estudio de vulnerabilidad sísmica.

Concepto Jurídico No 02- 06-08-2013Consultante: Dra. Mirtha Patricia Bejarano Ramón –Directora Escuela de Formación
I. Pregunta
¿A cuál entidad –INPEC o Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios SPC-, le
corresponde contratar “el estudio de vulnerabilidad sísmica, diseño de reforzamiento
estructural de los elementos estructurales y no estructurales y ampliación estructural de las
edificaciones de la Escuela de Formación del Inpec.”?
Antes de señalar los problemas jurídicos resultantes de la pregunta, resulta oportuno indicar
que en ella emergen dos temas diferentes. El primero, lo constituye el estudio de
vulnerabilidad sísmica, diseño de reforzamiento estructural de los elementos estructurales y
no estructurales, y el segundo, la ampliación estructural de las edificaciones de la Escuela de
Formación del Inpec.
II. Primer problema jurídico
El primer problema jurídico consiste en determinar ¿a cuál de las dos entidades, INPEC o
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios SPC, le corresponde asumir el pago del
estudio de vulnerabilidad sísmica, diseño de reforzamiento estructural de los elementos
estructurales y no estructurales requeridos en la Escuela de Formación?
El segundo problema consiste en determinar ¿a cuál de las dos entidades por tener
competencia válida le corresponde celebrar el respectivo contrato?
El tercer problema consiste en determinar ¿a cuál de las dos entidades –INPEC o Unidad de
Servicios penitenciarios y Carcelarios SPC, le corresponde contratar la “ampliación
estructural de las edificaciones de la Escuela de Formación del Inpec.”?
III. Hipótesis
1. A la Unidad SPC le corresponde asumir el pago del estudio de vulnerabilidad sísmica,
diseño de reforzamiento estructural de los elementos estructurales y no estructurales.
2. A la Unidad SPC por tener competencia válida le incumbe celebrar el contrato
concerniente con aquel estudio
3. A la Unidad SPC por tener competencia lícita le concierne celebrar el contrato relacionado
con la ampliación de la infraestructura requerida por la Escuela de Formación
IV. Tesis
1
Con el fin de resolver el trío de problemas presentados, resulta indispensable analizar las
normas del orden jurídico relacionadas de manera íntima con la Escuela de Formación, las
funciones de la Unidad SPC y del Director General de ésta, las funciones del Director
general del INPEC, y los significados de estudio y ampliación de infraestructura.
4.1. La Escuela de Formación
En orden cronológico, y sin necesidad de ir más lejos, encontramos que desde el año 1993, la
Escuela de Formación aparece en el panorama nacional por disposición de la Ley 65,
denominada Código Penitenciario y Carcelario.
El artículo 15 de esta Ley, bajo el título “Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario”,
estableció que este Sistema está integrado por: (i) el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, como establecimiento adscrito al “Ministerio de Justicia y del Derecho, (ii) todos
los centros de reclusión que funcionan en el país, (iii) por la Escuela Penitenciaria Nacional,
y (iv) por los demás organismos adscritos o vinculados al cumplimiento de sus funciones.
El citado precepto al señalar en forma puntual que ese Sistema debía regirse por las
disposiciones de la Ley 65 y demás normas que lo adicionaran1 y complementarán2”,
obligaría a estudiar, entre otros, el Decreto 1522 de 1966, pues por medio de él se aprobó el
Estatuto Orgánico de la Escuela Penitenciaria Nacional.
Sin embargo, ello no resulta indispensable porque a partir del año 2011, y a través de los
Decretos 4150 y 4151, el INPEC y la Escuela de Formación sufrieron seria reforma: Por ello,
estudiaremos el asunto a partir de esta transformación vigente hasta este momento, donde
en el artículo 23 del Decreto 4151, se indica que la Escuela de Formación tiene una Dirección
con pluralidad de funciones.
De ese ramillete, entre otros, forman parte la capacitación, entrenamiento del personal de
atención y tratamiento, custodia y vigilancia, y estudios e investigaciones relacionados con
la gestión de la Dirección General del INPEC. Pero, allí está ausente la facultad o deber de
celebrar contratos de estudios del tipo objeto de esta consulta.
4.2. La creación de la Unidad SPC
El Decreto 4150 de 2011, expedido por el Presidente de la República, creó la Unidad
Administrativa Especial denominada Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -SPC,
1
2
Adicionar significa añadir o agregar una cosa a otra.
