Implementación a Gran Escala: El Desarrollo de la Primera

Implementación a Gran Escala:
El Desarrollo de la Primera Infancia
en América Latina
Diseñando programas de desarrollo de la primera infancia
exitosos y sostenibles con cobertura nacional
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
UNICEF
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Oficina Regional para América Latina y el Caribe
Web: http//www.unicef.org/lac
©2009 The RISE Institute. Todos los derechos reservados.
Este estudio fue financiado inicialmente por el Banco Mundial y la traducción al español fue
realizada por la Oficina Regional de UNICEF para América Latina y el Caribe. 2010
Autora: Emily Vargas-Barón
Partes de este libro pueden ser reproducidas y utilizadas mediante solicitud a, y permiso de,
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Diseño y Layout: Shiloh Productions
Las opiniones y los datos incluidos en la presente publicación representan los puntos de vista
de la autora y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Fondo de Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF) ni del Banco Mundial.
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Implementación a Gran escala
Implementación a Gran Escala:
El Desarrollo de la Primera Infancia
en América Latina
Diseñando programas de desarrollo de la primera infancia
exitosos y sostenibles con cobertura nacional
TABLA DE CONTENIDO
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
CAPÍTULO 1:
El alcance y propósito del presente estudio................................................................6
Objetivos ......................................................................................................................... 7
Preguntas principales .................................................................................................... 7
Visión global del informe ............................................................................................... 8
Una nota relativa a la terminología ............................................................................. 8
CAPÍTULO 2:
Breves descripciones de los programas..........................................................................10
Chile ............................................................................................................................... 11
Colombia ...................................................................................................................... 12
Honduras ....................................................................................................................... 14
México ........................................................................................................................... 15
Perú ................................................................................................................................ 16
CAPÍTULO 3:
Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia..........20
Tipos de programa, patrocinio y apoyo sectorial .................................................... 20
Tipos de programa .................................................................................................... 20
Escala nacional ......................................................................................................... 21
Programas basados en la comunidad y en el hogar .......................................... 21
Programas basados en centros .............................................................................. 21
Programas del sector de la salud/nutrición ........................................................... 21
Programas de transferencias condicionadas ....................................................... 22
El patrocinio de los programas ................................................................................... 22
Programas del sector privado ................................................................................. 22
Programas de la sociedad civil ............................................................................... 22
Programas del sector público ................................................................................. 22
Una nota relativa al patrocinio ............................................................................... 23
El apoyo sectorial ......................................................................................................... 23
Los insumos de los programas .................................................................................... 24
Edades objetivo ........................................................................................................ 24
Poblaciones objetivo ................................................................................................ 24
La orientación de los programas ............................................................................ 24
Los servicios y áreas de contenido de los programas .......................................... 26
La transferencias condicionadas ............................................................................ 26
La cobertura de los programas ............................................................................... 27
El personal de los programas ................................................................................... 28
La pertinencia cultural ...............................................................................................29
Planes de estudio, materiales, métodos, medios y sistemas de capacitación . 31
La financiación de los programas .......................................................................... 31
Los productos y procesos de los programas............................................................. 34
La persistencia de los programas y sus directores ................................................ 34
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Implementación a Gran escala
Tabla de Contenido
Los productos de los programas ............................................................................. 35
Los procesos de formulación de programas ......................................................... 37
El análisis de situación inicial .................................................................................... 37
La definición de objetivos ........................................................................................ 37
El liderazgo de los programas, su estructura y la participación de la
comunidad ................................................................................................................ 38
La coordinación de programa ............................................................................... 41
La planificación para la ampliación del cobertura del programa .................... 44
Los sistemas de monitoreo y evaluación ............................................................... 45
La formulación de estándares programáticos ...................................................... 47
La apertura a la innovación y al cambio .............................................................. 47
Los costos de los programas .................................................................................... 48
La retroalimentación, planificación permanente y flexibilidad .......................... 48
Las campañas de comunicación ............................................................................50
El contexto externo de los programas ...................................................................... 50
El entorno de políticas .............................................................................................. 50
El llamado al compromiso ciudadano ................................................................... 53
El liderazgo nacional para el desarrollo de la primera infancia ......................... 53
Planificación y apoyo intersectorial ........................................................................ 53
Las limitaciones del sector público ......................................................................... 56
La coordinación externa .......................................................................................... 57
CAPÍTULO 4:
Las opiniones de los directores de programa: barreras para el desarrollo, éxito
programático y sostenibilidad ........................................................................................ 60
Barreras para llegar a gran escala y estrategias programáticas
para superarlas ............................................................................................................. 64
Las razones del éxito programático ........................................................................... 65
Claves para la sostenibilidad ...................................................................................... 67
CAPÍTULO 5:
La ampliación de los programas de desarrollo de la primera infancia
a gran escala: algunas recomendaciones ................................................................... 70
CAPÍTULO 6:
Para avanzar ..................................................................................................................... 96
Bibliografía.......................................................................................................................... 98
Apéndice A: Siglas empleadas en el informe ........................................................... 105
Implementación a Gran escala
5
INTRODUCCIÓN
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
E
l desarrollo de la primera infancia1 está ganando terreno como una estrategia clave
para superar la pobreza y las inequidades socioeconómicas en América Latina. Evidencia
convincente (Heckman 2000-2006) de que invertir en los niños y niñas pequeños y sus padres
puede lograr altas tasas de retorno ha convencido a muchos de los principales economistas
y formuladores de políticas de la región a ampliar la inversión en el desarrollo de la primera infancia.
En 2001, Miguel Urrutia, Director del Banco de la República de Colombia, concluyó:
... una educación creciente es un determinante fundamental del rápido crecimiento
económico.
Adicionalmente, los programas de intervención para la niñez proporcionan otros valiosos
beneficios, entre ellos una mayor igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres,
unas mayores tasas de participación laboral femenina, menores tasas de fecundidad y
mejor salubridad.
En octubre de 2007, una reunión de economistas en San José, Costa Rica, que incluía un laureado
con el Premio Nobel, el Ministro de Hacienda de Chile y un antiguo Secretario General Adjunto
para Asuntos Económicos y Sociales, identificó al desarrollo de la primera infancia como la
inversión prioritaria más efectiva para resolver los problemas sociales y económicos urgentes de la
región. El comunicado de prensa de la reunión afirmó:
La promoción del desarrollo de la primera infancia es una solución regional que brinda
beneficios tanto inmediatos como a largo plazo ... La evidencia muestra que los beneficios
son sustancialmente mayores que los costos. (Consulta de San José 2007, traducción)
Numerosas investigaciones demuestran que para superar la pobreza, mejorar los resultados
educativos y ampliar la productividad, los países deben “comenzar por el principio” ofreciendo
programas de calidad para la atención prenatal y la educación, servicios integrales de desarrollo
de la primera infancia, apoyo y educación para padres , cuidado infantil y educación preescolar,
y transiciones efectivas a la escuela primaria.
Dos preguntas principales marcan las discusiones sobre la inversión en los niños y niñas pequeños
en América Latina:
¿Cómo pueden países desafiados por el hecho de tener recursos humanos, económicos,
institucionales y de capacitación insuficientes crear programas integrales de desarrollo
de la primera infancia con coberturacobertura nacional?
¿Cuáles son los elementos esenciales de los programas de desarrollo de la primera
infancia que han logrado crecimiento a gran escala y sostenibilidad en el tiempo?
El alcance y propósito de este estudio
Este estudio busca abordar el importante vacío de conocimiento que existe acerca de los
programas de DPI piloto y a nivel nacional en América Latina. En lo práctico, complementa varias
evaluaciones de programas de desarrollo de la primera infancia, estudios de costo y beneficio,
y otros proyectos de investigación ya existentes en la región . Suministra información acerca de
procesos para la planificación, implementación, coordinación y evaluación de programas de
DPIque son esenciales para lograr el cobertura nacional y la sostenibilidad mientras al mismo
tiempo se mantiene una calidad adecuada.
1 A partir de ahora se hará uso del término bien sea ‘desarrollo de la primera infancia’ o sus siglas en español DPI.
6
Implementación a Gran escala
Introducción
Este estudio presenta diez programas de desarrollo de la primera infancia, tres de ellos programas
piloto y siete que se han ampliado a nivel nacional. No se afirma que los programas sean
representativos de la mayoría de los programas de desarrollo de la primera infancia en América
Latina. Más bien, fueron elegidos para el presente estudio porque cumplían una serie de criterios,
incluido haber creado sistemas y resultados de evaluación internos y externos.
El propósito básico del estudio es identificar estrategias, estructuras, procesos, contenidos y
enfoques financieros que han sido utilizados para diseñar programas de DPI exitosos y sostenibles
con coberturaacional. Dos cuestionarios fueron utilizados para hacer las mismas preguntas a
varios directores de programas de desarrollo de la primera infancia. Información relativamente
comparable fue obtenida acerca de los programas, sus entornos organizativos, cómo se amplían
a gran escala, los tipos de barreras que enfrentan y las estrategias que emplean para superarlas.
Objetivos
Los siguientes objetivos guiaron el desarrollo del estudio:
Identificar y estudiar programas de desarrollo de la primera infancia de alcance nacional
en América Latina que han logrado resultados positivos, medido por evaluaciones que
incluyeron, en la medida de lo posible, el uso de diseños de grupo de control.
Identificar y estudiar algunos programas piloto exitosos que no han logrado cobertura
nacional y evaluar por qué ha sido así.
Identificar condiciones que pueden ayudar a explicar por qué algunos programas han
logrado llegar a gran escala y financiación sostenible mientras otros de calidad similar no
lo han logrado.
Brindar alguna orientación concreta a los formuladores de políticas y los profesionales
sobre cómo diseñar, preparar, implementar, monitorear, evaluar y financiar servicios de
desarrollo de la primera infancia sostenibles y de calidad.
Brindar recomendaciones acerca de cómo los países podrían maximizar el uso de sus
recursos humanos, organizativos, financieros y materiales para lograr desarrollo infantil de
base amplia, especialmente entre poblaciones vulnerables.
Preguntas principales
Las siguientes preguntas fueron formuladas para descubrir cómo implementar a gran escala
programas de desarrollo de la primera infancia y asegurar su sostenibilidad:
¿Qué tipo de liderazgo político y programático y qué tipo de entornos de formulación
de políticas son necesarios para formular programas amplios y sostenibles?
¿Cuáles son las características de programas exitosos, especialmente aquellos que se
han llevado a escala ?
¿Cuáles han sido las maneras mejores y más efectivas maneras de diseñar y ampliar
programas nacionales de calidad aceptable?
¿Cómo podemos evaluar mejor la calidad de los programas de gran escala?
¿Qué tipo de inversión en servicios de desarrollo de la primera infancia deben los
planificadores de políticas asignar prioridad para superar la pobreza y mejorar el
desarrollo infantil y los resultados educativos?
Implementación a Gran escala
7
INTRODUCCIÓN
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
¿Qué sistemas de financiación nuevos podrían crear los países para financiar programas
a gran escala?
¿Cuáles son las barreras típicas que enfrentaa los programas de desarrollo de la primera
infancia, y cómo las han superado?
¿Por qué los programas piloto, a pesar de ser de alta calidad no han logrado llegar a
gran escala?
¿Cómo podrían programas piloto ser llevados a escala en el futuro?
¿Cómo se podría preservar la calidad de los programas piloto, y mantener los costos
dentro de las limitaciones nacionales de recursos, al mismo tiempo que se amplían a
gran escala?
Visión global del informe
El Capítulo 2 del presente informe describe brevemente los diez programas estudiados. El Capítulo
2 detalla los tipos, insumos, productos y contextos externos de programas, con ejemplos tomados
de los programas estudiados. El Capítulo 4 resume las opiniones de los directores de programa
acerca de las barreras para el desarrollo y las razones del éxito y sostenibilidad de programas. Las
El Capítulo 5 y 6 presentan recomendaciones y áreas para investigación adicional.
Una nota relativa a la terminología
UNICEF y el Banco Mundial emplean el término desarrollo de la primera infancia (ECD: early
childhood development), y éste será utilizado en el presente informe para referirse a toda la gama
de servicios destinados a la primera infanciaprimera infancia. Se reconoce que otros autores
emplean términos diferentes pero similares, por ejemplo:
► Atención y desarrollo en la primera infancia (ECCD: early childhood care and development)
hace énfasis en la importancia tanto de los servicios de desarrollo infantil, como de la
atención en salud, nutricional y de cuidado del niño prestados en hogares y los servicios
basados en centros.
► Educación de la primera infancia o atención y educación en la primera infancia (ECE:
early childhood education; ECCE early childhood care and education:) son términos
preferidos por UNESCO y por algunos especialistas en el sector educativo para hacer
énfasis en la estimulación infantil, el desarrollo infantil, la educación de padrespadres y
especialmente la educación preescolar o pre-primaria.
► Intervención en la primera infancia (ECI: early childhood intervention) hace referencia a
servicios intensivos e individualizados prestados a niños y familias vulnerables y en riesgo,
así como también a niños y niñas con rezagos de desarrollo y discapacidades. Los servicios
de los programas de intervención en la primera infancia serán identificadas claramente
en el texto.
8
Implementación a Gran escala
CAPÍTULO 2
Foto: © UNICEF/Gonzalo Bell
BREVES DESCRIPCIONES
DE LOS PROGRAMAS
Implementación a Gran escala
9
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Capítulo 2: Breves descripciones de los
programas
S
e seleccionaron para este estudio diez reconocidos programas de desarrollo de la primera
infancia enumerados en el cuadro que aparece a continuación. Siete de los programas
se han llevado a escala nacional. De los tres programas piloto, uno ha terminado, uno
se ha consolidado con otro programa a nivel nacional, y uno sigue prestando servicios y
contribuyendo activamente a otros programas para la primera infancia. Todos los programas
elegidos han sido evaluados con respecto a la efectividad y calidad; varias de estas evaluaciones
emplearon grupos de control.
País
Programa de servicios de desarrollo de la primera infancia
Chile
Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI)
Fundación Educacional para el Desarrollo Integral del Menor (Fundación
INTEGRA)
Conozca a Su Hijo (CASH)
Colombia Programa Hogares Comunitarios , Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar
Familias en Acción
Honduras Atención Integral a la Niñez en la Comunidad (AIN-C) y su Proyecto de
Estado
nivel nacional
nivel nacional
piloto
nivel nacional
nivel nacional
nivel nacional
Nutrición y Protección Social
México
Perú
Madres Guías del Christian Children’s Fund de Honduras (CCF-H)1
piloto
Programa Educación Inicial No Escolarizada del Consejo Nacional de
Fomento Educativo (CONAFE)
Programa de Desarrollo de Oportunidades (antes denominado “Progresa”)
nivel nacional
Proyecto de Atención Integral a Niños y Niñas Menores de Seis Años de la
Sierra Rural (PAIN)
nivel nacional
piloto
Muchos programas latinoamericanos igualmente prometedores no fueron elegidos para este
estudio porque carecían de evaluaciones externas e internas rigorosas. Otros que habían sido
evaluados no fueron elegidos porque los directores no estaban en capacidad de responder o un
programa similar ya había sido elegido. Sólo se podía estudiar un número limitado de programas.
Tampoco se incluyeron en este estudio los muchos programas preescolares públicos y privados
que se encuentran en todos los países de América Latina, ya que rara vez se dirigen a familias de
bajo ingreso, especialmente aquellas que viven en áreas rurales.
Existen en la región numerosos programas piloto pequeños creados por ONGs en toda América
Latina. Sin embargo, desafortunadamente muchos de estos valiosos programas piloto terminaron
antes de que sus contribuciones se pudieran documentar bien, y muchos de sus directores no pudieron
ser localizados para este estudio. Varios programas a gran escala bien evaluados también han
concluido, tales como el Proyecto Integral de Desarrollo Infantil (PIDI) y Kallpa Wawa de Bolivia. Por
otro lado, el terremoto en el Perú en el 2007 hizo que fuera imposible que los directores de Wawa Wasi
y Programas No Escolarizados de Educación Inicial (PRONOEI) respondieran a nuestro cuestionario.
Es imposible conocer en qué medida los programas incluidos en este estudio representan
tendencias en los servicios de desarrollo de la primera infancia de la región. Existe una gran
10
Implementación a Gran escala
Capítulo 2: Breves descripciones de los programas
cantidad de tipos de programas pequeños, y no se ha emprendido ningún estudio comprehensivo
de programas de desarrollo de la primera infancia. En cierto sentido, los programas elegidos
no son representativos porque todos sus líderes están dedicados al monitoreo y evaluación
permanente de los programas. Como resultado de ello, han sido capaces de demostrar
resultados programáticos positivos que han atraído apoyo considerable en cada caso.
El presente estudio representa un esfuerzo inicial por identificar aquellos elementos de diseño,
estructura, procesos y métodos programáticos que pueden ser esenciales para implementar a
gran escala los programas de desarrollo de la primera infancia de manera sostenible. Se requerirá
más investigación para determinar si las lecciones tentativas tomadas de este estudio son útiles
para el campo del desarrollo de la primera infanciaen América Latina y otros lugares.
Debido a que el énfasis de este estudio conciso está en responder las preguntas principales
anotadas en el capítulo 1 mediante la comparación de elementos similares a través de los
programas, las descripciones de programa suministradas aquí son breves. Consulte el estudio
original (Vargas-Barón 2008) para información más detallada acerca de los diez programas
estudiados.
CHILE
Chile ha desempeñado un papel líder en el campo del desarrollo de la primera infancia en
América Latina desde comienzos de los años setenta. Su rica historia de desarrollo de programas
sentó los cimientos para avances de política reciente bajo el programa Chile Crece Contigo del
gobierno de Bachelet. Cada uno de los programas chilenos descritos a continuación ha ampliado
y mejorado sus servicios bajo esta iniciativa presidencial intersectorial para la protección social a
través del desarrollo infantil y familiar y los servicios integrales.
La Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) es un programa preescolar del sector público que
comenzó en 1970. JUNJI se ha ampliado a gran escala de manera exitosa y sigue ampliando su
cobertura. Atiende a familias urbanas, periurbanas, rurales e indígenas que viven en la pobreza y
se enfoca en atender a niños y niñas en riesgo y aquellos con rezagos en el desarrollo.
Con una estrategia combinada de educación a padres, educación temprana centrada en el
niño y apoyo a la mujer trabajadora, los servicios de JUNJI incluyen educación y apoyo a padres,
estimulación temprana, servicios de nutrición, evaluaciones infantiles, servicios de intervención
en la primera infancia para niños y niñas con rezagos y discapacidades, guarderías infantiles y
educación preescolar, transición a la escuela primaria y participación comunitaria.
JUNJI está bien establecido con una base jurídica fuerte dentro de la constitución nacional, y tiene
su propia ley. El programa está bien integral en las políticas, planes y procesos gubernamentales;
coordina con los sectores de planificación, educación, salud, nutrición, saneamiento y protección.
Su financiación proviene del Ministerio de Educación, y también compite por apoyo internacional
para reproducir sus programas y prestar servicios de capacitación en otros países. JUNJI está
bajo la supervisión fiscal del Ministerio de Educación y la Dirección Nacional de Presupuesto de la
Presidencia.
La Fundación Educacional para el Desarrollo Integral del Menor (Fundación INTEGRA) fue creada
jurídicamente en 1990 como una agencia sin ánimo de lucro para ofrecer guarderías infantiles y
centros preescolares a niños y niñas desde el nacimiento hasta los cuatro años de edad que viven
en la pobreza. Equipos de especialistas a nivel nacional y regional emplearon una metodología
de planificación participativa para diseñar el programa. INTEGRA tiene un carácter inusual: fue
iniciada como fundación privada por una Primera Dama pero es financiada por el gobierno.
Inicialmente se colocó bajo el Ministerio del Interior y luego el Ministerio de Educación, cuyos
reglamentos y planes de estudio orientan sus actividades programáticas. El Presidente de la
Implementación a Gran escala
11
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
República nombra su director ejecutivo. INTEGRA también está relacionada con el Ministerio de
Hacienda, pero sus servicios son implementados con apoyo del Ministerio de Educación, del cual
recibe el 97% de sus fondos. Adicionalmente, INTEGRA es financiada por el Servicio Nacional de
Menores (2,3%) y con subvenciones municipales a nivel local (cantidades desconocidas).
INTEGRA se dirige a poblaciones urbanas, periurbanas y rurales, y el 91% de las familias están en
las categorías de ingreso más bajas. El programa se enfoca en madres adolescentes, madres que
trabajan o que buscan trabajo, mujeres jefes de hogar y familias socialmente vulnerables.
