Unidad de Políticas Comparadas (CSIC) Documento de Trabajo 02-18 La inmigración en Europa: realidades y políticas Leticia Delgado Godoy Universidad Rey Juan Carlos En Europa occidental, la inmigración y el asilo atraen crecientemente la atención de la opinión pública y de los responsables políticos. Desde 1973 se considera que la inmigración es un problema al que se deben ofrecer respuestas estatales. Desde 1985, sin embargo, la Comisión Europea viene planteando la necesidad de formular, además, una política de inmigración comunitaria. No entró en la agenda de la UE hasta principios de la década siguiente. En la actualidad, parece existir un cierto acuerdo entre los gobiernos de los Estados Miembros para abordar las cuestiones de inmigración y asilo a nivel comunitario: cada vez se ponen más de manifiesto la imposibilidad de abordarlo en solitario y las interdependencias generadas por la creación del mercado interior. Al mismo tiempo, las peculiaridades de cada Estado con relación al fenómeno y las propias percepciones y referentes normativos nacionales respecto al contenido del proceso de integración dificultan la consecución de acuerdos claros y vinculantes en la materia. En este informe se destacan algunos de los aspectos más relevantes del fenómeno. En primer lugar, se realiza una somera descripción de los patrones de inmigración a nivel europeo y de algunas cuestiones relacionadas en el debate político acerca de ella: el envejecimiento de la población y la cohesión social en torno a valores considerados clave en Europa. En segundo lugar, se destacan los principales avances realizados a nivel europeo para abordar en común las cuestiones de inmigración y asilo. En tercer lugar, se exponen las principales características nacionales de la cuestión para Alemania, España, Francia, Finlandia, Suecia y el Reino Unido: en concreto se incluyen el patrón de inmigración, la relación con el mercado de trabajo y las principales regulaciones nacionales y debates políticos sobre la inmigración. Finalmente, se concluye con una síntesis de los avances realizados en la construcción de una respuesta común al fenómeno migratorio. Se anexa una descripción de la cuestión migratoria en Suiza. Retos comunes en Europa Desde 1950 Europa no ha dejado de ser receptor de inmigración y actualmente en la UE residen 11 millones de inmigrantes regularizados y se estima que varios millones más de ilegales. El comportamiento migratorio de los países miembros es, sin embargo, heterogéneo: la zona norte (Irlanda, Reino Unido, Finlandia y Suecia) ha sido muy dinámica en cuanto a movimientos migratorios; la zona central (Bélgica, Dinamarca, Alemania, Francia, Luxemburgo, Holanda y Austria) es el principal foco de atracción de la inmigración que se dirige a Europa; la zona mediterránea (Italia, España, Portugal y Grecia) ha experimentado un cambio radical, dado que ha pasado de ser proveedora de emigrantes de la zona central a ser receptora de inmigrantes procedentes en su mayoría del norte de África. El patrón migratorio de los Estados Miembros de la UE ha cambiado a lo largo de las últimas dos décadas (ver tabla 1). La reactivación económica de los ochenta, la desintegración del bloque soviético y la caída del muro en 1991 se traducen en el aumento de los flujos migratorios hacia toda Europa occidental, con especial fuerza en los primeros años de la década de los noventa. La mayor parte de los extranjeros que durante la última década se han incorporado a los países de la UE se engloban en las categorías de asilo/refugio y de reagrupación familiar. En claro contraste con esta tendencia general, los países meridionales, incorporados a la UE en el transcurso de los ochenta y convertidos por tanto en frontera sur de la UE, presentan una inmigración de carácter principalmente económico. A lo largo de los noventa se detectan las siguientes tendencias: la leve disminución de la inmigración legal, aunque Europol afirma que cada año entran más de 500.000 irregulares; la diversificación de los países de origen de los inmigrantes; la disminución en el número de solicitantes de asilo a partir de 1994 (ver tabla 2); la reagrupación familiar como la categoría más significativa de inmigración; el aumento en el número de trabajadores extranjeros; la consolidación de la participación de la mujer inmigrante en el mercado de trabajo; el creciente número de inmigrantes en el sector servicios; y el incremento en el autoempleo extranjero. En 1997 el 50% de los inmigrantes en la UE procedían de países de Europa central y oriental (sobre todo de la antigua Yugoslavia), la antigua Unión Soviética y Turquía; a continuación figuraban los países del Magreb con un 17%. Tabla 1. La inmigración (entradas) en la UE entre 1989 y 1999. En miles de personas1 Países 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Alemania 1522 1652 1199 1502 1277 1083 1096 960 841 802 874 España 34 34 24 39 33 34 36 30 58 81 Francia 105 97 102 111 94 64 50 47 66 100 Finlandia 11 14 19 15 15 12 12 13 14 14 15 Suecia 66 60 50 45 62 84 46 40 45 49 50 Reino Unido 250 267 267 216 210 253 246 258 285 402 Fuente: Eurostat Yearbook 2001. 1 Eurostat no dispone de datos consolidados sobre España, Francia y Reino Unido para 1999. 2 Tabla 2. Solicitudes de asilo en la UE entre 1989 y 1999. En miles de personas Países 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Alemania 121 193 256 438 323 127 128 116 104 99 95 España 4 9 8 12 13 12 6 5 5 7 8 Francia 61 55 47 29 28 26 20 17 21 22 30 Finlandia 0 3 2 4 2 1 1 1 1 1 3 Suecia 30 29 27 84 38 19 9 6 10 13 12 Reino Unido 17 38 73 32 29 33 44 30 33 46 70 Total UE 292 397 511 672 517 300 264 227 241 289 342 Fuente: Eurostat Yearbook 2001. La población de la UE asciende en 2000 a 376,5 millones de habitantes y representa el 6,2% de la población mundial. Su peso relativo está disminuyendo: se estima que en 2050 será del 4%. Se discute si la inmigración puede contrarrestar la tendencia al envejecimiento y estabilizar la población económicamente activa. Todos los Estados miembros presentan un descenso de la fertilidad, así como un descenso en la mortalidad de los mayores. Según las proyecciones de la ONU casi todos los países de la UE (a excepción de Irlanda) tendrán en 2010 una tasa de dependencia de los mayores de 20-30%, lo que significa que la proporción de población mayor de 65 años será alrededor de la cuarta parte de la población entre 15 y 64 años. Además, la carga a soportar por la población trabajadora se incrementará