Mesa 1: Mecanismos para garantizar la transparencia y el acceso a la información pública en el Estado Expositora Nilda Rojas Secretaría de Gestión Pública de la PCM La PCM, a través de la Secretaría de Gestión Pública coordina y dirige el proceso de modernización de la gestión del Estado. Su competencia es de alcance nacional y comprende a todas las entidades del Estado, siendo uno de sus ámbitos la ética, la transparencia y el acceso a la información. Esta labor se sustenta en el Acuerdo Nacional, el mismo que señala como uno de sus objetivos (objetivo IV), consolidar un Estado eficiente, transparente y al servicio de las personas como sujetos de derechos y obligaciones. El Acuerdo establece dos políticas de Estado: la afirmación de un Estado eficiente, y promover la ética y la transparencia. La Constitución Política del Perú, en su artículo 2, inciso 5, establece que toda persona tiene derecho de exigir información sin expresión de causa y de recibirla del Estado con el costo correspondiente y en el plazo legal, con algunas excepciones en caso que afecte la intimidad de las personas o por razones de seguridad nacional. La ley marco de la gestión del Estado define el proceso de modernización, con la finalidad de mejorar la gestión y construir un Estado democrático, transparente, que rinda cuentas, descentralizado y al servicio del ciudadano, para obtener mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, priorizando y optimizando el uso de recursos públicos. La ley 27806, que nos congrega ahora, establece la obligatoriedad de todos los sectores del Estado a someterse al principio de publicidad, lo que implica poner a disposición de los ciudadanos la información sobre su gestión. Otra norma importante es la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal para una mejor gestión de finanzas y equilibrio fiscal. En concordancia con estas normas el Perú ha suscrito dos cartas iberoamericanas que deben ser orientadoras de calidad de gestión pública y de participación ciudadana. No son vinculantes pero tienen jerarquía referencial en el tema que nos convoca. También ha suscrito dos convenciones contra la corrupción y los mecanismos de transparencia para proporcionar información a la ciudadanía. La transparencia implica poner al escrutinio público la información de la actuación del Estado permitiendo que la sociedad tome conocimiento de las responsabilidades, compromisos y resultados de su actuación. En esta dirección hemos desarrollado dos directivas, la 04-2008 que uniformiza los portales de transparencia con criterios básicos que deben incluirse y que los ministerios están acreditando, y la directiva 03-2009, que se hizo en estrecha colaboración con el IPYS y que da lineamientos para reportar solicitudes anuales de acceso a la información. Al respecto debo acotar que había gravísimos problemas por falta de criterios. El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE, cuenta con un sistema electrónico que registra las contrataciones de las entidades con un nivel de utilización superior al 95%. Por ello se está coordinando con OSCE un aplicativo informático para que alimente directamente a los portales de todos los sectores, de esta manera aspiramos a estandarizar la información de forma amigable. También contribuimos con los portales de los gobiernos municipales. La Oficina de Gobierno Electrónico e Informática de la PCM (ONGEI), ha implementado esta herramienta para que cuenten con un portal Web gratuito, que se puede administrar desde una cabina y que permite que brinden información a sus ciudadanos. Pero es bueno saber que de las1834 municipalidades con que cuenta el Perú, apenas el 26% tiene portales de transparencia, ese es un reto enorme. Por mandato de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, todos los sectores están obligados a designar un funcionario responsable y eso debe estar en el portal para que el ciudadano sepa a quién dirigirse. El portal de servicio para el ciudadano y las empresas, diseñado por la ONGEI, ya brinda información sobre trámites en línea. Hasta la segunda semana de octubre (2009) había 30 553 trámites. El portal del Estado peruano, también a cargo de ONGEI, se define como un sistema de acceso unificado sobre los servicios de información. El ranking corporativo de transparencia es un sistema de monitoreo que, bajo el ámbito de Fonafe, evalúa la calidad de información que se brinda a la ciudadanía a través de sus portales y páginas Web. Diversas entidades ya cuentan con centros de orientación al ciudadano a solo pedido, hay experiencias sumamente buenas como las de Sunass, Osinergmin y Sunarp. Otro mecanismo es la permanente capacitación técnica que la Secretaría de Gestión Pública brinda a los funcionarios públicos para que desempeñen bien sus obligaciones y ha llegado a casi todas las regiones del país. Sin embargo, como han dicho la Defensora del Pueblo y el Presidente del Consejo de Ministros, hay una agenda pendiente: es necesario revisar la normativa para fijar los contenidos y avanzar con el proyecto de ley de datos personales, precisar excepciones de mejor manera, así como los costos de