Los líderes de INTEGRA informan que ellos respetan y valoran la diversidad cultural, geográfica,
lingüística y étnica. El programa combina educación para padrespadres con servicios infantiles, y
ha empleado procesos completos de formulación de programa. Sus servicios incluyen evaluación,
estimulación temprana, servicios de nutrición, guarderías infantiles y educación preescolar en
centros y/o mediante visitas al hogar, educación y apoyo apadrespadres, transición a la escuela
primaria, servicios de saneamiento y participación comunitaria. Las familias participan activamente
en los centros preescolares. Las comunidades realizan consultas para planificación, celebran
reuniones de vecinos, colaboran con la policía y los centros preescolares para la protección
infantil, y crean redes de apoyo para los derechos del niño y el desarrollo infantil.
Conozca a Su Hijo (CASH). En los años ochenta, profesionales del Ministerio de Educación y otros
especialistas en educación chilenos colaboraron con la Organización de Estados Americanos
(OEA) para diseñar el Programa Conozca a Su Hijo para áreas rurales empobrecidas de Chile.
CASH comenzó como un programa piloto y no se basó en un modelo anterior. Se realizó un
análisis de situación en dos comunidades rurales; posteriormente, el programa y sus materiales
educativos fueron creados y pilotados en el terreno durante un período de tres años. Luego
diseñaron una estrategia para aplicar el modelo a nivel nacional y también buscaron apoyo
financiero adicional.
En 1993, cuando CASH fue fundado como un programa piloto a nivel nacional, fue incorporado
oficialmente en la División de Educación General del Ministerio de Educación como parte del
Programa para el Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación (MECE) de la reforma
educativa, con el objetivo de ayudar a ampliar y mejorar la educación preescolar. En 2004,
el Ministerio de Planificación asumió parte de la responsabilidad de financiar a CASH para
responder a las crecientes demandas de las familias atendidas por el programa de transferencias
condicionadas del Sistema Chile Solidario para ampliarel acceso a educación preescolar ,
especialmente en áreas rurales. En 2007, el programa se transfirió de nuevo, esta vez a JUNJI, al
área de programas familiares, con apoyo presupuestario continuado del Ministerio de Planificación
bajo Chile Crece Contigo así como de JUNJI. CASH trabaja de cerca con los municipios y
organizaciones comunitarias sin ánimo de lucro para prestar servicios descentralizados.
El programa se dirige a madres rurales, de preferencia aquellas que pertenecen al Sistema Chile
Solidario y/o madres indígenas que están por debajo de la línea de pobreza que tienen niños de
cinco años o menos y viven en sectores rurales dispersos que carecen de centros de educación
preescolar. Los servicios de CASH incluyen estimulación temprana, educación y apoyo a padres,
servicios de nutrición, protección social, educación preescolar, servicio de intervención en la
primera infancia para niños y niñas con rezagos de desarrollo o discapacidades, y actividades
participativas con las comunidades. Se utiliza una estrategia combinada de educación materna
y servicios infantiles. No se han formulado estándares programáticos todavía, pero están previstos.
COLOMBIA
Al igual que Chile, Colombia ha liderado la región de América Latina en servicios de desarrollo
de la primera infancia desde comienzos de los años setenta. El Instituto Colombiano de Bienestar
12
Implementación a Gran escala
Capítulo 2: Breves descripciones de los programas
Familiar (ICBF) realizó una investigación innovadora acerca de servicios integrales de salud,
nutrición y estimulación de lactantes demostrando la importancia de la inversión en servicios
integrales para la primera infancia en familias afectadas por pobreza extrema y desnutrición. Esta
investigación deacción inicial llevó a la creación de Hogares Comunitarios en toda Colombia,
amplia capacitación de maestros y miles de proyectos de desarrollo de la primera infancia
en comunidades. El reciente interés presidencial en promover un programa de transferencias
condicionadas, Familias en Acción, está quitando algunos recursos de los servicios directos del
ICBF. Sin embargo, los resultados iniciales del programa Familias en Acción están llevando a los
planificadores de protección social a considerar la inclusión de componentes clave de desarrollo
de la primera infancia a este programa de transferencias condicionadas.
El ICBF diseñó el programa Hogares Comunitarios en 1987 para atender a mujeres embarazadas y
a niños y niñas desde el nacimiento hasta los cinco años de edad, contribuir a la erradicación de
la pobreza y ampliar la cobertura de servicios para padres y madres trabajadores y niños y niñas
vulnerables.
El ICBF es un instituto semiautónomo que fue transferido de su ubicación anterior en el Ministerio
de Salud al Ministerio de Protección Social, que ahora incluye también al Ministerio de Salud. Ha
logrado autonomía parcial al recibir gran apoyo financiero de un impuesto nacional sobre el pago
de la nómina del 3% que es ordenado por una serie de leyes, acuerdos y decretos nacionales
(Vargas-Barón 2006a). Las comunidades, ONGs y cooperativas de trabajadores también aportan
al programa, pero las cantidades no están disponibles. Además, el ICBF recibe subvenciones
y contratos de fuentes nacionales e internacionales para proyectos especiales, algunos de los
cuales apoyan aspectos del programa Hogares Comunitarios.
Hogares Comunitarios se dirige a poblaciones urbanas, semiurbanas y rurales de los estratos
socioeconómicos 1 (pobreza severa) y 2 (debajo del nivel de pobreza), dándose prioridad a hogares
encabezados por mujeres, familias internamente desplazadas y familias indígenas. Se emplea
un enfoque combinado de educación para padres y servicios infantiles. Los servicios prestados
incluyen educación básica, educación y apoyo apadrespadres, estimulación temprana, servicios
de nutrición y alimentación, educación en salud y atención en salud preventiva, medición de
talla y peso, guarderías infantiles, cuidado del niño/a y educación preescolar, protección social
y participación comunitaria.
Fundada en 1999, Familias en Acción es un programa de transferencias condicionadas ubicado
en la Dirección de Programas Presidenciales de Colombia dentro de la Agencia Presidencial
para Acción Social y Cooperación Internacional. Fue creado por el Departamento Nacional
de Planeación en colaboración con el Banco Mundial, y se basa en el programa mexicano de
transferencias condicionadas Oportunidades. Los líderes del programa estudiaron el programa
mexicano, hicieron ajustes y agregaron procesos nuevos, tales como el uso del sistema colombiano
de selección de beneficiarios. Se realizaron discusiones entre el Departamento de Planeación y
la Unidad Nacional de Coordinación del programa, y consultores del Banco Mundial quienes
ayudaron a estructurar los instrumentos y procesos del programa. Se ejecutó primero un proyecto
piloto en 22 municipios para ensayar el diseño del programa en el terreno; luego se amplió para
cubrir más municipios hasta que ahora está cerca de lograr cobertura nacional.
Familias en Acción se dirige a mujeres y madres con niños y niñas menores de siete años. Las
familias atendidas o están registradas oficialmente como desplazadas o viven en comunidades
de estrato socioeconómico 1 en áreas urbanas, periurbanas, rurales o indígenas de municipios
selectos que tienen altos niveles de pobreza.
Los servicios programáticos se prestan directamente a las madres e indirectamente a los niños y
niñas. Así, es un programa orientado hacia padrespadres, pero está adoptando cada vez más
Implementación a Gran escala
13
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
una estrategia padres-hijos combinada. “Madres líder” guían asambleas de madres participantes
en talleres que tratan temas de salud, nutrición, higiene, medios anti-conceptivos, desarrollo
infantil y juego, y alfabetización. Materiales educativos, juguetes didácticos y otros elementos
han sido incluidos en el programa.
Las transferencias de dinero y los suplementos nutricionales están condicionados al uso por parte
de los niños y niñas a los servicios de salud tales como vacunaciones y controles de crecimiento
y desarrollo; y los niños y niñas mayores deben estar matriculados en la escuela. Con base en
la observación de las necesidades infantiles y familiares predominantes, el programa informó
que estaba previendo agregar un componente programático nuevo para mejorar el desarrollo
cognitivo de los niños y niñas. Esto representa un cambio del programa usual de transferencias
condicionadas.
HONDURAS
Al igual que otras naciones centroamericanas, Honduras se ha enfocado en intervenciones
nutricionales debido a investigación regional inicial de este tema en los años setenta y la necesidad
predominante de combatir la desnutrición en la región. Este enfoquesectorial en la nutrición se
refleja en el programa nacional descrito a continuación. Por otro lado, el programa piloto Madres
Guías es un ejemplo de un abordaje diferente de desarrollo de la primera infancia basado en la
comunidad, integral y exitoso, que incluye además de educación nutricional servicios holísticos
que las comunidades rurales requieren.Atención Integral a la Niñez en la Comunidad (AIN-C) fue
iniciado por la Secretaría de Salud en 1991 para tratar la desnutrición en niños y niñas menores
de cinco años. Sus servicios basados en voluntarios fueron ampliados para llegar a cobertura
casi nacional; ahora incluyen servicios de salud y nutrición para mejorar el crecimiento infantil
y prevenir la morbilidad y desnutrición. El director del programa AIN-C es responsable de la
implementación y los resultados del programa ante el Departamento de Atención Integral a la
Familia de la Dirección General de Promoción de la Salud dentro de la Secretaría de Salud. La
Secretaría de Salud maneja el programa AIN-C y recibe fondos gubernamentales para los salarios
de los empleados, costos recurrentes básicos y viajes.
Financiación adicional es suministrada por USAID, el Banco Mundial, UNICEF y, en algunas regiones,
el BID para seguir estrategias que son manejadas a nivel regional. La Secretaría de Hacienda
maneja las finanzas del programa. El programa se relaciona con políticas de salud nacionales,
tales como la Política Nacional de Salud Materno Infantil de 2002. Sin embargo, Honduras no ha
formulado aún una política integral de desarrollo de la primera infancia. El Proyecto de Nutrición
y Protección Social de AIN-C fue creado en 2006 por la Secretaría de Salud y el Programa de
Asignación Familiar (PRAF). El Departamento de Atención Integral a la Familia coordina el proyecto
dentro de la Secretaría de Salud, y la Secretaría brinda orientación normativa para el programa.
Una red de solidaridad para la reducción de la pobreza en Honduras, liderada por la Primera
Dama, también influye en la implementación del programa.
El proyecto va dirigido a niños y niñas desde el período prenatal hasta los dos años de edad
pertenecientes a familias que viven por debajo de la línea de la pobreza o en pobreza severa en
áreas rurales donde existen altas tasas de desnutrición y mortalidad infantil. El proyecto incluye
una estrategia combinada de padreseducación para padres y servicios infantiles que se basan
en, y complementan el programa AIN-C. Los servicios incluyen educación prenatal, apoyo para
el recién nacido, tamizaje de recién nacidos, servicios de nutrición, educación en salud y servicios
de salud preventivos, educación y grupos de apoyo para padres, y participación comunitaria. El
programa, aún no ha definido estándares.
El Christian Children’s Fund de Honduras (CCF-H – hoy en día Child Fund) fundó Madres Guías en
1992. Presta servicios continuos para mujeres embarazadas y niños y niñas desde el nacimiento
14
Implementación a Gran escala
Capítulo 2: Breves descripciones de los programas
hasta los cuatro o seis años de edad. El programa se basa en un enfoque altamente participativo
que construye sobre las culturas y patrones de crianza locales. Por ejemplo, CCF-H ha preparado
un libro acerca de la estimulación de lactantes acorde as patrones culturales de crianza locales.
Personal local capacita a madres guías, y los materiales de capacitación son adaptados a la
lengua y las condiciones socioculturales de las comunidades. Materiales de estimulación temprana
se fabrican con objetos que cada comunidad consigue, y las actividades de estimulación tienen
lugar en el hogar usando elementos comunes en el hogar.
El programa se basa en la Observación General No. 7 de la Convención sobre los Derechos del
Niño de la ONU que garantiza el acceso a servicios integrales para los niños y niñas pequeños.
El Código de la Niñez y la Adolescencia de Honduras brinda la base jurídica del programa
y justifica su enfoque integral.
El programa atiende a familias rurales, urbanas y periurbanas que viven debajo de la línea
de la pobreza en los departamentos y municipios que tienen las mayores tasas de mortalidad
infantil, de desnutrición y de niños y niñas en riesgo, crónicamente enfermos y con rezagos en el
l desarrollo. Emplea una estrategia combinada de padreseducación para padres y desarrollo
infantil. Los servicios incluyen educación prenatal, tamizaje de recién nacidos, evaluaciones del
desarrollo infantil, planes de desarrollo infantil y familiar individualizados, estimulación temprana,
educación y apoyo a padres, servicios de nutrición y alimentación escolar, servicios de salud
primarios, servicios de saneamiento comunitarios, servicios de protección social, guarderías
infantiles, cuidado del niño y educación preescolar, transición a la escuela primaria, participación
comunitaria y educación básica. Madres Guías es el más comprehensivo de los programas
elegidos para este estudio. Estándares programáticos han sido definidos para las visitas en casa y
el programa evalúa el desarrollo del niño.
MÉXICO
México ha seguido un abordaje múltiple del desarrollo de la primera infancia, incluyendo tanto
transferencias condicionadas como servicios programáticos sectoriales semi-integrales. Se halló
que varios servicios tradicionales del sector de nutrición y salud en México tenían valor limitado, y
algunos de sus recursos fueron desviados para apoyar al programa de transferencias condicionadas
descrito a continuación. El sector educativo sigue buscando atender a comunidades rurales
y empobrecidas a través de la educación de padres y servicios de desarrollo infantil de base
comunitaria.
Educación Inicial fue fundado en 1993 y está ubicado dentro del Consejo Nacional de Fomento
Educativo (CONAFE). En 1994, CONAFE asumió el manejo de programas de compensación que
estaban basados en experiencias en educación comunitaria, específicamente para ampliar
la educación preescolar y primaria en comunidades empobrecidas de México. La Unidad de
Programas Compensatorios de CONAFE maneja este programa y lo canaliza a comunidades en
31 estados mexicanos a través de las Unidades Coordinadoras Estatales de Educación Inicial. La
Constitución Nacional y una serie de planes, leyes, decretos y reglamentos dan una base jurídica
fuerte al programa.
El programa Educación Inicial se dirige a mujeres embarazadas y a padres de niños y niñas desde el
nacimiento hasta los cuatro años de edad que viven en áreas rurales, periurbanas y urbanas con altos
niveles de marginación y poblaciones indígenas. El programa emplea una estrategia combinada de
educación de padres y servicios infantiles. Sus servicios incluyen la educación prenatal, preparación
para ser padres y madres, evaluaciones del niño, estimulación temprana, educación y apoyo a
padres, y participación comunitaria. El programa ofrece visitas al hogar, consultas individuales
y reuniones de padres.
Implementación a Gran escala
15
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Oportunidades es un programa de transferencias condicionadas fundado en 1997 como una
iniciativa del sector público de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), la cual lidera el
programa. El programa fue creado con amplio apoyo jurídico, incluyendo la Constitución
Nacional, la Ley General de Desarrollo Social, varios decretos y reglamentos oficiales. Desde su
inicio, Oportunidades ha sido un esfuerzo multisectorial que incluye a SEDESOL, la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Salud, la Secretaría de Educación Pública (que
coordina con el programa Educación Inicial de CONAFE), el Instituto Mexicano del Seguro Social
y el Consejo Nacional de Población. Todas estas agencias gubernamentales participan en el
Consejo Coordinador Nacional de Oportunidades y están involucradas en la planificación,
implementación y coordinación del programa.
La Coordinación Nacional de Oportunidades implementa el programa en colaboración
con las secretarías estatales de educación y salud en todos los estados mexicanos. Los estados
son responsables de prestar servicios educativos y de salud designados a familias inscritas en
Oportunidades.
Oportunidades está dirigido a mujeres embarazadas y lactantes y a sus hijos e hijas desde el
nacimiento hasta su entrada en la escuela y más allá, con un énfasis importante en los niños
y niñas desde el nacimiento hasta los dos años de edad. Las poblaciones objetivo son familias
urbanas, periurbanas y rurales que están marginadas y que viven en condiciones de pobreza
severa. El programa está adoptando cada vez más una estrategia combinada padres-hijos/as a
través de acuerdos cooperativos con servicios de salud, nutrición y educación.
Los servicios incluyen educación y atención en salud prenatal, apoyo durante el parto, servicios
para recién nacidos, suplementos nutricionales para mujeres embarazadas y para niños y niñas
desde el nacimiento hasta los dos años de edad, tamizaje y evaluación del niño, educación y
apoyo a padres, servicios de atención primaria en salud y servicios de protección. Las transferencias
condicionadas están sujetas al uso de los servicios de salud y nutrición por parte de las familias y
a la asistencia escolar primaria y secundaria de los niños y niñas mayoresTambién se promueve
la participación comunitaria. Se depositan los fondos en las cuentas bancarias de las familias,
vinculando así familias muy pobres con instituciones bancarias y de crédito por primera vez. Como
resultado de ello, muchas familias están comenzando a acumular ahorros y hacer inversiones
pequeñas en negocios y otros instrumentos, fomentando así la movilidad socioeconómica
ascendente (Székely 2007).
PERÚ
Perú ha enfrentado dificultades significativas en llegar a los niños pequeños vulnerables.
Desafortunadamente, debido a un fuerte terremoto en el 2007 sus programas comunitarios
grandes de desarrollo de la primera infancia no pudieron participar en este estudio. El programa
piloto descrito a continuación refleja muchas de las dificultades – y el potencial – que existen al
tratar las necesidades de aprendizaje temprano de niños y niñas procedentes de comunidades
indígenas rurales marginadas.
Ubicado profundamente dentro del Ministerio de Educación del Perú, el Proyecto de Atención
Integral a Niños y Niñas Menores de Seis Años de la Sierra Rural (PAIN) buscó crear una educación
preescolar culturalmente competente de alta calidad para familias y niños indígenas de la
tierra alta rural que vivían en extrema pobreza. El programa capacitó a maestros y maestras de
educación inicial y madres líderes comunitarias llamadas “animadoras” que tenían educación
secundaria. Les dieron capacitación adicional y les pagaron pequeños estipendios para trabajar
directamente con los padres y madres y niños y niñas en maneras culturalmente apropiadas.
El programa se dirigía a niños y niñas de tres a seis años de edad. Las animadoras atendían a
16
Implementación a Gran escala
Capítulo 2: Breves descripciones de los programas
15 a 25 niños a la vez, dependiendo de la densidad de población en cada comunidad. Los
servicios incluían educación preescolar cultural y lingüísticamente apropiada, remisiones a
servicios de atención en salud preventiva y salud primaria, suplementación nutricional a través de
un programa de alimentación preescolar, educación en higiene personal, y el apoyo y toma de
decisiones comunitaria participativa. No se ofrecieron visitas al hogar ni servicios de educación
para padres individuales, aunque los padres asistían a ocasionales sesiones de grupo lideradas
por animadoras.
PAIN fue objeto de una evaluación externa detallada que la encontró exitosa en cumplir varios
de sus objetivos principales; sin embargo, perdió su apoyo financiero y terminó en 2004.
Foto: © UNICEF/Gonzalo Bell
Implementación a Gran escala
17
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Foto: © UNICEF/Karla Rodriguez
18
Implementación a Gran escala
CAPÍTULO 3
Foto: © UNICEF/Gonzalo Bell
ANÁLISIS COMPARATIVO
DE LOS PROGRAMAS
DE DESARROLLO DE LA
PRIMERA INFANCIA
Implementación a Gran escala
19
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas
de desarrollo de la primera infancia
P
ara brindar orientación inicial para los planificadores de políticas, el Capítulo 3 ofrece
ejemplos tomados de los diez programas estudiados con respecto a marcos organizativos,
procesos, sistemas de coordinación, disposiciones de financiación, contextos externos y
relaciones.
El Capítulo 3 está dividido en cuatro secciones:
• Tipos de programa, patrocinio y apoyo sectorial
• Insumos de los programas
• Productos de los programas
• Contextos externos
Tipos de programa, patrocinio y apoyo sectorial
Los diez programas de desarrollo de la primera infancia incluidos en este estudio comparativo
prestan servicios para padres y niños en algún punto del rango desde el embarazo hasta los
ocho años de edad, incluyendo uno o más de los siguientes servicios: educación, salud, nutrición,
servicios de protección y saneamiento. La presente sección brinda una visión global rápida de
los tipos de programa como preludio al tratamiento de insumos, productos y contextos externos.
Tipos de programa
Programas piloto
Literalmente miles de programas piloto de desarrollo de la primera infancia han sido ejecutados
en América Latina en el transcurso de los últimos 35 años. Algunos han desaparecido; en muchos
casos se perdió información y/o experiencia valiosa. Los tres programas piloto incluidos en este
estudio reflejan algunas de las circunstancias desafiantes de los programas piloto.
• PAIN (Perú) no pudo mantener su apoyo financiero. Luego de cuatro años de servicios
exitosos terminó en 2004.
• Conozca a Su Hijo (CASH; Chile). Para sobrevivir y maximizar los recursos programáticos,
este programa piloto exitoso fue consolidado en un programa nacional (JUNJI). Esta
medida permitió a CASH minimizar los costos administrativos y maximizar el uso de fondos
para servicios directos, pero el programa perdió su autonomía.