Complementar es poner un complemento o mejora a una cosa, algo para completarla.
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como “una entidad especializada en la gestión y operación para el suministro de los bienes y
la prestación de los servicios requeridos para garantizar el bienestar de la población privada
de la libertad.”3
La entidad especializada nació en el ámbito jurídico con dos fines: (i) afianzar el
cumplimiento de los mandatos del Estado Social y Democrático de Derecho, relacionados
con el respeto a la dignidad humana y el ejercicio de los derechos fundamentales de la
población privada de la libertad en los establecimientos de reclusión, y (ii) cumplir los
“objetivos y funciones (…) escindidos” al Instituto Penitenciario y Carcelario –INPEC, tal
como lo proclama el artículo 2º del mencionado Decreto.
El propósito del gobierno nacional fue desarrollar de manera eficiente, eficaz y efectiva el
objeto de la Unidad, con el objeto y demás funciones del INPEC. De ahí lo imperioso de la
existencia de una relación de acuerdo o correspondencia entre la USPC y el INPEC en el
desarrollo de sus objetos y funciones legales.
Lo anterior deja entrever que a la Unidad SPC, le asignaron dos tipos de funciones
correspondientes las primeras, a las escindidas, y las demás, a las señaladas en el artículo
5º del Decreto 4151 de 2012.
4.3. Las funciones escindidas
Conforme a lo indicado en el artículo 1º del Decreto 4150 de 2012, las funciones que perdió
el INPEC y se le asignaron a la USPC, son dos:
(i) Las administrativas
(ii) Las de ejecución de actividades
4.4. Las funciones que a la USPC le asignó el Decreto 4150 de 2012
El artículo 5 del Decreto 4150 de 2011, bajo el nombre “funciones”, en forma puntual a la
Unidad SPC, le estableció las siguientes:
1. Coadyuvar en coordinación con el Ministerio de Justicia y del Derecho y el INPEC, en la
definición de políticas en materia de infraestructura carcelaria.
2. Desarrollar e implementar planes, programas y proyectos en materia logística y
administrativa para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y
carcelarios que debe brindar la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC al
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC.
3
Artículo 2o
3
3. Definir, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, los
lineamientos que en materia de infraestructura se requieran para la gestión penitenciaria
y carcelaria.
4. Administrar fondos u otros sistemas de manejo de cuentas que se asignen a la Unidad
para el cumplimiento de su objeto.
5. Adelantar las gestiones necesarias para la ejecución de los proyectos de adquisición,
suministro y sostenimiento de los recursos físicos, técnicos y tecnológicos y de
infraestructura que sean necesarios para la gestión penitenciaria y carcelaria.
6. Elaborar las investigaciones y estudios relacionados con la gestión penitenciaria y
carcelaria, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC y el
Ministerio de Justicia y del Derecho y hacer las recomendaciones correspondientes.
7. Promover, negociar, celebrar, administrar y hacer seguimiento a contratos de
asociaciones público-privadas o de concesión, o cualquier tipo de contrato que se suscriba
que tengan por objeto la construcción, rehabilitación, mantenimiento, operación y
prestación de servicios asociados a la infraestructura carcelaria y penitenciaria.
8. Realizar, directamente o contratar con terceros, las funciones de supervisión,
interventoría, auditorías y en general, el seguimiento a la ejecución de los contratos de
concesión y de las alianzas público-privadas, o de concesión, o cualquier tipo de contrato
que se suscriba.
9. Gestionar alianzas y la consecución de recursos de cooperación nacional o
internacional, dirigidos al desarrollo de la misión institucional, en coordinación con el
Ministerio de Justicia y del Derecho y las autoridades competentes.
10. Asesorar, en lo de su competencia, en materia de gestión penitenciaria y carcelaria.
11. Diseñar e implementar sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluación de los
planes, programas y proyectos relacionados con el cumplimiento de la misión
institucional.
Y en forma abstracta, en el numeral 12 le adjudicó otras indefinidas que le pueden
corresponder “de acuerdo con la naturaleza de la Entidad.”