petición y seguir participando en la elaboración de la ley modelo promovida por la OEA. Hay que lograr la uniformización de los portales para que sean ordenados y amigables, sobre todo los sistemas de contratación y financieros, fomentando un lenguaje llano que sea entendido por la ciudadanía. En resumen, hay muchas lecciones aprendidas: la transparencia es una política permanente que se recrea y genera nuevas iniciativas y mecanismos, y que tendrá efectividad sólo si los responsables que la exigen obtienen resultados, si relativizamos su objetivo, la ciudadanía no usará adecuadamente estos mecanismos. Quiero concluir con una frase que encontré en un documento sobre lenguaje llano: “todos los ciudadanos tenemos derecho a recibir del gobierno información clara y objetiva, a fin de hacer efectivos nuestros derechos y cumplir con nuestras obligaciones de mejor manera”. Expositor Fernando Castañeda Adjunto en Asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo ¿Cuál es el gran objetivo de la Defensoría del Pueblo y, sin duda, del Gobierno? Es abandonar la cultura del secreto y sustituirla por la cultura de la transparencia. Esta es una exigencia prevista en el artículo 43º de la Constitución, norma que establece que somos una república democrática y eso implica fortalecer los mecanismos de transparencia y el derecho de acceso de información pública. Para entender este gran objetivo general me permito señalar algunos aspectos. La idea de desterrar la cultura del secretismo pasa por fortalecer las capacidades. Como Nilda Rojas señaló “existen distintas experiencias de capacitación y difusión de este derecho”. Estas capacidades no deben ser focalizadas solo en el funcionario público, sino también debe incluirse al ciudadano, quien debe percibir que la transparencia es una necesidad vital, como transitar por una calle o comprar alimentos. Solo de esta manera contaremos con una ciudadanía activa que conozca el contenido de sus derechos y los exija. Sin embargo, este esquema estaría incompleto si no se capacita a los funcionarios encargados de brindar la información. Ellos deben ser especializados y allí hay problemas por los altos niveles de rotación de personal en las instituciones. Resulta importante, entonces, que los funcionarios cuenten con estabilidad y especialización para que este esfuerzo del Estado no sea infructuoso. Un segundo criterio para lograr el objetivo planteado es la incorporación masiva de tecnología. Así por ejemplo se conocen muchos casos de páginas Web que han implementado buenas prácticas de transparencia gracias al soporte tecnológico. Otro mecanismo clave para garantizar la transparencia es la existencia de un marco legal específico, vinculatorio - además de las cartas y convenciones – y orientado a fortalecer el funcionamiento de los mecanismos de transparencia. Un marco normativo que además sea simple, accesible, amigable y tome en cuenta la diversidad cultural de nuestro país. En la Defensoría del Pueblo hemos recibido muchas inquietudes sobre contenidos, alcances, prohibiciones y sobre qué información proporcionar. Igualmente, cabe indicar que si los funcionarios son renuentes a entregar la información deben hacerse efectivas las sanciones correspondientes, de modo que la protección de este derecho logre su objetivo. Un cuarto aspecto está relacionado con las garantías de efectividad que cada ordenamiento diseña para la protección de los derechos y, especialmente, de los derechos fundamentales. Hay que preguntarnos, entonces ¿qué es lo que falla?, ¿qué se puede mejorar? Recordemos que, a diferencia de otros derechos, los derechos fundamentales tienen una protección reforzada, lo que significa que existen garantías políticas, institucionales, legislativas y jurisdiccionales para hacer exigibles estos derechos. Estas garantías en nuestro país suponen el ejercicio de un control político por el Poder Ejecutivo - a través de la Presidencia del Consejo de Ministros - y el Poder Legislativo; un control jurisdiccional, a través del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional, y la supervisión no jurisdiccional de la Defensoría del Pueblo. Veamos el control político: la Presidencia del Consejo de Ministros a través de la Secretaría de Gestión Pública se encarga de advertir los problemas en materia de transparencia y acceso a la información pública, en aplicación del artículo 37.8 del Reglamento de Organización y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros. Asimismo, puede fomentar la transparencia y la vigilancia ciudadana, difundiendo y capacitando, y puede también elaborar informes para el Congreso sobre las solicitudes de acceso a la información pública, atendidas y no atendidas en las entidades públicas. Con la información ya procesada por la Presidencia del Consejo de Ministros respecto a los pedidos de acceso a la información pública y enviada al Congreso, este Poder del Estado debe estar en capacidad de advertir problemas y proponer soluciones, en función del artículo 102º de la Constitución y el artículo 4º del Reglamento del Congreso. Pero hay que preguntarnos cuántas veces y en qué casos se ha