino fértil y necesario para mejorar su rendimiento, reducir
la corrupción y relegitimar la acción pública. El artículo intenta demostrar que hay
avances serios en este ámbito aun cuando queda aún camino para dar el salto a un
gobierno abierto en el que transparencia, participación y rendición de cuentas convivan.
Palabras clave
Legitimidad, transparencia, gobiernos locales, reutilización, gobierno abierto
1. Introducción
Si hace veinte años hubiéramos hecho una evaluación de la transparencia existente en
los municipios españoles el resultado hubiera sido demoledor. Probablemente, ni
siquiera hubiéramos podido conocer quién era quién en la estructura de dirección de la
mayoría de los Ayuntamientos. En estos veinte años el cambio de actitudes ciudadanas
y políticas hacia la transparencia ha sido espectacular, sobre todo a partir del
surgimiento de la crisis económica, fenómeno que ha producido cambios sorprendentes
en las exigencias ciudadanas de limpieza y honestidad en la vida política. La correlación
entre la percepción de que la economía iba mal o muy mal y la consideración de la
corrupción como uno de los tres problemas más importantes del país es muy alta
(Villoria et al., 2014), pero dicha correlación también es alta con la importancia dada a
la transparencia en la vida pública. La crisis económica ha generado una demanda de
transparencia desconocida en nuestra historia democrática.
Poco a poco, la ciudadanía ha ido comprendiendo que la transparencia es un valor
esencial en la vida democrática, un valor que no es finalista, sino instrumental, pero
no por ello menos importante. Un valor que, además, forma parte fundamental del
desarrollo económico y que constituye uno de los pilares de una economía de mercado
que genere riqueza. Cuando se observan los efectos de la crisis económica sobre las
personas, cuando se comprende la cantidad de recursos despilfarrados e, incluso,
sustraídos al presupuesto público, es fácil conectar ambas realidades y concluir que una
gran parte de nuestros sufrimientos se deben al mal uso de los fondos públicos y a la
impunidad con que se actuaba por parte de “las élites extractivas” (Acemoglou y
Robinson, 2013), abusando opacamente del poder para su beneficio privado. Por ello,
1 también se puede concluir que, si hubiera existido más transparencia en la toma de
decisiones públicas y mayor rendición de cuentas y participación, las posibilidades de
actuación incorrecta se hubieran disminuido y el país estaría mejor.
Llegados a este punto, muchos se preguntarán por qué he añadido el adjetivo “largo” al
sustantivo “camino” hacia la transparencia, dado que todo parece indicar que el cambio
es rápido y transcendental, más aún, imparable. Sin embargo, creo que el optimismo
adolece de un error de base, y es el de conectar transparencia con portales y portales con
multitud de datos. Es verdad que si hay portales es mejor que si no los hay, y si hay
datos, aunque sean agregados de forma confusa, mejor que si ni siquiera existen; pero
las políticas de transparencia exigen mucho más que meros portales y datos acumulados
y, por ello, el camino es aún largo y los retos que habrá que superar numerosos e
inciertos. Incidiendo en este punto, conviene recordar que la transparencia tiene
distintas modalidades (Sosa, 2011): puede ser opaca y clara, activa y pasiva. Aunque
pueda parecer contradictorio, a veces la denominada transparencia es opaca, su finalidad
no es ayudar al ciudadano a controlar y a conocer, sino a dar la imagen de que el
gobierno se abre, cuando en realidad trata de evitar el control y la sanción ciudadana;
para ello, se aporta información aislada, sin integrar, innumerables estadísticas
innecesarias, montones de datos sin sentido y toneladas de documentos inservibles. Por
el contrario, la transparencia puede ser clara, auxiliando a mejorar el control ciudadano
y la información sobre cómo funcionan los asuntos públicos. Para ello, se aportan datos
necesarios, reutilizables, integrados, agregados, comparables (Cotino, 2012).
La verdadera transparencia activa se basa en aportar bases de datos compatibles y
reutilizables, y toda la información necesaria para conocer y controlar el
funcionamiento del Estado; actualmente se puede hacer a través de plataformas
integradas que, gracias a las nuevas tecnologías de información y comunicación,
permiten un acceso inmediato a datos de todo tipo que, al reutilizarlos, generan un
inmenso valor agregado. Pero también puede ser pasiva: en este caso es información
bajo demanda, vinculada al derecho de acceso a la información. A veces, la
transparencia activa puede ser opaca, sobre todo si se usa de forma manipulada, parcial,
no reutilizable y desintegrada. Y la transparencia pasiva, del mismo modo, puede ser
castrada a través del exceso de datos irrelevantes y la tardanza en la respuesta a la
petición. En suma, es cierto que la transparencia es un requisito esencial de la
democracia, pero no es el único y debe equilibrarse con otros en función de variables
como la seguridad, la propiedad privada o la privacidad; más aún, la transparencia no
deja de ser una forma de regulación que asume que quien recibe la información es capaz
de procesarla adecuadamente y que quien la elabora lo hace sin sesgos, lo cual no
siempre se produce, de ahí la importancia de clarificar quién está detrás de los datos y
cómo se estructuran (Etzioni, 2010).
Hemos comenzado una marcha y llegar a la meta será complejo. Veamos donde
estamos y lo que nos queda aún por hacer.
2. Del triunfo cultural de la transparencia a las políticas de buen gobierno.
2 La transparencia puede ser definida de formas muy diversas, no obstante, una definición
muy utilizada en nuestro ámbito es la de “un flujo incremental de información oportuna
y confiable de carácter económico, social y político, accesible a todos los actores
afectados por una decisión pública” (Kauffmann y Kraay, 2002); una información que,
en el ámbito de lo público, debe ser de suficiente calidad como para permitir evaluar a
las instituciones que la aportan y formar opiniones racionales y bien sustentadas a
quienes deciden o participan en la decisión. Esta definición conecta con ideales básicos
de la democracia representativa, así, en una famosa carta de Madison a W. T. Barry
(1822), dice aquél: "A popular Government without popular information or the means
of acquiring it, is but a Prologue to a Farce or a Tragedy or perhaps both. Knowledge
will forever govern ignorance, and a people who mean to be their own Governors must
arm themselves with the power knowledge gives." La democracia, en suma, requiere
ciudadanos/as informados, exige personas con capacidad para juzgar lo que hace el
gobierno y ello sólo se puede alcanzar con la transparencia y la formación. Del mismo
modo, exige gobernantes que sean capaces de mostrarse ante la ciudadanía, y que
entiendan, con Kant, que lo que distingue al político moral es el haber comprendido que
la estrategia del secreto frustra los fines de una asociación de seres libres (Greppi,
2013).
Los ideales de transparencia surgen esencialmente en la ilustración europea, y no
sólo son la expresión de un marco político deseable, sino también de una ética
personal. Rousseau lo expresa muy bien en Julia o la nueva Eloísa, cuando dice: nunca
digas, ni hagas nada que no pueda ver y oír el mundo entero (2007, p. 444). En esa
línea, un poco más adelante, Jeremy Bentham defiende la transparencia y el control
porque entiende que: “The more strictly we are watched, the better we behave” (2001,
276-77). En suma, que cuanto más observados nos sentimos mejor actuamos, de ahí la
importancia de observar atentamente a los poderes públicos, para forzar con nuestra
observación su mejor conducta. Este control –ciertamente mutuo-, con las nuevas
tecnologías de la información y comunicación, permite alcanzar unos niveles de
vigilancia desconocidos en la historia de la humanidad, de ahí los temores que puede
generar a algunos una sociedad de la transparencia, donde “se hace sospechoso todo lo
que no se somete a la visibilidad” (Han, 2013, p. 31).