V. Las funciones del Director General de la Unidad SPC
El artículo 12 del Decreto 4150 de 2012, como funciones del Director General de la Unidad
SPC, señala las siguientes:
1. Dirigir la formulación de las estrategias de operación y la implementación de los planes,
programas y proyectos en materia logística y administrativa que debe brindar la Unidad
de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (SPC), de conformidad con las políticas que defina
el Consejo Directivo y el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Justicia y del
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Derecho y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), relacionadas con la
gestión penitenciaria y carcelaria.
2. Presentar a consideración del Consejo Directivo, la política general de la Unidad y una
vez adoptada por esta, expedir los actos administrativos necesarios para su ejecución y
velar por su cumplimiento.
3. Diseñar el Plan Estratégico de la entidad y los planes y programas institucionales
necesarios para dar cumplimiento a los objetivos de la Unidad de Servicios Penitenciarios
y Carcelarios (SPC) y presentarlos al Consejo Directivo, para su discusión y aprobación y
asegurar su correcta ejecución.
4. Dirigir la ejecución de los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los
recursos físicos, técnicos y tecnológicos, e infraestructura que sean necesarios para la
gestión penitenciaria y carcelaria.
5. Celebrar convenios interadministrativos y/o de asociación entre entidades públicas, y
demás modalidades que permita la ley, para el cumplimiento del objeto de la entidad.
6. Definir la realización de las investigaciones y estudios relacionados con la gestión
penitenciaria y carcelaria, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC) y el Ministerio de Justicia y del Derecho y hacer las recomendaciones
correspondientes.
7. Coordinar la ejecución de las actividades a cargo de la Unidad de acuerdo con las
políticas y lineamientos que imparta el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC).
8. Ejercer la representación legal de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios
(SPC).
9. Formular, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC),
los lineamientos, planes, programas y proyectos que en materia de infraestructura se
requieran para la gestión penitenciaria y carcelaria.
10. Dirigir la administración de los Fondos u otros sistemas de manejo de cuentas que se
asignen a la Unidad para el cumplimiento de su objeto.
11. Por delegación del Ministro de Justicia y del Derecho administrar el Fondo de
Infraestructura Carcelaria (FIC) y obrar como ordenador del gasto.
12. Gestionar alianzas estratégicas para la consecución de recursos de cooperación
nacional o internacional, dirigidos al desarrollo de su objeto, en coordinación con las
autoridades competentes.
13. Ordenar los gastos, realizar las operaciones necesarias y celebrar los contratos,
acuerdos y convenios que se requieran para asegurar el cumplimiento de las funciones y
objetivos de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (SPC).
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14. Formular y dirigir las acciones relacionadas con los procesos de supervisión,
interventoría, auditorías y, en general, el seguimiento a la ejecución de los contratos de
concesión y las alianzas público–privadas.
15. Ejercer la facultad nominadora respecto de los empleados de la Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios (SPC), con excepción de las atribuidas a otras autoridades.
16. Ejercer la función de control disciplinario interno en los términos de la Ley 734 de
2002 o en las normas que la modifiquen
17. Preparar y presentar para aprobación del Consejo Directivo, el proyecto de
presupuesto y los estados financieros, de conformidad con las disposiciones orgánicas y
reglamentarias sobre la materia.
18. Crear y organizar comités, grupos internos de trabajo y órganos de asesoría y
coordinación, para atender el cumplimiento de las funciones de la Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios (SPC), de acuerdo con las necesidades del servicio, los planes,
programas y proyectos aprobados por la entidad.
19. Implementar, mantener y mejorar el Sistema de Gestión Institucional de la Unidad de
Servicios Penitenciarios y Carcelarios (SPC).
20. Establecer los mecanismos que permitan verificar y controlar la atención oportuna de
las peticiones y consultas formuladas a la Unidad, relacionadas con los asuntos de su
competencia.
21. Coordinar y dirigir con el apoyo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
(INPEC), la realización de un inventario, evaluación y valoración del total de los
establecimientos de reclusión antes del 31 de agosto de 2012, el cual deberá contener,
entre otros aspectos, los siguientes: i) Descripción locativa, capacidad nominal de internos
y estado de condición detallado de las instalaciones; ii) Nivel de seguridad, inventario
detallado de equipos de seguridad disponibles y estado de condición y operación de los
mismos, y iii) Presupuesto estimado de costo esperado y costo máximo de las
reparaciones locativas, equipos de seguridad, dotación y reforzamiento estructural de
cada establecimiento, a fin de contar con la información necesaria que le permita a la
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios SPC el cumplimiento de las funciones que
le son asignadas.
