dictamen - Consejo Consultivo de Castilla

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DICTAMEN Nº 43
# Nº. 43/1999, de 25 de mayo.*
Expediente relativo a la consulta formulada por el Ayuntamiento de Belmonte (Cuenca) sobre
legalidad de acuerdo plenario, de 17 de octubre de 1996, de aprobación y modificación de
Ordenanzas.
ANTECEDENTES
Se formula consulta facultativa al Consejo sobre la legalidad en la adopción de un Acuerdo
plenario del Ayuntamiento de Belmonte (Cuenca) por el que se modificaban ordenanzas
reguladoras de tasas y precios públicos.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Sobre la consulta facultativa de un supuesto de nulidad de un acto, el Consejo estima que dado
que pudiera dar lugar a la instrucción de un procedimiento de revisión de oficio, el dictamen que
ahora se emite no sustituye ni evita la ulterior petición del preceptivo, una vez que se instruyera el
correspondiente expediente.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 106.2 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local
y 15 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, son ordenanzas fiscales las reguladoras de
los tributos propios de las Corporaciones locales. A su vez, por tributos propios, el artículo 2 de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales entiende, entre otros, las tasas, las contribuciones
especiales y los impuestos.
El artículo 16 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales dispone, como contenido mínimo de
las Ordenanzas Fiscales, que deberán regular "a) La determinación del hecho imponible, sujeto
pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo
de gravamen o cuota tributaria, período impositivo y devengo; b) Los regímenes de declaración e
ingreso; c) Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación".
Conforme, pues, a estos preceptos legales no todo el contenido del acuerdo plenario cuya
legalidad se cuestiona afecta a ordenanzas fiscales. Quedaría fuera de esta consideración la
aprobación de la ordenanza reguladora del precio público del servicio de ayuda a domicilio, por
cuanto esta categoría no está incluida en el concepto de recurso tributario del artículo 2 de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales. Por su parte, el Reglamento del servicio de suministro de
agua potable, aun cuando la mayor parte de su contenido se dedica a la regulación de la
prestación de este servicio por el Ayuntamiento, se refiere en su Título IV a la lectura del consumo
de agua, aspecto éste esencial para la determinación de la base imponible de la tasa, así como a la
inspección de este consumo. Tiene pues, al menos en una parte -en la que resulta coincidente con
la ordenanza fiscal-, carácter fiscal.
Por lo que hace a la modificación de ordenanzas fiscales ha de tenerse en cuenta tanto las normas
específicas para la adopción de acuerdos que afecten a recursos tributarios previstas en la Ley
reguladora de las Bases de Régimen Local [artículo 47.3.h) y, en conexión con él, el 54.1 del
Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local] como los trámites
previstos en el artículo 17 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
En el caso que nos ocupa, en la documentación que aportó el Ayuntamiento a requerimiento de
este Consejo, consta que los miembros de ésta son 11 y que el Acuerdo objeto de consulta fue
adoptado por 5 votos a favor y 4 en contra, sin cumplir, por tanto, el requisito de mayoría absoluta
indicado.
Ello vicia al Acuerdo de la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1.e) de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
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Procedimiento Administrativo Común, puesto que, como se afirma en la Sentencia del Tribunal
Supremo de 18 de marzo de 1987, Ar. 3780, la ausencia de la mayoría requerida "no debe
entenderse en el sentido que suele aplicarse a ciertos defectos de procedimiento, ordinariamente
no graves, y por ello subsanables o superables, puesto que (...) afectan al proceso de formación de
la voluntad, del órgano que ha emitido el acuerdo en cuestión".
Hay, además, otros posibles vicios en la preparación del acuerdo.
Así, según dispone el artículo 54.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el
que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local,
para la adopción de acuerdos que requieran una mayoría especial, será necesario el informe
previo de Secretaría, informe que no consta en el expediente remitido.
Igualmente, y por lo que se refiere a la modificación de las ordenanzas reguladoras de tasas, el
artículo 25 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales exige para el establecimiento de las
tasas, un informe técnico-financiero en el que se ponga de manifiesto la previsible cobertura del
coste de los servicios; exigencia que la jurisprudencia estima aplicable también a los supuestos de
modificación de las tasas.
Y, finalmente, el acuerdo en cuestión no reúne los requisitos de contenido que el artículo 16 de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales señala a las ordenanzas fiscales.