• Madres Guías (Honduras) sigue funcionando como un programa importante y exitoso
apoyado por Child Fund. Sin embargo, su nivel de apoyo actual dificulta que este programa
valioso amplíe sus servicios sin obtener una financiación muy ampliada de fuentes públicas
u otras fuentes nacionales o internacionales.
Varios programas piloto en la región que fueron evaluados y concluyó que eran de alta calidad
han desaparecido en años recientes. Por ejemplo, el programa PROMESA de CINDE terminó luego
de muchos años de actividades de desarrollo de la primera infancia innovadoras en la región del
Chocó de Colombia. Las muchas lecciones aprendidas de PROMESA siguen influyendo en las
actividades de desarrollo de la primera infancia, no sólo en el Chocó sino también en muchas
otras comunidades colombianas (Arango 2004).
20
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
El exitoso programa de desarrollo de la primera infancia Kallpa Wawa de Bolivia también
desapareció luego de varios años de apoyo de UNICEF. Al igual que PAIN, estos programas
piloto no tuvieron éxito en ganar suficiente apoyo gubernamental y financiación diversificada
para volverse sostenibles y ser llevados a escala. Estos programas dependían demasiado de unos
pocos donantes externos que dieron apoyo de corto a mediano plazo.
Excepciones a esta regla son grupos internacionales y fundaciones operativas que están
comprometidos con la financiación programática a largo plazo en comunidades de bajo ingreso,
tales como el Child Fund, Save the Children, Plan International, World Vision y otros. Estas ONGs
internacionales normalmente dependen de donantes y benefactores privados quienes están
dispuestos a suministrar financiación sostenible a largo plazo para niños o comunidades selectos.
Sin embargo, el nivel de este apoyo rara vez es lo suficientemente grande para permitir a los
programas de DPI llegar a gran escala sin financiación adicional significativa de los gobiernos
nacionales u otros donantes. Cada vez más, estas organizaciones están buscando maneras
de involucrarse en los procesos nacionales de planificación de políticas, y están ofreciendo sus
programas como modelos para implementación nacional. Madres Guías es un buen ejemplo
de este enfoque. Este programa de transferencias condicionadas está afectando de manera
positiva a la política nacional y a programas específicos de educación y salud del sector público.
Escala nacional
Los programas que se han llevado a escala nacional incluyen JUNJI e INTEGRA (Chile), Hogares
Comunitarios y Familias en Acción (Colombia), el programa AIN-C y su Proyecto de Nutrición
y Protección Social (Honduras), y Educación Inicial y Oportunidades (México). Todos estos
programas fueron creados por el sector público o, como INTEGRA y Hogares Comunitarios, están
fuertemente vinculados con el sector público. Cada uno de estos programas ha evolucionado
significativamente a través de los años, y todos ellos han tenido éxito en obtener apoyo
gubernamental a largo plazo para sus servicios.
Programas basados en la comunidad y en el hogar
Los programas basados en la comunidad y en el hogar incluyen una participación fuerte de la
comunidad para mejorar el desarrollo infantil y familiar. Tienden a ser programas piloto con una
cobertura algo limitado, y muchos de ellos encuentran una amplia variedad de barreras para
llevar a gran escala sus programas en América Latina. Madres Guías de Honduras y CASH de Chile
son ejemplos de estos programas.
Programas basados en centros
Los servicios basados en centros que prestan cuidado del niño, educación preescolar y
educación para padres abundan en la región. Tienen financiación pública o son apoyados por
el sector privado, ONGs, cooperativas de empleados y otras organizaciones. Son los programas
de desarrollo de la primera infancia más numerosos en la región. Educación Inicial de México,
Hogares Comunitarios de Colombia, INTEGRA y JUNJI de Chile, y PAIN del Perú son programas de
educación temprana predominantemente basados en centros.
Programas del sector de la salud/nutrición
Los programas de desarrollo de la primera infancia del sector de la salud normalmente emplean
modelos de base médica para servicios de supervivencia infantil, nutrición y atención primaria
en salud para lograr mejor salud y crecimiento infantil. A veces incluyen componentes para la
educación de padres y el desarrollo infantil (AIN-C).
Implementación a Gran escala
21
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Programas de transferencias condicionadas
Los programas de transferencias condicionadas fueron creados originalmente para
enfocarse en niños y niñas de edad escolar y en la erradicación de la pobreza. Sin embargo,
las evaluaciones están revelando algunos efectos positivos en la salud y nutrición infantil
y, a veces, en aspectos del desarrollo infantil tales como el crecimiento físico. No se ha
mostrado que tengan un efecto en el desarrollo lingüístico, cognitivo o socioemocional
del niño (Fiszbein y Schady 2009). En consecuencia, algunos programas de transferencias
condicionadas están diversificando su contenido para incluir componentes para el desarrollo
psicosocial y cognitivo de los niños pequeños (Familias en Acción y Oportunidades).
El patrocinio de los programas
Tres tipos primarios de patrocinio de programas de desarrollo de la primera infancia se encuentran
en la mayoría de los países: del sector privado, de la sociedad civil y del sector público.
Programas del sector privado
Ninguno de los programas elegidos para este estudio pertenece al sector privado, haciendo
que la lista no sea representativa para este importante tipo de programa de desarrollo de la primera
infancia en la región de América Latina. Muchos centros preescolares, clínicas y proyectos de
desarrollo social y económico existen en América Latina y prestan una amplia gama de servicios de
desarrollo de la primera infancia. Muchos de estos programas atienden a familias de ingreso medio
y alto, pero esto no siempre es el caso. Por ejemplo, algunas empresas, cooperativas de empleados
y fundaciones empresariales, tales como Fundaçao Abrinq del Brasil y la Caja de Compensación
Familiar CAFAM de Colombia, patrocinan programas de desarrollo de la primera infancia para familias
que viven en la pobreza.
Programas de la sociedad civil
Solamente uno de los programas estudiados, Madres Guías, es patrocinado por una organización
de la sociedad civil (OSC). Además de su patrocinador, Christian Children’s Fund de Honduras,
hay muchas OSCs internacionales que patrocinan programas de desarrollo de la primera infancia
en la región, incluyendo Save the Children USA, UK y Noruega; Plan International; Caritas; World
Vision y otras. En algunos países, literalmente cientos de OSCs nacionales patrocinan programas
de desarrollo de la primera infancia.
Programas del sector público
De los diez programas estudiados, nueve tienen patrocinio gubernamental. Tres de estos programas
tienen disposiciones de patrocinio de tipo especial:
Hogares Comunitarios está ubicado en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
semiautónomo; es sostenido principalmente por un impuesto sobre el pago de nómina
de 3% que se cobra a toda organización pública, privada y de la sociedad civil. El ICBF
generalmente se considera perteneciente al gobierno, pero en realidad es un gran “fondo
parafiscal”; contrata con grupos del sector privado, y subvenciones de fundaciones
ayudan a definirla como una agencia paraestatal que puede aceptar fondos tanto
públicos como privados.
22
De una manera algo similar, CONAFE de México, el patrocinador de Educación Inicial
No Escolarizada, no es una secretaría (ministerio) nacional sino más bien lo que se
denomina una “agencia descentralizada” conectada orgánicamente con la Secretaría
de Educación. Algunos lo clasifican como organización paraestatal, pero para todos los
efectos forma parte del sector de la educación pública.
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
En Chile, INTEGRA está relacionada con el Ministerio de Educación, el Ministerio de
Hacienda y la Dirección Sociocultural de la Presidencia, y virtualmente toda su financiación
proviene del sector público. Sin embargo, su carácter jurídico es el de fundación privada
sin ánimo de lucro. Una Primera Dama comenzó INTEGRA en 1990, e inicialmente estaba
ubicada bajo el Ministerio del Interior. Luego se trasladó al Ministerio de Educación, y
ahora está financiado casi totalmente a través del Ministerio de Educación y Ministerio de
Hacienda.
Una nota relativa al patrocinio
En América Latina, muchas ONGs, fundaciones e instituciones privadas han patrocinado programas
valiosos de desarrollo de la primera infancia. Aunque no existe ningún estudio regional de tales
programas, tienden a ser relativamente pequeños, de corta vida y de baja cobertura en términos
de número de participantes y extensión geográfica. Pocos de ellos tienen los fondos o el personal
especializado para realizar estudios de línea base y proyectos de evaluación longitudinal que
incluyan diseños de grupo de control. Esto puede constituir parte de la razón por su falta de éxito,
pero la experiencia ha mostrado – como en el caso de PAIN – que los líderes del sector público
son plenamente capaces de hacer caso omiso de resultados de evaluación buenos.
El apoyo sectorial
Los programas de desarrollo de la primera infancia pueden ser sectoriales, multisectoriales o
integrales a través de sectores.
•
Un programa sectorial es aquel que es diseñado, manejado e implementado enteramente
por un sector, tal como el sector de la salud o el sector educativo.
•
Un programa multisectorial es aquel en que son creados acuerdos, reglamentos o
directrices interagenciales para asegurar la coordinación entre programas para lograr
metas de desarrollo comunes, tales como un programa colaborativo de nutrición, salud y
protección infantil.
• Un programa integral es aquel en que servicios de salud, nutrición, educación y de
otra índole son financiados, manejados, implementados y evaluados conjuntamente
como “servicios sin separación” a nivel local. Los programas integrales tienden a ser más
efectivos en relación con el costo porque normalmente solamente una entidad maneja
el programa.
Una amplia variedad de apoyo sectorial ha sido provisto para los diez programas incluidos en el
presente estudio. Varios de los programas son apoyados y financiados a través de los ministerios
de salud o educación; otros, como se anotó anteriormente, tienen apoyo multisectorial.
Luego de muchos roces entre los ministerios técnicos de salud, educación o protección social
y, en el caso de algunos países, ministerios más débiles tales como los de solidaridad social, género,
y desarrollo urbano o rural, los países de América Latina y otras áreas del mundo están comenzando
a colocar el papel coordinador central de importantes programas nacionales de desarrollo de
la primera infancia en los ministerios de planificación, hacienda, protección social o desarrollo social.
Estos ministerios fuertes tienden a tener mejores planificadores con mayores niveles de capacitación
y experticia. Están acostumbrados a emplear contratistas para realizar evaluaciones de alta calidad.
Cada vez más, los líderes de estos ministerios entienden la importancia de invertir en los niños y
niñas para lograr los Objetivos de Desarrollo del Mileno (ODM), reducir la pobreza y lograr metas de
Educación para Todos (EPT).
Implementación a Gran escala
23
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Adicionalmente, estos ministerios tienen el poder de convocatoria para traer personas de todos
los sectores a la mesa, crear consejos nacionales de desarrollo de la primera infancia y forjar un
consenso nacional alrededor de temas críticos tales como:
• ¿Qué ministerio asumirá el liderazgo para el desarrollo de la primera infancia?
• ¿Qué ministerio guiará a los programas de educación para niños y niñas desde el
nacimiento hasta la edad de tres años y para sus padres?
• ¿Los programas de desarrollo de la primera infancia de diversos ministerios cómo
coordinarán y/o integrarán sus servicios?.
• ¿Cómo puede el gobierno maximizar los recursos para lograr metas nacionales de
desarrollo infantil y familiar?
En México, Chile y Colombia, nuevos enfoques de liderazgo ministerial y coordinación se
están empleando en un intento por superar las fronteras sectoriales, formular estrategias más
estrechamente alineadas con las metas de reducción de la pobreza y desarrollo nacional, y
satisfacer requisitos socioeconómicos clave. La Secretaría de Desarrollo Social de México ha
liderado fuertes esfuerzos de coordinación multisectorial y ha atraído un alto nivel de apoyo
nacional e internacional para su programa de transferencias condicionadas Oportunidades. De
manera similar, la Presidencia de Colombia y el Departamento Nacional de Planeación crearon
el programa intersectorial Familias en Acción, que ha obtenido importante apoyo nacional
e internacional. Además de obtener nuevos fondos presupuestarios nacionales y préstamos
internacionales, ambos programas obtuvieron parte de su financiación de contraparte nacional
mediante la absorción de los presupuestos de programas gubernamentales más débiles, con
menor desempeño y menos alineados políticamente.
En Chile, bajo Chile Crece Contigo, la Presidencia, el Ministerio de Planificación, el Ministerio de
Protección Social y el Ministerio de Hacienda están liderando un sistema multisectorial que abarca
el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud, JUNJI, CASH e INTEGRA. Están camino a obtener
préstamos internacionales significativos y apoyo para sus enfoques innovadores para superar la
pobreza intergeneracional y mejorar el desarrollo de la primera infancia.
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) semiautónomo que maneja Hogares Comunitarios
tiene una larga historia de desarrollo. Fue creado por un decreto del Presidente Carlos Lleras Restrepo
y fue delegado a la Oficina de la Primera Dama y posteriormente al Ministerio de Salud. Recientemente,
el ICBF y el Ministerio de Salud fueron transferidos al Ministerio de Protección Social. El ICBF es un caso
inusual debido a su impuesto separado no fungible sobre el pago de nómina que provee un alto nivel
de financiación relativamente estable a largo plazo – o por lo menos mientras el ICBF pueda resistirse
a las incursiones de otras agencias gubernamentales en su base jurídica y financiera.
Los insumos de los programas
Los insumos programáticos presentados a continuación ayudan a moldear los procesos de apoyo
y desarrollo que permiten a algunos programas de desarrollo de la primera infancia sobrevivir
y hacen que otros se desvanezcan poco a poco. Los insumos escogidos incluyen las edades
objetivo, las poblaciones objetivo, la orientación de los programas, los servicios y áreas de contenido
de los programas, las transferencias condicionales de dinero, la cobertura de los programas, el
personal de los programas, la competencia cultural, los planes de estudio, materiales, métodos,
medios y sistemas de capacitación de los programas, y la financiación de los programas.
24
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
Edades objetivo
Los grupos de edad objetivo para servicios de, o a través de, los diez programas de desarrollo de
la primera infancia son:
•
Prenatal a dos o tres años de edad (AIN-C, Oportunidades)
•
Prenatal a cuatro o seis años de edad (Madres Guías, Hogares Comunitarios, Familias en
Acción, Educación Inicial)
•
Nacimiento a cuatro o seis años de edad (JUNJI, INTEGRA, CASH)
•
Tres a seis años de edad (PAIN)
La mayoría de los programas preescolares en América Latina comienzan en o después de los
tres años de edad, lo cual es bastante después del período importante de crecimiento cerebral
temprano y desarrollo infantil rápido. En fuerte contraste, y en línea con recientes resultados
de investigación, seis de los programas del presente estudio prestan servicios (o condicionan
los pagos de dinero al uso de servicios) comenzando en el período prenatal. Tres programas
adicionales inician los servicios poco después del nacimiento. Así, la mayoría de estos programas
de desarrollo de la primera infancia líderes latinoamericanos se dirigen al período más importante
para el desarrollo infantil de prenatal/nacimiento hasta los tres años de edad.
Poblaciones objetivo
la mayoría de los programas preescolares públicos en América Latina no son dirigidos sino son
universales en su enfoque. Sin embargo, en efecto muchos de ellos atienden primariamente a los
pobres porque las familias de ingreso medio y alto tienden a utilizar centros preescolares privados
que consideran de mayor calidad. Los programas de salud y nutrición para lactantes y niños que
comienzan a caminar del sector público en América Latina tienden a estar dirigidos a familias
que viven en la pobreza, al igual que muchos programas patrocinados por ONGs y OSCs para
la educación en cómo ser padres a través de visitas al hogar o de servicios basados en centros.
Sin embargo, no existe ningún estudio general del desarrollo de la primera infancia en América
Latina, y es difícil tener la seguridad de que éste sea el caso.
Varios de los programas estudiados informan que enfrentan retos significativos para atender
a familias aisladas, marginadas y dispersas. Cinco de los programas se dirigen intencionalmente
a familias indígenas, y esto puede señalar una tendencia positiva hacia mayor apertura a atender
estas comunidades anteriormente marginadas. Estos programas parecen representar un cambio
de actitud en países como Chile, Colombia, México y Perú. Sin embargo, hay que anotar que
Perú quitó la financiación de PAIN, que se dirigía a familias indígenas, porque el programa carecía
de apoyo político.
En general, todos los programas han hecho un esfuerzo sincero de dirigirse a las familias más vulnerables
y necesitadas en sus países. En algunos países, los sistemas estadísticos y de mapeo para dirigirse
a los muy pobres están muy desarrollados. Sin embargo, en muchos países latinoamericanos
el énfasis continua centrado en ampliar la inversión para programas de educación preescolar costosos
que están ubicados principalmente en áreas urbanas y atienden a poblaciones de ingreso medio
y otras poblaciones menos vulnerables.
Implementación a Gran escala
25
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
La orientación de los programas
los programas de desarrollo de la primera infancia se pueden caracterizar como:
orientados al niño
orientados a padres
orientados al niño y a padres
Uno de los programas, Familias en Acción, está orientado a padres pero pronto cambiará a un
enfoque combinado por medio de la inclusión de contenido sobre el desarrollo cognitivo de los
niños y niñas. PAIN estuvo principalmente orientado a los niños ya que se enfocaba en atender
a niños y niñas de edad preescolar y sólo prestaba una cantidad pequeña de padreseducación
para padres.
Los otros ocho programas emplean una estrategia de combinar la educación y apoyo a padres
con servicios orientados al niño. Este hallazgo demuestra que servicios combinados orientados a
los niños y padres predominan en esta muestra y que los enfoques comprehensivos pueden lograr
cobertura nacional.
Los servicios y áreas de contenido de los programas
los programas estudiados ofrecen una gama de servicios. Seis de los servicios de desarrollo de
la primera infancia – JUNJI, CASH, INTEGRA, Hogares Comunitarios, Madres Guías, y en medida
algo menor, Educación Inicial – son bien comprehensivos. Los principales tipos se enumeran a
continuación, con comentarios.
Foto: © UNICEF
26
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
Tipo de servicio
Servicios de intervención en la primera
infancia para niños y niñas con rezagos
de desarrollo y discapacidades
Educación y apoyo a padres
Programas de visitas al hogar
Comentarios
Altos niveles de rezagos en el desarrollo han sido hallados en niños
y niñas en Chile (Molina 2006). Por esta razón, Chile está haciendo
un énfasis importante en crear servicios de intervención en la primera
infancia y educación preescolar y escolar inclusiva.
JUNJI y CASH de Chile son los únicos programas que incluyen
servicios de intervención en la primera infancia para niños y niñas con
rezagos de desarrollo y discapacidades. Para atender a lactantes, niños
que comienzan a caminar, y niños que pueden estar desnutridos,
retrasados en el desarrollo o discapacitados, es esencial que los países
creen alguna forma de programación intensiva al estilo de programas
de intervención en la primera infancia en Australia, Canadá, Europa,
partes de Europa Oriental, Nueva Zelanda y los Estados Unidos.
La padreseducación para padres se presta en todos los diez programas;
algunos ofrecen servicios más comprehensivos en términos de áreas de
contenido e intensidad.
Sólo tres de los programas --- Madres Guías, Educación Inicial e
INTEGRA --- han creado programas completos de visitas al hogar, y el
último sigue trabajando en su capacidad de visitar hogares, al igual
que JUNJI. En años recientes, muchos especialistas en el desarrollo de
la primera infancia han recomendado que los programas realicen
visitas al hogar y sesiones de grupo.
Medición del crecimiento
Aunque cuatro programas (Hogares Comunitarios, AIN- C, Madres
Guías y Oportunidades) miden el crecimiento del niño como una
evaluación nutricional, sólo uno de ellos (Madres Guías) realiza
también evaluaciones del desarrollo infantil.
Evaluaciones de desarrollo infantil
Sólo cuatro programas realizan evaluaciones del desarrollo infantil
(JUNJI, INTEGRA, Madres Guías y Educación Inicial). Esta área
requiere trabajo considerable para mejorar el tamizaje nutricional, de
la salud y del desarrollo, las evaluaciones y los sistemas de
seguimiento.
Las transferencias condicionadas
dos de los diez programas – Oportunidades y Familias en Acción – se caracterizan primariamente
como mecanismos de transferencias condicionadas. Ambos programas han creado un
número limitado de servicios directos además de condiciones para que las familias accedan
a servicios de salud, nutrición y/o educación específicos. Es interesante que otros programas
de desarrollo de la primera infancia que funcionan en México y Colombia (Educación Inicial
y Hogares Comunitarios) mencionaron que colaboran con estos programas a gran escala de
transferencias condicionadas. Dados estos servicios complementarios de educación preescolar y
de padres, algunos de los resultados positivos informados por los evaluadores de los programas de
transferencias condicionadas sin duda se deben en parte a estas colaboraciones.
Los dos programas de transferencias condicionadas están agregando servicios nuevos para
satisfacer necesidades cambiantes que han sido identificadas a través de sus procesos de
monitoreo y evaluación.