En todo caso, dichos ideales de transparencia se han reforzado hoy en día como
consecuencia del avance de la desconfianza y la desafección; un fenómeno que genera
un círculo vicioso en el que se demanda más transparencia cuanta más desconfianza se
siente. Dicho avance de la desafección no sólo afecta a España, sino a casi todas las
democracias occidentales por razones diversas, pero muchas conectadas a la
globalización, con la consiguiente percepción del bajo rendimiento de los gobiernos, y a
la sobre-exposición a los escándalos políticos como efecto de un nuevo periodismo y el
uso de las nuevas tecnologías de información y comunicación (Pharr y Putnam, 2000).
En este marco social se desenvuelve esta presión hacia la transparencia que, para que
pueda convertirse en realidad institucional, exige una respuesta gubernamental que se
expresa en las “políticas de buen gobierno”.
No es momento aquí de exponer con detalle qué es “buen gobierno”, baste con señalar
que un buen gobierno sería, en definitiva, aquél que promueve instituciones formales
3 (normas y reglamentos) e informales (lógicas de lo apropiado en cada organización
pública) que fomentan la transparencia, la rendición de cuentas, la efectividad1, la
coherencia y la participación. Más aún, máxime en nuestro contexto, es preciso
incorporar a estos principios un quinto, cual es el de integridad, y un sexto, esencial en
la historia de la Administración democrática, el de la objetividad o imparcialidad en el
servicio al interés general. Y todo ello lo hace, en definitiva, creando las normas, pero
también generando los procesos adecuados para que las normas se hagan reales e
implementables. Finalmente, construyendo los órganos que asegurarán que esas
instituciones y procesos se implementan adecuadamente. Órganos que, en múltiples
ocasiones, necesitarán un cierto nivel de independencia del poder político
correspondiente.
Vista desde esta perspectiva, la transparencia queda como un valor instrumental
que, adecuadamente desarrollado a través de un subsistema de políticas (parte de
la política de buen gobierno), nos permitirán como ciudadanos una participación
más afectiva y coherente, una exigencia de rendición de cuentas más detallada y
minuciosa y un control de la corrupción más eficaz y continuo. En suma, un
gobierno que se involucra seriamente en el desarrollo de la transparencia previene la
corrupción (los datos empíricos al respecto son muy numerosos, ver Banco Mundial,
2004), aumenta la eficacia gubernamental y genera riqueza. Los estudios sobre la
transparencia y sus efectos beneficiosos en el mundo de la economía son muy
numerosos (Ackerlof, 1970; Stiglitz, 2000; 2002). Para empezar, porque los costes de
transacción se disparan con la opacidad. Los datos económicos sobre el funcionamiento
de la economía, cuando son proporcionados de forma rigurosa por los Estados, ayudan a
los mercados a funcionar mejor; gracias a ellos, los inversores, productores y
consumidores pueden tomar decisiones más eficientes. La economía global no podría
funcionar sin datos fiables de inflación, déficit o endeudamiento por país. Islam (2003)
indica que existen países con una cultura de apertura y otros con una cultura de
opacidad. En estos últimos no existen incentivos suficientes para presionar a los
gobiernos a que se muestren más abiertos e inclusivos; además, existen problemas de
acción colectiva para generar coaliciones fuertes a favor del derecho a la información.
Todo ello afecta negativamente al funcionamiento de la economía y el sistema
democrático. Por el contrario, la transparencia correlaciona fuertemente con riqueza per
cápita (ver gráfico 1). La apuesta por la transparencia, en consecuencia, es también una
apuesta por el crecimiento económico y la inversión.
Gráfico 1. Correlación entre transparencia y eficiencia económica.
1 La efectividad va más allá de la eficacia y la eficiencia, implica que las medidas tienen efectos e
impactos positivos para la sociedad.
4 Nuria Cunill (2006) ha defendido, además, que la transparencia en la gestión pública
ayuda a mejorar la calidad de la democracia y a mejorar la efectividad gubernamental.
En concreto, la autora asegura que la elección posibilitada por la competencia entre
servicios públicos y la coproducción supeditan su eficacia a la transparencia. Más aún,
la transparencia vinculada al uso de las nuevas tecnologías produce incrementos de
eficiencia notables. Hoy en día, a través de las apps y los wikis, este proceso ha
encontrado una dimensión desconocida históricamente. El Open Government crea la
posibilidad de integrar en sistemas de regulación plataformas de colaboración y wiki‐
government. Con el open data plenamente funcional, hay una posibilidad real de
reutilizar y agregar datos y, además de generar conocimiento y crear empleo a través de
la generación de nuevas empresas y ONG,s que traten dichos datos, con los positivos
efectos que para la economía tiene esta sinergia. De acuerdo con la National Audit
Office británica (2012), la apertura de datos puede generar importantes beneficios a la
economía británica (en torno a los 20.000 millones de euros es el valor atribuido a los
datos existentes). Para que esta riqueza llegue a los ciudadanos, en diciembre de 2011
ya se había realizado la conexión de 7865 archivos públicos con datos reutilizables en la
web www.data.gov.uk. En esta línea, una investigación reciente sobre la reutilización
de la información pública en la Unión Europea estimó que el valor de dicha información
puede rondar los 140 mil millones de euros al año (Vickery, 2011).
Por todo ello, este subsistema de políticas debe entenderse en toda su complejidad y
trabajarse de forma interdependiente con otros subsistemas que le añadan valor. Un
subsistema adecuado de transparencia incluye:
•
Un sistema de archivos y de almacenamiento de decisiones eficaz, pues
de lo contrario ni con buena voluntad se podrá dar la información
exigida. Es muy importante dejar claro que hay que dejar huella de todas
5 •
•
•
•
•
•
las decisiones y acciones públicas, además de almacenar dicha huella de
forma sencilla y útil.
Una simplificación exigente de normas y procedimientos. Si esta
simplificación no se produce, la información será difícilmente clara,
estructurada y entendible. Unida a la simplificación de normas es muy
importante
también
la
racionalización
de
estructuras
y
redimensionamiento de las existentes, evitando la proliferación de entes
de todo tipo que introducen opacidad en las cuentas y en la gestión
pública.
Una interoperabilidad eficaz entre los sistemas o componentes para
intercambiar información y utilizar la información intercambiada. En
este caso, nos encontramos ante un problema de voluntad política, no
tanto ante un problema técnico, pues la ingeniería informática y de
telecomunicaciones tiene respuesta a estos problemas. Considerando los
antecedentes en tantas políticas y programas españoles, parece que va a
ser muy difícil superar este reto. El trabajo por silos es parte
consustancial de la cultura organizativa española, los departamentos del
mismo gobierno no se pasan información entre ellos, ni siquiera dentro
de los ministerios las Direcciones Generales se la pasan, con que
imaginemos cómo lograr que se la pasen entre administraciones
diferentes y de partidos distintos. Estamos ante un reto cultural de gran
enjundia.
Una garantía de agilidad en la provisión de información y en el
tratamiento y renovación de la misma. Este reto pertenece a lo que
denominaríamos “back office”; la reestructuración interna de procesos
para garantizar la renovación informativa y la inmediata publicidad debe
ser desarrollada en cada unidad de gobierno de forma eficiente. La
agilidad en la respuesta a la demanda ciudadana de información será
clave en la evaluación del subsistema.
Una garantía de reutilización de los datos por todos los usuarios que lo
deseen, gratis o a bajo coste. Para ello, será importante el compromiso de
todas las Administraciones con esta forma de presentación de datos, tan
importante para el adecuado control del gobierno y con tantas
posibilidades para la generación de riqueza. Por ejemplo, en 2012, en el
Reino Unido, el 75 por ciento de los datos de www.data.gov.uk eran
reutilizables y de propiedad abierta.
