DERECHO PUBLICO CONTENIDO TEMÁTICO I) El Estado- Concepto y elementos. Estado de Derecho. Normas que rigen la actuación de la organización estatal uruguaya (Orden Jurídico Uruguayo). Cometidos Estatales. Organización Administrativa. Relaciones entre los Organos del Estado. Estructura Administrativa del Estado. II) El Gobierno y la forma de Gobierno de la República Oriental del Uruguay III) Actos Administrativos. Definición y estructura IV) Peticiones y Recursos Administrativos I) EL ESTADO 1) Concepto y elementos El Estado puede definirse como “comunidad territorial regida por el Poder”. Desde el punto de vista jurídico, la palabra “Estado” tiene dos significados distintos, y esta distinción está recogida en el artículo 24 de la Constitución de la República: “El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo órgano del Estado, serán civilmente responsables del daño causado a terceros, en la ejecución de los servicios públicos, confiados a su gestión o dirección”. a) En sentido estricto, el Estado es una persona jurídica pues es titular de derechos y obligaciones. La calidad de persona jurídica que tiene el Estado resulta directamente de la Constitución en el mencionado artículo 24. El artículo 21 del Código Civil dispone: “Son personas todos los individuos de la especie humana. Se consideran personas jurídicas y por consiguiente capaces de derechos y obligaciones civiles, el Estado, el Fisco, el Municipio, la Iglesia y las corporaciones, establecimientos y asociaciones reconocidas por la autoridad pública”. b) En sentido amplio, el Estado ya no es una persona jurídica, es una organización más compleja que la persona jurídica Estado, que la comprende pero que comprende además otras personas jurídicas también estatales: los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, y en general “todo órgano del Estado”, quedando así abierta la posibilidad de que la ley cree otras personas jurídicas que no sean ni el 1 Estado Central, ni un Gobierno Departamental, ni un Servicio Descentralizado, pero que la ley las coloque dentro del Estado en sentido amplio. Los tres elementos del Estado son territorio, población y Poder. a) Territorio- Es el supuesto o condición necesaria para el ejercicio del Poder sobre los habitantes. b) Población- El Poder del Estado sobre la población se concreta en la figura del habitante, no importando la distinción nacional-extranjero; ciudadano-no ciudadano. c) Poder- El Poder del Estado, clave del ser del Estado, es originario, pues no se debe jurídicamente a otro poder; es ineludible e irresistible por cuanto la persona queda sometida a él, en tanto vive en la sociedad organizada estatalmente; es supremo porque domina respecto de otros poderes fácticos o grupales; está dotado de coercibilidad, que es la presencia de una fuerza exclusiva y excluyente del Estado, que prevé el ejercicio de los deberes de conducta en las relaciones interpersonales y en las relaciones con el Estado bajo la posibilidad de exigirlos por la acción de esa fuerza, y es soberano, cuando comporta el ejercicio incondicionado de la potestad de auto organización (en el Estado Federal los Estados Miembros o Federados poseen Poder, pero al estar condicionado por la Constitución Federa, este Poder no es Soberano, lo que sí, en cambio, se produce en el caso del Estado Unitario, como la República Oriental del Uruguay). 2) Estado de Derecho Según que la Constitución reconozca la igualdad esencial de los componentes de la población, o no, en el primer caso se consagra la forma democrática del Estado o su contraste, el autoritarismo y la desigualdad. Si el Estado, según la Constitución se encuentra sometido al Derecho y si el orden jurídico priva sobre todos, gobernantes y gobernados, nos hallamos ante el Estado de Derecho. Puede definirse a Uruguay como un Estado democrático y social de Derecho, republicano, y unitario dotado de descentralización. Su carácter republicano surge de la denominación República Oriental del Uruguay, concebida como la asociación política de todos los habitantes 2 comprendidos dentro de su territorio, característica que hunde sus raíces en el surgimiento mismo de la nacionalidad. Su carácter unitario significa desde el punto de vista histórico una ruptura con la primera concepción, la idea federalista de José Gervasio Artigas, ruptura que pude fijarse desde el punto de vista formal en la jura por la Provincia Oriental de la Constitución unitaria de las Provincias Unidas, o “Constitución rivadaviana” de 1826. El carácter unitario aparece atenuado por una amplia descentralización territorial en grado de autonomía, que reconoce a los “Gobiernos Departamentales” el ejercicio de las funciones administrativa y legislativa. El carácter democrático