Respecto al procedimiento para la modificación y aprobación de ordenanzas fiscales, el artículo
17 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales establece que los acuerdos provisionales de
modificación se expondrán en el Tablón de Anuncios de la Entidad Local durante treinta días,
como mínimo; esta exposición pública debe ser anunciada en el Boletín Oficial de la Provincia.
Finalizado el acuerdo de exposición, las Corporaciones Locales adoptarán los acuerdos
definitivos que procedan resolviendo las reclamaciones que se hubiesen presentado y aprobando
la redacción definitiva de la Ordenanza, si bien en caso de que no se hayan presentado
reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional.
En todo caso, los acuerdos definitivos o los provisionales elevados a definitivos y el texto íntegro
de las ordenanzas o sus modificaciones han de ser publicados en el Boletín Oficial de la
Provincia, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación, según
dispone el apartado 4 del mismo artículo 17.
CONSIDERACIONES
I
Como ha quedado expuesto en los antecedentes, se solicita el presente dictamen por el
Ayuntamiento de Belmonte (Cuenca), acerca de la legalidad de acuerdo plenario sobre
modificación de ordenanzas. En la remisión de la solicitud de dictamen instada por el
Ayuntamiento, la Consejería de Administraciones Públicas invoca el carácter facultativo con el
que se solicita el mismo.
Pudieran suscitarse dudas sobre este carácter del dictamen a la vista de alguna expresión incluida
en el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 30 de enero de 1998, en el que nombra el carácter
preceptivo con que se instará el mismo. Sin embargo, ni tal acuerdo en su parte dispositiva
concluye con una manifestación expresa en tal sentido, ni la documentación remitida permite
mantener que se solicita el dictamen preceptivo para proceder a la revisión de oficio del acuerdo
plenario de modificación de ordenanzas.
En efecto, el acuerdo de 30 de enero de 1998 decidiendo la solicitud de dictamen concluye
indicando sólo: "solicitar dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha sobre legalidad
en la adopción de acuerdo plenario".
Tampoco la documentación remitida revela en modo alguno que se haya instruido un expediente
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de revisión de oficio del acuerdo plenario, en el que se inserte el preceptivo dictamen del Consejo,
conforme a lo previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En consecuencia se emite el presente dictamen con carácter facultativo, tal y como ha sido
entendido por el Consejero de Administraciones Públicas, lo que implica que, por tratarse de una
consulta sobre la nulidad de un acto que pudiera dar lugar a la instrucción de un procedimiento
de revisión de oficio, el dictamen que ahora se emite no sustituye ni evita la ulterior petición del
preceptivo, una vez que se instruyera el correspondiente expediente.
II
La documentación remitida tampoco evidencia una voluntad clara respecto a cuáles sean los
particulares sobre los que se solicita la opinión de este Consejo.
En efecto, inicialmente, el Ayuntamiento, a través del Consejero de Administraciones Públicas,
remite el acuerdo de 30 de enero de 1998 a que hemos hecho referencia, en el que aparece
titulado el punto 4º. del orden del día como "solicitud informe preceptivo Consejo Consultivo
Castilla-La Mancha, acuerdo nulo de pleno derecho IBI urbana"; a pesar del título, en su parte
dispositiva, la solicitud de dictamen no queda referida sólo a este impuesto, sino a la legalidad del
acuerdo plenario de 17 de octubre de 1996, en general, acuerdo que, como ha quedado expuesto
en los antecedentes, aprueba un informe de la Comisión de Hacienda referido a la modificación
de las tarifas del servicio de agua, recogida de basuras, tipo impositivo del IBI y aprobación de la
Ordenanza reguladora del Precio Público por prestación del servicio de ayuda a domicilio y del
Reglamento del servicio de agua potable.
Los sucesivos oficios y documentación que remite el Ayuntamiento a requerimiento de este
Consejo, no arrojan otros datos que permitan concretar el alcance pretendido del dictamen; al
contrario se remiten actuaciones posteriores a la adopción del acuerdo que confunden aun más
sobre cual debe ser el alcance del dictamen.
En definitiva, a la vista de estos antecedentes, el Consejo se ceñirá en su dictamen a la
documentación aportada, señalando en el mismo cuantas deficiencias detecte en la aprobación y
modificación de ordenanzas y reglamentos por el Ayuntamiento, tanto si esas deficiencias derivan
directamente del acuerdo plenario objeto especial de la consulta, como de la documentación
aportada con posterioridad. Pero todo ello, con las limitaciones que impone la incompleta
documentación aportada por el Ayuntamiento, a pesar de los reiterados requerimientos del
Consejo, lo que revela, a juicio de éste, la escasa voluntad de aquél de acotar el objeto del
dictamen, así como de ilustrar debidamente a este órgano para una correcta emisión del mismo.