de nuevo en 2020. La cuestión es si esta evolución podría o debería ser o no compensada por un incremento en la inmigración neta. Según la OCDE, para compensar la creciente carga demográfica y reducir la tasa de dependencia a límites saludables, los Estados Miembros tendrían que permitirse una inmigración neta de 47 millones de personas en edad de trabajar, el equivalente a 7 veces la inmigración neta que tuvo lugar entre 1985 y 1995. A parecidas conclusiones llega Eurostat que estima que entre 1995 y 2025 la población de la UE pasará de 372 a 386 millones; la proporción de personas de 60 ó más años pasará del 15,4% al 22,4%, y la población en edad laboral disminuirá de 225 a 223 millones. Desde 1989 la migración neta (la diferencia entre inmigración y emigración) representa el principal componente del cambio demográfico en la UE. A pesar de que el aumento de la inmigración en Europa ha sido significativo entre 1989 y 1993, no ha conseguido revertir la tendencia decreciente de la población europea. En consecuencia, no se espera que la inmigración sea la solución definitiva a los problemas de envejecimiento y del mercado laboral: tan sólo que represente una aportación positiva a ese mercado laboral, al crecimiento económico y al mantenimiento de los sistemas de protección social. La inmigración pone a prueba la cohesión social en las sociedades receptoras. La incorporación de inmigrantes a los Estados Miembros se ha visto acompañada de un incremento de las actitudes y comportamientos xenófobos. En términos generales, la 3 tolerancia hacia las minorías étnicas es menor en los Estados Miembros con mayor proporción de inmigrantes, mientras que en aquellos que cuentan con menor presencia extranjera la intolerancia presenta una escasa incidencia (ver tabla 3). Según el Observatorio Europeo contra el Racismo y la Xenofobia en los últimos años se detecta un incremento de las agresiones xenófobas, que se atribuye al aumento de la inmigración, y en concreto un rechazo hacia los musulmanes, que ha aumentado después de los sucesos del 11-S. Además, en el discurso político, sobre todo en el de la ultraderecha, se relaciona frecuentemente la inmigración con el deterioro de la seguridad, la principal preocupación de los europeos en estos momentos. Por otra parte, la presencia de inmigrantes y asilados trae también a colación la preocupación por el respeto de los derechos humanos. La Unión Europea ha reconocido claramente la aplicabilidad de los tratados de derechos humanos en las cuestiones relativas a los refugiados, los solicitantes de asilo y los inmigrantes. Los derechos humanos son inalienables y fundamentales, pero no necesariamente “absolutos”. Los Estados tiene una cierta discrecionalidad para determinar si existen restricciones y cuáles pueden exigirse a la luz de las circunstancias locales. La preocupación por el respeto a los derechos humanos es mayor entre los países nórdicos2. En los últimos años algunas organizaciones no gubernamentales internacionales han puesto en tela de juicio algunas actuaciones de las fuerzas policiales en estas materias en la Europa meridional. Tabla 3. Actitud ante las minorías étnicas, 2001. Porcentajes País Tolerantes Ambivalentes Intolerantes Alemania 53% 29% 18% España 77% 18% 4% Francia 55% 16% 19% Finlandia 71% 21% 8% Suecia 76% 15% 9% Reino Unido 58% 27% 15% Fuente: Observatorio Europeo contra el Racismo y la Xenofobia. La política de la UE La inmigración y el asilo no se encontraban entre las competencias originales de las instituciones europeas. Las bases para el tratamiento de estas cuestiones a nivel europeo se establecieron entre 1986 y 1992. En el ámbito comunitario, el objetivo de crear un mercado interior favoreció la consideración de la inmigración como una cuestión que debía ser abordada a nivel europeo: la firma del Acta Única Europea en 1986, que incluía un programa de armonización de la política de inmigración, favoreció el desarrollo de una cooperación más estrecha entre los Estados Miembros. Los gobiernos de Francia, Alemania, Bélgica, Holanda y Luxemburgo ya habían firmado el 14 de junio de 1985 el 2 Ver Amnesty International Report 2002. 4 Acuerdo de Schengen. Si bien los países signatarios formaban parte de la CE, el acuerdo tenía carácter intergubernamental. Desde el punto de vista funcional, en cambio, el acuerdo guardaba una estrecha relación con la meta comunitaria: se trataba de reforzar la cooperación policial y judicial entre estos Estados con el objetivo de suprimir las fronteras interiores y reforzar las exteriores. Su Convenio de Aplicación fue firmado el 19 de junio de 1990 y entró en vigor el 26 de marzo de 1995. Posteriormente se han incorporado los siguientes Estados Miembros: Italia (1990), España y Portugal (1991), Grecia (1992), Austria (1995) y Dinamarca, Suecia y Finlandia (1995). También en el ámbito del mecanismo intergubernamental y para evitar los fenómenos del refugee-in-orbit y del asylum-shopping se aprobaron el documento de Palma de 1989 y el Convenio de Dublín sobre el Estado responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en alguno de los Estados Miembros de la CE. Este último, firmado el 13 de junio de 1991 y en vigor desde el 1 de enero de 1997, ha sido suscrito por todos los Estados Miembros. Hasta ahora se han llevado a cabo algunos intentos no siempre exitosos por introducir estas materias en el ámbito de interés de la CE. La Comisión Europea adoptó la Decisión 85/381/CEE, de 8 de julio, con la que pretendía instaurar un procedimiento de notificación previa y de concertación sobre las políticas migratorias en relación con terceros Estados. Cinco Estados Miembro (Alemania, Francia, Países Bajos, Dinamarca y Reino Unido) recurrieron esta decisión. El Tribunal de Justicia convalidó las reivindicaciones de estos Estados y anuló la Decisión de la Comisión. La propuesta se reformuló a través de la Decisión 88/384/CEE, por la que se introdujo una política de información y consulta sobre políticas de inmigración. Las políticas de inmigración y asilo se incorporaron a la agenda del proceso de integración con el Tratado de la Unión Europea o de Maastricht, como materias integrantes de la Cooperación en Justicia y Asuntos de Interior, pilar en el que se adoptan las decisiones siguiendo mecanismos de cooperación intergubernamental. El Tratado de Amsterdam, firmado en octubre de 1997 y en vigor desde mayo de 1999, aceleró tímidamente la transformación de estos temas en cuestiones de carácter