que se extrae de la Constitución es porque el Estado es un instrumento al servicio de todos los habitantes y se reconoce a todos los hombres (los habitantes) su dignidad fundada radicalmente en la libertad personal. La primera expresión del Estado de Derecho es el Estado Liberal de Derecho consagrado en la Constitución de 1830 que pone el acento en el individuo y en los derechos individuales; en lo económico es abstencionista y en lo institucional se basa en el principio de separación de poderes. En la segunda mitad del Siglo XIX se produce la crisis del Estado liberal que no puede dar respuesta a las demandas de la sociedad a raíz de las transformaciones que se producen por la Revolución Industrial y surge el Estado Social de Derecho que en nuestro ordenamiento jurídico se instaura a partir de la Constitución de 1934, y que pone el acento en la dimensión social de los derechos (deberes con uno mismo y con la sociedad); en lo económico se caracteriza en la justicia social y en la intervención del Estado y éste se concibe como prestador de servicios sociales. La Constitución vigente define el principio esencial del Estado de Derecho, el sometimiento o sujeción del Estado al Derecho (artículos 4º. y 82); proclama los derechos individuales y sociales y sus garantías, en la Sección II, artículos 7º. a 72; consagra la división o separación o equilibrio de los Poderes de Gobierno; reconoce la jerarquía normativa, y el control sobre los actos respecto de los cuales se establecen varios procedimientos como la Declaración de inconstitucionalidad de las leyes por la Suprema Corte de Justicia, la anulación de actos administrativos por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y el control del Tribunal de Cuentas. También la actuación de los organismos estatales y de los gobernantes están sometidos al 3 Derecho y se establecen la responsabilidad de los gobernantes y procedimientos de control. El artículo 24 responsabiliza al Estado por su actuación y el artículo 25 el derecho del Estado de repetir contra el funcionario que haya actuado con culpa grave o dolo. 3) Normas que rigen la actuación de la organización estatal uruguaya (El Orden Jurídico Uruguayo) Dentro del orden jurídico uruguayo debemos distinguir: a) Los actos constitucionales- La norma jurídica fundamental es la Constitución de la República. La Constitución vigente resulta de los actos constitucionales de 1967, de 1989, de 1994, de 1997, y de 2004. b) Los actos legislativos- En un segundo escalón aparecen los actos legislativos. Son actos legislativos las leyes ordinarias sancionadas por el Poder Legislativo, y los decretos sancionados por las Juntas Departamentales y promulgados por los Intendentes (decretos de las Juntas Departamentales con fuerza de ley). Una ley o un decreto departamental no pueden derogar una disposición constitucional, mientras que en cambio, una disposición constitucional puede dejar sin efecto una ley o un decreto departamental. El “valor de ley” que tiene el acto legislativo consiste en que los órganos de ejecución (el Poder Ejecutivo respecto de las leyes y el Intendente respecto de los decretos legislativos departamentales) y los jueces sólo pueden dejar de aplicarlo en cada caso concreto que ocurra, previa declaración de inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia referida al caso concreto de que se trate. c) Los actos administrativos- En el tercer escalón están los actos administrativos que tienen menos fuerza que los actos legislativos, pues, por ejemplo, una resolución ministerial no puede modificar lo que disponga una ley. También tienen los actos administrativos un valor particular, al no tener el valor de ley, no exigen el trámite de la declaración de inconstitucionalidad para dejar de ser aplicados; si un reglamento es inconstitucional o ilegal, no es necesario para dejar de aplicarlo obtener una sentencia de la Suprema Corte de Justicia en cada caso, sino que cualquier juez, al sentenciar en un proceso sobre un caso concreto, debe prescindir de los reglamentos ilegítimos. Hay además procedimientos especiales, destinados a dejar sin efecto a estos actos 4 administrativos, como el desarrollado por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para obtener su anulación, a veces con efectos generales. 