hecho uso de este control por incumplimiento de funciones, también cabría preguntarnos si ha habido una estación de preguntas a algún alto funcionario sobre el tema de transparencia, cuántas veces se ha acusado en virtud del artículo 99° de la Constitución. Sin duda, estas son herramientas que están a disposición del Congreso para detectar problemas o trabas en materia de transparencia y acceso a la información pública. En cuanto al control jurisdiccional, cabe indicar que éste se ejerce a través de procesos constitucionales como el Habeas Data, así por ejemplo, a través de este proceso el Tribunal Constitucional se ha ocupado de aspectos importantes del derecho de acceso a la información pública, tales como su contenido, su doble dimensión, la perspectiva individual y colectiva del mismo, los costos de reproducción de la información, las obligaciones de las entidades públicas, entre otros aspectos. Asimismo, dicho control también se ejerce a través del proceso de inconstitucionalidad. Un ejemplo de ello, es la demanda presentada por la Defensoría del Pueblo en el año 2003 para declarar la inconstitucionalidad de algunos artículos de la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, lo cual sirvió para que posteriormente el Congreso hiciera modificaciones para adecuar dicha ley a la Constitución. De otro lado, este control jurisdiccional también se hace en la vía penal por el delito de abuso de autoridad, es decir, cuando un funcionario incumple su función de proporcionar información pública. Finalmente, tenemos la supervisión de la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de los artículos 161º y 162º de la Constitución. Es así que, en el año 2001 y 2002 se hicieron campañas masivas de difusión sobre la transparencia y el derecho de acceso a la información pública, esto fue realizado antes de la promulgación de la ley. Asimismo, formulamos recomendaciones a partir de las quejas de la ciudadanía. Entre 1999 y 2009 hemos recibido aproximadamente 8600 quejas sobre este derecho, las mismas que han originado informes defensoriales y campañas. Las quejas han tenido un incremento sostenido desde el 2004, es decir, luego de la aprobación de la ley correspondiente, siendo el promedio de quejas de aproximadamente 1400 quejas anuales a nivel nacional. Cabe señalar que esto no es un indicador definitivo por cuanto se advierte que aún existe desconocimiento de la ciudadanía respecto al derecho de acceso a la información pública. Por eso lo tomamos como algo referencial, puesto que con una mayor difusión y presencia del Estado, sin duda esta cifra se elevaría. De otro lado, la Defensoría del Pueblo a través de sus informes defensoriales ha efectuado recomendaciones correctivas frente a casos concretos que tienen un problema similar. Así, en el año 2005, a dos años de la emisión de la ley, identificamos tres problemas principales: costos de trámite, desconocimiento normativo y exigencia de requisitos ilegales como copia de Documento Nacional de Identidad, declaraciones juradas, entre otros aspectos. Asimismo, en el Informe Defensorial Nº 142, la Defensoría del Pueblo supervisó más de 300 comisarías a nivel nacional y revisó el Portal de la Policía Nacional del Perú así como su procedimiento de acceso a la información pública y lo llamativo es que se reproducen los mismos problemas. Recientemente hemos verificado que la Policía Nacional tiene información desactualizada, hay leyes que no se difunden, existe ausencia de publicación de información sobre contrataciones, además en su procedimiento se presentan exigencias de requisitos ilegales y no se toma en cuenta los criterios del Tribunal Constitucional. En buena cuenta, los problemas siguen siendo los mismos. Dos reflexiones finales: la primera es que existe articulación de estos mecanismos de garantía previstos en la ley. En efecto, la Defensoría del Pueblo hace llegar a la Presidencia del Consejo de Ministros información sobre las solicitudes de acceso a la información que han sido o no atendidas. A su vez, la Presidencia del Consejo de Ministros hace lo mismo trasladándola al Congreso. Incluso, la misma Defensoría informa las quejas presentadas ante el Pleno del Congreso al momento de cumplir la obligación prevista en el artículo 162º de la Constitución. Pero esta articulación es sólo formal, urge mejorar los mecanismos y procedimientos de gestión, así como conocer cuál es el destino de la información y qué se hace con ella. Los mecanismos están habilitados para identificar problemas, fijar criterios de interpretación y tomar medidas concretas. Una segunda reflexión es que urge orientar mayores esfuerzos para revertir los problemas de eficacia, por ejemplo, en el control jurisdiccional realizado en los procesos de Habeas Data. Asimismo, existen problemas relacionados a la exigencia de requisitos ilegales que están desde el nacimiento de la ley. En suma, los problemas son conocidos y recurrentes, la idea de la Defensoría del Pueblo es seguir colaborando para tener un diagnóstico actual e impulsar los correctivos que sean necesarios. Si somos una democracia debemos superar la cultura del secretismo.