22. Las demás que se le asignen.
En el numeral 13, aparece la facultad de celebrar los contratos, acuerdos y convenios que se
requieran para asegurar el cumplimiento de las funciones y objetivos de la Unidad de
Servicios Penitenciarios y Carcelarios (SPC).
VI. Las funciones del INPEC
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El Decreto 4151 de 2011, al señalar el objeto del INPEC, en ningún momento le concedió la
facultad o el deber gestionar y operar el suministro de bienes o infraestructura a la Escuela
de Formación. Al contrario, estas cargas se las adjudicó a la Unidad de SPC, como está
inscrito en el artículo 4º del Decreto 4150 de 2012.
Dentro de sus funciones relacionadas con el tema objeto de este análisis, le otorgó estas: (a)
determinar las necesidades en materia de infraestructura, bienes y servicios para cumplir
con sus objetivos y funciones, y requerir su suministro a la Unidad de Servicios
Penitenciarios y carcelarios –SPC. –art. 2º, numeral 16--, y (b) “impulsar y realizar
investigaciones y estudios sobre la ejecución de la política y el funcionamiento del sistema
penitenciario y carcelario, encaminados a la formulación de planes, proyectos y programas
en lo de su competencia.”
El artículo 8 del decreto 4151 de 2011, a la “Dirección General” del INPEC, le otorgó, entre
otras, la función de “celebrar los contratos y convenios en lo de su competencia, de
conformidad con el presupuesto asignado.”
VII. Definición de estudio y alcance normativo
Un estudio -del verbo estudiar-, según el diccionario de la lengua española © 2005 EspasaCalpe, es “un esfuerzo mental que se aplica a conocer (…) o aprender alguna cosa. Es una
obra en que un autor estudia y dilucida una cuestión”. También está definida como
examinar atentamente, analizar.”
La expresión estudio está inscrita en varios artículos del Decreto 4150 de 2012, con
trascendencia en este asunto el artículo 5º, numeral 6º, y el artículo 12, numerales 6º y 7º.
Sin embargo, la misma expresión aparece en el en el artículo 2o del Decreto 4151 de 2011, en
el numeral 19.
Pero, ello no deja entrever un yerro pues cada norma tiene un contenido y alcance diverso,
pues el artículo 5º del Decreto 4150 de 2011, bajo el título “Funciones de la USPC”, advierte
que a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, le corresponde cumplir,
entre otras, la función de “elaborar las investigaciones y estudios relacionados con la gestión
penitenciaria y carcelaria, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario - INPEC y el Ministerio de Justicia y del Derecho y hacer las recomendaciones
correspondientes –Numeral 6º-.
Esta norma posee el aval del artículo 12 del Decreto 4150 de 2011, donde bajo el acápite
“Funciones del Director General”, anota que al Director de la Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios (SPC), debe cumplir, entre otras, la función de “definir la
realización de las investigaciones y estudios relacionados con la gestión penitenciaria y
carcelaria, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y el
Ministerio de Justicia y del Derecho y hacer las recomendaciones correspondientes –
Numeral 6-
7
En cambio, el artículo 2º, numeral 19 del Decreto 4151 de 2011, al INPEC le concede la
función de “impulsar y realizar investigaciones y estudios sobre la ejecución de la política 4 y
el funcionamiento del sistema penitenciario y carcelario, encaminados a la formulación de
planes, proyectos y programa en lo de su competencia.”
Esto significa que los estudios a realizar por parte del INPEC, son aquellos que guardan
relación íntima con su objeto previsto en el artículo 10 del decreto 4151 de 2011, donde
leemos: “ejercer la vigilancia, custodia, custodia, atención y tratamiento de las personas
privadas de la libertad; la vigilancia y seguimiento del mecanismo de seguridad
electrónica y de la ejecución del Debajo social no remunerado, impuestas como
consecuencia de una decisión judicial, de conformidad con las políticas establecidas
por el Gobierno Nacional y el ordenamiento jurídico, en el marco de la promoción, respeto
y protección de los derechos humanos.”
Frente a este par de normas que tratan el tema del estudio hay que dilucidar si “el estudio de
vulnerabilidad sísmica, diseño de reforzamiento estructural de los elementos estructurales y
no estructurales, encaja en el decreto 4150 o en el 4151.