4) Los Cometidos Estatales Los cometidos estatales son las actividades o tareas que el derecho asigna a las entidades estatales; en cambio, las funciones estatales son las distintas formas que asume la actividad estatal para la realización de aquellos cometidos, y son siempre las mismas en todos los países de régimen institucional análogo al nuestro: constituyente, legislativa, administrativa y jurisdiccional. Los cometidos estatales pueden clasificarse de la siguiente manera: a) Los Cometidos Esenciales- Son aquellos cometidos del Estado inherentes a su calidad de tal, que no se conciben sino ejercidos directamente por el mismo: las relaciones exteriores, la defensa nacional, la seguridad en lo interior, la actividad financiera, etc. b) Los Servicios Públicos- Son el conjunto de actividades desarrolladas por entidades estatales o por su mandato expreso (en régimen de concesión), para satisfacer necesidades colectivas impostergables mediante prestaciones suministradas directa e inmediatamente a los individuos, bajo un régimen de derecho público. Deben prestarse en todo momento en forma continua e ininterrumpida, y con regularidad, en condiciones razonables de buen funcionamiento, y el Estado es siempre responsable de su buen funcionamiento. Un ejemplo lo constituye el servicio de transporte de pasajeros en líneas regulares de ómnibus. c) Los Servicios Sociales- Constituyen servicios sociales el desarrollo de la cultura, la protección de la salud pública, el desenvolvimiento de la previsión social, la enseñanza, bienestar económico y social, etc. Los servicios sociales se diferencian de los servicios públicos en que los particulares no necesitan concesión para actuar por su cuenta en este mismo campo, Por ejemplo, es libre la formación de sanatorios privados o de Cajas de seguros sociales privadas o de establecimientos de enseñanza privados, que competirán libremente con el Estado. 5 d) Actividad Privada a cargo del Estado- Se caracteriza porque el Estado actúa del mismo modo que un particular, aspirando a obtener lucro por la actividad que realiza, por ejemplo la venta de caña por la ANCAP. 5) La Organización Administrativa Para moverse en el campo del derecho las personas –físicas o jurídicasnecesitan una voluntad que actúe. Tratándose de las personas físicas (individuos), la cuestión no ofrece dificultades ya que todo ser humano –salvo los incapaces- tienen una voluntad hábil para accionar jurídicamente, y respecto de quienes por su minoría de edad o por una incapacidad superviniente carecen de esa voluntad hábil, el derecho salva el obstáculo admitiendo que la voluntad de un tercero actúe en su nombre. Las personas jurídicas expresan su voluntad por intermedio de sus órganos, siendo parte de la misma. Todo órgano está integrado por tres elementos esenciales: competencia, forma y voluntad humana. a) Competencia- Es el conjunto de atribuciones y potestades asignadas a cada órgano. b) Forma- Es la manera en que pueden estructurarse los órganos, por ejemplo, órganos unipersonales y pluripersonales o colegiados (en los Gobiernos Departamentales la Intendencia es un órgano unipersonal y el Intendente su titular único; en cambio, la Junta Departamental es órgano pluripersonal o colegiado, integrado por 31 miembros denominados ediles). c) Voluntad humana- Las voluntades humanas que, encuadrándose en las formas establecidas, ponen en movimiento los conjuntos de atribuciones individualizadas de las personas jurídicas, constituyen el elemento que da vida y acción a los órganos. 6) Relaciones entre los Organos del Estado a) Jerarquía- Es la sujeción de la voluntad de un órgano a la voluntad de otro, estableciendo que en caso de discrepancia predomine siempre la voluntad del órgano denominado superior jerárquico, sobre la del otro, que se llamará inferior jerárquico. Por ejemplo, el Organo Poder Ejecutivo es un órgano jerarca en sentido absoluto (se encuentra en el vértice de la jerarquía y solamente es superior jerárquico de otros). El Organo Ministerio del Interior es un órgano 6 jerarca en sentido relativo, pues si bien depende jerárquicamente del Organo Poder Ejecutivo, es el órgano jerarca dentro de su Ministerio. b) Descentralización- Consiste en la transferencia a diversas corporaciones o personas de una parte de la autoridad que antes ejercía el Gobierno Supremo del Estado. *Modalidades de la descentralización: Organo Central= Poder Ejecutivo – Organos Descentralizados= Consejos o Directorios o Directores Generales de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados *Grados posibles de la relación de descentralización: Organo Central= Poder Ejecutivo Menos intensidad de controles Organo Descentralizado= Jerarca de un Ente Autónomo y más atribuciones del órgano descentralizado Organo Central= Poder Ejecutivo Más controles y Organo Descentralizado= Jerarca de un Servicio menos atribuciones Descentralizado c) Desconcentración- Consiste en el desplazamiento de poderes o atribuciones del jerarca hacia los órganos inferiores subordinados. Por ejemplo, el Organo Jerarca Poder Ejecutivo desplaza atribuciones en relación a los Ministros (artículo 181 de la Constitución de la República) d) Delegación