Con base en la experiencia, Familias en Acción ya ha ampliado sus servicios considerablemente.
Está ejecutando un proyecto piloto para averiguar cómo agregar mejor un componente
cognitivo para el desarrollo infantil al programa. Oportunidades ha reforzado su componente de
participación comunitaria, la padreseducación para padres y otras actividades que tratan las
Implementación a Gran escala
27
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
transferencias condicionales de dinero. Este programa parece estar cada vez más consciente de
la necesidad de ampliar su trabajo para lograr un desarrollo infantil holístico.
Tipo de servicio
Comentarios
Estimulación temprana y educación
preescolar, más servicios de salud y
nutrición
Servicios de salud y educación
Estos servicios se prestan en seis programas (JUNJI, CASH,
INTEGRA, Hogares Comunitarios, Madres Guías y PAIN); uno
presta servicios limitados de estimulación temprana y nutrición
(Familias en Acción), dos prestan solamente servicios de nutrición y
salud (AIN -C y Oportunidades) y uno presta únicamente atención
prenatal, estimulación de lactantes y educación a padres (Educación
Inicial).
Servicios nutricionales y/o programas de alimentación se prestan en
nueve de los programas (todos menos Educación Inicial). Este énfasis
en nutrición es crucial. En el transcurso de los últimos treinta años,
Chile virtualmente ha eliminado la desnutrición infantil y ha creado y
mantenido fuertes programas de alimentación preescolar. Otros países
de la región claramente están buscando mejorar la situación
nutricional infantil. Sin embargo, es preocupante hallar que la
estimulación temprana todavía no está incluida plenamente en los
programas de transferencias condicionadasF amilias en Acción y
Oportunidades. Ambos están comenzando a crear componentes
programáticos para la estimulación psicosocial y/o están buscando
coordinar más estrechamente con programas aliados para la
estimulación de lactantes y niños pequeños que podrían
complementar sus servicios.
Para prestar servicios de desarrollo de la primera infanciai ntegraless e
deben formalizar los vínculos entre sectores para asegurar acceso
pleno a, y utilización plena de, los servicios.
Participación comunitaria
Todos los diez programas incluyen alguna forma de actividad de
participación comunitaria. Los directores y representantes de los
programas hicieron énfasis en la importancia de involucramiento,
participación y habilitación de la comunidad. Técnicas particip ativas
y basadas en la comunidad que en el pasado sólo se encontraban en
programas piloto ahora se están empleando en estos programas a
mayor escala.
La cobertura de los programas
los tres programas piloto variaron en cuanto al tamaño de cobertura del programa de 3.917 a
9.677 niños y niñas, con un cobertura promedio de 7.049 niños y niñas. En contraste, los programas
nacionales a gran escala variaron de 20.000 niños y niñas (meta del proyecto AIN-C) a 5’000.000 de
familias con por lo menos un niño o niña (Oportunidades). Incluyendo Oportunidades, el cobertura
promedio de los programas a gran escala es 1’150.760 niños y niñas. Excluyendo Oportunidades,
el promedio sigue significativo en 509.220 niños y niñas.
Varios programas realizan ejercicios nacionales de estadística y mapeo para planificar y lograr
las metas de cobertura programático. La mayoría de los programas de desarrollo de la primera
infancia a gran escala reseñados en este estudio han logrado un cobertura programático
significativo, pero la mayoría de ellos necesitan crecer más para llegar a todos los niños y niñas
vulnerables de sus países. Está claro que los programas están luchando por maximizar el cobertura
programático mientras también intentan mejorar la calidad.
28
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
El personal de los programas
Las estructuras de personal varían mucho entre los programas.
JUNJI (que ahora incluye a CASH), INTEGRA, Hogares Comunitarios y Educación Inicial tienen
sistemas de personal grandes y muy articulados. Para su tamaño, Madres Guías también tiene
un cuerpo de voluntarios comunitarios asombrosamente grande y experimentado que cumple
muchos papeles programáticos. El uso de capacitadores de capacitadores por CCF-H es notable,
y su sistema de capacitación permanente ayuda a satisfacer sus necesidades de apoyo. El
proyecto AIN‑C, Familias en Acción y CASH (dentro de JUNJI) siguen desarrollando sus estructuras
y sistemas de personal.
El personal comunitario de servicios directos es remunerado en JUNJI, CASH, PAIN y algunas
partes del programa AIN-C. Los voluntarios trabajan al gusto de comités comunitarios en Hogares
Comunitarios, Familias en Acción, partes de AIN-C y Madres Guías. Parece que estos programas
que crean organizaciones comunitarias fuertes y escogen, guían, contratan y despiden a
trabajadores comunitarios son capaces de mantener sus sistemas de voluntarios. Sin embargo,
muchos creen que los sistemas de voluntarios generalmente dejan de funcionar luego de unos
meses o años porque los voluntarios no pueden seguir trabajando sin ninguna remuneración
monetaria o en especie. Este tema requiere más investigación.
Al ser preguntados qué cargos eran los más cruciales para llevar a escala plena, los programas
mencionaron ya fuera los proveedores de servicios directos o los especialistas que les brindan
capacitación y apoyo, como sigue:
Educadores preescolares profesionales y asistentes para supervisión de proyecto (INTEGRA)
Equipos técnicos a todo nivel (CASH)
Voluntarios, porque dan permanencia a los servicios programáticos (Madres Guías)
Coordinadores y supervisores zonales (Educación Inicial)
Especialistas técnicos a nivel regional y enlaces municipales que pertenecen a, y son
remunerados por, los municipios (Familias en Acción)
La pertinencia cultural
abundante experiencia en el terreno en muchas regiones del mundo ha mostrado que los
programas de desarrollo de la primera infancia y educación para padres fracasarán si no son
culturalmente relevantes y no se ajustan a los patrones locales de crianza y cuidado de niños. Los
participantes perciben rápidamente que el contenido programático no cumple sus expectativas
culturales y no se ajusta a sus valores culturales y dominios cognitivos. “Votan con sus pies” y
rápidamente abandonan tales programas.
Todos los programas de desarrollo de la primera infancia elegidos para el presente estudio han
sido excepcionalmente exitosos en hacer que sus programas sean lo suficientemente apropiados
culturalmente para ganar el apoyo de sus participantes. Su experiencia brinda una ventana
hacia algunos de los enfoques que utilizan para asegurar que sus programas sean culturalmente
pertinentes.
JUNJI creó un marco de plan de estudio que guía las actividades educativas en cada
centro preescolar en línea con la cultura local. Especialistas programáticos crearon un
criterio de “idoneidad cultural” de programas de calidad para comunidades indígenas y
prepararon materiales educativos culturalmente apropiados para estos programas.
Implementación a Gran escala
29
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
CASH pide a las madres compartir su conocimiento cultural relativo a temas clave. Han
creado materiales educativos en la lengua mapudungun de las familias mapuche de
Chile Central.
El programa INTEGRA respeta y valora la diversidad (cultural, geográfica, lingüística,
étnica, etc.). Promueve la formación de vínculos estrechos con las familias participantes
para ayudar a sus hijos e hijas a conocer y entender el contexto en que viven. El programa
lleva a cabo actividades con los niños y niñas que son apropiados para sus realidades
físicas y socioculturales, y buscan promover la preservación y orgullo cultural.
Hogares Comunitarios ha adaptado sus directrices a las comunidades locales pero al
mismo tiempo las ha mantenido acordes con las políticas regionales y nacionales. Han
creado un comité para la participación y el control social que permite tomar medidas
para ajustar los servicios a las realidades comunitarias con base en las recomendaciones,
peticiones o quejas de servicio de los participantes. Los coordinadores de programa se
reúnen con los operadores de servicios para hacer ajustes al servicio para cumplir los
objetivos programáticos. También trabajan con representantes de los municipios para
formular propuestas conjuntas de modificaciones al programa.
Familias en Acción ha hecho esfuerzos importantes por incluir elementos rituales de cada
cultura local en las actividades programáticas. Promueve el juego y, como parte de él, el
folclor local. Al personal del programa se le enseña a valorar preguntas y conversaciones
acerca de la cultura. Por ejemplo, hacen énfasis en el papel simbólico de los alimentos
como regalo. Los directores de programa requieren a los profesionales realizar talleres de
una manera que abra un diálogo con los participantes en vez de darles órdenes.
El proyecto AIN-C está creando un módulo relativo a la salud intercultural para el personal
de salud y las ONGs proveedores de servicios que implementarán los servicios del proyecto.
Madres Guías ha preparado un libro acerca de la estimulación de lactantes acorde con los
patrones culturales de crianza locales. Ofrece programas de capacitación para madres
guías que son liderados por personal local y especialistas. Ha adaptado varios materiales
de capacitación a la lengua y el entorno sociocultural de la comunidad. Visitadores de
hogares enseñan a las madres cómo usar objetos del hogar para realizar actividades de
estimulación.
Educación Inicial emplea promotores educativos indígenas para celebrar sesiones
de padreseducación para padres en la lengua materna de la comunidad. También
consideran el ritmo de aprendizaje y los estilos de aprendizaje de cada miembro de
las cadenas operativas que se forman para atender a grupos indígenas y otros grupos.
El programa diseña sus materiales educativos con imágenes que reflejan diferentes
contextos culturales para que los beneficiarios puedan identificarse con ellos. En última
instancia, intentan crear un vínculo estrecho con cada comunidad al respetar su cultura
y sus organizaciones tradicionales.
Oportunidades creó diferentes estrategias de distribución de alimentos y capacitación
según las preferencias de cada zona rural o urbana. El programa emplea personal
capacitado localmente para celebrar talleres acerca del autocuidado en salud en un
lenguaje que los participantes entienden. El personal del programa a menudo dice a los
participantes que el programa no pertenece a ningún partido o candidato político, y
que nadie puede condicionar la prestación del servicio a cambio de votos. La siguiente
declaración de la Ley General de Desarrollo Social se coloca en todos los materiales
programáticos: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda
prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.”
30
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
PAIN escogió, capacitó y supervisó a madres educadoras procedentes de cada
comunidad, quienes prestaron servicios preescolares y realizaron reuniones comunitarias
en la lengua indígena del hogar. El programa derivó planes de estudio, materiales y
juguetes didácticos de los conocimientos, valores y prácticas indígenas. Diseñó actividades
pedagógicas que se basaban en las experiencias de los niños y niñas en el hogar y en la
comunidad, organizó espacios de aprendizaje.
Planes de materiales, métodos, medios y sistemas de capacitación
Para crear programas educativos bien, los planes de estudio, materiales, métodos de enseñanza/
aprendizaje y medios necesitan ser preparados, ensayados en el terreno, revisados, producidos
y aplicados de manera flexible. Cada uno de los siete programas que se han ampliado a gran
escala ha creado una amplia variedad de materiales y métodos educativos y de capacitación.
Como se ha anotado, han ganado experiencia significativa en cómo hacer que sean culturalmente
apropiados.
Sin embargo, se conoce relativamente poco acerca del estado del arte de la creación de planes
de estudio, materiales, métodos, medios y manuales de capacitación para el desarrollo de la primera
infancia en la región de América Latina. Esto podría ser un área para futura investigación profunda
en el terreno.
Los sistemas de capacitación son esenciales. Todos los diez programas incluyen tanto capacitación
previo al servicio como capacitación permanente en el servicio. De las dos modalidades, la más
importante para los programas de desarrollo de la primera infancia es la capacitación en servicio
permanente y frecuente combinada, según sea posible, con la supervisión, el monitoreo y la
evaluación. La capacitación en el servicio normalmente abarca no solamente áreas de contenido
técnico relativas a estimulación temprana, educación de padres, salud, nutrición, seguridad,
saneamiento y protección social, sino también gestión de programa, coordinación, gestión
financiera y una multitud de políticas administrativas. La capacitación en el servicio permanente
puede ser el garante más importante de la calidad en los programas de desarrollo de la primera
infancia, pero esta hipótesis aún ha de ser probada.
La finaciación de los programas
la financiación programática estable y suficiente y prácticas de gestión financiera con rendición
de cuentas (accountable) son centrales a la creación y manejo de programas de desarrollo de
la primera infancia a gran escala. Estos programas con frecuencia están enclavados dentro de
importantes burocracias estatales. La transparencia puede convertirse en problema cuando hay
grandes flujos presupuestarios. Cuando surgen problemas contables, pueden hacer daño grave a
un programa que tiene que estar enfocado en el suministro rápido, oportuno y preciso de fondos
para servicios directos. Varios de los programas han hecho esfuerzos importantes para asegurar la
rendición de cuentas y transparencia financiera.
Sistemas de contabilidad
Un sistema contable responsable que esté vinculado con otros sistemas colaboradores es esencial
para la buena gestión de programa, la sostenibilidad y la ampliación a gran escala. Todos los
diez programas, crearon o utilizaron sistemas contables efectivos. Sin embargo, podían surgir,
y efectivamente surgieron, problemas en algunos programas debido a problemas de sistemas,
desafíos de licitación y compras, problemas de compatibilidad interinstitucional, rotación de
personal o la falta de recursos humanos adecuadamente entrenados.
El sistema contable gubernamental de JUNJI asegura compatibilidad con sus fuentes de
financiación gubernamental y los sistemas contables de otras agencias federales. El programa
usa el Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado (SIGFE) que es administrado
Implementación a Gran escala
31
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
por el Departamento de Recursos Financieros. En el pasado, JUNJI encontró problemas sistémicos
con respecto a algunas bases de datos e informes automatizados, así como algunos problemas
de conciliación. JUNJI ha trabajado con el SIGFE para hacer mejoras; sin embargo, aún encuentra
algunos problemas con informes. CASH ahora usa el sistema de contable de JUNJI, y no mencionó
ningún problema.
INTEGRA usa el sistema contable de la Dirección General de Administración y Finanzas, y éste
parece estar funcionando bien para ellos.
Hogares Comunitarios emplea el sistema contable de la Contraloría General de la República
de Colombia, y la Dirección Financiera del ICBF maneja este sistema. Informan que no han
encontrado ningún problema.
Familias en Acción utiliza el Sistema Integral de Información Financiera (SIIF) del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. Acción Social de la Presidencia tiene un Departamento de
Contabilidad que maneja todas las transacciones del programa. No informa ningún problema.
El proyecto AIN-C usa un sistema para agencias cooperantes externas y el sistema contable
nacional que es manejado por la Unidad de Ampliación del Cobertura y Financiación del
Ministerio de Salud. Actualmente esta Unidad se está consolidando, y enfrenta algunos problemas
de tipo organizativo y de recursos humanos. Actualmente hay algunos problemas con este sistema
contable relacionados con el proceso de obtener información.
Como ONG internacional, Madres Guías de CCF-H usa un sistema de contabilidad de fondos.
Cada proyecto es un centro de costo aparte, y se realizan auditorías externas anuales. El director
informa que no han encontrado problemas en este sistema contable.
Educación Inicial utiliza un sistema contable gubernamental para la administración pública
federal. El sistema se ha usado durante varios años, y el programa no ha encontrado problemas.
Sin embargo, al ser parte de un sistema aparte dentro del gobierno, no se liga fácilmente con
otras agencias.
Oportunidades no suministró ninguna información acerca de su sistema contable.
PAIN usó el sistema contable del Ministerio de Educación que era manejado por la unidad
responsable de fondos del BID. Se informó que con respecto a los procesos contables los informes
financieros requerían ciertos procedimientos que no se podían realizar en áreas rurales. Se creó un
sistema para obtener declaraciones juramentadas de gastos, pero se encontró que el sistema era
burocrático y restrictivo para ser usado en zonas rurales. Los procesos para comprar materiales en
áreas rurales eran complejos y en buena medida disfuncionales. Cuando las compras superaban
cierto nivel se requería un proceso de licitación pública, haciendo imposible comprar ciertos
materiales de manera oportuna. Algunos materiales no se podían comprar porque las empresas
no podían responder a los requisitos formales para presentar una oferta, llevando a la pérdida de
presupuesto programático y la falta de materiales clave.
Estrategias de financiación y presupuestos anuales
La mayoría de los diez programas crearon estrategias de financiación sencillas con sólo uno o dos
enfoques de financiación principales. Los tipos predominantes de apoyo son financiación del sector
público y financiación internacional. Adicionalmente, algunos programas usan subvenciones y
contratos. El impuesto sobre el pago de nómina para los Hogares Comunitarios del ICBF produce
el mayor ingreso informado para todos los programas estudiados (US $226’132.155 en 2006). El
impuesto sobre el pago de nómina ha tenido mucho éxito en obtener apoyo financiero para el
ICBF; sin embargo, ninguno de los otros programas usa este u otro tipo de impuesto como apoyo
central.
32
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
JUNJI tiene financiación estable bajo la ley nacional de presupuesto, y el programa presenta
sus solicitudes anuales de presupuesto al gobierno. El Ministerio de Educación y el Ministerio de
Planificación proveen financiación relativamente estable para CASH, y cada municipio atendido
por el programa dona un profesional al programa. INTEGRA también recibe financiación pública
estable del Ministerio de Educación.
El proyecto AIN-C pide préstamos de aliados internacionales, y también recibe lo que parecen
ser fondos nacionales estables. Madres Guías tiene financiación básica estable de Child Fund
International (CF-I), y también presenta propuestas para proyectos y donaciones de organizaciones
nacionales e internacionales. Educación Inicial tiene financiación también relativamente estable
de la Secretaría de Educación Pública y los estados mexicanos. Oportunidades actualmente tiene
financiación estable de una variedad de secretarías y del BID. Familias en Acción informa que sus
fondos de la Presidencia y el tesoro nacional son fungibles e inestables.
PAIN dependía de un presupuesto de subcomponente y financiación blanda externa del BID.
No pudo crear una financiación estable o diversificada a largo plazo. Los fondos programáticos
eran fungibles e inestables, haciendo que tuvieran tendencia a la reasignación. El grupo técnico
de PAIN intentó involucrar a los gobiernos locales mediante el mejoramiento de la infraestructura
de los centros de PRONOEI, y ha hecho un intento fallido de obtener contribuciones comunitarias
para implementar el programa con recursos locales en su zona programática. Trabajó por
dirigir almuerzos del PMA a los centros preescolares del programa. Sin embargo, el presupuesto
de educación inicial sólo preveía el pago de personal y no continuaría cubriendo costos
programáticos. Por último, el pequeño presupuesto de inversión destinado a las unidades de
educación local no dio prioridad a la educación inicial.
En la mayoría de los diez programas no se informaron los costos locales, el personal ministerial
existente y el apoyo en especie. La única manera de obtener información confiable acerca de
los presupuestos y gastos completos de los programas sería realizar estudios detallados de costos
de gastos en especie por medio de visitas al terreno.
Transferencias y descentralización
Las disposiciones para las transferencias de fondos variaban entre los programas. Ninguno de los
programas informó problemas con las transferencias.
JUNJI crea acuerdos con municipios y ONGs en relación a gastos de capital y gastos
operativos. Las transferencias se realizan según los presupuestos regionales, y se informa
que son predecibles en cuanto a programación en el tiempo y monto.
CASH envía fondos a las regiones que atiende según un acuerdo anual. Los fondos para
gastos operativos se dan como subvención, y las monitoras se pagan mensualmente. Se
informa que las transferencias se hacen oportunamente y por los montos esperados.
INTEGRA hace transferencias electrónicas, y declaró que se hacen oportunamente y por
el monto correcto.
AIN-C informó que la Secretaría de Salud maneja todos los fondos, y no se hacen
transferencias por fuera del sistema de salud.
Madres Guías de CCF provee fondos a los sitios del programa según planes operativos
acordados mutuamente, y se informa que todos los pagos se hacen oportunamente y
por el monto correcto.
Implementación a Gran escala
33
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Educación Inicial forja acuerdos con su cadena operativa para pagar los salarios
mensuales y eventos de capacitación. Se hacen transferencias bancarias electrónicas
con base en el presupuesto del programa, y se informa que son oportunas y correctas.
Oportunidades transfiere fondos a los Coordinadores de Estado según los requerimientos
operativos, y se informa que son predecibles en cuanto a tiempo de realización y monto.
PAIN no transfirió fondos a sus sitios en el terreno ya que todos los fondos de proyecto
fueron manejados de manera central en el Ministerio de Educación.
No se recibió ninguna respuesta a esta pregunta de Hogares Comunitarios ni de Familias
en Acción.
Chile, Perú, Colombia y otros países en América Latina están descentralizando muchos de sus
servicios gubernamentales y enviando grandes porciones de los presupuestos ministeriales
a unidades regionales y locales para su manejo. Los ministerios están luchando por encontrar
maneras de ayudar a los grupos municipales a planificar e implementar programas de desarrollo
de la primera infancia comprehensivos e integrales de calidad aceptable.