Un sistema de incentivos para el cumplimiento. Para ello, los premios a
la transparencia, o los rankings gestionados por organismos
independientes son una fuente excelente de promoción del cumplimiento
de las normas.
Un sistema de sanciones eficaz de los incumplimientos. Existen
enormes fallos en la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y
Buen Gobierno (LTBG) en esta materia. En las Comunidades
6 •
•
•
•
•
•
Autónomas que han desarrollados normas propias de transparencia
empieza a hacerse frente a este problema y a mejorarse el sistema
represivo frente a los incumplimientos.
Un buen procedimiento de solicitud, demanda, quejas y recursos para la
publicidad activa y, sobre todo, para el derecho de acceso. Este requisito
se refiere mayormente al derecho de acceso, aunque en publicidad activa
también son importantes los procedimientos de control y demanda.
También es muy importante el control de calidad del proceso de
implementación de las normas de transparencia.
Una formación de los funcionarios afectados, técnica y en valores. La ley
en este sentido exige el desarrollo de un plan de formación en la materia,
que, a nuestro juicio, debería completarse con una formación en gobierno
abierto y en integridad.
Un presupuesto suficiente. De acuerdo con la Oficina de Auditoría
Británica, la media de gasto por departamento en la implantación del
sistema de open data es de entre £53,000 y £500,000, lo cual indica que
la implantación de la LTBG exigirá una inversión importante, no sólo en
tecnología, sino también en tiempo de trabajo de funcionarios relevantes.
Un órgano político impulsor con relevancia y peso político. En este caso,
la LTBG pone para la AGE al Ministerio de Presidencia a la cabeza, es
una buena idea, dado el peso extraordinario de la Vicepresidencia en la
labor del Gobierno y su coordinación. En los municipios será importante
situar las unidades de transparencia y gobierno abierto en órganos de
peso político importante, como las alcaldías.
Un órgano de gestión del sistema
con medios suficientes,
independencia, transparencia, que rinde cuentas y que asegura la
integridad de sus miembros. Habrá que ver cómo se estructuran
finalmente los diversos Consejos de Transparencia u órganos afines; en
la ley estatal la independencia del órgano no parece asegurada
plenamente, aunque los primeros pasos de su directora demuestran una
firme voluntad de actuar con la suficiente independencia e imparcialidad.
Un control público de las agendas de los actores públicos relevantes y un
sistema que permita seguir la huella legislativa, es decir, cómo se
elaboran las normas, quién influye en su materialización concreta y cómo
lo hace.
Todo ello debe culminar con la potenciación efectiva de políticas de gobierno abierto,
participativo y responsable. El compromiso estatal con el Open Government Partnership
es un buen camino que habrá que desarrollar plenamente, para ello, será fundamental
que los gobiernos locales contribuyan también a crear estructuras y espacios de
gobierno abierto.
7 3. Evaluación del subsistema de políticas de transparencia en los gobiernos
municipales
Una vez establecido el ámbito que podría incorporar una adecuada evaluación de la
situación existente, pasaremos a realizar una somera revisión de algunos elementos
clave de este subsistema de políticas en nuestros ayuntamientos. Empezaremos con la
publicidad activa.
3. 1 Publicidad activa.
En el ámbito local, numerosos gobiernos se han tomado muy en serio estas
políticas de transparencia y configurado unas prácticas dignas de análisis y,
muchas, veces, elogio. Es sorprendente ver cómo, mientras la Ley 19/2013, de
Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno, establece en su Disposición
Final Novena que la regulación referida a transparencia y derecho de acceso tiene una
vacatio legis de dos años para los gobiernos locales (y Comunidades Autónomas) y un
año para la Administración General del Estado (AGE), en este último nivel de gobierno
el retraso en la ejecución de la norma ha sido claro, mientras que numerosos gobiernos
locales tienen plenamente aplicada la norma en lo relativo a publicidad activa y
gestionan ya de forma normalizada bajo tal paradigma, desde hace más de un año; por
ejemplo, si vemos el Índice de Transparencia en los Ayuntamientos (ITA), de
Transparencia Internacional (TI), que mide la transparencia de los 110 municipios más
grandes de España, con 80 indicadores, en 2012 varios ayuntamientos obtuvieron la
puntuación máxima (100), lo cual quiere decir que ya tenían incorporadas a sus páginas
web ¡en 2012! incluso los datos que requeriría un año más tarde la Ley de
Transparencia. En concreto, Alcobendas, Bilbao, Gandía, Gijón, Oviedo, Ponferrada,
San Cugat del Vallés y Torrent ya cumplían en 2012 con los 15 indicadores que la ley
requeriría un año más tarde, además de con los otros 65 que la organización
especificaba en su cuestionario.
También es reseñable que en la edición del ITA 2012 las puntuaciones medias
alcanzadas por el conjunto de los Ayuntamientos evaluados fueron ligeramente más
altas a las de la edición precedente (2010), que a su vez había sido superior a la de los
años anteriores (2009 y 2008). Así, la puntuación media general de los 110
Ayuntamientos en 2012 alcanzó 70´9 puntos (sobre 100), frente a la de 70´2 alcanzada
en 2010, y de 64´0 y 52´1, en 2009 y 2008 respectivamente. Además, en tres de las
Áreas de transparencia analizadas, las puntuaciones medias del conjunto de
Ayuntamientos fueron superiores a las del año anterior, destacando esta mejora en dos
áreas: En Transparencia Económico financiera, el incremento fue superior a siete
puntos: 71´2 en 2012, y 63´8 en 2010 (49´1 en 2009 y 29´1 en 2008); también fue alto
el incremento en el nivel de Información sobre la Corporación municipal. La
puntuación media más baja correspondió al área de indicadores relativa a la nueva Ley
de Transparencia (57´4). Pues bien, en la edición de 2014 el incremento ha sido
espectacular, como se puede ver en el Cuadro que sigue.
Cuadro 1. Puntuaciones medias 2014 en las distintas áreas de transparencia (ITA)
ÁREAS DE TRANSPARENCIA
PUNTUACIÓN
MEDIA
8 (Entre 1 y 100)
TRANSPARENCIA GLOBAL:
85,2
A) INFORMACIÓN SOBRE LA CORPORACIÓN MUNICIPAL
86,3
B) RELACIONES CON LOS CIUDADANOS Y LA SOCIEDAD
86,8
C) TRANSPARENCIA ECONÓMICO-FINANCIERA
90,0
D) TRANSPARENCIA EN LAS CONTRATACIONES Y COSTES DE
74,1
LOS SERVICIOS
E) TRANSPARENCIA EN MATERIAS DE URBANISMO, OBRAS
85,8
PÚBLICAS Y MEDIOAMBIENTE
F) INDICADORES LEY DE TRANSPARENCIA
81,2
Fuente: Transparencia Internacional.
Cabe destacar finalmente que, en la edición de 2012, había ya un importante número de
Ayuntamientos que crearon una página especial, dentro de su web, dedicada a un portal
o apartado especial para la transparencia, con una sección específica, además, para los
Indicadores de transparencia del ITA; entre ellos cabe citar ayuntamientos de los más
grandes, como Madrid y Bilbao, o de los medianos, como Zaragoza o San Sebastián, así
como los de menor tamaño, como San Cugat del Vallés o Torrent. Hoy, en 2014, ese
portal está ya casi generalizado. En cuanto a la evolución de las puntuaciones a lo largo
de las distintas ediciones del ITA, en el Cuadro 2 se recoge esta progresión temporal.