El punto de partida para puntualizar el tema lo constituye el objetivo del estudio cuyo
propósito es el de “obtener la licencia de construcción de la Escuela Penitenciaria de
Formación”, documento indispensable al momento de llevar a cabo la ampliación
estructural de las edificaciones de la Escuela de Formación del Inpec.
Así, el propósito del estudio está supeditado a obtener un documento, con el fin de ampliar
la infraestructura de la Escuela. Y ello esta distante de corresponder a un estudio sobre la
ejecución de la política y el funcionamiento del Sistema Penitenciario y Carcelario, así la
escuela forme parte de éste.
Ante ello, el llamado a regular el tema del estudio sísmico es el artículo 5º del Decreto 4150
de 2011, norma que a la Unidad le concede la función de elaborar este tipo de estudio.
Con fundamento en el artículo 12, numeral 6º, al Director General de la Unidad de Servicios
penitenciario y Carcelario -SPC, le corresponde “definir la realización del estudio en
coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y el Ministerio de
Justicia y del Derecho y hacer las recomendaciones correspondientes.”
A ella le corresponde asumir el pago del estudio de vulnerabilidad sísmica, diseño de
reforzamiento estructural de los elementos estructurales y no estructurales requeridos en la
Escuela de Formación, y a la señora Directora General de la Unidad, como representante
legal le corresponde celebrar el respectivo contrato o convenio, o en su efecto, al servidor
público a quien ella haya delegado.
VII. La ampliación estructural de las edificaciones de la Escuela de Formación
del INPEC
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Política, según el diccionario mencionado, está definida como “una actividad orientada en forma ideológica a la toma de decisiones
de un grupo para alcanzar ciertos objetivos.
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Con el fin de resolver el tercer problema jurídico, de entrada es preciso definir los términos
ampliación, estructural y señalar el argumento jurídico contentivo de la expresión.
La palabra ampliación está definida por el Diccionario de la lengua española © 2005
Espasa-Calpe- como “aumento de la cantidad, la duración o el tamaño de algo”. Estructural,
que deviene de estructura o relativo a ello, es distribución y orden de las partes importantes
que componen un todo, o sistema de elementos relacionados e interdependientes entre sí.
De lo anterior podemos deducir que la Escuela de Formación puede requerir el aumento de
sus instalaciones a fin de obtener mayor capacidad para ofrecer más servicios al personal del
INPEC, o mejorar el cumplimiento de sus funciones.
Empero, en materia de infraestructura el artículo 4º del Decreto 4150 de 2011, enseña que la
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, “tiene como objeto gestionar y
operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el
apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los
servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario - INPEC.”
Y el artículo 5º del mismo Decreto, entre otras funciones de la citada Unidad, establece
estas: 3. Definir, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, los lineamientos que en materia de infraestructura se requieran para la gestión
penitenciaria y carcelaria, 5. Adelantar las gestiones necesarias para la ejecución de los
proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos físicos, técnicos y
tecnológicos y de infraestructura que sean necesarios para la gestión penitenciaria y
carcelaria, y 7. Promover, negociar, celebrar, administrar y hacer seguimiento a contratos de
asociaciones público-privadas o de concesión, o cualquier tipo de contrato que se suscriba
que tengan por objeto la construcción, rehabilitación, mantenimiento, operación y
prestación de servicios asociados a la infraestructura carcelaria y penitenciaria.
Así, es manifiesto que a la Unidad SPC le corresponde gestionar y operar el suministro de la
infraestructura requerida para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y
carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC.”
Y asoma evidente que al Director General de la Unidad conforme a lo indicado en el artículo
12, numeral 13, del Decreto 4150, le incumbe “celebrar los contratos, acuerdos y convenios
que se requieran para asegurar el cumplimiento de las funciones y objetivos de la Unidad de
Servicios Penitenciarios y Carcelarios (SPC).
De esa manera, el tercer problema jurídico admite como repuesta segura que sobre la
Unidad SPC recae el deber de suministrar la ampliación de la infraestructura requerida por
la Escuela de Formación. Y a la Directora General de la Unidad SPC, o a quien ella delegue,
le incumbe suscribir el respectivo contrato o convenio.*
9
Atentamente,
Efraín Moreno Albarán
Jefe Oficina Asesora Jurídica
y que corresponde ejercer al INPEC dentro de su objeto previsto en el artículo 1 del Decreto
4151 de 2011.
Sin embargo,
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