El manejo de fondos gubernamentales para todos los servicios de desarrollo de la primera
infancia por unidades locales del gobierno requiere nuevos enfoques de planificación municipal,
rendición de cuentas y transparencia. Por ejemplo, en el Perú además de enfrentar dificultades
en el manejo de servicios a nivel local debido a la descentralización, el presupuesto anterior
del Ministerio de Educación para actividades de intervención directa era para ser enviado a las
regiones y los municipios para administración por ellos.
Como resultado de ello, la gente comenzó a percibir el papel del Ministerio de Educación
como solamente normativo. Ya no se podía confiar en fondos de contraparte de los ministerios
nacionales para préstamos o subvenciones internacionales debido a que esos fondos se estaban
enviando directamente a los gobiernos regionales o municipales para distribución, con o sin
orientación clara.
Situaciones similares tienen lugar en muchas naciones latinoamericanas – y en todo el mundo.
En cuanto la descentralización se configure más completamente en los años venideros serán
necesarios enfoques nuevos para la coordinación financiera y programática entre los gobiernos
nacionales, regionales y locales y las ONGs.
Los productos y procesos de los programas
aunque los insumos programáticos son cruciales para lograr objetivos básicos a corto plazo,
los productos y resultados de un programa marcan la diferencia entre servicios a corto
plazo y sostenibilidad a largo plazo. Los resultados y procesos programáticos reseñados
en este estudio incluyen los siguientes: la persistencia de los programas y sus directores;
los productos de los programas; los procesos de formulación de los programas; el análisis
de situación inicial; la definición de objetivos; el liderazgo de los programas, su estructura
y la participación de la comunidad; la coordinación de programa; la planificación para
la ampliación de cobertura del programa; los sistemas de monitoreo y evaluación; la
formulación de estándares programáticos; la apertura a la innovación y al cambio; los costos
de los programas; la retroalimentación, planificación continuada y flexibilidad; y las campañas
de comunicación.
34
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
La persistencia de los programas y sus directores
la persistencia es un resultado primario para los programas de desarrollo de la primera infancia
porque tantos de ellos desaparecen después de sólo unos pocos años de funcionamiento. Sin
contar a PAIN, los otros nueve programas han estado en existencia durante un promedio de
16,8 años. El programa más antiguo es JUNJI, con 37 años, y el más nuevo es Familias en Acción,
con ocho años. Naturalmente, hay muchos programas de desarrollo de la primera infancia más
nuevos en América Latina, pero sólo se eligieron para el presente estudio programas que hubieran
sido evaluados. La longevidad de estos programas refleja los esfuerzos importantes hechos por
asegurar su sostenibilidad.
En contraste con los directores del sector público, los directores de ONGs, OSCs y programas
presidenciales han permanecido el mayor tiempo en sus cargos: un promedio de doce años.
Muchos de los directores de agencias públicas han sido designados políticos, y han durado un
promedio de solamente 2,4 años. En ciertos respectos, dada la alta tasa de rotación en la cima,
sorprende que estos programas del sector público hayan sobrevivido. Esto puede ser un testimonio
de los esfuerzos hechos por consolidar los programas, además de las habilidades técnicas y de
liderazgo de los coordinadores y delegados de carrera de los programas.
Los productos de los programas
el presente estudio no intentó medir la calidad de los productos programáticos, pero es útil repasar
las áreas de impacto de los programas. Éstas incluyeron mejoramiento de los resultados de parto,
la nutrición y crecimiento infantil, la salud y la atención primaria preventiva, el desarrollo infantil
psicosocial y cognitivo, los conocimientos y habilidades para ser padre/madre, los servicios para
niños y niñas con rezagos o discapacidades, el desarrollo infantil en las guarderías infantiles, el
aprendizaje y desarrollo infantil en los centros preescolares, la transición a la escuela primaria, la
participación comunitaria, los servicios de protección, el saneamiento o la higiene, y la educación
básica para madres.
Varios programas sobresalen como más comprehensivos en términos de efectos programáticos:
Madres Guías y Hogares Comunitarios, seguidos por INTEGRA, JUNJI/CASH y Educación Inicial. Los
programas de transferencias condicionadas Familias en Acción y Oportunidades no podrán tener
efectos importantes en el desarrollo cognitivo infantil ni la preparación para la escuela sino hasta
cuando amplíen sus componentes programáticos o sus programas colaboradores, aunque los
resultados de evaluación muestran que son de ayuda para lograr algunos resultados de nutrición
y salud mejorados. El modelo AIN-C podría beneficiarse de forjar alianzas con programas tales
como Madres Guías para mejorar el desarrollo infantil psicosocial y cognitivo y preparar a los niños
y niñas para el éxito en la escuela.
Los procesos de formulación de programas
el período más importante de la formulación de un programa es el período de diseño y preparación.
Es una verdad muy antigua que un programa puede buscar lograr metas válidas y valiosas, pero
si su proceso para el desarrollo programático no está bien estructurado fracasará.
El éxito potencial de los programa se puede predecir evaluando qué tan completos son sus
procesos de desarrollo programático. El cuestionario principal para los directores de programas
de desarrollo de la primera infancia fue diseñado para recoger información relativa a elementos
clave de un proceso de desarrollo programático completo para un programa de desarrollo de la
primera infancia que tiene ambición de ampliarse a gran escala y volverse sostenible. La lista que
aparece a continuación incluye varios de estos elementos y luego anota el número de programas
que los tenían.
Implementación a Gran escala
35
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Un estudio de línea base / análisis de situación se realiza para asegurar que el programa
satisfaga las demandas y necesidades de los niños y familias y que esté dirigida a las
personas correctas. (5)
Los objetivos son claros y apropiados. (10)
Las estructuras organizativas, papeles y responsabilidades están bien definidas. (10)
El sistema de entrega del programa está bien estructurado y es efectivo a todos los niveles.
(9)
El cuadro de líderes del programa está claramente definido y está bien vinculado con
otras entidades. (9)
El sistema de coordinación interna es fuerte y bien articulado. (9)
La estructura de personal es creada con papeles y responsabilidades especificados. (9)
El proceso para elegir las familias/niños está bien desarrollado y es funcional. (10)
El plan de cobertura geográfico está ligado a los objetivos programáticos. (10)
Los componentes y servicios programáticos están bien diseñados. (10)
El sistema de capacitación de personal (previo al servicio y en el servicio) está bien
desarrollado, es funcional y es lo suficientemente robusto para asegurar la prestación de
servicios de calidad. (8)
Se han hecho esfuerzos por asegurar que el programa sea culturalmente pertinente, que
se ajuste a la cultura local de manera flexible y que satisfaga las necesidades locales. (10)
El contenido, los materiales, los métodos y los medios educativos son elegidos o diseñados
y ensayados en el terreno, y pueden ser producidos y distribuidos a gran escala. (9)
El sistema de supervisión está bien elaborado y es efectivo. (8)
Un sistema flexible de evaluación y monitoreo es diseñado y ensayado en el terreno. (10)
Son preparados y aplicados estándares o competencias programáticos. (8)
Sistemas para mantener la innovación programática se crean intencionalmente. (10)
El sistema financiero y contable es sólido o está en proceso de mejoramiento. (10)
Un sistema de retroalimentación y revisión del programa es creado y usado para
mejoramiento y crecimiento del programa a través del tiempo. (9)
Se diseña e implementa un sistema de comunicación con los participantes del programa,
las comunidades y la nación. (6)
La mayoría de – si no todos – estos elementos deben existir para que un programa de desarrollo
de la primera infancia logre escala plena y sostenibilidad. Puntos adicionales acerca de algunos
de estos elementos serán tratados en las secciones a continuación.
PAIN, el programa que no sobrevivió, tuvo objetivos eminentemente loables, pero también tuvo
algunos vacíos graves en su proceso de diseño. Le faltaba un sistema plenamente articulado para
36
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
la entrega del programa, un líder designado, vínculos con líderes nacionales y sectoriales clave,
un sistema de coordinación intersectorial, un sistema de capacitación en el servicio adecuado
y un sistema de supervisión en todos los niveles. Por el lado positivo, aunque PAIN no preparó
estándares programáticos, creó un sistema de comunicación, servicios culturalmente apropiados
y fuerte apoyo comunitario.
Otro programa también es instructivo a este respecto. CASH creó inicialmente su propia
estructura organizativa, sistema de entrega, estructura de personal, sistema de capacitación y
sistema de retroalimentación, pero aún estaba en proceso de desarrollo programático cuando
se consolidó con el programa JUNJI. Como consecuencia de este cambio, la administración más
fuerte y más experimentada de JUNJI ha suplementado o reemplazado parte de los sistemas
de CASH, incluyendo su estructura organizativa a nivel nacional y regional y sus sistemas de
personal, financiero y contable. La consolidación de programas bien estructurada puede ayudar
a programas débiles a fortalecer sus elementos centrales y lograr tamaño, eficiencia y mayor
efectividad. La consolidación también puede ayudar a evitar la duplicación innecesaria y
maximizar el uso de recursos administrativos, financieros y humanos.
A veces la consolidación causa la pérdida de lecciones valiosas acerca de la programación
efectiva debido a desavenencias internas y reducciones de personal mal aconsejadas. Las
consolidaciones pueden ser una manera de lograr calidad a gran escala, pero hay que esforzarse
por proteger y preservar las fortalezas y el conocimiento de cada institución. Esto es particularmente
el caso cuando una ONG se consolida con una institución del sector público.
Los más débiles de los elementos programáticos enumerados anteriormente son los estudios de
línea base, los sistemas de supervisión, los sistemas de capacitación de personal, los estándares
programáticos y los sistemas de comunicación. Lo último es especialmente un área para
crecimiento en la región. Para crear fuerte apoyo público y reforzar mensajes programáticos
clave será necesario enfocarse más en esta dimensión en años futuros, especialmente para crear
apoyo público para políticas de desarrollo de la primera infancia en el hemisferio.
El análisis de la situación inicial
PAIN realizó un estudio inicial de línea base en el Alto Perú como un proceso diagnóstico
participativo. El estudio ayudó al programa a identificar las poblaciones más necesitadas que
debían ser atendidas, las necesidades educativas críticas y los requerimientos de colaboración
intersectorial para salud y nutrición con educación.
Se informó que “el diagnóstico participativo fue fundamental en ese proceso, porque por un lado
permitió que el equipo local hiciera una mejor identificación del complejo contexto social en el
que venían trabajando, lo cual contribuyó a cambiar la mirada estereotipada de las familias y los
niños y niñas rurales que tenían. Y por otro lado, abrió canales de encuentro y comunicación con
las familias y comunidades.” Como se anotó anteriormente, varios de los programas no realizaron
estudios de línea base antes de comenzar el proceso de diseño de programa.
Los planificadores que aspiran a llevar sus programas a gran escala normalmente realizan estudios
de línea base para conocer la situación socioeconómica de los niños y niñas, las familias y las
comunidades y construir una base de datos de variables clave para realizar evaluaciones de
programa. Los programas de desarrollo de la primera infancia más nuevos (por ejemplo, el
proyecto AIN-C, Familias en Acción, PAIN y Oportunidades) los están instituyendo, frecuentemente
con orientación y financiación de parte de agencias internacionales. Cada vez más, emplean
investigadores de universidades nacionales e institutos independientes, así como especialistas
internacionales, como evaluadores externos. Madres Guías realizó su estudio de línea base para
ayudar a planificar y diseñar su programa, identificar las necesidades y problemas existentes de
los niños y niñas y familias, comprender las necesidades percibidas de desarrollo infantil de las
Implementación a Gran escala
37
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
comunidades y crear una base de datos para evaluar los productos y resultados programáticos
a través del tiempo. El estudio de línea base ayudó a lograr la sostenibilidad del programa y el
apoyo financiero a largo plazo de parte de CCF-I.
La definición de objetivos
todos los diez programas formularon objetivos claros y comprehensivos que son apropiados para
los servicios que prestan. Es interesante que casi todos los programas incluyeron objetivos que
estaban centrados en el niño (9), enfocados en la familia (9), centrados en procesos programáticos
(10) y enfocados en la coordinación para lograr servicios integrales (8).
Los objetivos de programa normalmente cambian a través del tiempo para permitir el crecimiento
y perfeccionamiento del programa. La capacidad de ajustar objetivos flexiblemente refleja la
capacidad del programa de aprender de la experiencia y satisfacer las necesidades en evolución.
De los diez programas, tres no han cambiado sus objetivos iniciales; uno de los tres es nuevo y otro
ha concluido. Los siete programas restantes revisaron sus objetivos por las siguientes razones:
Para lograr una declaración de objetivos más precisa y detallada. (5)
Para pasar de objetivos centrados en el niño a objetivos centrados en el programa y la
coordinación. (1)
Para enfocarse más en el involucramiento de la comunidad. (1)
Para hacer énfasis en la prestación de servicio. (1)
Para pasar de objetivos orientados a la asistencia a objetivos educativos con un enfoque
en los niños y niñas. (1)
Siete agencias fijaron sus propios objetivos y tres comparten esta actividad con otras entidades.
La Unidad de Coordinación Nacional de Familias en Acción del Programa de Acción Social de la
Presidencia trabaja con representantes del Banco Mundial. El Consejo Coordinador Nacional de
Oportunidades incluye una amplia gama de aliados que participan en la definición de objetivos.
El Consejo Ejecutivo de INTEGRA trabaja con el Departamento de Planificación del Ministerio de
Educación para definir objetivos. Cuatro de las agencias han cambiado a través de los años el
grupo que define los objetivos, a veces reflejando cambios en la ubicación de la agencia (por
ejemplo, CASH ahora está en JUNJI).
Ninguno de los directores de programa afirmó que padres o comunidades participantes
desempeñaran un papel en definir los objetivos generales de los programas. En otras áreas del
mundo, padres y comunidades frecuentemente participan en definir y evaluar los objetivos de los
programas.
Todos los programas menos dos, informaron que habían logrado objetivos pasados y actuales.
PAIN y Hogares Comunitarios afirmaron que habían cumplido sus objetivos iniciales de manera
parcial. Como resultado de su evaluación externa, Hogares Comunitarios había revisado sus
objetivos. Cuando se preguntó a los programas cómo sabían que estaban logrando sus objetivos,
informaron que usaron resultados de evaluación (7), sistemas de supervisión y monitoreo (4), el
nivel de cobertura ampliado del programa (3) y evaluaciones generales que mostraron que
estaban cumpliendo su misión central (2).
38
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
El liderazgo de los programas, su estructura y la participación de la comunidad
El liderazgo de los programas
Nueve de los diez programas estudiados tienen directores titulares que desempeñan papeles de
liderazgo fuertes. Ese liderazgo normalmente se comparte en alguna medida con otras agencias
relacionadas. Por ejemplo, los directores de los siguientes programas trabajan de cerca con las
siguientes instituciones:
El director de JUNJI trabaja con el Ministerio de Educación y Ministerio de Hacienda.
El director de CASH ahora trabaja especialmente de cerca con JUNJI, con supervisión del
Ministerio de Planificación.
La directora de INTEGRA trabaja bajo pautas del Ministerio de Educación y la Dirección
Sociocultural de la Presidencia.
El director del proyecto AIN-C trabaja con el programa AIN-C y el Grupo de Coordinación
de Planificación y Evaluación de Proyectos del Ministerio de Salud así como con el
Viceministro de Redes de Servicio.
La coordinadora de Madres Guías trabaja bajo el liderazgo del Director de CCF-H y
coordina con el programa prebásica del Ministerio de Educación y CONEANFO con
respecto a centros de educación preescolar no formal.
La directora de Educación Inicial trabaja dentro de la Unidad de Programas Compensatorios
de CONAFE y, a través de ella, con la Secretaría de Educación Pública.
El director lidera la Coordinación Nacional de Oportunidades que es guiada por una
coalición de varias secretarías y agencias lideradas por la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL).
El director de Hogares Comunitarios trabaja con la Dirección de Planeación y Dirección
Técnica del ICBF y coordina con el Ministerio de Protección Social, el Ministerio de Salud y
el Ministerio de Educación.
El director de Familias en Acción trabaja con la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional y el Departamento Nacional de Planeación de Colombia.
El equipo de administración técnica de PAIN estaba ubicado bajo el subcomponente
de Estudios Educativos de la Dirección de Educación Inicial y Primaria del Ministerio de
Educación.
En contraste con los demás programas, PAIN carecía de un director formal. En vez de ello, un
equipo de administración técnica fue creado con especialistas y consultores en educación
inicial del Ministerio de Educación. Careciendo de un director, a PAIN se le dificultaba establecer
relaciones institucionales y acuerdos de coordinación intersectoriales o crear apoyo para el
programa. En esencia, el programa se perdió en la burocracia del Ministerio de Educación.
Aunque evaluaciones mostraron que había logrado buenos resultados y estaba atendiendo a
una población prioritaria de familias indígenas que vivían en pobreza severa, el programa no fue
capaz de reunir el apoyo que requería para sobrevivir.
Implementación a Gran escala
39
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Las estructuras de los programas
Los diez programas emplean una variedad de sistemas estructurales para realizar actividades a
nivel regional, municipal y local.
La oficina central de JUNJI presta apoyo financiero a trece direcciones regionales que
trabajan directamente con gobiernos municipales y centros de cuidado de niños y centros
preescolares sin ánimo de lucro para prestar servicios. Centros para Padres son creados y
se les otorga carácter jurídico.
CASH ahora utiliza el sistema administrativo descentralizado de JUNJI para coordinar
y apoyar a grupos de educación para padres y de desarrollo infantil en comunidades
rurales dispersos.
INTEGRA tiene oficinas centrales y regionales que administran sus guarderías infantiles y
centros preescolares. Además del apoyo nacional, los municipios otorgan subvenciones
y crean Centros de Padres que obtienen carácter jurídico y que se espera participen
activamente en los centros preescolares.
El programa y proyecto AIN-C usan el sistema estructural del Ministerio de Salud, incluyendo
las Direcciones Regionales de Salud, redes intermunicipales y centros de salud locales a
nivel municipal y comunitario.
Madres Guías utiliza su propio sistema programático de CCF-H con una oficina
descentralizada en la región que atiende. También coordina servicios con el Ministerio de
Salud para la atención en salud, el Ministerio de Educación para la educación prebásica,
CONEANFO, las Direcciones Departamentales de Educación, las redes regionales de
salud y las alcaldías a nivel local. Adicionalmente, Madres Guías ha creado comités de
padres y grupos comunitarios que manejan todos los servicios directos con las familias.
Educación Inicial trabaja con Unidades Coordinadoras de Educación Inicial en todos los
estados mexicanos, así como con las Secretarías de Educación estatales que coordinan
con las autoridades municipales.
Las oficinas centrales de coordinación de Oportunidades trabajan con sus unidades de
coordinación estatales y centros de servicio e inscripción, quienes trabajan a su turno con
los gobiernos municipales y los Comités de Promoción Comunitaria.
Hogares Comunitarios creó un sistema de centros regionales y seccionales que trabajan
con los gobiernos departamentales, y centros zonales del programa a nivel municipal.
Estos centros zonales trabajan con los gobiernos municipales para apoyar a los amplios
servicios comunitarios del programa. Crean asociaciones de padres y capacitan a madres
educadoras de ONGs y cooperativas que prestan servicios directos a los niños y niñas y las
familias.
Familias en Acción, ubicada en la Agencia de Acción Social de la Presidencia, ha creado
Unidades Coordinadoras Regionales y actualmente está implementando “enlaces
municipales” que son suministrados por los gobiernos locales y que se espera aseguren la
prestación de servicios de salud y nutrición.
40
PAIN utilizó la red de Educación Inicial del Ministerio de Educación, incluyendo especialistas
de educación inicial de las Direcciones Regionales de Educación, quienes trabajaban
directamente con las Unidades de Gestión Educativa locales y los maestros y maestras de
educación inicial.
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
Cuatro de los programas agregaron sus unidades organizativas a sistemas ministeriales y otros
sistemas programáticos, mientras los otros seis programas crearon unidades descentralizadas
nuevas y separadas. Seis de los programas crearon acuerdos contractuales con unidades no
gubernamentales tales como ONGs (4), organizaciones de desarrollo comunitario (2) o cooperativas
(1) para prestar servicios. Estas colaboraciones brindan oportunidades para incorporar ONGs de
alto desempeño en los programas para ampliar y mejorar los servicios gubernamentales mediante
la prestación de asistencia técnica y de servicios directos.
Cinco de los programas informaron que habían creado centros de padres, grupos de padres
o asociaciones de padres que manejan actividades o prestan servicios directos. Se necesita
investigación acerca de las estructuras lideradas por padres y madres para aprender más acerca
de sus papeles, responsabilidades, actividades y resultados.