Cuadro 2. Puntuaciones medias de los Ayuntamientos por áreas de transparencia
ÁREAS
DE
TRANSPARENCIA
TRANSPARENCIA
GLOBAL:
A)
INFORMACIÓN
SOBRE
LA
CORPORACIÓN
MUNICIPAL
B) RELACIONES CON
LOS CIUDADANOS Y
LA SOCIEDAD
C) TRANSPARENCIA
ECONÓMICOFINANCIERA
D) TRANSPARENCIA
EN
LAS
CONTRATACIONES
DE SERVICIOS
E) TRANSPARENCIA
EN MATERIAS DE
URBANISMO
Y
OBRAS PÚBLICAS
F) NUEVA LEY DE
TRANSPARENCIA
(PL)
PUNTUACIÓN
MEDIA 2014
85,2
PUNTUACIÓN
MEDIA 2012
PUNTUACIÓN
MEDIA 2010
PUNTUACIÓN
MEDIA 2009
PUNTUACIÓN
MEDIA 2008
70,9
70,2
64,0
52,1
72,2
68,1
71,4
69,6
76,3
77,3
71,4
69,0
71,2
63,8
49,1
29,1
68,6
70,1
58,3
37,3
77,6
72,2
67,0
48,4
57,4
—
—
—
86,3
86,8
90,0
74,1
85,8
81,2
Fuente: transparencia Internacional
9 En general, la disponibilidad de páginas web en nuestros ayuntamientos ya es muy
amplia. Según la FEMP,2 sobre el 85% de los ayuntamientos que respondieron a su
encuesta tienen tal página. Como era de prever, el 100% de los municipios de más de
75.000 habitantes la tienen, aunque hay un 18% de los menores de 1000 habitantes que
no la tienen aún. Ahora bien, si nos vamos a ver cuántas entidades locales tienen portal
de transparencia la situación ya es distinta, pues sólo un 16% declaran tenerlo;
nuevamente, entre los municipios grandes casi el 75% la tienen ya, pero entre los
menores de 1000 habitantes sólo la tienen un 5% y de 20.001 a 75.000 sólo un 21%. En
cuanto a los contenidos, de los tres tipos de información publicable, de acuerdo a la Ley
de transparencia –organizativa, normativa y económica- la económica es la que está
menos desarrollada y la normativa la que más. En concreto, de los municipios menores
de 1000 habitantes que publican información, casi el 19% tienen información normativa
plenamente incorporada y accesible electrónicamente (más del 70% de los municipios
de más de 75.000 habitantes la tienen ya incorporada).
A su vez, en el ámbito local también es importante destacar la medición que aporta el
Índice de Transparencia de las Diputaciones (INDIP), que incluye 80 indicadores, con
el mismo doble objetivo que el del ITA; por una parte, realizar una evaluación del nivel
de transparencia de las Diputaciones, y por otra, impulsar y propiciar el aumento de la
información que éstas ofrecen a los ciudadanos y a la sociedad en su conjunto. En lo
referente a los resultados de la última edición del INDIP (2013), el aspecto más
destacable de los mismos es, también, el notable aumento que por término medio han
alcanzado las Diputaciones en su valoración final, ya que mientras que en la anterior
edición de este Índice (2012), la valoración media fue de 48´6 sobre 100, en esta última
edición la puntuación media de las cuarenta y cinco Diputaciones ha ascendido a 69´6
por 100. Cabe destacar, por otra parte, que casi dos tercios de las Diputaciones (29 de
las 45 evaluadas) han creado un Portal específico de transparencia dentro de sus páginas
webs, recogiendo en el mismo indicadores del INDIP.
Este optimismo que generan los índices de transparencia de TI debe ponerse en cuestión
si analizamos más en detalle la calidad de los datos y, mucho más aún, si analizamos la
transparencia activa en municipios menores de 5.000 habitantes. En un excelente
estudio del Observatorio de Govern Local de la Fundación Carles Pi i Sunyer, se
analizaron los sistemas de transparencia activa de 620 municipios catalanes (todos los
mayores de 500 habitantes). Para ello, se realizó una radiografía exhaustiva de las
páginas web de todos los municipios, identificando qué información estaba disponible
y de qué manera se podía acceder (Magre y Puiggrós, 2015). Los resultados globales
fueron bastante descorazonadores, pues apenas un 10% de los municipios eran
plenamente transparentes y, lógicamente, de entre estos sólo uno era menor de 1000
habitantes; los datos concretos se resumen en el siguiente cuadro:
2
Es importante considerar estos datos como una aproximación y no como datos científicamente
contrastados, dada el bajo nivel de respuesta a la encuesta, en concreto, en municipios de menos de 1000
habitantes solo contestaron un 2%; entre 1000 y 20.000 el 4%; de 20.001 a 75.000 el 13% y de más de
75.000 un 38%. La encuesta es de 2014.
10 Cuadro 3. Resumen de resultados
Áreas
Estructura
política
Organización
interna
Puntos fuertes
Información
sobre
composición del
pleno y sobre el
alcalde
y
concejales
(no
obstante, apenas
un
3%
dan
información
sobre la agenda
de los electos).
Dedicación
de
los
electos,
remuneraciones
e
indemnizaciones;
información
sobre los cargos
de
confianza
(sólo un 3,6%
dan información
sobre
este
personal);
existencia
de
documentos de
planificación
(PAM), en este
caso,
apenas
tienen
este
documento
el
10%
de
los
municipios
de
menos de 10.000
habitantes;
convocatorias de
órganos
de
participación
(sólo el 4,5%
ponen
esta
información en
la web).
Equipamientos
municipales
Debilidades
Plantillas
y
RPT (sólo el
13,4% tienen
información de
este tipo);
Cartas
de
servicios (sólo
un 3,1% tienen
disponible la
carta de sus
servicios).
Planificación
económica,
gestión
presupuestaria
y contratación
Portal
del
contratista (el
85,6% tienen
este portal o
usan el de la
Generalitat).
La calidad de
la información
no
fue
evaluada
Urbanismo
Mecanismos
de contacto
Espacio
especial
dedicado
a
urbanismo;
normas
urbanísticas y
otros
instrumentos
de planeación
y gestión.
Dirección
y
formulario de
contacto.
Apenas
un
tercio
dan
información
presupuestaria
y la dan de
forma bastante
opaca.
Aún así,
42% de
municipios
tienen
disponible
POUM.
Correos
electrónicos
por
departamento.
el
los
no
el
Fuente: Elaboración propia en base a Magre y Puiggros, 2015.
11 3.2 La cooperación y la interoperabilidad.
Considerando los aspectos vinculados a las relaciones intergubernamentales y a la
cooperación, es de destacar que, de acuerdo a la encuesta de la FEMP sólo un 7% de los
municipios ha declarado recibir ayuda de otra administración para avanzar en la
implantación de las normas de transparencia; las Diputaciones de A Coruña, Almería,
Badajoz, Barcelona, Burgos, Córdoba (EPRINSA), Gerona, Huesca, Málaga,
Salamanca (REGTSA) y el Gobierno de Navarra son identificados por los pequeños
municipios como las entidades que ofrecen soporte y asesoramiento, mediante
convenios, sobre transparencia a través de diferentes fórmulas (portales, bases de datos
a las que recurrir, equipos y software, formación, etc. ..).
La Diputación de Salamanca ( a través de su servicio de recaudación- REGTSA) es un
ejemplo de buenas prácticas en el auxilio a los pequeños municipios para la
implantación de portales de transparencia. Salamanca tiene 362 municipios, de los
cuales sólo 10 superan los 5.000 habitantes, y tan solo 4 los 10.000. En suma, existen
muchos municipios de cien, doscientos o incluso menos habitantes que gracias a la
ayuda de la Diputación y la Comunidad Autónoma han podido desarrollar sus portales.