de atribuciones- Es la autorización de un órgano que no es el órgano competente a ejercer una atribución en nombre del titular de la competencia. Organo Delegante- Organo Delegatario. El acto administrativo adoptado por el delegatario, en nombre del delegante se considera adoptado por el delegante. *Modalidades de delegación de atribuciones previstas en la Constitución: Delegación del Poder Ejecutivo en los Ministros Delegación de los Ministros en quienes determinen las leyes o los reglamentos Delegación de los Intendentes en los Directores Generales de Departamento, en las Comisiones Especiales o en las autoridades locales 7 7) Estructura Administrativa del Estado La organización estatal uruguaya está integrada por: A) El Estado Central- Dentro de la persona jurídica denominada Estado Central encontramos los tres sistemas orgánicos llamados Poderes: el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, y los órganos no incluidos en ninguno de los tres Poderes: Tribunal de Cuentas, Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Corte Electoral. a) Poder Legislativo-Está compuesto de cuatro órganos principales: la Cámara de Representantes (o de Diputados), compuesta de noventa y nueve miembros (artículo 88 inciso 1º. de la Constitución de la República); la Cámara de Senadores, compuesta de treinta miembros (artículo 94), integrándose también con el Vicepresidente de la República (artículo 94, inciso 2º.); la Asamblea General, que es la reunión conjunta de los Senadores y Diputados, que es una Cámara única, cuyos titulares (“soportes humanos”) son las mismas personas que integran la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados); y la Comisión Permanente compuesta de once miembros, cuatro Senadores y siete Diputados, designados año a año, para actuar en los recesos legislativos. La competencia del Poder Legislativo está consagrada en el artículo 85 que la describe en veinte numerales. b) Poder Ejecutivo- El órgano Poder Ejecutivo puede funcionar de dos maneras: o mediante el acuerdo del Presidente de la República con el Ministro o Ministros que correspondan por materia, o mediante votación por mayoría en Consejo de Ministros, el cual funciona presidido por el Presidente de la República y con la presencia de la mayoría, previa convocatoria a todos los Ministros. La mayoría de las competencias del Poder Ejecutivo están mencionadas en el artículo 168, compuesto de veintiséis numerales. Por debajo del órgano Poder Ejecutivo están los Ministros que funcionan como órgano unipersonal con sus propias atribuciones (artículos 174 y 181). c) Poder Judicial- Será ejercido por la Suprema Corte de Justicia y por Tribunales y Juzgados (artículo 233), y su función primordial es la conservación del orden jurídico. d) Tribunal de Cuentas- Es un órgano compuesto de siete miembros, designados por la Asamblea General por 2/3 de votos del total de componentes 8 y sus competencias de control son en principio de legalidad y no de conveniencia, mérito u oportunidad (artículos 211, 212 y 213). e) Tribunal de lo Contencioso Administrativo- Se compone de cinco miembros, designados por la Asamblea General por 2/3 de votos de sus componentes, de igual modo que se designan los miembros de la Suprema Corte de Justicia (artículos 307 y 308), y sus competencias son principalmente de naturaleza jurisdiccional, siendo la más importante la competencia anulatoria de los actos administrativos definitivos (artículo 309). f) Corte Electoral- Se compone de nueve miembros, designados por la Asamblea General, cinco de ellos deben ser ciudadanos que por su posición en la escena política, sean “garantía de imparcialidad”, y los cuatro restantes titulares son “representantes de los Partidos”. Sus competencias están determinadas fundamentalmente en el ártículo 322. B) Gobiernos Departamentales- El Estado uruguayo es unitario pero con descentralización territorial por Departamentos (y, dentro de cada uno de ellos, existe cierta descentralización por localidades). De acuerdo al artículo 262 “El Gobierno y la Administración de los Departamentos, con excepción de los servicios de seguridad pública, serán ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente....”. Las Juntas Departamental se componen de 31 miembros y tiene a su cargo las funciones legislativas y de contralor (artículo 273); a los Intendentes les corresponden las funciones ejecutivas y administrativas (artículos 274 y 275). A partir de la reforma de 1996 las autoridades locales pueden ser “Juntas” locales, u órganos unipersonales. Odas la autoridades locales son actualmente colegiadas, son Juntas Locales de cinco miembros de acuerdo a la disposición transitoria “Y” de la Constitución. C) Entes Autónomos y Servicios Descentralizados- Ambos son organismos descentralizados y además organismos autónomos, pero el que tiene mayor dosis de descentralización y también de autonomía es el Ente Autónomo. Hay servicios que la Constitución prevé que necesariamente sean Entes Autónomos(artículos 195, 196, inciso primero del artículo 202 y artículo 203): Banco de Previsión Social, Banco Central de la República, la Enseñanza Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística). 