La participación comunitaria
Los directores de programa enumeraron una variedad de áreas para la participación comunitaria:
Las autoridades y organizaciones comunitarias ayudan al programa a establecerse bien
y a prestar servicios programáticos. (10)
Las comunidades ayudan a realizar actividades educativas. (9)
Miembros de la comunidad son escogidos por la comunidad para ser entrenados como
madres educadoras, monitores, promotores o representantes comunitarios que prestan
servicios directos a los niños y niñas y/o familias. (9)
Miembros de la comunidad ayudan a identificar participantes potenciales y realizar
actividades de outreach. (9)
Miembros de la comunidad realizan actividades de abogacía por el programa para
apoyar a los servicios locales. (8)
Miembros de la comunidad realizan veeduría programática (evaluación, rendición de
cuentas social, veeduría). (8)
Las comunidades donan sitios para servicios programáticos y ayudan a mantenerlos. (7)
Es llamativo anotar el alto nivel de participación comunitaria informado en los diez programas.
Sería importante, naturalmente, realizar investigación de campo para evaluar la cantidad, el nivel
y el impacto de la participación comunitaria.
La coordinación de programa
esta sección brinda una visión global de los sistemas de coordinación verticales y horizontales.
También se trata a continuación algunos de los desafíos de coordinación típicos encontrados
por los programas de desarrollo de la primera infancia y las soluciones que crearon para
enfrentarlos. Adicionalmente, se presentan los desafíos actuales y las estrategias que se están
empleando para manejarlos. Dada la cultura institucional de las burocracias latinoamericanas, la
coordinación vertical de arriba hacia abajo predomina en la región, dándose menos importancia
a la coordinación de abajo hacia arriba.
La coordinación horizontal es frecuentemente tan importante como la coordinación vertical,
pero esta área tiende a ser descuidada internacionalmente. Es llamativo anotar que Madres
Guías, JUNJI, CASH y Hogares Comunitarios han creado actividades de coordinación horizontal
valiosas. También, los dos programas de transferencias condicionadas, Familias en Acción y
Oportunidades, son sumamente dependientes de la coordinación horizontal fuerte.
Implementación a Gran escala
41
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Desafíos de coordinación pasados y algunas soluciones
Los diez programas informaron muchos desafíos pasados y las estrategias que crearon para
enfrentarlos.
Coordinación interministerial. Los directores de programa informaron que habían encontrado
difícil manejar la coordinación interministerial, especialmente con respecto a la salud infantil, la
desnutrición y la protección social. Para resolver esto, JUNJI diseño y creó programas integrales
con otros sectores y forjó colaboraciones para realizar planificación conjunta. El proyecto AIN‑C
trasladó tareas de coordinación al nivel local y colocó papeles y responsabilidades específicos en
los términos de referencia de los proveedores de servicio.
Para mejorar la coordinación entre los niveles federal y estatal en México, Oportunidades creó
comités técnicos a nivel estatal que pretenden garantizar la participación y el apoyo financiero
de las Secretarias de Salud y de Educación.
Para mantener los niveles de coordinación previamente establecidos con programas de salud
y nutrición en las regiones y comunidades luego de que se hubiera cambiado personal en la
cadena operativa de otras agencias, PAIN buscó sensibilizar el personal nuevo de las otras
agencias dedicando tiempo y trabajo especial a este fin; sin embargo, encontraron que este
enfoque consumía mucho tiempo y era inefectivo.
Para asegurar que los servicios regionales y municipales informaran y certificaran el uso de
servicios de parte de los participantes, Oportunidades creó un sistema de certificación para
la corresponsabilidad de los proveedores de salud y educación. También realizó actividades
de capacitación para sensibilizar otros sectores a la importancia de coordinar de cerca con
Oportunidades y certificar fielmente la participación en el programa. Para mejorar la distribución
de alimentos a los participantes del programa, Oportunidades utilizó el Comité Técnico de la
Coordinación Nacional para revisar las operaciones del programa y asegurar que el suministro de
alimentos tuviera lugar según los acuerdos interagenciales previamente establecidos.
Coordinación con los gobiernos municipales. La coordinación con los gobiernos municipales
resultó desafiante para varios programas. El proyecto AIN-C buscó involucrar a los gobiernos
municipales en la implementación de programa desde el comienzo. Para mejorar la articulación
del programa de desarrollo de la primera infancia en el ICBF y los municipios que atiende, Hogares
Comunitarios creó consejos de desarrollo para política social en la mayoría de los municipios, con
comités para niños y familias.
Coordinación con grupos de padres y voluntarios. Para establecer niveles adecuados de
coordinación entre los comités de padres y los beneficiarios del programa, la dirección central
de Madres Guías prestó a los comités de padres apoyo técnico y capacitación relativos a cómo
coordinar, tomar decisiones, manejar presupuestos técnicos, administrar actividades, administrar
personal y realizar comunicación comunitaria. Para escoger y capacitar a los comités de padres
y contratar personal en concordancia con las pautas programáticas, Madres Guías aseguró
que los beneficiarios del programa escogieran democráticamente los miembros de los comités
de padres. La dirección también creó conjuntamente con el comité de padres un plan para
capacitación y apoyo permanente, enfocándose en los papeles y responsabilidades de cada
grupo.
Para mantener la participación activa de los voluntarios del programa, Madres Guías prestó
apoyo programático permanente para los voluntarios, les brindó capacitación permanente, dio
reconocimiento especial a cada voluntario y buscó respetar las culturas, los valores y los patrones
de crianza de cada comunidad.
42
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
Coordinación para construir procesos descentralizados de planificación de desarrollo de la primera
infancia de buena calidad para desarrollar y mejorar la capacidad de cada comunidad de prestar
servicios de desarrollo de la primera infancia de calidad. Madres Guías brindó capacitación y
actualizaciones acerca del desarrollo y protección infantil y ofreció supervisión permanente y
apoyo administrativo de los comités de padres y de las oficinas regionales y nacionales.
Coordinación con contratistas y ONGs. Para coordinar con agencias nacionales, regionales y
locales para asegurar su apoyo para el programa y la prestación de servicios de calidad, Madres
Guías creó acuerdos cooperativos escritos con ONGs nacionales y otros contratistas para la
implementación y el apoyo programático.
Coordinación dentro de los programas. Algunos programas carecían inicialmente de sistemas de
monitoreo para actividades operativas en el terreno. Educación Inicial creó una estrategia para
supervisar las sesiones de padres y talleres de capacitación mensuales de manera acorde con
una metodología de investigación participativa. Hogares Comunitarios mejoró la capacitación
de las madres educadoras en todas las áreas de servicio.
Para superar la rotación frecuente de personas clave en la cadena operativa de su programa,
Educación Inicial capacitó a toda la cadena en competencias programáticas básicas para
que fueran capaces de usarlas dondequiera se ubicaran. Para manejar la resistencia al cambio,
el programa se esforzó por asegurar que todo el personal se concientizara de la importancia
de promover la participación de padres en las actividades de capacitación para mejorar las
habilidades de crianza en hogares afectados por pobreza severa.
Para superar los desafíos de comunicación en áreas rurales, PAIN utilizó la radio comunitaria rural
y los conductores de bus como mensajeros. Enviaron coordinadores a trabajar con los maestros
y maestras; sin embargo, esto último resultó difícil debido a las distancias y las muchas otras
responsabilidades de los coordinadores de nivel comunitario.
Coordinación para la abogacía por los programas. Para crear conocimiento del programa a todo
nivel en el país, Educación Inicial planificó e implementó estrategias para promover la imagen y
el contenido del programa. Para aumentar el apoyo financiero para el programa, mejoraron su
capacidad de redacción de propuestas, sus procesos programáticos y la rendición de cuentas
financiera y programática.
Desafíos y estrategias de coodinación actuales
Los actuales desafíos de coordinación detallados a continuación son aquellos que los programas
más maduros frecuentemente enfrentan, tales como cambios en las políticas (policy) y en la
política (politics), coordinación con otros programas, y aseguramiento de apoyo financiero a
largo plazo.
Coordinación y planificación interministerial. Para mejorar la calidad de los servicios prestados
a los participantes en el programa por los sectores de salud y educación, Oportunidades
está definiendo indicadores de calidad y realizando evaluaciones. Para crear sinergias con
los programas emergentes de otras agencias que buscan atender a las mismas poblaciones
objetivo, Oportunidades trabaja de cerca con dichas agencias para crear nuevos sistemas de
coordinación entre programas.
Coordinación para la ampliación del programa. Para ampliar el cobertura de servicio rápidamente
y organizar la ubicación de nuevos servicios programáticos con otras agencias que ofrecen
servicios similares, JUNJI e INTEGRA están celebrando reuniones de coordinación a nivel nacional
y regional y están realizando ejercicios de mapeo con otros programas para evitar la duplicación
innecesaria. Educación Inicial está coordinando con otras agencias para aumentar su cobertura de
Implementación a Gran escala
43
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
familias que viven en áreas urbanas con pobreza severa. Para coordinar actividades relacionadas
con políticas y programas nacionales emergentes para la ampliación de programas, JUNJI está
celebrando reuniones de coordinación interagenciales, enviando información programática a
Chile Crece Contigo e incorporando nuevas políticas de desarrollo de la primera infancia en las
directrices programáticas de JUNJI.
Para ampliar su programa, Madres Guías está estableciendo acuerdos de implementación con
el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud y otras ONGs, y está creando programas de
capacitación para su personal técnico y las comunidades. Está adaptando sus componentes
programáticos centrales, incluida la estimulación temprana, para uso en otras comunidades y
otros programas ministeriales, y está participando activamente en comités interministeriales para
la formulación de nuevas políticas y programas de desarrollo de la primera infancia. Esto es un
modelo de cómo un programa piloto competente puede ayudar a mejorar y ampliar programas
pertenecientes al sector público y a otras ONGs.
Coordinación para mejorar la financiación de programa. Para asegurar la aprobación de
presupuesto en una situación presupuestal difícil, INTEGRA está buscando presentar su presupuesto
de manera más rápido de lo usual y coordinar activamente con el Ministerio de Educación,
Ministerio de Salud y Ministerio de Hacienda.
Coordinación con los municipios y manejo de la descentralización. Dentro del contexto de
descentralización del programa, Hogares Comunitarios está proponiendo que se suministren pautas
mínimas para los servicios de desarrollo de la primera infancia a los departamentos y municipios.
Está creando alianzas estratégicas con el Fiscal General encargado de la descentralización y otras
agencias para asegurar que el desarrollo de la primera infancia sea incluido en la planificación
municipal. Para tratar asuntos de articulación y coordinación entre el programa y los municipios
que atiende, Hogares Comunitarios está fortaleciendo la organización de los consejos de desarrollo
para política social que ayudó a crear a nivel municipal. CASH está construyendo sistemas de
coordinación permanente con los municipios y sensibilizando a los líderes municipios con respecto
a la necesidad de planificar para servicios de desarrollo de la primera infancia.
Coordinación para la planificación de políticas de desarrollo de la primera infancia. Madres Guías
está ayudando a preparar el análisis de situación para la política nacional de desarrollo de la
primera infancia y está participando en el comité intersectorial que está formulando la política.
Para integrar las estrategias programáticas con la futura política nacional de desarrollo de la
primera infancia, Hogares Comunitarios está realizando sesiones de capacitación acerca de la
política y está ajustando sus pautas programáticas para encajar en las estrategias de la política.
Coordinación para mejorar el contenido de programa. Para ampliar el uso de su plan de
estudio para la estimulación infantil, Madres Guías está ayudando a otras agencias nacionales
e internacionales y grupos locales a adaptarlo para satisfacer sus necesidades. Para crear una
alianza estratégica con el Ministerio de Educación para mejorar el contenido programático,
Hogares Comunitarios busca trabajar con el Ministerio de Educación para implementar sus nuevas
modalidades de servicio y fortalecer el componente pedagógico de su programa.
Mejoramiento de los sistemas internos de coordinación de programa. Para mejorar y fortalecer
las oficinas de coordinación programática de nivel estatal, la oficina central de coordinación
de Educación Inicial les está prestando apoyo sistemático y servicios de asesoría permanentes
en planificación operativa, procedimientos administrativos y procesos de evaluación. Para dar
seguimiento a las sesiones de capacitación con padres, Educación Inicial está empleando servicios
de asesoría y actividades de seguimiento acordes con métodos basados en competencias.
Para reducir la movilidad de personal dentro de la cadena operativa del programa, Educación
Inicial está realizando negociaciones para asegurar la entrega oportuna de los pagos salariales
y programáticos.
44
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
La planificación para la ampliación de cobertura del programa
a los directores de programa se les pidió describir el crecimiento de sus programas y especificar
cuándo comenzaron a ampliarse a gran escala.
JUNJI comenzó a ampliarse en 1971, el año siguiente a su fundación. Experimentó un
crecimiento lento y constante durante quince años, seguido de una expansión importante
después de la caída de Pinochet. El programa comenzó como un programa urbano y
periurbano y se amplió a áreas rurales. Ahora es un líder de la política nacional Chile
Crece Contigo.
CASH comenzó en 1992 como un programa rural para comunidades rurales aisladas,
dispersas y empobrecidas que carecían de centros preescolares y otros servicios de
desarrollo de la primera infancia. Creció lentamente, pero desde su consolidación con
JUNJI está creciendo más rápidamente.
INTEGRA comenzó en 1990, y sus planes de crecimiento anual guiaron su expansión
lenta pero constante. Bajo la Presidente Bachelet, se espera que el programa crezca
significativamente de 74.242 niños y niñas en 2006 a 113.000 niños y niñas en 2008.
Hogares Comunitarios (1987) comenzó a ampliarse virtualmente desde el comienzo a
través del uso del sistema descentralizado del ICBF para ofrecer servicios en todas las
regiones de Colombia.
Familias en Acción fue iniciado en 1999. Para 2000, tenía operaciones en el terreno en
algunas áreas rurales; para 2005 se había ampliado a áreas urbanas. En 2005-2006, se
amplió para cubrir la mayoría de los municipios de Colombia, y sigue aumentando su
cobertura poblacional en esos municipios. Para consolidar este crecimiento y asegurar
la prestación de los servicios esperados, tiene que depender cada vez más de vínculos y
grupos a nivel municipal.
Dentro del programa AIN-C comenzado en 1997, el proyecto AIN-C inició sus operaciones
en el terreno en 2006-2007, y prevé ampliarse a gran escala empleando las redes de
servicios del Ministerio de Salud.
Madres Guías comenzó en 1992 en áreas rurales, periurbanas y urbanas de una provincia
de Honduras. Cuando CCF-H amplió sus servicios a otra provincia, el programa amplió
su infraestructura de servicios de apoyo también. No se ha ampliado más debido a
limitaciones de financiación, pero está formando una serie de alianzas estratégicas
con la Secretaría de Salud y Secretaría de Educación que podrían llevar a una rápida
adaptación y expansión del programa.
Educación Inicial (1993) fue diseñado para ampliarse a gran escala inicialmente como un
programa rural y periurbano. El programa amplió sus servicios luego de un período piloto
de tres años, y ahora atiende a áreas urbanas también.
Oportunidades comenzó en 1997 en áreas rurales. Ha experimentado una expansión
rápida y sostenida en términos de familias y áreas geográficas atendidas. Desde 2004
alcanza a cinco millones de familias.
PAIN (2001) inició sus servicios en áreas rurales y se amplió a otras áreas rurales dos años
después. En 2004, PAIN perdió su apoyo financiero del Ministerio de Educación y el
programa fue clausurado.
Implementación a Gran escala
45
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Foto: © UNICEF
Los sistemas de monitoreo y evaluación
La ubicación de las funciones de evaluación y control
La gestión de las funciones de evaluación y control es importante para programas de desarrollo
de la primera infancia complejos. Seis de los diez programas (JUNJI, CASH, INTEGRA, Familias en
Acción, Oportunidades y Educación Inicial) realizan actividades independientes de evaluación y
control de manera rutinaria. PAIN terminó antes de que pudiera establecer procesos continuos de
evaluación externa y control. Los otros programas principalmente realizan evaluaciones propias
internamente administradas con evaluaciones externas ocasionales.
Evaluaciones internas y externas
Todos los programas crearon sistemas de monitoreo y evaluación interno regular y amplio, y todos
ellos han empleado evaluadores externos. Para descripciones de los sistemas de monitoreo y
evaluación de los programas, consulte el estudio completo (Vargas-Barón, 2008).
Vinculación de la supervisión con el monitoreo y evaluación
Ocho directores de programa, incluyendo todos los programas a gran escala menos uno, informaron
que la supervisión se combina con actividades de monitoreo y evaluación. Esto demuestra que se
ha encontrado que la vinculación de la supervisón con el monitoreo y evaluación es funcional en
estos programas de desarrollo de la primera infancia que son en su mayoría a gran escala.
Aunque no existen resultados de investigación para confirmarlo, la experiencia ha mostrado que
los programas que combinan la supervisión con el monitoreo y evaluación (y, cuando es posible,
con capacitación en el servicio) son capaces de:
Maximizar el uso del personal profesional
Reducir los costos que resultan de implementar sistemas separados de supervisión y
monitoreo.
46
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
Dar a los supervisores oportunidades de aprender más acerca de las necesidades, las
actividades y los servicios del personal que supervisan.
Ayudar a los supervisores a prestar al personal del programa asistencia técnica enfocada
y permanente con respecto a la implementación del programa.
Ayudar a los programas a recopilar mejores datos de monitoreo y evaluación.
Mejorar los servicios programáticos de manera más rápida.
La formulación de estándares programáticos
La formulación de estándares programáticos puede ser un arma de doble filo. Si son apropiados,
funcionales y flexibles, los estándares pueden ser bien efectivos. Sin embargo, cuando los
estándares son aplicados de manera inflexible o se emplean de manera punitiva, pueden
limitar el crecimiento del programa y la innovación. A nivel internacional, los observadores de
los programas de desarrollo de la primera infancia a menudo lamentan la falta de estándares
programáticos o de su aplicación, especialmente cuando los programas muestran una calidad
pobre de servicios y resultados.
JUNJI, INTEGRA, Hogares Comunitarios, Familias en Acción, el proyecto AIN-C, Madres Guías,
Educación Inicial y Oportunidades han formulado estándares programáticos. CASH no ha
formulado estándares aún, pero prevé hacerlo. PAIN no formuló estándares antes de ser
clausurado, pero el gerente técnico del programa declaró que si el programa hubiera durado
más, habrían sido formulados.
La apertura a la innovación y al cambio
Todos los diez programas se identificaron a sí mismos como innovadores y abiertos al cambio. Los
directores declararon que sus proyectos mantienen un espíritu de innovación en maneras que
incluyen:
promover autonomía profesional para la formulación de planes de estudio, el diseño de
nuevos proyectos educativos y el ajuste de las normas y servicios de los programas para
satisfacer las necesidades de la población (JUNJI)
realizar evaluaciones externas, especialmente con respecto a las madres y los profesionales
(CASH)
promover reflexión permanente acerca de la pedagogía y la práctica a través de sus
equipos técnicos nacionales y regionales y los equipos preescolares locales (INTEGRA)
modificar sus pautas programáticas en concordancia con los requerimientos legislativos,
los contratistas que operan los servicios locales y las comunidades (Hogares Comunitarios)
enfatizar el papel del programa en enfrentar problemas para diseñar acciones futuras
(Familias en Acción)
emplear un proceso sistemático de desarrollo programático con los proveedores locales
y realizar evaluaciones de la calidad de su trabajo cada seis meses (AIN-C)
motivar a sus trabajadores en el terreno realizando evaluaciones participativas y
brindándoles capacitación permanente en el desarrollo de la primera infancia (Madres
Guías)
Implementación a Gran escala
47
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
realizar estudios diagnósticos que llevan al diseño de actividades de capacitación con
base en las necesidades de la cadena operativa; alentar a padres a realizar sus propias
evaluaciones para identificar sus necesidades y las de sus hijos e hijas (Educación Inicial)
monitoreo y evaluación permanente para identificar oportunidades y cuellos de botella
en el diseño programático o en las operaciones; promover innovaciones tecnológicas y
estrategias operativas integradas (Oportunidades)
aplicar un enfoque participativo con las comunidades indígenas rurales y utilizar
educadores iniciales a todo nivel (PAIN)
Los costos de los programas
Los costos por participante en los diez programas variaron de US $124 por cada madre y sus hijos
por año (CASH) a US $214 por niño/niña por mes (JUNJI). Un cuadro de costos programáticos se
presenta en el estudio más largo; sin embargo, comparar los costos por participante a través
de los programas es engañoso por muchas razones (Myers 2008). Más aún, la mayoría de las
cifras informadas no incluían aquellas relativas a los servicios de salud, nutrición, protección y
saneamiento colaboradores, los servicios de coordinación y servicios auxiliares a nivel municipal,
ni los costos en especie. La única excepción a lo último es Madres Guías, que proyectó el valor
monetario del trabajo de sus madres guías voluntarias en Honduras.