Una vez financiada la inversión tecnológica, la Diputación procedió a trabajar con los
alcaldes y funcionarios municipales el cambio de cultura y, una vez realizado ese paso,
creó el premio a la Transparencia de los Municipios de la Provincia de Salamanca. Ello
ha permitido establecer un ranking, que ha generado sana competencia y, sobre todo, ha
permitido a los ciudadanos que quieran hacerlo, comparar lo que hace su Alcalde y su
Ayuntamiento con lo que hacen otros Municipios similares en tamaño y población de la
provincia3.
Por otra parte, en relación a la cooperación intermunicipal, sólo un 3% de los
municipios encuestados por la FEMP declara haber ayudado a otras entidades locales a
desarrollar su portal de transparencia. Este hecho, habida cuenta de los avances que
grandes municipios han realizado en la materia, nos lleva a pensar que la cooperación
intermunicipal es una de las grandes asignaturas pendientes en la materia.
De cara a la colaboración con el portal de transparencia de la AGE, una parte
importante de los municipios apoyan fórmulas de cooperación muy útiles, así (cuadro
4):
Cuadro 4. Portal de transparencia local y de la AGE: opciones de cooperación
Publicar la información en el Portal de
Transparencia de la AGE para evitar destinar
fondos propios pero suministrando los datos
21,96 a favor
3
http://www.regtsa.es/ 12 Publicar la información en el Portal de
Transparencia de la AGE, permitiendo cruces de
información de datos.
20,67 a favor
Utilizar el software del Portal de AGE asumiendo
los costes de instalación.
8,27 a favor
Solicitar la inclusión de un link en el Portal de
Transparencia de la AGE que remita al Portal de
Transparencia de nuestra Entidad Local.
26,10 a favor
El portal de transparencia de nuestra entidad, para
favorecer la comparación y facilitar la compresión,
seguiría criterios normalizados de publicación.
23,00 a favor
Fuente: Encuesta FEMP sobre transparencia, 2014
Vistos estos datos, parece claro que los pequeños y medianos municipios van a
necesitar mucha ayuda para poder implantar adecuadamente las políticas de
transparencia, tanto en formación, como en apoyo económico y técnico. Incidiendo
en esa línea de trabajo, es de destacar el Convenio de Colaboración entre la AGE y la
FEMP para promover y facilitar el desarrollo de la LTBG, firmado en abril de este año.
Como consecuencia del mismo ya se está elaborando un manual para la adhesión de los
entes locales al servicio del Portal de Transparencia en la nube. Dicho Portal incluirá los
siguientes componentes:
gestión de solicitudes de acceso, publicidad activa
centralizada, publicidad activa descentralizada (TR-Utils), buscador e indexador de la
información, gestor de contenidos del Portal.
3.3 Acceso a la información.
El art. 70.3 LBRL ya establecía fundamentos para el desarrollo de lo que ahora
conocemos como derecho de acceso; así, establecía que: “Todos los ciudadanos tienen
derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de las
corporaciones locales y sus antecedentes, así como a consultar los archivos y registros
en los términos que disponga la legislación de desarrollo del art. 105, párrafo b) de la
Constitución. La denegación o limitación de este derecho, en todo cuanto afecte a la
seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos o la intimidad de las
personas, deberá verificarse mediante resolución motivada”. Hoy, tras la aprobación
de la LTBG, ya tenemos un derecho que, aunque no es fundamental, como debería
serlo, sí nos permite a los ciudadanos demandar información ante las
Administraciones Públicas. Dada la vacatio legis establecida en la LTBG, hasta 10 de
diciembre de 2015 no están los municipios obligados a desarrollar un sistema de acceso
plenamente coherente con sus postulados, no obstante, sí parece que en diversas
comunidades autónomas ha comenzado a generarse, como consecuencia de la entrada
en vigor de sus propias leyes, un movimiento por ver quién es el primero que establece
el sistema más eficaz y sencillo para sus ciudadanos.
13 Cuando entre en vigor la ley veremos, sobre todo en este ámbito, hasta qué punto es
realidad el avance hacia la transparencia. Numerosos escándalos y quejas han existido
en relación al acceso de los concejales a la información municipal como para que
estemos tranquilos en este punto. En todo caso, la regulación sobre el acceso de estas
personas a la información, hoy regulada en el artículo 77 LBRL4, deberá adaptarse en lo
que la mejore a la LTBG (para un análisis de detalle, ver Guichot, 2015).
3.4. Organización del sistema y redimensionamiento.
Como indica Guichot (2015), al ser materia organizativa, la LTBG no impone un
modelo sobre quién sea el órgano competente para tramitar las solicitudes de
información y para resolverlas en el ámbito local. En relación a la tramitación, puede
pensarse en un papel protagonista de las oficinas de información, previstas en el art. 230
ROF, en colaboración con los archivos municipales; y en lo relativo a la resolución, en
la atribución de la competencia al Alcalde o Presidente. Además, las leyes autonómicas
y los reglamentos locales, así como la pura práctica administrativa, tienen un amplio
campo para disponer medidas de fomento, de formación y de acercamiento del
contenido del derecho a los ciudadanos (incluyendo la elaboración de guías). Como un
buen ejemplo de medida normativa que apoya este camino véase la “Ordenanza tipo de
Transparencia, Acceso a la Información y Reutilización” de la FEMP. En ella, se
aportan criterios muy útiles para la generación de instrumentos normativos referidos a la
transparencia.
Es importante reseñar, además, que de dónde se coloquen las oficinas de transparencia
va a depender en gran medida el éxito final en la implantación de la norma. Si tienen un
apoyo político suficiente y se conectan a donde existe poder real, probablemente
dispondrán de recursos y soporte suficiente para hacer su labor; si no es así, es muy
probable que acaben sin poder desarrollar su trabajo con una mínima eficacia. De
acuerdo a una encuesta reciente5, el 41,7% de los órganos de transparencia están
situados en la Alcaldía y el 19% en la Secretaría, es decir, que se cumple la previsión de
que, si el tema es importante para el municipio, debe ser apoyado por la máxima
autoridad de la Corporación.
Por otra parte, las resoluciones dictadas en materia de acceso a la información pública
son recurribles directamente ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sin
perjuicio de la posibilidad de interposición de una reclamación potestativa ante la
autoridad independiente correspondiente. En este tema de las autoridades hay que estar
4
El art. 77 LBRL dispone que todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener
del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno (léase ahora, Junta de Gobierno Local) cuantos
antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos
para el desarrollo de su función, y que la solicitud de ejercicio de este derecho ha de ser resuelta
motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquél en que se hubiese presentado. Este artículo
está desarrollado en los arts. 14 al 16 Reglamento de Organización y Funcionamiento (ROF). 5
López Pagán, Juana. La ventana de oportunidad del gobierno abierto en España: un análisis desde el
ámbito local. Tesis Doctoral.
14 a lo que cada Comunidad Autónoma también establezca (Disposición Adicional cuarta
de la LTBG), aunque, por ahora, la tendencia mayoritaria es la de crear sus propios
órganos (Cataluña, Aragón, Canarias, Andalucía…).
En cuanto al redimensionamiento del sector público local parece que es también
un requisito para una adecuada implantación de políticas de transparencia; la
aprobación de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local
(LRSAL), de 2013, unida a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera y a los proyectos de Ley de Régimen Jurídico
y de Procedimiento Administrativo, introducen un conjunto de limitaciones a la
creación y mantenimiento de entes instrumentales que puede ser positiva a nuestros
efectos. En concreto, la LRSAL introduce una Disposición Adicional Novena en la
LBRL que impide la constitución de entes instrumentales por parte de entes locales
sujetos a un plan económico-financiero o a un plan de ajuste en vigor; además, para los
entes pre-existentes a su entrada en vigor y que se encuentren en desequilibrio
financiero, se les establece un obligatorio plan de corrección, que si no se confeccionaba
antes del 31 de diciembre de 2014 implicaba su disolución.