9 II) El Gobierno y la Forma de Gobierno de la República Oriental del Uruguay La forma de gobierno adoptada por nuestro país es la de “Gobierno Semirepresentativo”, que es básicamente representativa, pues el Pueblo o Nación selecciona mediante el instituto del “sufragio” a una serie de personas para que en representación de esos mismos pobladores conduzcan y dirijan al Estado, pero se han incluido en la Constitución algunos institutos típicos derivados de los Gobiernos Directos, como el referéndum (artículos 79 inciso2o., 82 inciso 2º. y 304); la iniciativa popular (artículos 79 inciso 2º., 82 inciso 2º. Y 305), y la elección (artículo 82 inciso 2º.). Por otra parte, la Constitución actual tiende hacia un sistema presidencialista, con fortalecimiento del Poder Ejecutivo, sobre todo en la reforma de 1996; se prevé el juicio político y el llamado a sala. El Presidente de la República es el Jefe de Estado y la Jefatura de Gobierno es colegiada (el Consejo de Ministros). III) Actos Administrativos. Concepto y estructura Acto administrativo es toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos y siempre debe ser motivado, explicándose las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan. Podemos diferenciar entre reglamentos, que crean normas generales y abstractas (por ejemplo reglamento de ejecución de una ley) y resoluciones que son actos particulares y concretos (por ejemplo la resolución que dispone el traslado de un funcionario). En cuanto a la estructura, lo primero es la determinación de la fecha y de la autoridad que promueve el acto, así como el número de expediente que lo origina. Constan de una parte expositiva y una dispositiva. La parte expositiva se integra por un “Visto” (Unico), en el que se determinará la cuestión que va a ser objeto del acto a dictase; uno o varios “Resultandos”, en los que se expondrán los hechos que constituyan los antecedentes del acto de que se trate, y uno o varios “Considerandos”, en los que se desarrollarán los fundamentos de derecho y las doctrinas aplicables. El acápite de la parte dispositiva debe mencionar el órgano que adopta el acto administrativo a lo que seguirá la expresión “Decreta” o “Resuelve”, dependiendo de los casos (Poder Ejecutivo, 10 Ministerio, Intendente, Directorio de un Ente Autónomo o de un Servicio Descentralizado).La parte dispositiva deberá ser numerada en ordinales y el último numeral referirá a las comunicaciones que deben hacerse en relación al asunto de que se trata y los pases a las dependencias que correspondan. Al pie debe determinarse los nombres y el cargo de quienes adoptan el acto administrativo. IV) Peticiones y Recursos Administrativos Las peticiones están reguladas en los artículos 30 y 318 de la Constitución de la República, y mediante ellas, el peticionario persigue como finalidad obtener un pronunciamiento o resolución de parte de la Administración. En cambio, el recurso supone la existencia de un acto administrativo que se califica como ilegítimo o inoportuno. Los recursos se definen como “los distintos medios que el Derecho establece para obtener que la Administración, en vía administrativa, revise un Acto y lo confirme, modifique o revoque”. Si el acto administrativo ha sido objeto de los recursos interpuestos según las normas constitucionales y legales, y ha sido confirmado por la Administración, se entiende que se ha agotado la vía administrativa y sólo procederá la posibilidad de recurrir ante el órgano jurisdiccional competente (Tribunal de lo Contencioso Administrativo) para obtener la anulación del acto. Todos los escritos de recurso deben llevar firma letrada, y el plazo es de diez días corridos siguientes a la notificación personal, si correspondiera, o de su publicación en el Diario Oficial. El plazo se suspende durante las Ferias Judiciales y la Semana de Turismo, y si vence en día feriado se extiende al día hábil inmediato siguiente. BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA El Derecho Constitucional Uruguayo (2da. Edición actualizada y ampliada1996) 1er. Curso de Derecho Público-Derecho Constitucional de José Korzeniak) Derecho Público de Horacio Cassinelli Muñoz Recursos Administrativos de Juan Pablo Cajarville Material elaborado por los docentes para el Curso de Dirección Media 11