En general, los costos para guarderías y servicios preescolares basados en centros (JUNJI, INTEGRA
y Educación Inicial) tienden a ser más altos que los costos para visitas al hogar y sesiones acerca
de cómo ser padres/madres. Sin embargo, CASH, Hogares Comunitarios, Madres Guías y PAIN son
total o parcialmente basados en centros, pero lograron mantener sus costos más bajos mediante
el uso de trabajadores comunitarios remunerados o no remunerados.
Los costos administrativos informados variaron de 3% a 15%. No se pudo obtener información
acerca del costo de los sistemas de monitoreo y evaluación de los programas.
La retroalimentación, planificación continuada y flexibilidad
Para asegurar que los programas sean capaces de cambiar y mejorar para satisfacer las
necesidades emergentes, son esenciales sistemas propios de evaluación programática,
retroalimentación y planificación permanente. Algunos programas crean sistemas de monitoreo y
evaluación pero pueden carecer de un sistema robusto de retroalimentación para la planificación
continua.
En JUNJI, el monitoreo y evaluación es permanente y participativo con muchos momentos de
retroalimentación. Adicionalmente, una vez al año la Dirección del programa lidera una reunión
importante para repasar los resultados y suministrar retroalimentación para fines de planificación.
CASH no respondió a esta pregunta; sin embargo, el programa ahora participa en el sistema de
retroalimentación y planificación de JUNJI. INTEGRA creó un enfoque para reflexión sistemática a
todo nivel, incluidos los especialistas en guarderías infantiles y centros preescolares, los supervisores
de equipos de campo, los jefes de programas educativos regionales y equipos técnicos, y los
asesores técnicos centrales. Informa que este sistema comprehensivo de retroalimentación ha
fortalecido sus planes de estudio y mejorado las prácticas educativas, el trabajo en equipo y la
calidad del aprendizaje de los niños y niñas.
En Hogares Comunitarios, cada cuatro meses los supervisores suministran retroalimentación
regional a los niveles regional y nacional empleando el sistema de intranet del ICBF. La dirección
y las oficinas regionales emplean resultados de evaluación para modificar las pautas y los
procedimientos según sea necesario. Familias en Acción creó un sistema de seguimiento que
incluye herramientas para generar indicadores para los procesos y metas del programa, una
48
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
encuesta externa de muestra para medir la eficiencia de los procesos programáticos y una
evaluación de impacto que incluye la aplicación de una herramienta para medir el logro de los
objetivos del programa.
En el proyecto AIN-C, informes de las unidades de salud son enviados mensualmente a los niveles
intermunicipal, regional y nacional. Evaluaciones a nivel regional y nacional son utilizadas para
revisar los planes programáticos dos veces al año. Para Madres Guías, evaluaciones de los
centros preescolares son realizadas cada semestre, y evaluaciones de los niños y niñas tienen
lugar cada dos meses. Adicionalmente, se evalúan las visitas al hogar. Estos datos son usados
permanentemente para planificar y revisar el programa.
Educación Inicial repasa las metas de cobertura y servicio cada mes y trimestre. Con base en estos
repasos, se prestan servicios de asesoría y se realizan talleres de capacitación de seguimiento
para padres, con un ciclo de retroalimentación a las actividades operativas del programa.
Oportunidades considera que la evaluación es una parte esencial del logro de resultados
continuos, de la evaluación de impacto y de la modificación flexible de servicios programáticos.
Se presta atención especial a la medición externa del impacto del programa en los beneficiarios
y a realizar evaluaciones internas y externas de la eficacia y eficiencia operativa.
PAIN creó un sistema sumamente flexible y responsivo para satisfacer las necesidades en evolución
de las comunidades que atendía. Los monitores comunitarios celebraban reuniones regulares con
los padres y madres del programa y las autoridades comunitarias para evaluación y planificación
del programa. Se reunían frecuentemente con comunidades vecinas para compartir innovaciones
y estrategias para superar las dificultades.
Foto: © UNICEF
Implementación a Gran escala
49
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Las campañas de comunicación
Las campañas de comunicación pueden ser útiles para los programas de desarrollo de la primera
infancia. Sin embargo, no pueden sustituir a los servicios directos para los niños y las familias. Sus
papeles principales normalmente son reforzar los mensajes programáticos centrales y ayudar con
la abogacía programática.
Seis programas (JUNJI, AIN-C, Educación Inicial, Oportunidades, Hogares Comunitarios y PAIN)
han creado campañas de comunicación para apoyar a sus estrategias programáticas. Cuatro
programas (CASH, INTEGRA, Madres Guías y Familias en Acción) no lo han hecho aún pero
anotaron la importancia de hacerlo.
El contexto externo de los programas
Muchos factores externos afectan la capacidad de los programas de desarrollo de la primera
infancia de ampliarse a gran escala y volverse sostenibles. La presente sección trata los siguientes
temas: el entorno de políticas, el llamado al compromiso ciudadano, el liderazgo nacional para el
desarrollo de la primera infancia, la planificación y apoyo intersectorial, las limitaciones del sector
público y la coordinación externa.
El entorno de políticas
El entorno de políticas de los programas de desarrollo de la primera infancia frecuentemente
marca la diferencia entre el éxito y el fracaso. Dependiendo de las políticas nacionales formales
e informales, un programa seguirá al nivel de proyecto piloto o crecerá para lograr cobertura
nacional. El entorno de políticas también puede tener un impacto importante en si un programa
se vuelve sostenible o no.
El impacto de elementos internacionales
A nivel mundial, una variedad de declaraciones políticas internacionales arguyen que el desarrollo
de la primera infancia es crucial para el desarrollo nacional y para cumplir los compromisos
nacionales relativos a los derechos del niño. Cuatro de los instrumentos más importantes son el
objetivo 1 del Marco de acción de Dakar para Educación para Todos (EFA: Education for All;
UNESCO 2000), los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), las Estrategias para la reducción de
la pobreza (PRS: Poverty Reduction Strategies) y la Convención sobre los derechos del niño (CDN).
Sólo dos de los programas enumeraron el objetivo 1 de Educación para Todos como un punto
de apoyo a la política. Está claro que la mayoría de los directores de desarrollo de la primera
infancia desconocían la utilidad potencial de este instrumento para argumentar que los servicios
de desarrollo de la primera infancia pueden ayudar a aumentar la matriculación escolar, mejorar
la calidad educativa y el desempeño estudiantil, reducir las tasas de repetición y atrición, y
aumentar las tasas de terminación de la escuela primaria y secundaria.
El movimiento PRS ha tenido un mayor impacto en estos programas aun cuando relativamente
pocos países latinoamericanos han formulado planes PRS. Sin embargo, la mayoría de los
directores de programa declaran que están buscando reducir los niveles de pobreza en su país.
Siete directores mencionaron que PRS forma parte de la política que apuntala sus programas.
Una directora mencionó que el sistema PRS nacional se emplea como base para dirigirse a los
extremadamente pobres en su país.
Los ODM fueron mencionados por seis de los directores de programa. A nivel de indicadores, siete
de los ocho ODM se relacionan directa o indirectamente con el desarrollo de la primera infancia.
Al igual que en el caso de los objetivos de PRS y Educación para Todos, la inversión en desarrollo
de la primera infancia se ha de aumentar considerablemente para que los países puedan lograr
sus objetivos ODM.
50
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
Sólo una directora mencionó la CDN, y también se refirió al impacto positivo que el Marco
de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDAF: United Nations Development
Assistance Framework) está teniendo en la planificación de servicios de desarrollo de la primera
infancia integrales en Honduras. Si se les presta suficiente atención, los ejercicios nacionales para
el UNDAF, las UN Common Country Assessments y los One UN Plans podrían ser de utilidad para
apoyar a las actividades de planificación de políticas y formulación de programas de desarrollo
de la primera infancia en la región.
La política nacional de desarrollo de la primera infancia
Sólo uno de los cinco países incluidos en este estudio tiene una política o marco de política de
desarrollo de la primera infancia. Los tres programas chilenos ya han sido afectados positivamente
por la nueva política, Chile Crece Contigo. Se requerirá más trabajo para asegurar que esta política
sea sostenida bajo presidencias posteriores. Colombia está en el proceso de adoptar tanto una
política de desarrollo de la primera infancia (ICBF) y un plan de educación inicial (Ministerio de
Educación). El director de Educación Inicial anotó que está aumentando el interés en formular
una política de desarrollo de la primera infancia en México. La planificación de una política de
desarrollo de la primera infancia está comenzando a avanzar en Honduras con la preparación de
un análisis de situación utilizando la metodología de CCF y la creación de un comité coordinador
para la planificación de políticas.
Otras políticas adicionales
Los directores de programa anotaron que una variedad de otras políticas nacionales multisectoriales
y sectoriales apoyan a sus programas:
Planes nacionales de desarrollo (6)
Políticas de protección social (6)
Planes de educación inicial (6)
Políticas de salud (5)
Políticas de nutrición (5)
Políticas o planes de educación (4)
Políticas de saneamiento (2)
Otras políticas o planes multisectoriales (2)
Según la relación de los programas con las políticas, se pueden clasificar como sigue:
Muy sustentados por múltiples políticas nacionales: JUNJI y Hogares Comunitarios
Moderadamente sustentados por un número modesto de políticas: INTEGRA, Educación
Inicial, Oportunidades, AIN-C y Madres Guías
Menos bien sostenibles por políticas nacionales: PAIN, CASH y Familias en Acción
Implementación a Gran escala
51
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
La base jurídica
Además de la pertinencia política, seis de los programas utilizan la constitución nacional o leyes
como la base jurídica para sus programas. Cinco programas dependen de uno o más decretos
y cuatro programas usan códigos o reglamentos nacionales para servicios infantiles. Las dos
entidades sin ánimo de lucro derivan su base jurídica de códigos para entidades sin ánimo de
lucro, y el proyecto AIN-C mencionó acuerdos escritos con el Banco Mundial como parte de su
“base jurídica” para apoyo gubernamental continuado.
El papel de organizaciones de la sociedad civil y del sector privado en el desarrollo de la primera
infancia
Todos los directores de programa hicieron énfasis en la importancia de la participación comunitaria
en sus programas, y muchos de ellos han formado organizaciones de base comunitaria (OBCs) o
trabajan con organizaciones de base comunitaria existentes. Anotaron que es esencial convencer
a las autoridades locales a apoyar al programa y promover la participación ciudadana.
Sin embargo, solamente cuatro programas (JUNJI, INTEGRA, el proyecto AIN-C y Hogares
Comunitarios) mencionaron trabajar con OSCs como parte integral de sus programas. Ambos
de los programas grandes más viejos (JUNJI y Hogares Comunitarios) contratan con ONGs,
organizaciones de desarrollo comunitario (ODCs) y cajas de compensación familiar para ayudar
a operar centros de servicios. Estas relaciones son contractuales en vez de colaborativas o para
la coordinación de servicios en sí. Estos programas claramente son sólo unos pocos de los muchos
programas de desarrollo de la primera infancia en América Latina, pero pueden revelar una
tendencia hacia relaciones público-privadas que se percibió hace muchos años en Colombia
(Arango y Nimnicht 1984).
Ninguno de los diez programas informó que trabajara con instituciones del sector privado. Pueden
no ser representativos, pero es importante anotar que esta muestra contrasta con el Brasil, que ha
desarrollado algunas fundaciones del sector privado fuertes, tal como la Fundaçao Abrinq, y con
otras regiones del mundo donde existe un mayor nivel de colaboración y coordinación entre el
gobierno, OSCs y organizaciones privadas para lograr metas de desarrollo de la primera infancia
(Banco Mundial 2007).
Esta situación puede ayudar a explicar en parte el por qué tantas de las ONGs y organizaciones
privadas que han fundado programas de desarrollo de la primera infancia in América Latina
nunca han podido crecer más allá de la etapa piloto o han desaparecido calladamente con el
transcurso del tiempo. Mucho trabajo sigue por hacer en América Latina para traer ONGs, OSCs
y grupos del sector privado a alianzas público-privadas para el desarrollo infantil y familiar, la
reducción de la pobreza y el mejoramiento de la equidad.
El impacto en las políticas nacionales:
A los directores se les preguntó si su programa había influido en políticas nacionales. Siete de los
diez programas respondieron de manera afirmativa:
Formulación de políticas de desarrollo de la primera infancia (5)
Contribución a la toma de decisiones relativa a PRS y asegurar que el desarrollo de la
primera infancia fuera incluido en los planes PRS (5)
Ayuda con planes de educación inicial (4)
Ayuda con políticas de protección social (4)
52
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
Ayuda con políticas de salud (3)
Ayuda con estrategias de desarrollo de la primera infancia para planes nacionales de
desarrollo (2)
Ayuda con políticas de nutrición (2)
Ayuda con planes de educación (1)
Ayuda con políticas de saneamiento (1)
Apoyo a planificación para cumplir los ODM (1)
Los programas de desarrollo de la primera infancia que son más sostenibles colaboran con la
planificación e implementación de políticas. Los programas que son algo precarios, son nuevos o
han terminado no han participado en procesos de planificación de política.
El llamado al compromiso ciudadano
El compromiso ciudadano es difícil de medir, pero es crucial para asegurar que los programas de
desarrollo de la primera infancia tengan fuerte apoyo comunitario, político y de políticas. Como
parte de su estructura de servicio, cada uno de los programas trabaja diligentemente para lograr
el involucramiento y la habilitación (empowerment) de la comunidad.
El liderazgo nacional para el desarrollo de la primera infancia
Cuatro de los programas obtuvieron o tienen actualmente apoyo presidencial: Hogares
Comunitarios (en el pasado), Familias en Acción (ubicado en la Presidencia de la República de
Colombia), INTEGRA (iniciado por un presidente anterior de Chile y mantenido por la Presidente
Bachelet), CASH y JUNJI (apoyados por el programa Chile Crece Contigo de la Presidente).
Naturalmente, los presidentes cambian, y programas buenos frecuentemente son echados a un
lado por los gobernantes nuevos. Sin embargo, si las iniciativas presidenciales son codificadas
rápidamente en políticas nacionales, leyes, legislación, decretos y reglamentos, tienen una
posibilidad mucho mejor de convertirse en programas gubernamentales permanentes.
El apoyo interministerial fuerte ha sostenido a otros programas, incluidos Oportunidades y
Educación Inicial. Madres Guías se admira como programa, pero debido a que pertenece a una
ONG no ha tenido éxito en atraer apoyo financiero consistente a largo plazo de las Secretarías de
Educación, Salud o Protección. Sin embargo, esta situación puede estar cambiando debido a la
posición colaborativa que CCF-H ha asumido. El proyecto AIN-C es apoyado fuertemente por los
líderes y las políticas del sector de la salud, y esto puede ayudarle a lograr sostenibilidad junto con
el programa AIN-C, el cual ha sido sostenible a mediano plazo. Sin embargo, tanto el programa
como el proyecto AIN-C dependen fuertemente de apoyo financiero externo. PAIN no fue capaz
de lograr y mantener apoyo de los líderes nacionales.
Planificación y apoyo intersectorial
Los diez programas representan una amplia gama de apoyo sectorial e intersectorial. Para
fines de presentación, han sido divididos en tres tipos de programa: (1) programas con servicios
completamente intersectoriales e integrales, (2) programas comprometidos con la coordinación
intersectorial mientras mantienen servicios sectoriales separados, y (3) programas con apoyo y
relaciones intersectoriales débiles.
Implementación a Gran escala
53
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Servicios completamente intersectoriales e integrales
Hogares Comunitarios comenzó con un diseño de programa que incluía servicios de salud y
suplementos nutricionales. Ha forjado acuerdos interagenciales para servicios coordinados en
todo el país, incluyendo servicios de alimentación, educación en nutrición, inmunización, atención
primaria en salud, promoción de estilos de vida saludables, actividades de saneamiento como parte
de los servicios de salud, y protección de la familia. El Ministerio de Salud y Ministerio de Protección
Social desempeñan papeles de liderazgo en Hogares Comunitarios. Apoyan fuertemente al
programa y desempeñan papeles directos en el programa a todo nivel. Básicamente, un único
sistema de servicios es empelado para llegar a muchas de las familias más empobrecidas de
Colombia, especialmente aquellas que viven en zonas de violencia donde de otro modo otras
agencias no podrían atenderlas.
Madres Guías presta servicios bien integrales a nivel local a través de la padreseducación para
padres y la educación prebásica. Los sectores de salud, nutrición y educación trabajan en el
programa y coordinan con él a todo nivel. Este programa fue diseñado como un esfuerzo integral,
y ha mantenido este enfoque durante todo su desarrollo.
Oportunidades ha forjado una colaboración intersectorial fuerte. Ubicado en SEDESOL, el programa
incluye en su grupo central para planificación, desarrollo programático e implementación a las
Secretarias de Educación, Salud, y Hacienda y Crédito Público, así como el Instituto Mexicano del
Seguro Social y el Consejo Nacional de Población. Los sectores de salud, nutrición y educación
trabajan en el programa a todo nivel. Coordinan con Oportunidades, hacen aporte financieros,
y participan en su capacitación, supervisión, monitoreo y revisión.
Foto: © UNICEF
54
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
Programas comprometidos con la coordinación de servicios mientras mantienen servicios
sectoriales separados
JUNJI comenzó como un servicio de sector único para educación preescolar, pero ha trabajado
duro por desarrollar servicios integrales al agregar servicios de salud y nutrición a su programa
preescolar. JUNJI promueve estilos de vida saludables y lactancia materna, distribuye suplementos
nutricionales a través de programas de alimentación preescolares y aplica pautas de saneamiento
en sus centros preescolares. Los sectores de salud, nutrición, saneamiento y justicia, y los sectores
de servicios de protección y servicios para la mujer, apoyan a y colaboran con JUNJI, pero no
trabajan en él.
Programas con apoyo y relaciones intersectoriales más débiles
Por medio de la provisión de transferencias de dinero y de remisiones condicionadas a servicios de
salud, nutrición y educación, Familias en Acción busca mejorar la atención en salud y la nutrición,
además de prevenir la violencia doméstica. Este programa, apoyado por la Presidencia y el
Banco Mundial, enumera los sectores de salud y educación como fuentes de apoyo; sin embargo,
estos sectores no trabajan en el programa y no participan en la planificación, implementación
programática o coordinación, con excepción del ICBF, que se anota como punto de coordinación
horizontal.
El proyecto AIN-C es una iniciativa de sector único para nutrición y salud. Sin embargo, el director
anotó que a nivel local está buscando colaborar con el sector educativo, y está incorporando la
coordinación en los términos de referencia para los proveedores de servicio locales. No obstante,
no se prevén papeles para trabajo, apoyo o coordinación con otros sectores a nivel nacional o
regional.
Educación Inicial está profundamente enclavado en el sector educativo. Promueve el desarrollo
integral de niños y niñas de familias que viven en pobreza severa y aislamiento cultural. La directora
está comprometida a trabajar de manera sinérgica con otras agencias gubernamentales, y el
sector de la salud evalúa el programa.
Aunque INTEGRA busca prestar servicios integrales a los niños y niñas, sigue siendo primariamente un
programa educativo. Ha forjado algunas relaciones colaborativas con otros sectores, incluyendo
los sectores de salud y nutrición.
CASH se enfoca en consideraciones educativas para su programa de padreseducación para
padres. Los sectores de salud y nutrición apoyan al programa pero no trabajan en él. El programa
busca obtener suplementos alimentarios para familias rurales empobrecidas que tienen niños y
niñas pequeños.
PAIN enfrentó problemas significativos a nivel nacional, regional y local para lograr que
representantes de los sectores de salud y nutrición colaboraran con su programa preescolar.
Buscaron obtener servicios de alimentación y salud escolares. A pesar de sus muchos esfuerzos, el
apoyo intersectorial era débil. Es particularmente instructivo repasar la experiencia de PAIN.
PAIN tuvo apoyo intersectorial durante el período de diseño, cuando se esperaba que se
proveyeran bienes y fondos del PMA. El apoyo de otros sectores parece haber “seguido al dinero”.
Luego que el PMA se negara a suministrar alimentos y otro apoyo para el programa, se hicieron
muchos esfuerzos por lograr coordinación intersectorial para obtener servicios esenciales de salud
y nutrición para niños y niñas que vivían en la pobreza.
La antigua administradora técnica del programa anotó que los objetivos de colaboración
intersectorial con programas de salud y nutrición no se lograron bien En el trabajo intersectorial,
para alcanzar los objetivos de salud y nutrición, no se tuvo tanto éxito, dado que cada institución
Implementación a Gran escala
55
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
ya tenía un plan de trabajo propio y no había una experiencia previa de articulación de acciones.
En algunos ámbitos se tuvo más éxito en ese aspecto que en otros, porque dependía más de la
voluntad de los responsables de la ejecución de los programas de salud y nutrición en cada zona.
La participación de estos sectores fue más de apoyo, no así de co-responsabilidad.