3.5 Reutilización y open data.
De acuerdo con Márquez (2014), es bastante habitual usar como sinónimos los términos
“open data” y “reutilización de la información del sector público”. Sin embargo, son
conceptos diferentes. El concepto de “open data” o “datos abiertos” está relacionado
con el acceso gratuito a los datos y con lo que se puede hacer con dichos datos. Parte de
la idea de que no se deberían poner restricciones de ningún tipo al libre acceso a los
datos de los que disponen las empresas, las universidades, los grupos de investigación o
las administraciones públicas y que se debería permitir a cualquier persona o empresa
utilizarlos, procesarlos y redistribuirlos, sin interferencias debidas a patentes, copyrights
o cualquier otro mecanismo de control. En el ámbito europeo, la definición de
“información del sector público” tiene un significado legal específico, ya que está
definida en la Directiva 2003/98/CE de 17 de noviembre de 2003, relativa a la
reutilización de la información del sector público, cuyo objetivo fundamental es
“facilitar la creación de productos y servicios de información basados en documentos
del sector público que cubran la totalidad de la Comunidad6 …”. Por “información del
sector público” se entiende, en consecuencia, “toda aquella información que el sector
público recoge, produce, reproduce y difunde relativa a todos sus ámbitos de actuación
en el desarrollo de sus actividades institucionales”. La Directiva citada especifica en su
artículo 2.4 que por reutilización se entiende “el uso de documentos que obran en poder
de organismos del sector público por personas físicas o jurídicas con fines comerciales o
no comerciales distintos del propósito inicial que tenían esos documentos en la misión
de servicio público para los que se produjeron”, sin que se considere reutilización “el
6
Considerando 25 de la Directiva 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de
noviembre de 2003 relativa a la reutilización de la información del sector público. 15 intercambio de documentos entre organismos del sector público en el marco de sus
actividades de servicio público”.
En España, el desarrollo reglamentario de la Ley 37/2007 sobre reutilización de la
información del sector público se llevó a cabo en el año 2011, por medio del Real
Decreto 1495/2011 de 24 de octubre. Este Real Decreto incorporó en el desarrollo de la
Ley algunos de los elementos que finalmente han aparecido en la Directiva 2013/37 y
que ya estaban presentes en la propuesta realizada por la Comisión en 2011. Así,
incorpora buena parte de componentes operativos necesarios (formatos legibles por
máquina, formatos abiertos, interoperabilidad), así como algunas obligaciones
relacionadas con la publicación de algunos conjuntos de datos por parte de los
departamentos ministeriales (Márquez, 2014). Este Real Decreto, y las Órdenes
Ministeriales que lo complementan, son el fundamento jurídico del portal de datos
abiertos de la Administración General del Estado.
Acudiendo a datos empíricos a nivel local, en la anteriormente citada encuesta de la
FEMP se ha preguntado a los municipios sobre si su portal contenía datos abiertos; los
resultados por ahora no son muy positivos, pues sólo un 9% declaran disponer de este
tipo de datos y, entre los municipios de más de 75.000 habitantes, el porcentaje llega tan
solo al 41%. Por otra parte, aunque el 44% de los municipios declaraban poner
datos de transparencia en la página web, solo el 5% dispone de datos abiertos
publicados en datos.gob.es. Finalmente, en relación a la reutilización de datos, el 43%
de los municipios creen que es muy importante que la información sea reutilizable;
entre los de más de 75.000 habitantes el porcentaje sube al 62%. Pero la reutilización
real es aún bastante baja.
El estudio “Datos abiertos en las Comunidades Autónomas y sus mayores
ayuntamientos 2014” realizado por Arvo Consultores y Tecnología para la Fundación
Orange en marzo de 2014 se centra en el estudio de las iniciativas de gobierno abierto,
transparencia y reutilización en los ayuntamientos de los municipios más poblados de
cada Comunidad Autónoma y ofrece resultados consistentes y complementarios con los
obtenidos en la encuesta de la FEMP. En la siguiente tabla se muestran los portales de
los que dispone cada uno de los 15 ayuntamientos que respondieron a la encuesta (se
usa su tabla):
16 K1E*2 ,*) %G$(&&%, +*)+( (& )1H(& +( +(,%44*&&* +( 3*4#%&(, "*'* '(+1* "&%H( 3%4% &% '%#(41%&1F%"1:) +(
,$, 3*&5#1"%, +( 7*/1(4)* !/1(4#* (, #*+%H5% '$= 1)"131()#(@
L(,3("#* % &% #13*&*E5% +( 3*4#%&(,2 &*, G$( "$()#%) "*) $) '%=*4 34*#%E*)1,'* ,*) &*, +(
9%4#1"13%"1:);<*&%/*4%"1:) = 84%),3%4()"1%@ ! "*)#1)$%"1:) ,( ()"$()#4%) &*, 3*4#%&(, +( -,#%+5,#1"% = +(
6%#*, !/1(4#*,2 G$(2 +( %&E$)% M*4'%2 4(M&(0% 34*M$)+%, +1M(4()"1%, () "$%)#* %& (,M$(4F* 4(%&1F%+* 3*4 &%,
+1M(4()#(, -- .. () #*4)* % &%, 1)1"1%#1H%, I'/1#* +( 7*/1(4)* !/1(4#*@
50:)0;0
<$.),.
($"2$-.&-<$""0)%$
($2/"0+$
=$+'$+.&)
=&>,""$
?$"&+%,$
?$""$.0",.
?,:0
@$)$:0A$
!)!*+
!
"
!
"
!
!
"
!
"
"
!
"
"
!
"
!
"
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
"
"
"
"
"
"
"
"
"
"
!
"
!
!
"
"
!
"
"
"
"
"
"
"
"
"
"
!
"
"
"
!
"
!
!
"
"
"
"
!
!
"
"
"
!
"
!
"
!
!
!
!
!
!
"
!
"
!
!
!
"
!
"
#"
#$
%
&
:;&7*&<=()#$%
9#+$%
5$*-($"2$*-.&-3)$+-9$+$),$
6%#"78%#)0"
3,78+
1"+#)0)/"0)2-&&3&
4$5"($+"0)2-
6,"#$0
.+"-%/"+*-0)"
6$)%&"0+$
,$()*+-$&
'()*+#$
!"#$%&'&
!"#$%&'()*+#$%
!"#$"%&'('%()&*&+%,$-.&-/0)'$"&*-)&"$%,0+$.0*-%0+-&"-12#,'0-.&-30#,&)+0-!#,&)'0-&+-"$*-44-55
!
"
#
$
$
$
%
$
%
#
%
#
$
#
"
!"#$%#&'("#)%*+$,-*+)'-#).+$/*/+)'0',$12*)*) !"#$%&#!!'()*3!"$/,4*5$'6-,$7#'8 9-:+'(+$)"2%+-#);
9*4 ,$ 3%4#(2 &% "%#(E*45% +( NO#4*,P "*)#('3&% %&E$)*, 3*4#%&(, 1+()#1M1"%+*, () &%, '(+1"1*)(, !"#$%&
#!!'() * 1)+1"%+*, 3*4 &%, -- .. "*'* 4(&%"1*)%+*, +( M*4'% 'I, * '()*, +14("#%2 "*) (& I'/1#* +(
7*/1(4)* !/1(4#*@ Q) (0('3&* ,*)R
Como
se observa en la tabla anterior, sólo dos Ayuntamientos disponen de portales de
! 9*4#%&S+(S#4%),'1,1*)(,S3&()*,S=S4$(+%,S+(S34(),%S+(S9%'3&*)%S>T1E$4%S?@UV@B
Gobierno Abierto (Barcelona y Zaragoza), 12 disponen de portales de Transparencia y 8
! 9*4#%&S+(S&%SW)M4%(,#4$"#$4%S+(S6%#*,S-,3%"1%&(,S1+(@J-KW..! >T1E$4%S?@UU@B
de portales de datos abiertos. Es decir, de estos Ayuntamientos, todos ellos de gran
tamaño, el 80% (12 de 15) disponen de portal de Transparencia y el 53% (8 de 15)
disponen de portal de datos abiertos, porcentajes similares a los que se obtenían en la
encuesta de la FEMP para los ayuntamientos de tamaño elevado (Márquez, 2015).