comunitario, al vincularlos estrechamente con la consecución del espacio europeo de libertad, justicia y seguridad, por una parte, y al decretar la incorporación al acervo comunitario del Acuerdo de Schengen, por otro. La jurisdicción del Tribunal Europeo de Justicia sobre estas materias se ve especialmente afectada por la acumulación de cláusulas de excepción, ya que siguen vigentes las excepciones respecto al mencionado Acuerdo por parte de tres países: Dinamarca, Reino Unido e Irlanda. El Tratado de Niza, de 26 de febrero de 2001, aunque no ha sido ratificado, introdujo pocas novedades significativas al respecto. El proceso de comunitarización de las políticas de inmigración y asilo continúa, por lo tanto, abierto. El Consejo Europeo de Tampere, celebrado en octubre de 1999 y dedicado en exclusiva a la creación del espacio de libertad, seguridad y justicia, se cerró con la adopción de varias conclusiones en materia de asilo e inmigración, y con el encargo a la Comisión de que elaborara un plan de trabajo en el que se incluiría un sistema común de asilo e inmigración. En diciembre de 2001 se evaluaron los avances. 5 La postura general de la UE hacia la inmigración es claramente restrictiva. La tragedia de Dover (junio de 2000) puso de relieve los efectos no deseados y perversos de las leyes restrictivas: los flujos migratorios clandestinos no desaparecen, lo que obliga a poner en marcha periódicamente procesos de regularización. La institución europea que actúa como catalizadora del proceso de comunitarización de las políticas de inmigración y asilo es la Comisión Europea. Sus documentos más relevantes son las comunicaciones sobre política de inmigración y/o asilo que ha formulado en 1985, 1991, 1994 y 2000 y que coinciden con momentos de inflexión en la evolución del proceso de integración. La Comisión sigue siendo la institución más activa al respecto: en la actualidad muchas de sus propuestas sobre los principios que deberían regir una política común ante el fenómeno migratorio están sobre la mesa. En el área de la inmigración legal ha presentado varias iniciativas, respecto a las cuales aún no hay consenso: la reagrupación familiar (diciembre de 1999); la concesión del estatuto de residente de larga duración a quienes lleven más de 5 años en situación legal (marzo de 2001); la gestión conjunta de flujos de emigrantes que incluiría permisos únicos de residencia y trabajo para emigrantes temporales (julio de 2001). Para hacer frente a la inmigración ilegal hay 4 propuestas en lista de espera: una comunicación sobre “una política común en materia de inmigración clandestina” (noviembre de 2001); una directiva para dar permisos temporales de estancia a los irregulares que colaboren con la justicia (noviembre de 2001), en la que se recuerda, más tarde, que “el fenómeno no puede ser tratado únicamente a escala nacional” (febrero de 2002); un Libro Verde sobre normas comunes para forzar el regreso de los ilegales a sus países (abril de 2002), que en caso de llevarse a cabo afectaría a más de tres millones de personas; una propuesta sobre gestión integrada de las fronteras de la UE con la creación de “un Cuerpo Europeo de Policías de Fronteras”, sobre todo marítimas, para la Unión (mayo de 2002). También están bloqueadas dos iniciativas sobre asilo: una sobre criterios comunes para aplicar la Convención de Ginebra a los solicitantes, y otra sobre procedimientos para aplicarlos. Se ha dado gran importancia a la armonización eficiente de las regulaciones de los visados y a la implantación acelerada de prácticas de control de frontera comunes. En cambio, la política de integración social es considerada todavía como una responsabilidad de los Estados Miembros individualmente considerados, aunque los principios establecidos por la Carta Europea de los Derechos Sociales de los Trabajadores así como las sentencias del Tribunal Europeo de Justicia van ganando aceptación entre los Estados Miembros. En septiembre de 2000 se aprobó la creación del Fondo Europeo para los Refugiados a través del cual la UE concede protección inmediata y permisos de estancia temporales a los refugiados llegados a su territorio en flujos masivos debidos a conflictos concretos, y prevee la actuación solidaria con el Estado que haya recibido el flujo masivo. Estará vigente hasta 2004. El reciente Consejo Europeo de Sevilla (junio de 2002) abordó el tema de la inmigración. En los días previos a su celebración los gobiernos del Reino Unido, Italia y España daban muestras de gran interés en adoptar una política común al respecto, centrada en la idea de 6 sancionar económicamente a los terceros países que no colaboraran en la lucha contra la inmigración. Una vez más, sin embargo, los acuerdos alcanzados fueron mucho más modestos que las pretensiones iniciales de la Presidencia. La evolución de estos asuntos en la agenda europea muestra el extraordinario peso de los diferentes intereses nacionales a la hora de adoptar decisiones concretas en este campo. La ampliación de la UE, también abordada en este Consejo Europeo, añade dificultad a la comunitarización de estas materias, dado que no afectará a todos los Estados Miembros por igual. Respuestas políticas nacionales a retos comunes Alemania Desde la 2ª GM Alemania es el principal país de la UE receptor de inmigrantes: inició su política de inmigración en 1954 y estableció convenios con otros países de Europa meridional, entre ellos España. En 1973 cerró las puertas a la inmigración. No obstante, su población inmigrante ha crecido significativamente a partir de la segunda mitad de los ochenta, sobre todo entre 1989 y 1993. Hoy es el país más poblado de la UE, con unos 82 millones de habitantes, y, además, presenta la proporción más alta de inmigrantes extracomunitarios, sobre todo procedentes de la Europa del Este. Tiene 7,3 millones de extranjeros, el 9% de su población. Actualmente experimenta una presión fronteriza muy fuerte y en aumento. Exhibe un comportamiento migratorio muy dinámico, ya que combina un volumen alto de entradas con un volumen también elevado de salidas de extranjeros; sin embargo, ha experimentado pocos cambios en la composición de su población extranjera. La quinta parte de sus inmigrantes es asilada y presenta una alta proporción de inmigrantes económicos. Por su situación geográfica, próxima a una región con alto potencial migratorio, son especialmente relevantes los flujos procedentes de Yugoslavia, Rusia, Rumania y Polonia, además de Turquía. Así, un