III
El acuerdo de Pleno de 17 de octubre de 1996 afecta, como ya se ha dicho, a las ordenanzas
reguladoras de las tasas por suministro de agua, recogida de basuras e impuesto sobre bienes
inmuebles, además de aprobar la ordenanza de precios públicos del servicio de ayuda a domicilio
y el reglamento del suministro del agua potable. Tiene pues un contenido diverso: de modificación
y aprobación de ordenanzas reguladoras de tasas, impuestos y precios públicos y de aprobación de
un reglamento de regulación de un servicio municipal.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 106.2 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local
y 15 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, son ordenanzas fiscales las reguladoras de
los tributos propios de las Corporaciones locales. A su vez, por tributos propios, el artículo 2 de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales entiende, entre otros, las tasas, las contribuciones
especiales y los impuestos.
El artículo 16 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales dispone, como contenido mínimo de
las Ordenanzas Fiscales, que deberán regular "a) La determinación del hecho imponible, sujeto
pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo
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de gravamen o cuota tributaria, período impositivo y devengo; b) Los regímenes de declaración e
ingreso; c) Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación".
Conforme, pues, a estos preceptos legales no todo el contenido del acuerdo plenario cuya
legalidad se cuestiona afecta a ordenanzas fiscales. Quedaría fuera de esta consideración la
aprobación de la ordenanza reguladora del precio público del servicio de ayuda a domicilio, por
cuanto esta categoría no está incluida en el concepto de recurso tributario del artículo 2 de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales. Por su parte, el Reglamento del servicio de suministro de
agua potable, aun cuando la mayor parte de su contenido se dedica a la regulación de la
prestación de este servicio por el Ayuntamiento, se refiere en su Título IV a la lectura del consumo
de agua, aspecto éste esencial para la determinación de la base imponible de la tasa, así como a la
inspección de este consumo. Tiene pues, al menos en una parte -en la que resulta coincidente con
la ordenanza fiscal-, carácter fiscal.
Importa destacar este diverso contenido del acuerdo por cuanto no es igual el procedimiento y
requerimientos en la adopción de acuerdos que precisa la aprobación y modificación de las
ordenanzas fiscales del resto de ordenanzas y reglamentos de las Corporaciones Locales.
Por lo que hace a la modificación de ordenanzas fiscales ha de tenerse en cuenta tanto las normas
específicas para la adopción de acuerdos que afecten a recursos tributarios previstas en la Ley
reguladora de las Bases de Régimen Local [artículo 47.3.h) y, en conexión con él, el 54.1 del
Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local] como los trámites
previstos en el artículo 17 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
Pues bien, de acuerdo con el artículo 47.3.h) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen
Local, los acuerdos que se refieran a la "Imposición y ordenación de los recursos propios de
carácter tributario" han de adoptarse por el voto favorable de la mayoría absoluta del número
legal de miembros de la Corporación. En el caso que nos ocupa, en la documentación que aportó
el Ayuntamiento a requerimiento de este Consejo, consta que los miembros de ésta son 11 y que el
Acuerdo objeto de consulta fue adoptado por 5 votos a favor y 4 en contra, sin cumplir, por tanto,
el requisito de mayoría absoluta indicado.
No se ofrecen mayores detalles en la documentación remitida sobre la convocatoria y desarrollo
de la sesión en la que se adopta el acuerdo, ni sobre las causas de la falta de votación en la misma
de dos miembros de la Corporación, por lo que, en principio, no hay causa alguna que justifique
no llegar al quórum exigido por la Ley en la votación. Ello vicia al Acuerdo de la causa de
nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
puesto que, como se afirma en la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 1987, Ar.
3780, la ausencia de la mayoría requerida "no debe entenderse en el sentido que suele aplicarse a
ciertos defectos de procedimiento, ordinariamente no graves, y por ello subsanables o superables,
puesto que (...) afectan al proceso de formación de la voluntad, del órgano que ha emitido el
acuerdo en cuestión".
Hay, además, otros posibles vicios en la preparación del acuerdo que podrían determinar la
nulidad del mismo, si bien sobre tales cuestiones no es posible formular un pronunciamiento
definitivo al desconocer si se ha remitido o no el expediente completo de preparación del acuerdo.