!"#$%&"'()%&#$%*)+,)*-.)/%#-.)01",2#-.),()*%.)3-4$("+%+,.)5)3"$+%+,.)0$#'(-4%.),.6%7-*%.)5).$.)4%5-2,.)05$(#%4",(#-.
En todo
caso, la clave de este avance en la apertura de datos y reutilización es pasar de
la transparencia activa y pasiva a una transparencia colaborativa (Ortiz de Zárate, 2012);
un modelo de transparencia basado en el uso de las TICs, la reutilización y el open data
como herramientas básicas. Esta transparencia, de tipo interactivo, precisa de una
colaboración que permita transformar grandes volúmenes de datos. Este modelo se
caracteriza tanto como una obligación de las administraciones de publicar los datos
crudos y como un derecho de la ciudadanía a procesarlos para producir nueva
información. De esa manera, las administraciones publican su rendición de cuentas,
mientras que la ciudadanía puede llevar a cabo su propia evaluación, que puede no ser
coincidente.
4. Gobierno abierto
17 89:;<=>8
Como ya indicamos previamente, el camino natural, una vez se desarrollen programas
adecuados de transparencia y se implante seriamente la norma, o incluso al tiempo que
se realiza lo anterior, es el de dar el salto hacia el gobierno abierto. De acuerdo con la
Open Government Partnership (en castellano Alianza para el Gobierno Abierto)7, el
gobierno abierto incorpora cuatro valores clave:
Transparencia: la información sobre las actividades y decisiones gubernamentales debe
ser abierta, comprensiva, puntual, disponible libremente al público y de acuerdo con los
estándares básicos de datos abiertos (bases de datos legibles por máquina).
Participación ciudadana: los gobiernos deben movilizar a los ciudadanos para que
participen en el debate público y contribuyan al desarrollo de una gobernanza más
responsiva (accountable), innovadora y efectiva.
Rendición pública de cuentas: deben existir reglas, regulaciones y mecanismos para que
los actores gubernamentales justifiquen sus acciones, actúen en respuesta a las críticas y
acepten las consecuencias de las faltas de cumplimiento con leyes o compromisos.
Tecnología e innovación: los gobiernos aceptan la importancia de proveer a los
ciudadanos acceso abierto a la tecnología; del rol de las nuevas tecnologías en el
fomento de la innovación, y de aumentar la capacidad de los ciudadanos para usar las
tecnologías. Este valor es instrumental en el sentido en que el mismo se debe usar para
lograr una mayor transparencia y rendición de cuentas.
Podríamos, por ello, definir al gobierno abierto como “una filosofía político
administrativa” que articula un modelo distinto de interacción sociopolítica, y que,
basado firmemente en los valores y principios de la transparencia, de la democracia
participativa, del empoderamiento ciudadano, de la rendición de cuentas, del open data
y del uso de avances tecnológicos, se constituye como un modo y/o estrategia para el
diseño, implementación, control y evaluación de políticas públicas (incluidas las de
modernización administrativa), que ubica al ciudadano en el centro de atención y de
prioridad y configura los gobiernos como plataformas que promueven la colaboración e
interacción, ofreciendo así una alternativa holística para la gestión de lo público (CruzRubio, 2014).
En un artículo reciente hemos sistematizado las dimensiones e instrumentos esenciales
de una política de gobierno abierto (Villoria y Cruz, 2015). Con el siguiente cuadro (ver
cuadro 5), creo que pueden verse los tres componentes clave de la política, con sus
reglas, procedimientos y estructuras, y, además, las preguntas, descripciones e
instrumentos a usar. Este instrumento, que sistematiza mucha información, necesitaría
un desarrollo específico que, por razones de espacio, no podemos generar, pero en
La OGP es una iniciativa internacional voluntaria surgida en 2011 que busca el establecimiento de
compromisos de los gobiernos al nivel nacional con sus ciudadanos para promover la transparencia,
empoderar a los ciudadanos, combatir la corrupción y utilizar las nuevas tecnologías con el fin de mejorar
la gobernanza democrática; y que ofrece un foro internacional para el diálogo y para compartir
innovaciones entre gobiernos, sociedad civil y el sector privado. . Para noviembre de 2014, 65 países
(incluido España) conformaban esta iniciativa internacional. Bajo la OGP, los gobiernos participantes
redactan planes de acción bianuales e incluyen en los mismos compromisos concretos en la materia, que
son objeto de seguimiento mediante un mecanismo de revisión independiente.
7 18 esencia, nos viene a demostrar la multiplicidad de elementos que estas políticas generan
y lo importante de tener una visión holística en su formulación.
Cuadro 5. Dimensiones e instrumentos de una política de gobierno abierto
Dimensión Pregunta a la que busca responder Descripción genérica Instrumentos, estrategias y herramientas del GA •
Reglas Dimensión normativa (definición estratégica) ¿Qué se hace y debe hacer? Leyes, disposiciones, reglamentos, planes y programas que definen el sentido, orientación y propósitos de la acción pública, bajo un marco institucional, y la política pública en sí misma, en su dimensión legal-­‐formal. Leyes de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas •
Leyes, programas o estrategias oficiales de Open Data y Open Government •
Estrategias de innovación abierta y Co-­‐creación •
Presupuestos participativos •
Co-­‐producción y co-­‐gestión de servicios públicos •
Crowdsourcing (colaboración abierta distribuida) •
Plataformas cívicas y comités ciudadanos Estructuras de interacción Dimensión Procesal (cómo desarrollar la estrategia) ¿Cómo se hace y debe hacer? Entorno organizativo de actuación en donde se desarrolla el intercambio de información, la negociación, la toma de decisiones y se materializan los acuerdos de gobernanza en el ciclo de las políticas públicas. •
Jurados de Ciudadanos •
Crowdfunding (micromecenazgo) •
Open budget/contracting systems •
e-­‐peticiones •
Foros abiertos: Reuniones públicas, talleres, debates •
Acuerdos por la transparencia, la participación o la rendición de cuentas en el sector privado o entre el sector privado y el público, con participación de la sociedad civil Recursos, tecnologías y herramientas Dimensión Instrumental (materializar la interacción) ¿Con qué se hace y debe hacer? Conocimientos, técnicas y saberes desarrollados y organizados, son definidos o permitidos por las reglas y adoptados por las estructuras de interacción; los operan, e interactúan gracias a ellos, los actores institucionales implicados y los ciudadanos, a fin de materializar la acción pública en una o varias de las fases del ciclo de las políticas. •
Portales web de transparencia y de acceso a la información •
Portales web de open data •
Open data Visualization •
Uso participativo de las Redes sociales 19 •
Uso de encuestas y sondeos web •
Portales de Crowdsourcing Fuente: Cruz Rubio, 2014
Para desarrollar todo esta política, ya existen suficientes bases actitudinales de apoyo en
la sociedad española. En un estudio de Red.es, publicado en febrero de 2013, con datos
de 2012, se recoge la valoración que los ciudadanos hacen de los servicios públicos y de
los servicios electrónicos proporcionados por las administraciones públicas y las
demandas ciudadanas de mayor transparencia y posibilidad de participación en la vida
pública. Desde la perspectiva de la transparencia, como se ve en la siguiente figura
(Figura 1), el apoyo ciudadano ya es muy elevado y su focalización bastante clara.