tercio de sus inmigrantes procede de países del este de Europa y un cuarta parte de países en los que anteriormente reclutaba mano de obra: cuenta con 2 millones de ciudadanos turcos, que representan el 28% de la población extranjera. Finalmente, un 25 % procede de países de la UE. La presencia de los extranjeros en el mercado de trabajo nacional se sitúa en torno al 9% y entre 1986 y 1996 el empleo extranjero se ha incrementado en un 34%, frente al 20% de incremento en la población extranjera legalmente residente. La composición de su población extranjera trabajadora es similar a la de la legalmente residente. Destaca, frente a otros países de la UE, la presencia de un porcentaje notable de asiáticos entre su población trabajadora inmigrante. Dispone de una completa y amplia gama de políticas de asilo y migratorias, en las que ha hecho reformas, en su mayor parte de carácter restrictivo, en los últimos 10 años. Los cambios más significativos han sido realizados a partir de 1993, cuando las entradas desde el este europeo se incrementaron de forma dramática: la garantía constitucional de asilo para los refugiados políticos se hizo más restringida y se realizaron cambios en los procedimientos de asilo y en las leyes de nacionalización. En 1997 y 1998 se hicieron nuevos cambios para contener el gasto público dedicado a la inmigración y reducir el deseo 7 de los extranjeros de ir a Alemania por razones económicas. Se llevaron a cabo regularizaciones para un número limitado de inmigrantes que han estado viviendo en Alemania por muchos años y tenían un estatus inseguro o de residente no registrado. La integración social de los inmigrantes es una responsabilidad de los estados (Länder), aunque la implantación suelen afrontarla los municipios. Los primeros programas a gran escala comenzaron en los setenta; sin embargo, no se alcanzaron los resultados deseados ya que las condiciones socioeconómicas de los inmigrantes siguieron siendo peores que las de los ciudadanos alemanes. Los Aussiedler, los inmigrantes alemanes étnicos, constituyen la excepción, ya que disfrutan de un estatus legal más privilegiado y reciben apoyo financiero considerablemente mayor para su plena integración. El debate acerca de la reforma de las leyes de ciudadanía por razones familiares (ius sanguinis) ha acaparado la atención política tanto durante el gobierno del canciller Helmut Kohl, al que se exhortaba a la introducción de condiciones jurídicas de residencia (ius soli) en estas leyes, como a partir de la llegada al poder del gobierno socialdemócrata-verde en octubre de 1998. En 1999 se aprobó una nueva ley de ciudadanía, menos ambiciosa que el proyecto original por las críticas de la derecha, y recientemente se ha concluido un proceso de racionalización de la política de inmigración para permitir la entrada de una selecto grupo de extranjeros no comunitarios con buena formación profesional (informáticos del Este europeo y de la India) que comenzó a discutirse hace dos años: se pretende contratar en los próximos 5 años 20.000 informáticos. La oposición democristiana (CDU y CSU), que previsiblemente recurrirá ante el Tribunal Constitucional por la aprobación poco ortodoxa de esta ley en el Bundesrat, y el diario populista Bild abanderan el rechazo a las nuevas políticas de inmigración. El resurgimiento de la extrema derecha en la ahora reunificada Alemania podría manifestarse en el crecimiento del apoyo popular a partidos filonazis. Al gobierno alemán le preocupan las conexiones de la inmigración con el terrorismo: consideraciones de esta índole justifican el refuerzo de los controles de entrada al país. España Es un país con fuerte tradición de emigración que a partir de mediados de los ochenta se ha convertido en país de inmigración. En 1998 tenía una población de 39.347.900 habitantes. La proporción de extranjeros, hoy entre el 2% y el 3%, es, con relación a otros países europeos, relativamente baja. Pero muestra una tendencia creciente, sobre todo por su proximidad geográfica a una región con alto potencial de emigración, el continente africano. En 2001 España fue el país de la UE que más inmigrantes acogió. Según Eurostat, el 24% de la migración neta de la UE se quedó en territorio español. Presenta la peculiaridad de que el 47% de su población extranjera legal procede de otros países de la UE, ya que ha sido uno de los destinos tradicionales de emigración permanente de los países nórdicos, esencialmente para personas de la tercera edad; en términos relativos el grupo de europeos va perdiendo peso. Los marroquíes son el mayor grupo de extranjeros no comunitarios y el número de nacionales de países latinoamericanos muestra una tendencia ascendente. Los países de los que proceden mayor número de extranjeros no comunitarios son, por orden de importancia, los siguientes: Marruecos, Ecuador, Colombia, China, Perú y Rumania. 8 Entre 1986 y 1996 la población legalmente residente se ha incrementado en un 63%, y el empleo extranjero en un 150%. Aunque el 8% de los 1.244.000 de extranjeros residentes en España en marzo de 2002 eran demandantes de empleo, hay 126.000 ofertas de empleo sin cubrir. Se estima que esa proporción aumentaría ligeramente si pudiesen contabilizarse aquellos que trabajan en el sector informal, o “sumergido”, de la economía española. Además se detectan notables diferencias en función de los desequilibrios territoriales que presenta el mercado de trabajo español: en algunas provincias falta mano de obra extranjera mientras que en otras hay excedentes. En 1984 España promulgó su primera ley de asilo, que fue modificada diez años después para impedir su utilización con fines de inmigración económica. En el contexto de crisis económica que alcanzó su punto culminante en 1985, de cara a su ingreso en la UE en 1986, el gobierno español fue forzado a introducir una ley que restringiera la entrada de inmigrantes y que incorporara los estándares de los otros Estados Miembros. Quince años después, con el propósito de adaptar el marco legal a la realidad, se formuló una nueva ley que finalmente se aprobó en el Parlamento con la oposición del gobierno minoritario conservador del PP en 2000. Después de ganar las elecciones generales de marzo de 2000 con mayoría absoluta, el PP aprueba una reforma de la ley con carácter restrictivo y que desata las críticas de numerosos actores sociales y políticos por negar algunos derechos esenciales a los extranjeros indocumentados. En abril de 2001 el gobierno aprobó el Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración, y un año después, cuando aún no se han resuelto los recursos de inconstitucionalidad contra la última ley, declara su intención de aprobar un nuevo texto legal aún más restrictivo si cabe con la inmigración. El marco legal español para regular la entrada de extranjeros pivota sobre la necesidad de tener un puesto de trabajo para obtener los correspondientes permisos de trabajo y residencia. La escasez de mano de obra nacional para atender ciertas actividades económicas y la imposibilidad de controlar férreamente las fronteras han llevado a la formación regular de una bolsa de indocumentados en territorio nacional, lo que ha obligado tanto a gobiernos socialistas como populares a concentrar sus esfuerzos en la implantación de siete procesos de documentación: uno en 1985/86, otro en 1991, otro también en 1996 y finalmente cuatro en 2000/2001. La gran operación de regularización de 2000/2001 aún no ha sido concluida y hasta la fecha ha otorgado permisos de trabajo y residencia a casi 400.000 personas. Se estima que en la actualidad hay unos 200.000 extranjeros indocumentados. Desde 1993 se han aprobado contingentes anuales de permisos de trabajo que han permitido canalizar parcialmente la demanda de mano de obra extranjera y reducir el número de indocumentados. En España la política de integración es en su mayor parte responsabilidad de los municipios y Comunidades Autónomas, y, dado que muchos municipios carecen de medios financieros y de infraestructuras suficientes, se encuentran con numerosas dificultades para hacer frente a ella. A mediados de los noventa se aprobó el Plan Nacional para la Integración Social de los Inmigrantes y se puso en marcha el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, que debía ofrecer asesoría relativa a las medidas de integración planificadas. A partir de 2000 se ha desvirtuado claramente la política de integración social hasta el punto que las 9 unidades administrativas que se encargan de ella dependen orgánicamente del Ministerio del Interior. En octubre de 1999 el PP introdujo la cuestión de la inmigración en el debate político y desde entonces crece la polarización en torno al mismo: la polémica más notoria tiene que ver con los derechos de los inmigrantes indocumentados. A pesar de los grandes esfuerzos por reforzar el control de las fronteras, es noticia cada día la muerte de inmigrantes durante el paso del Estrecho de Gibraltar o en la navegación hasta Fuerteventura en “pateras” (barcas de pequeña dimensión y calado y muy frágiles). Esta presión migratoria en aumento afecta a cada vez más regiones “fronterizas”: la llegada masiva de inmigrantes a las Islas Canarias es preocupante desde numerosos puntos de vista (emergencia de un discurso xenófobo, violaciones de derechos humanos, etc.). Francia Francia ha sido un país de inmigración desde la posguerra; ahora la población extranjera representa un 6,3% de su población total, que en 1998 era de 56.652.000. Un tercio de sus inmigrantes son asilados y la proporción de inmigrantes económicos es alta. También destaca por ser el Estado Miembro con mayor proporción de norteafricanos, sobre todo argelinos (el 90% de los argelinos residentes en la UE). Entre 1986 y 1996 disminuyó la proporción de portugueses y argelinos, mientras que la de marroquíes creció en un tercio, la de los tunecinos un quinto y la de turcos casi se dobló. Debe tenerse en cuenta que estadísticamente no ha habido un crecimiento en el número de extranjeros desde 1982, lo que parece indicar la adquisición de la ciudadanía francesa por muchos de ellos. La presión de la inmigración sobre el mercado de trabajo no parece ser fuerte, dado que la proporción de trabajadores extranjeros (6,3%) es idéntica a la de población extranjera; aunque el discurso xenófobo se nutre de la idea de competencia entre nacionales y extranjeros por el empleo. Además, en noviembre de 2000 los sindicatos señalaban que había en Francia 900.000 puestos de trabajo sin cubrir. A mediados de los años setenta, Francia, al igual que Alemania, cerró las puertas a la inmigración. El crecimiento de la inmigración ilegal obligó a gobiernos del Partido Socialista a desarrollar campañas de regularización que fueron muy controvertidas en la política nacional. Las más importantes sucedieron en 1981/82, de la que se beneficiaron 121.000 inmigrantes, y en 1997/98, de la que se beneficiaron 80.000. Las leyes de ciudadanía también han sido fuente de controversia en la política interna francesa durante años. El gobierno de izquierdas que llegó al poder en 1997 facilitó la adquisición de la ciudadanía y la reagrupación familiar, y amplió los motivos para acogerse a la protección de refugiado. También en 1995 el gobierno introdujo un plan general para corregir los problemas de los “guetos de extranjeros”, que se habían desarrollado en los grandes proyectos de alojamiento por barrios durante la década anterior, pero este paquete de reformas ha tenido pocos resultados concretos, lo que puede ser parcialmente atribuido a problemas administrativos y de apoyo financiero inadecuado. La tensión política en torno a la inmigración va en aumento: un partido de extrema derecha bien instalado en su sistema político influye en las estrategias políticas de otros partidos. Los resultados obtenidos por el Frente Nacional de Le Pen en las últimas elecciones a la 10 Presidencia Francesa, en las que superó la primera vuelta desbancando al Partido Socialista de Jospin y disputando la presidencia a Chirac, han puesto de manifiesto el progreso de la ultraderecha, cuyo discurso se presenta cada vez más desinhibido. También aumenta la tensión política con el Reino Unido por la ubicación del campo de refugiados de Sangatte, cercano al Canal de la Mancha y desde el que sus refugiados acceden ilegalmente al Reino Unido a través del Eurotúnel. Finlandia De todos los Estados Miembros incluidos en este informe, Finlandia es el menos poblado, con 5.147.300 habitantes en 1998, y el que presenta una proporción menor de población extranjera: alrededor del 1,4%. Tiene una fuerte tradición de país de emigración: la migración en masa más destacada ha sido la de finlandeses a Suecia. La emigración supone menos de la tercera parte de la inmigración, que, en el caso de Finlandia, apenas ha contribuido al aumento de la población. No ha sido afectado por oleadas migratorias hasta fechas muy recientes: preocupa la llegada de kurdos en los últimos meses. A