Así, en primer término, según dispone el artículo 54.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de
18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de
Régimen Local, para la adopción de acuerdos que requieran una mayoría especial, será necesario
el informe previo de Secretaría, informe que no consta en el expediente remitido.
Igualmente, y por lo que se refiere a la modificación de las ordenanzas reguladoras de tasas, el
artículo 25 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales exige para el establecimiento de las
tasas, un informe técnico-financiero en el que se ponga de manifiesto la previsible cobertura del
coste de los servicios; exigencia que la jurisprudencia estima aplicable también a los supuestos de
modificación de las tasas.
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No consta tampoco en el expediente remitido la existencia del referido informe.
Y, finalmente, el acuerdo en cuestión no reúne los requisitos de contenido que el artículo 16 de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales señala a las ordenanzas fiscales: en concreto la nueva
redacción de las normas afectadas y las fechas de su aprobación y entrada en vigor. Exigencias
éstas que, por lo que se refiere a la modificación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles resultan
especialmente de interés, por cuanto las ordenanzas que remite el Ayuntamiento como vigente al
tiempo de la modificación (desde el 1 de enero de 1992) establecía el tipo en el 0,80%, igual
porcentaje al que se pretende con la modificación decidida en el acuerdo de Pleno que se
examina.
Por lo que se refiere a la ordenanza no fiscal, la reguladora del precio público del servicio de
ayuda a domicilio, ningún requerimiento específico de mayoría hay en las normas examinadas,
por lo que en principio y a reserva de lo que más adelante se dirá sobre el procedimiento para la
entrada en vigor de las ordenanzas y reglamentos, ningún problema de legalidad se aprecia, en
este aspecto, en el acuerdo que ha sido objeto de consulta.
IV
Respecto al procedimiento para la modificación y aprobación de ordenanzas y reglamentos,
nuevamente hay que insistir en el carácter incompleto del pronunciamiento que puede hacer este
Consejo ante la escasa documentación aportada por el Ayuntamiento y pese a sus sucesivos
requerimientos.
Ya se ha dicho que el procedimiento difiere según se trate o no de ordenanzas fiscales.
Respecto a las primeras, el artículo 17 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales establece
que los acuerdos provisionales de modificación se expondrán en el Tablón de Anuncios de la
Entidad Local durante treinta días, como mínimo; esta exposición pública debe ser anunciada en
el Boletín Oficial de la Provincial. Finalizado el acuerdo de exposición, las Corporaciones Locales
adoptarán los acuerdos definitivos que procedan resolviendo las reclamaciones que se hubiesen
presentado y aprobando la redacción definitiva de la Ordenanza, si bien en caso de que no se
hayan presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta
entonces provisional.
En todo caso, los acuerdos definitivos o los provisionales elevados a definitivos y el texto íntegro
de las ordenanzas o sus modificaciones han de ser publicados en el Boletín Oficial de la
Provincia, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación, según
dispone el apartado 4 del mismo artículo 17.
De la documentación remitida no se desprende que se haya procedido a la publicación del
anuncio de exposición pública del acuerdo provisional. Tampoco que el definitivo haya sido
efectivamente publicado, pues a estos efectos únicamente constan en el expediente dos oficios del
Alcalde de la Corporación dirigidos al Gobernador Civil de la provincia solicitando su inserción
en el Boletín Oficial, oficios ambos fechados el 11 de diciembre de 1996, sin que conste, a pesar de
haberse requerido su efectiva publicación en dicho Boletín.
Y, finalmente, en lo que se refiere la modificación de la ordenanza reguladora de las tarifas por el
servicio de suministro de agua, de la documentación remitida se desprende que no hay
coincidencia entre el acuerdo adoptado al efecto y lo que se ha remitido al Consejo, por cuanto el
Pleno acuerda sólo la elevación de las tarifas, no su conversión de precios públicos (anterior
ordenanza) a tasas.
Por lo que se refiere a la aprobación de la ordenanza reguladora de los precios públicos por el
servicio de ayuda a domicilio, no consta tampoco su publicación en el Boletín Oficial de la
Provincia, tal como exige el artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
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"Que el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Belmonte (Cuenca), de 17 de octubre de 1996, no
se ajusta a la legalidad por los motivos expuestos en el cuerpo del presente dictamen".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.