Figura 1.
Desde la perspectiva de la participación, de nuevo, el apoyo es claro y, aunque la
utilización real de canales no es muy alta, existen bases para una interacción (figura 2).
Figura 2.
20 Finalmente, en una reciente encuesta (López Pagán, 2015), ante la pregunta sobre el
conocimiento de la iniciativa internacional ‘Alianza para el Gobierno Abierto’, la mitad
de los municipios encuestados contestaron que sí, con un 50,4%, mientras que un 49,
5% contestó que no, o que no sabía o no contestaba. Más aún, la gran mayoría de
entidades locales afirmaron conocer las actuaciones del Gobierno de España en materia
de gobierno abierto (87,4%). Concluyendo, el gobierno abierto dispone ya de
herramientas listas para su uso y la ciudadanía aprecia los valores en que se funda,
por ello, es tiempo de iniciar su desarrollo por parte de múltiples municipios que
aún no lo han considerado y de continuar con su trabajo por parte de los que ya
han comenzado.
Conclusiones
En general, creemos que la profundización en los valores de transparencia y gobierno
abierto, y en la generación de compromisos creados en colaboración con la sociedad
civil, puede ser una de las vías más fértiles para mejorar la legitimidad pública y reducir
la desafección. Para ello, hay que promocionar una sociedad civil activa y vigilante y un
sistema de controles y rendición de cuentas efectivo; Worthy (2013), basándose en la
experiencia del Reino Unido en la implementación del open government, defiende que
el impacto del open data depende de la existencia de una sociedad civil fuerte y del uso
sostenido que hace ésta de las posibilidades que le otorga la reutilización y la
publicidad. Si los gobiernos locales entienden que la potenciación de una sociedad
civil exigente es la mayor fuente de impulso para la mejora permanente, mediante
el gobierno abierto, habremos dado un paso enorme en la generación de unos
gobiernos locales más honestos, eficaces y receptivos y, con ello, en la construcción
de una democracia de más calidad.
21 Bibliografía
Acemoglu, Daron y Robinson, James A. (2012, 2013): Why Nations Fail: The Origins
of Power, Prosperity, and Poverty, Crown, New York, Profile Books, London.
Ackerlof, G. A., (1970) “The Market for Lemons: Quality Uncertainty and the Market
Mechanism", Quarterly Joumal of Economics vol. 84, núm 3, August, pp. 488-500.
Bentham, Jeremy (2001) Farming Defended, en 1 Writings on the Poor Laws (Michael
Quinn ed.), Oxford University Press 2001 (1796)
Cotino, Lorenzo (2012) “La regulación de la participación y de la transparencia a
través de internet y medios electrónicos. Propuestas concretas”. P3T, Journal of Public
Policies and Territories, Nº 2, June‐July 2012, pp. 27‐39
Cruz Rubio, César. (2014) Hacia el gobierno abierto: una caja de herramientas.
Washington: Organización de los Estados Americanos OEA.
Cunill, N. (2006) La transparencia en la gestión pública ¿Cómo construirle
viabilidad?, en Mezones F. (ed.): Transparencia en la gestión pública. Ideas y
experiencias para su viabilidad, Magna Terra editores, Guatemala, pp. 25-59.
Etzioni, Amitai (2010) “Is Transparency the Best Disinfectant?”, Journal of Political
Philosophy, Volume 18, Issue 4: 389–404.
Greppi, Andrea (2013) Contra la falsa transparencia. Genealogías y consecuencias en
la esfera pública. Teoría Política, año 3: 115-138.
Guichot, Emilio (coord.) (2014), Transparencia, Acceso a la Información Pública y
Buen Gobierno, Madrid, Tecnos.
Guichot, Emilio (2015) L’aplicació de la Llei de Transparència en les entitats locals. En
Villoria (dir) Bon Govern, Transparència i Integritat Institucional al Govern Local,
Diputación de Barcelona, Barcelona.
Islam, R. (2003), “Do More Transparent Governments Govern Better?”, Policy
Research
Working
Paper
3077.
World
Bank,
Washington.
http://elibrary.worldbank.org/doi/pdf/10.1596/1813-9450-3077
Magre, Jaume, y Puiggròs, Carla (2015) La tranparència municipal a Catalunya. En
Villoria (dir) Bon Govern, Transparència i Integritat Institucional al Govern Local,
Diputación de Barcelona, Barcelona.
Marquez, Juan Miguel (2015) L’estat de la transparència i el govern obert en els
governs de les entitats locals espanyoles: reptes de futur i propostes de millora. En
Villoria (dir) Bon Govern, Transparència i Integritat Institucional al Govern Local,
Diputación de Barcelona, Barcelona.
22 Marquez, Juan Miguel (2014) Open data, reutilización y administración electrónica en
el marco de la transparencia. Documentos del Curso on line sobre Transparencia y
Gobierno Abierto del INAP.
Ortiz
de
Zárate,
A.,
(2012):
“Tres
tipos
http://eadminblog.net/2012/03/28/tres-tipos-de-transparencia/
de
transparencia”.
Pharr, S. J. y R.D. Putnam (eds.) (2000) Disaffected Democracies, NJ., Princeton
University Press, Princeton.
Han, Byung-Chul (2013) La sociedad de la transparencia. Herder, Barcelona
Kauffmann, Daniel y Kraay, A. (2002) “Growth without Governance”, Policy Research
Working
Paper
nº
3077,
World
Bank,
Washington.
http://elibrary.worldbank.org/doi/pdf/10.1596/1813-9450-2928
López Pagán, Juana (2015) La ventana de oportunidad del gobierno abierto en España:
un análisis desde el ámbito local. Tesis Doctoral
National Audit Office (2012) “Implementing transparency”, Report by the Comptroller
and Auditor General. HC 1833 Session 2010–2012. http://www.nao.org.uk/wpcontent/uploads/2012/04/10121833.pdf
Rousseau, Jean Jacques. (2007) Julia o la nueva Eloísa. Akal, Madrid
Sosa, J. (ed.) (2011) Transparencia y rendición de cuentas, Siglo XXI editores, México.
Stiglitz, J. (2000) “The Contribution of the Economics of Information to the Twentieth
Century Economics”, The Quarterly Journal of Economics, vol. 115, núm. 4, pp. 14411478.
Stiglitz, J. (2002) Transparency in Government, en Islam, R., Djankov, S. y McLeish,
C., The Right to Tell. The Role of Mass Media in Economic Development, World Bank,
Washington DC, pp. 27-45.
Vickery, G. (2011) “Review of recent studies on Psi Re-use and related market
developments”,
European
Union,
Brussels.
Villoria, Manuel, Jiménez, Fernando y Revuelta, Ana (2014) Corruption Perception and
Collective Action. In Mendilow, J. and I. Peleg Corruption in the Contemporary World.
Lexington Books, London: 197-222
Villoria, Manuel y Cruz, César (2015) Govern Obert, transparència i rendició de
comptes: marc conceptual. En Villoria (dir) Bon Govern, Transparència i Integritat
Institucional al Govern Local, Diputación de Barcelona, Barcelona.
Worthy, B. (2013) David Cameron’s Transparency Revolution? (November 29, 2013).
Available
at
SSRN:
http://ssrn.com/abstract=2361428
or
http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2361428
23 24