pesar de la importancia política concedida al asilo/refugio, la proporción de asilados es realmente minúscula. Finlandia destaca por ser uno de los países de la UE con mayor proporción de inmigrantes extracomunitarios: sólo el 19% de la población extranjera legalmente residente procede de otro Estado Miembro. La mayor parte de sus inmigrantes proceden de países vecinos, sobre todo de los territorios vecinos de la ex-Unión Soviética, de donde procede el 36% de las entradas y la cuarta parte de sus residentes legales. Entre 1986 y 1996 la población extranjera legalmente residente se ha incrementado en un 250%: la proporción de inmigrantes UE decreció en 2/3; se triplicó el número de inmigrantes procedentes de la antigua URSS; y creció la proporción de estonios así como la de solicitantes de asilo de la ex-Yugoslavia. La inmigración legal entre 1991 y 1996 descendió en un 60%. La escasa proporción de inmigrantes se encuentra integrada en el mercado de trabajo: los trabajadores extranjeros representan un 1,4% del total. Finlandia cuenta con un generoso estado del bienestar que facilita la integración de los inmigrantes. Mientras el Ministerio del Interior es responsable del control de la inmigración, el Ministerio de Empleo lleva a cabo la formulación e implantación de las políticas de integración, la identificación y acomodación de los solicitantes de asilo, así como la gestión del retorno de los emigrantes finlandeses. Todos los Centros para el Empleo y el Desarrollo Económico, que operan a nivel de distrito, cuentan con un responsable en materias migratorias y de refugio. La integración de los inmigrantes no sólo depende de la acción de los poderes públicos. Destaca la existencia de un conjunto de organizaciones sociales, algunas compuestas tanto por nacionales como inmigrantes, partidarias en su mayoría de mantener un curso de acción cuya finalidad no sea la confrontación permanente con los gobiernos. Se trata de organizaciones comprometidas con la búsqueda de una cohabitación pacífica y de intercambio cultural en una sociedad multicultural. El Finland’s Migrants Forum Support Group tiene como meta el apoyo a la cooperación y la igualdad de derechos entre extranjeros y nativos. 11 A lo largo de la década de los noventa se ha llevado a cabo una extensa y generosa regulación de la presencia de extranjeros en el país: al Acta de Extranjeros de 1991 y al Decreto de Extranjeros de 1994, ambos reformados con posterioridad en varias ocasiones, se sumó en 1999 el Acta sobre la Integración de los Inmigrantes y la Recepción de Solicitantes de Asilo. Estas reformas legales no han sido acompañadas por debates políticos y sociales internos reseñables. A nivel europeo, la posición del gobierno finlandés destaca por ser proclive a que la regulación del asilo cumpla de manera estricta los requisitos de la Convención de Ginebra. Suecia La población extranjera residente en Suecia representa aproximadamente el 6% de su población total, que era de 8.847.600 personas en 1998. Desde el punto de vista migratorio destaca por haber sido el destino de muchos solicitantes de asilo, por lo que cuenta con varias comunidades de refugiados en algunas ciudades. Destacan, en concreto, algunos grupos de asiáticos. La composición de las entradas a este país nórdico así lo corrobora: la quinta parte de sus inmigrantes es asilada. Su estado del bienestar ha actuado como factor de atracción por una parte, para la población de otros países europeos nórdicos, de donde procede el 20% de sus inmigrantes, y, por otra, para la de otros países de la UE, ya que el 34% de sus residentes legales proceden de otros Estados Miembros. Entre 1986 y 1996 la población extranjera legalmente residente se incrementó en un 28%, mientras que el peso relativo de algunas categorías tradicionales de inmigrantes (daneses, finlandeses, noruegos) disminuyó. Los trabajadores extranjeros representan un 5,1% del total de trabajadores, y entre 1986 y 1996 el empleo extranjero aumentó un 4%, lo que hace presumir una escasa presión de la inmigración sobre el mercado de trabajo sueco. Suecia cuenta con una amplia y completa gama de políticas de asilo e inmigración. Desde el punto de vista político, sus gobiernos y su sociedad conceden gran importancia al asilo. Sólo así se explica que, en claro contraste con otros países, la Ley de Inmigración de 1997 ampliara los criterios válidos para el reconocimiento de la condición de refugiado: no tienen que probar que son perseguidos por el Estado de procedencia y el asilo se puede conceder si el Estado no puede evitar su persecución por grupos sociales concretos. Además, a los extranjeros se les puede garantizar la residencia por razones humanitarias; y a los refugiados de zonas en conflicto o en guerra civil se les puede garantizar una residencia de dos años. En cualquier caso, el procedimiento de asilo se ha hecho más riguroso y los solicitantes de asilo deben someterse a controles de identidad rutinarios, incluyendo fotos y huellas dactilares. En los últimos años se ha incrementado la cooperación con los estados bálticos para evitar la inmigración ilegal desde esa región: especialmente relevantes son las quejas respecto al gobierno danés, al que se acusa de ser “trampolín” de inmigrantes hacia Suecia. También se ha endurecido la represión policial del tráfico ilegal de inmigrantes. Suecia tiene la experiencia más amplia en políticas de integración de todos los Estados Miembros. La Ley de 1997 se aprobó con el propósito de reducir el creciente desempleo de los extranjeros y atenuar el creciente resentimiento de la población sueca hacia los 12 extranjeros. Se extendieron a los nuevos inmigrantes programas de socialización adicionales, que incluían clases de lengua, de la cultura y la sociedad suecas y oportunidades para adquirir experiencias prácticas de trabajo. Se dieron pasos para mejorar las oportunidades educativas de los niños, reanimar el mercado de trabajo y renovar el alojamiento y las viviendas infrautilizadas. Estas medidas de integración fundamentalmente apoyan la idea del multiculturalismo y se centran más en las necesidades de los individuos que las medidas anteriores. Se trata de un país que no ha sido afectado por oleadas migratorias hasta hace poco tiempo. Actualmente preocupa a su gobierno la llegada incesante de moldavos. En septiembre se celebrarán elecciones generales y de momento no parece que la inmigración vaya a centrar el debate político. Reino Unido El Reino Unido es otro de los países de la UE con mayor población extranjera: de los más de 58 millones de habitantes que tenía en 1998, algo más de dos millones eran no nacionales. En términos relativos ocupa un lugar intermedio: los extranjeros son el 3,5% de su población total. Una quinta parte de sus inmigrantes es asilada; aproximadamente la mitad de sus nuevos inmigrantes procede de países de habla inglesa y una quinta parte de sus antiguas colonias. El 39% de sus residentes legales procede de países UE: el grupo nacional mayor es el de origen irlandés (22%), grupo que además supone el 90% de los emigrantes irlandeses que viven en la UE. También destacan los asiáticos: el 75% de los inmigrantes procedentes de Bangladesh, Pakistán y la India que hay en Europa viven en el Reino Unido. Entre 1986 y 1996 la población legalmente residente se incrementó en un 6%; disminuyó, sin embargo, la proporción de sus nacionalidades inmigrantes tradicionales (hindúes, irlandeses y estadounidenses). Este crecimiento del número de residentes extranjeros ha sido discreto por el efecto de las nacionalizaciones: en 1999 se anunció la posibilidad de que los 150.000 habitantes de sus antiguas colonias accedieran a la ciudadanía de pleno derecho, que se les había negado en 1962. El 3,4% de sus trabajadores son extranjeros. Su legislación concede a los refugiados el derecho a trabajar en cuanto presentan la solicitud de asilo. El Reino Unido ha puesto el acento en intentar reducir el número de solicitantes de asilo. En 2000 recibió 98.900 solicitudes de asilo, una cifra mayor que la correspondiente a Alemania. Tras la promulgación de la Ley de Inmigración de 1971, Gran Bretaña empezó lentamente a incrementar sus requisitos de visado para inmigrantes específicos: primero los que procedían de la Commonwealth británica, después de otros países emisores como Turquía, y más recientemente los correspondientes a la antigua Yugoslavia y Eslovaquia. La Ley de Inmigración y Asilo de 1996 adaptó las tradicionales políticas de asilo británicas para cumplir con las regulaciones generales de la UE y estableció procedimientos acelerados para determinar si una solicitud de asilo es infundada. En 1999 se actualizó de nuevo la Ley de Inmigración y Asilo. En 1997, a partir del fallo del Tribunal Europeo de Justicia sobre el proyecto de ley especial sobre la inmigración (Special Immigration Appeals Bill), los extranjeros deportados por razones económicas pueden apelar la decisión de su deportación. Se permite que los 13 refugiados residan en Gran Bretaña por razones humanitarias bajo el estatus de la Excedencia Especial de Permanencia (Exceptional Leave to Remain), que fue utilizado por los refugiados bosnios, por ejemplo. Se han dado pasos para acelerar los procedimientos de asilo, para limitar el número de apelaciones posibles contra el rechazo de la solicitud, así como para regularizar a aquellos refugiados que han estado apelando sus decisiones de asilo por muchos años. La prioridad de la política de integración británica es establecer una infraestructura legal e institucional para reducir la discriminación de los extranjeros. La Comisión para la Igualdad Racial, dependiente del Ministerio del Interior, es la autoridad responsable de las campañas de información, de las reclamaciones por discriminación individual y de las campañas de política de igualdad. En 1999 se criticó el racismo institucionalizado del sistema educativo británico y la intolerancia de la policía de Londres hacia la pluralidad racial (Informe Macpherson). El Gobierno aprobó en 2001 un marco legal para facilitar la incorporación de mano de obra extranjera cualificada en algunos sectores económicos y en la actualidad intenta regular la llegada de trabajadores poco cualificados para mantener la competitividad de la agricultura, la construcción y la hostelería. En razón de su geografía, el Reino Unido ha controlado la inmigración en gran parte a través de los puertos de entrada, por lo que la entrada ilegal ha sido inusual hasta fechas recientes. Aunque no ha firmado el acuerdo de Schengen por temor a perder parte de su soberanía en estas materias y a que los otros gobiernos no sigan correctamente las reglas generales para controlar sus fronteras, después de la tragedia de Dover, ocurrida el 19 junio de 2000, su Ministro de Interior ha pedido ayuda a la UE para frenar el tráfico de indocumentados a través del Canal de la Mancha. En los últimos meses ha protestado por la apertura del centro de refugiados de Sangatte, que aloja provisionalmente a los indocumentados que tratan de llegar al Reino Unido a través del Eurotúnel. El actual gobierno británico declara estar seriamente preocupado por la inmigración ilegal y las consecuencias políticas de ésta, después de lo ocurrido en Francia y Holanda. En el reciente debate sobre el asilo se ha detectado cierta polarización en las posiciones políticas entre conservadores y laboristas3. Conclusiones La inmigración es un tema cada vez más recurrente en el discurso político europeo. Además, el 80% de los europeos considera que sus gobiernos deberían convertir la lucha contra la inmigración clandestina en tarea prioritaria, según el Eurobarómetro de febrero de 2002. Sin embargo, a nivel de decisiones concretas no hay avances significativos paralelos: cinco propuestas de directiva llevan varios meses bloqueadas. Cada país se encuentra ante escenarios migratorios diferentes y adopta estrategias políticas para afrontarlos también diferentes, lo que hace que encontrar un compromiso sea una tarea más difícil de lo que el 3 En los últimos comicios locales el xenófobo National Front obtuvo un mayor apoyo electoral. 14 Tratado de Amsterdam pretendía. No obstante, no hay alternativas políticas a la armonización europea, dado que la UE se convierte progresivamente en un espacio unificado de derechos sociales comunes y fronteras internas abiertas. En el campo del control de la inmigración la armonización de las regulaciones del visado y del asilo ha sido ya ampliamente implantada a través de los Acuerdos de Schengen y de Dublín. En el área de la integración de inmigrantes, también hay tendencias definidas hacia el desarrollo de un espacio legal común, especialmente debido a las decisiones legales del Tribunal Europeo. Las presiones derivadas de la inminente ampliación europea para armonizar las regulaciones y los procedimientos han tenido impacto, aunque no han eliminado los diferentes enfoques nacionales por completo. Así ha sucedido sobre todo en los países del sur y del este europeos. La existencia de diferentes legislaciones para hacer frente al fenómeno de la inmigración está provocando fenómenos de migración secundaria en el interior de la propia Unión. En el Consejo Europeo de Sevilla se adoptaron compromisos poco precisos y se establecieron algunos objetivos de cara al desarrollo de una política común de asilo e inmigración. En sus conclusiones se plasmó la intención de llevar a cabo una evaluación sistemática de las relaciones con los terceros países que no colaboren en la lucha contra la inmigración ilegal. Entre las medidas concretas a adoptar en los próximos seis meses destacan la aprobación de un programa de repatriaciones, la puesta en práctica de operaciones conjuntas en las fronteras exteriores y la creación de una red de funcionarios de enlace de inmigración de los Estados Miembros. Anexo: Suiza En comparación con otros países europeos el rasgo característico de Suiza es que posee la proporción de residentes extranjeros más alta: en 1998 el 19,4% de sus 7 millones de habitantes eran extranjeros. Esto se debe, en parte, a la localización geográfica, dado que Suiza está a ambos lados de las rutas de viaje de los trabajadores invitados desde Europa suroriental y Turquía a las ciudades industriales de Alemania Occidental y de los Países Bajos. Los colectivos de extranjeros más numerosos proceden de Italia (el 25% de los extranjeros), la antigua Yugoslavia (23%) y Portugal (10%). En enero de 2000 tenía 7.164.000 habitantes. Según las proyecciones de la ONU en 2010 su población ascenderá a 7.603.000 habitantes y diez años más tarde será de 7.624.000 habitantes. El instituto suizo de estadística prevé un aumento más modesto hasta 2010 (7.443.000) y un poco mayor en la década siguiente, pasando a 7.553.000 habitantes en 2020. Entre 1989 y 1999 ha experimentado un crecimiento demográfico mayor que cualquiera de los países de la UE: mientras que la población de los Quince se ha incrementado en un 3,7%, la población suiza lo ha hecho en un 7,6%. La inmigración hacia Suiza creció sobre todo entre 1989 y 1992. A partir de entonces muestra una tendencia descendente. En relación a las solicitudes de asilo se aprecia una 15 tendencia similar desde 1992 hasta 1996, año en que empieza a aumentar levemente de nuevo el número de solicitudes de asilo (ver tabla 4). En el año 2000 hubo un descenso importante en el número de solicitantes de asilo debido al final de la crisis de Kosovo, que generó un aumento en 1999. Tabla 4.- Inmigración (entradas) y solicitudes de asilo en Suiza entre 1989 y 1999. En miles de personas Año Número de inmigrantes Número de solicitudes de asilo 1989 130 24 1990 154 36 1991 165 42 1992 157 18 1993 145 25 1994 130 16 1995 114 17 1996 74 18 1997 92 24 1998 96 41 1999 61 Fuente: Eurostat Yearbook 2001. En 1998 Suiza recibió a unas 96.000 personas. La mayor parte de sus inmigrantes (entradas) procedían de otros países europeos (76%), entre los cuales había 32.600 inmigrantes de los países de la UE, que representaban el 34% de la inmigración total. El mayor número de entradas fue de ciudadanos alemanes, alrededor de 9.000, y de procedentes de la antigua Yugoslavia, con unos 10.000. Las políticas hacia los inmigrantes han sido muy restrictivas durante la mayor parte del período de postguerra, a pesar de que ciertos sectores clave de la economía alpina dependen del empleo de mano de obra extranjera (a menudo estacional). Suiza no pretende ser un país de inmigración permanente, por lo que promueve un sistema de admisión, muy eficiente aunque no exento de polémica, que se basa en permisos de trabajo y residencia temporales inspirados en la rotación. El sistema suizo de permisos de trabajo y de residencia temporales se estructura a partir de cuotas anuales fijas, que resultan bastante inusuales en Europa. El gobierno ha establecido cuotas de permisos de trabajo anuales y de temporada desde 1970. Las decisiones anuales sobre las cuotas de entrada se basan solamente en los intereses de Suiza. Dado que el principio de rotación ha funcionado bien, no ha habido debates serios sobre la implantación de medidas para promover el retorno de los inmigrantes. 16 La regulación y el control de la inmigración se basa en la Ley Federal de Domiciliación y Establecimiento de Extranjeros (ANAG), que fue promulgada en 1931 y que desde entonces sólo ha sufrido cambios marginales. A principios de los noventa Suiza reformó su ley de ciudadanía para permitir que se pudiera conservar la ciudadanía previa en las nacionalizaciones. Suiza tiene una larga tradición de política anti-inmigración y contraria a algunas minorías étnicas. En la segunda mitad de la década de los setenta esto se reflejó en los intentos (a través de los referenda de Schwarzenbach) de implantar políticas xenófobas bajo el lema de conservar Suiza “para los suizos”. De hecho, ganó terreno un movimiento contra los extranjeros, ya que algunos representantes de fuerzas políticas contrarias a la presencia de extranjeros fueron elegidos para el parlamento, donde emplearon la presión política para forzar la celebración de plebiscitos sobre temas que exacerbaban los sentimientos xenófobos. El 24 de septiembre de 2000 se votó en contra de una propuesta que pretendía limitar el porcentaje de extranjeros a un 18% de la población suiza. El gobierno, los partidos gubernamentales y los representantes de la economía suiza emprendieron una amplia campaña contra la propuesta. El asilo desempeñó un papel menos importante en los debates. Suiza no forma parte de la Convención de Dublín, aunque sigue el desarrollo de las políticas de inmigración de los países de la UE con un interés creciente. Según la denominada política de compensación llegará a tratados paralelos a los de Schengen y Dublin. Bibliografía Amnesty International Report 2002. Angenendt, S. (1999), “Asylum and Migration in the EU Member States: Structures, Challenges and Policies in Comparative Perspective”, en Angenendt, S. (ed.), Asylum and Migration Policies in the European Union, Bonn, European Union Verlag, (6-64). Bourdouvalis, C. (1997), “The European Union and the immigration problem: small steps and possible solutions”, en Uçarer, E. M. y Puchala, D. J. (eds.), Immigration into Western Societies: Problems and Policies, London, Pinter, (266-279). Eurostat (2001), Eurostat Yearbook 2001, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities. Fassmann, H. y Münz, R. 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