Si bien incluso en un momento se llegó a tener de mediador a la PCM (Presidencia de Consejo
de Ministros) para formalizar el trabajo intersectorial ello no fue posible dado que cada sector
ya tenía un modo de operar sus programas y en las reuniones de trabajo quiénes acudían eran
principalmente los equipos técnicos de cada sector, no así los que toman las decisiones.”
Otro problema importante era la alta rotación de directores nacionales y regionales de educación,
salud y nutrición que eran designados políticos y no estaban comprometidos con un proceso de
coordinación a largo plazo. Lo s especialistas del programa crearon un sistema para sensibilizar
a los directores nuevos al apoyo anterior a la coordinación, pero encontraron que requería una
inversión demasiado grande de tiempo y energía.
Las limitaciones del sector público
Algunas barreras para el logro del cobertura y sostenibilidad a gran escala de un programa se
relacionan con asuntos burocráticos, gerenciales y financieros del sector público.
Algunas de las limitaciones identificadas en estos diez estudios de caso y enfoques constructivos
para tratarlas incluyen lo siguiente:
Algunos procesos administrativos y financieros de arriba hacia abajo son incapaces de
cambiar de manera flexible para satisfacer requerimientos municipales y comunitarios. Por
ejemplo, PAIN tuvo que manejar todas las compras de materiales educativos empleando
un proceso de licitación central que era inflexible y no satisfacía los requerimientos locales
de materiales.
Los ministerios u otras agencias gubernamentales tienden a tener altos niveles de rotación
de designados políticos y personal de carrera en cargos que son cruciales para la
implementación y mantenimiento de los programas. Esto afectó a PAIN y otros programas
de manera negativa. Los programas más viejos, tales como JUNJI y Hogares Comunitarios,
han aprendido cómo mantener a delegados y personal de carrera en cargos de apoyo
claves.
Las estructuras y sistemas de coordinación ministeriales eran inadecuadas para satisfacer
las necesidades de algunos de los programas de desarrollo de la primera infancia.
Como consecuencia de ello, crearon sus propias oficinas y sistemas de coordinación
descentralizadas paralelas a, o dentro de, los sistemas ministeriales.
Las transferencias de personal frecuentes han causado problemas para la mayoría de
los programas. Programas exitosos, tales como JUNJI e INTEGRA, han aprendido cómo
crear escaleras de carrera efectivas y mantener procesos de capacitación programática
permanente. También han creado servicios de capacitación breve para preparar
personal nuevo en otros sectores para la coordinación intersectorial positiva.
Procesos administrativos y financieros lentos han causado problemas para algunos
programas, tales como PAIN y los programas de transferencias condicionadas. PAIN no fue
capaz de efectuar un cambio de sistema. Sin embargo, los programas de transferencias
condicionadas han tenido más éxito en crear procedimientos administrativos nuevos y
sistemas de transferencia financiera rápida tanto dentro del gobierno como a través de
la contratación de servicios específicos con el sector privado y el sector de ONGs.
56
Implementación a Gran escala
Capítulo 3: Análisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
Procesos de comunicación ineficientes y difíciles en áreas rurales remotas frenaban
algunas actividades programáticas, como ha sido el caso en CASH y PAIN. Estos programas
emplearon una variedad de medios, desde la radio comunitaria y los diarios hasta los
encuentros cara a cara. Estos últimos, sin embargo, resultaron lentos y costosos. Cada vez
más, los programas están desarrollando capacidades de uso de la Internet que ayudan
a hacer que la comunicación con las áreas rurales sea más rápida, frecuente y eficiente.
Madres Guías de CCF-H y otras ONGs, tales como CINDE en Colombia, han encontrado
retador el forjar alianzas con agencias del sector público. Ambos de estos importantes
programas de desarrollo de la primera infancia han tenido éxito en crear alianzas con
base en la calidad del servicio y su voluntad de prestar apoyo pro bono. Sin embargo,
ellos y la mayoría de las ONGs y otras OSCs carecen de la base financiera para prestar
apoyo pro bono ilimitado. Es esencial desarrollar enfoques innovadores para financiar
a organizaciones como estas para crear coordinación y colaboración interinstitucional
fuerte.
Para un repaso de limitaciones adicionales del sector público, véase la sección Las barreras para
la llegar a gran escala y estrategias programáticas para superarlas en el Capítulo 2.
Muchos directores y funcionarios de programas de desarrollo de la primera infancia expresaron su
compromiso con revisar y mejorar las estructuras burocráticas viejas. Está claro que están haciendo
ambas cosas, pero por encima de todo están creando estructuras y procesos programáticos
nuevos dentro de grandes burocracias que, por medio de la evaluación externa y la apertura al
cambio, están logrando importantes cambios institucionales. Ejemplos de ello son los sistemas de
coordinación de JUNJI, INTEGRA, Hogares Comunitarios, Familias en Acción (emergente), AIN-C,
Educación Inicial y Oportunidades.
La coordinación externa
Los sistemas de coordinación externa están vinculados estrechamente con la coordinación
interna, y resultó imposible desenredarlas. Por esta razón, la coordinación externa se incluyó en la
discusión de la coordinación programática.
Está claro que en varios programas la coordinación externa ha marcado la diferencia entre el
éxito y el fracaso. Un programa, PAIN del Perú, fracasó en parte porque su equipo técnico no
pudo lograr coordinación externa entre el Ministerio de Educación y Ministerio de Salud y otros
ministerios y agencias. Otros programas, tales como JUNJI, Oportunidades y Hogares Comunitarios,
han forjado vínculos interinstitucionales fuertes y duraderos.
Implementación a Gran escala
57
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Foto: © UNICEF/Gonzalo Bell
58
Implementación a Gran escala
CAPÍTULO 4
Foto: © UNICEF/Gonzalo Bell
LAS OPINIONES DE LOS
DIRECTORES DEL PROGRAMA:
BARRERAS PARA EL DESARROLLO,
ÉXITO PROGRAMÁTICO Y
SOSTENIBILIDAD.
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Capitulo IV: Las opiniones de los directores del
programa: barreras para el desarrollo, éxito
programático y sostenibilidad
A
los directores de programa se les preguntó por sus opiniones con respecto a las barreras
para el desarrollo programático y las razones del éxito y sostenibilidad de los programas.
Sus comentarios son útiles para comprender cómo los programas se amplían a gran
escala.
JUNJI
Barrera:Limitaciones presupuestales para la
ampliación del cobertura del programa
cuando administraban los centros
preescolares directamente.
Solución: El programa transfirió fondos a terceros para
la administración de centros preescolares, lo que dio
como resultado la creación de 399 guarderías infantiles
nuevas.
Barrera: Falta de una infraestructura
adecuada para crear guarderías infantiles
y centros preescolares .
Solución: Transfirieron la financiación para
inversiones de capital a los municipios, que a su turno
administraban los proyectos de construcción, lo que
dio como resultado la creación de 501 guarderías
infantiles nuevas.
Conozca a Su Hijo (CASH)
Barrera: La financiación terminón luego del
proyecto piloto . CASH inicialmente fue diseñado
y desarrollado de manera experimental entre 1982 y
1986 en un proyecto de la OEA y el Ministerio de
Educación. Para ampliar a CASH, se implementó un
diseño experimental durante tres años con alrededor de
200 madres en sectores rurales dispersos. Información
paralela acerca de los resultados de proyecto fue
enviado a los equipos regionales. Luego se diseñó
el programa y se sensibilizaron a los equipos a todo
nivel. Una vez terminó la financiación de la OEA
para la fase piloto, faltó financiación nacional para la
implementación.
Barrera: Desafíos en escoger y capacitar a agentes
educativas, denominadas “monitoras”, que fueran
aceptables para la comunidad.
60
Implementación a Gran escala
Solución: En 1993, el programa fue presentado
al programa del proyecto de reforma educativa
“Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la
Educación” (MECE) que era ejecutado por el
Ministerio de Educación bajo un acuerdo con el
Banco Mundial. Se obtuvo financión para la
implementación de CASH a nivel nacional. Fue
financiado posteriormente por el Ministerio de
Educación hasta 2006, cuando CASH se trasladó a
JUNJI. En 1993 fueron entrenados los seis equipos
técnicos del Ministerio de Educación para la educación
preescolar. Durante el segundo año se entrenaron
13 equipos regionales. Para 1997, el programa
estaba incorporado en los equipos de educadores
comunitarios en los municipios donde el programa
trabajaba, y para 2006 el programa se estaba aplicando
a nivel nacional en siete regiones.
Solución: Otras madres ahora escogen las monitoras en
cada comunidad.
Capítulo 4: Las opiniones de los directores de programa: barreras para el desarrollo, éxito
programático y sostenibilidad
Barrera: Desafíos con respecto a la
consolidación y el crecimiento del programa.
Para permitir la reproducción del programa, éste diseña
y produce materiales para profesionales, monitoras y
madres. Estos materiales son los pilares del programa.
Barreras actuales: La dispersión geográfica de las familias, lo cual les deficulta la asistencia a sesiones de grupo,
especialmente en el invierno; las jornadas de trabajo de las mujeres rurales, que no tienen mucho tiempo libre
para el programa; falta suficientes para ampliar el cobertura del programa rápidamente.
INTEGRA
Solución: El programa desarrolló habilidades
organizativas para la asignación de prioridades a tareas
y recursos.
Soluciones: El programa fomentó el compromiso
Barrera: El cantidad abrumadora de tareas
de equipo, creó una identidad institucional, dio
programáticas a nivel regional y central.
reconocimiento a los esfuerzos hechos por el personal
del programa, e intentó maximizar el uso de recursos
humanos y materiales.
Solución: INTEGRA formuló una política para:
Barrera: Inicialmente enfrentaba bajos niveles de
capacitación y certificación del personal.
(1) mejorar la capacitación académica y técnica para
profesionales, (2) dar capacitación permanente para
los equipos en centros preescolares, y (3) alentar a los
miembros del personal sin diploma o certificado a
convertirse en profesionales.
Solución: INTEGRA creó un programa para la
Barrera: Necesitaba más capacitación y
capacitación progresiva de los equipos regionales
mejoramiento del personal .
y centros preescolares en nuevos planes de estudio
y métodos preescolares. Como resultado de ello,
el 100% de los centros preescolares de INTEGRA
estaban usando los nuevos planes de estudio dentro de
dos o tres años.
Barreras actuales: Falta de personal suficiente para ayudar con el crecimiento adicional del programa y asegurar
que los nuevos centros sean sostenibles; dificultad en obtener terrenos para construir guarderías infantiles y
centros preescolares.
Barrera: Tiempo para la implementación del
programa.
Hogares Comunitarios
Barrera: La dispersión de la población en áreas
rurales a las cuales es difícil acceder debido a la
geografía o la violencia.
Barrera: Los bajos niveles educativos de las
madres educadoras al comienzo del programa
dificultaron lograr calidad programática.
Solución: El programa creó Centros de Servicio
Zonales en cada uno de los municipios del país.
Solución: Fueron ofrecidos amplios programas de
capacitación. Hogares Comunitarios ha capacitado a
las madres educadoras, ha mejorado los espacios del
.
Solución: Colocar el liderazgo y la organización del
programa en manos de la comunidad permitió al
programa atender comunidades en toda Colombia.
Adicionalmente, el programa se articuló fuertemente
con el sistema nacional de bienestar familiar del ICBF;
se buscó más compromiso del sistema.
Barreras actuales: Dificultades para viajar a algunas zonas del país debido a la violencia;
desafíos para enrolar niños y niñas en nuevos programas; obtener lugares adecuados para servicios
infantiles; altos costos relacionados con el funcionamiento del programa; bajos niveles de participación de algunos
grupos en el sistema nacional de bienestar familiar a pesar de esfuerzos hechos en los últimos años; dificultades
encontradas en procesos de seguimiento esenciales para posibilitar la ampliación adicional del programa.
Barrera: Desafíos para la ampliación
Implementación a Gran escala
61
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
AIN-C Project
Solución: Desarrollaron un proyecto piloto y crearon
equipos técnicos que fueron capaces de demostrar
resultados positivos.
Solución: Realizaron un proceso de expansión
controlada y bien ordenada a la vez que buscaron
incorporar el programa en los planes de salud
nacionales y municipales. Están intentando incluir
su estrategia en paquetes de servicios de la Secretaría
de Salud, y desde el inicio están involucrando a los
gobiernos municipales en la implementación de
actividades programáticas. Están organizando el
proceso de implementación, y más especialmente
las actividades de seguimiento del programa, para
lograr los resultados programáticos. Están ampliando
el programa al cambiar las funciones del personal de
salud y de otra índole. Esencialmente, los funcionarios
de la Secretaría de Salud se están convirtiendo en
supervisores, y organizaciones consultoras se están
convirtiendo en las implementadoras.
Barreras actuales: El programa informa que no tiene ninguna barrera a la implementación. Sin embargo, prevén
posibles barreras con respecto a la sostenibilidad financiera del programa a largo plazo si no se inserta en los
servicios básicos de la Secretaría de Salud.
Barrera: Desafíos para ganar credibilidad
para sus servicios de nutrición y protección
social .
Barrera: Obtener control del proceso de ampliación a
gran escala.
Madres Guías
Barrera: Asuntos de género relacionados con
valoración negativa de los papeles de la
mujer de parte de los hombres.
Barrera: Bajo nivel de cobertura del programa.
Barrera: Falta de herramientas
programáticas para los trabajadores a
nivel comunitario.
Barrera: Bajo nivel inicial de compromiso de
padres con el programa .
Barrera: Algunos líderes comunitarios
mostraban resistencia al programa .
Barrera: Dificultades para ampliarse a gran
escala con bajo costo .
Barrera: Alta rotación de personal voluntario
y contratado .
62
Implementación a Gran escala
Solución: El programa trabajó para convencer a los
hombres con respecto al valor de los papeles de la
mujer en mejorar el desarrollo infantil.
Solución: Crearon redes de mujeres y hombres para
promover mejoras comunitarias y expansión del
servicio.
Solución: Crearon o adaptaron herramientas para uso a
nivel de la comunidad.
Solución: Formularon estrategias de comunicación
para crear entre madres y padres conciencia del
impacto positivo de la estimulación temprana en sus
niños y niñas pequeños.
Solución: Decidieron que las comunidades manejarían
con exclusividad la selección de líderes comunitarios
para el programa.
Soluciones: Las primeras actividades fueron realizadas
mediante la contratación de un consultor para
capacitar a unas pocas madres guías. Sin embargo,
los resultados fueron inadecuados dado el pequeño
número de mujeres capacitadas y el alto costo de la
capacitación. Luego se formuló una estrategia nueva
para capacitar a educadores de madres guía, quienes
a su vez capacitaban a las madres. Esta estrategia
ha mostrado mayor efectividad, más eficiencia
programática y un menor costo por unidad de servicio.
Solución: El programa realiza búsquedas inmediatas de
reemplazos y presta capacitación rápida.
Capítulo 4: Las opiniones de los directores de programa: barreras para el desarrollo, éxito
programático y sostenibilidad
Barrera: Desafíos en la revisión de instrumentos y
manuales.
Barrera: Comunidades de difícil acceso .
Barrera: Analfabetismo materno .
Solución: Se tomó la decisión de revisarlos en
Honduras en concordancia con los avances
internacionales en desarrollo de la primera
infancia, manteniendo de esa manera actualizado
el conocimiento del personal contratado y de los
voluntarios.
Solución: Cuando los hogares están muy dispersos, el
programa reúne a los miembros de la comunidad en
reuniones celebradas en el núcleo comunitario en vez
de realizar visitas separadas a los hogares. El director
de programa informa que han logrado los mismos
resultados que con las visitas individuales, pero el
contacto es algo más esporádico.
Solución: Las madres guías y otras madres se han
enrolado en programas de alfabetización, dando como
resultado mejoramiento de sus niveles educativos y una
capacidad recién obtenida de ayudar a sus hijos e hijas
a aprender a leer y escribir.
Barreras actuales: La falta de una política nacional de desarrollo de la primera infancia para permitir la
expansión del programa; la falta de financiación para ampliar el programa a más municipios; y la necesidad
de una estrategia de comunicación para divulgar información acerca del programa.
Educación Inicial
Barrera: Falta de uniformidad en los ciclos
operativos del programa.
Barrera: Enfoques de trabajo centralizados
amenazaron el desarrollo local del
programa .
Barrera: A los equipos locales se les
dificultaba utilizar la herramienta
diagnóstica socioeducativa que se emplea al inicio
del ciclo operativo, en especial porque contenía más
información de la que podían asimilar y usar.
Barrera: Desafíos para ampliarse a gran
escala .
.
Barrera: Disminución de la tasa de natalidad
Solución: Se formularon estrategias a nivel de estado
en concordancia con las necesidades operativas locales.
Luego, la falta de pagos oportunos para los equipos
operativos se convirtió en problema, y el programa
convenció con éxito a los administradores de que pagos
oportunos eran esenciales para retener el personal.
Debido a un alto nivel de movilidad de los miembros
de las cadenas operativas, se creó un sistema para
escoger personal de su propia región y reconocer el
trabajo ejemplar.
Solución: Se celebraron sesiones de trabajo con
las oficinas locales del programa para conocer sus
procesos de trabajo y necesidades de apoyo oportuno y
apropiado.
Solución: El programa brindó a los equipos de nivel
estatal capacitación acerca de la metodología y cómo
utilizar la información que recopilan.
Solución: Decidieron ampliar los servicios más
lentamente y en forma acorde con indicadores
relacionados con la educación y marginalidad. Crearon
un modelo programático formativo y aseguraron que
las cadenas operativas participaran activamente en la
formulación del programa. Aumentaron la divulgación
de información acerca del programa, y esto amplió la
participación de padres y cuidadores.
Solución: El programa trasladó algunos de sus servicios
a comunidades con mayor crecimiento poblacional,
permitiéndole así cumplir sus metas de cobertura.
Implementación a Gran escala
63
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Barrera: Baja participación de padres
masculinos .
Barrera: Resistencia sociocultural al programa.
Solución: El programa aumentó su divulgación
de información a padres masculinos, dando como
resultado una mayor tasa de participación de los
mismos.
Solución: Las autoridades locales fueron
intencionalmente vinculadas más estrechamente
con el programa, y las comunidades se han vuelto
conocedores de los beneficios del programa.
Barreras actuales: Altos niveles de migración a los Estados Unidos y a zonas urbanas, con la consecuente pérdida
de participantes en el programa; rotación continuada de personal en las cadenas operativas; dispersión geográfica
de las comunidades marginadas; bajos niveles de natalidad dificultad cumplir las metas de cobertura del programa;
competencia con otros programas sociales sociales que brindan beneficios económicos o monetarios.
Oportunidades
Barrera:Lograr apoyo presupuestal era difícil
al comienzo .
Solución: El programa mostró resultados de evaluación
positivos y atrajo mayor apoyo.
Barrera: Cambios de gobierno .
Solución: Se hicieron esfuerzos por institucionalizar el
programa, así como seguir promoviendo sus resultados
de evaluación.
PAIN
Barreras: Falta de presupuesto suficiente para ampliar y
continuar el programa que resultaba de la baja inversión
nacional y local en educación inicial, la cual sólo cubre
los gastos de personal; falta de fondos para costos
programáticos esenciales relacionados con la
capacitación, el monitoreo y la evaluación participativa.
Solución intentada: El programa intentó pasar por las
Direcciones de Educación nacional y regionales para
obtener fondos, pero no fueposible dada la baja
prioridad asignada a la educación inicial. PAIN no
pudo crear corresponsabilidad intersectorial para su
programa. Se celebraron reuniones para discutir el
trabajo intersectorial; sin embargo, sólo asistieron
funcionarios técnicos, en vez de los tomadores de
decisiones necesarios para forjar acuerdos. También,
no asistieron las mismas personas a las diferentes
sesiones, haciendo imposible la continuidad.
a gran escala
Barrera: Ampliarse
S
olución intentada: PAIN celebró reuniones, trabajó
con Direcciones de Educación Regionales que
cambiaban frecuentemente, apeló al Presidente del
Consejo de Ministros, y presentó el programa al
Viceministro de Gestión Pedagógica. Sin embargo,
ninguno de estos esfuerzos tuvo éxito, y el programa
no fue financiado después de 2004.
Las barreras para la llegar a gran escala y estrategias programáticas para
superarlas
Cada uno de los programas de desarrollo de la primera infancia ha enfrentado barreras importantes
para el logro de la ampliación. Es instructivo repasar la variedad de soluciones que crearon para
superarlas. En general, los programas demostraron una significativa flexibilidad y creatividad en la
superación de barreras para el crecimiento y la sostenibilidad.
64
Implementación a Gran escala
Capítulo 4: Las opiniones de los directores de programa: barreras para el desarrollo, éxito
programático y sostenibilidad
Las razones del éxito programático
Los directores y representantes de los programas de desarrollo de la primera infancia dieron una
amplia variedad de razones del éxito; dichas razones se enumeran a continuación. El número de
programas que mencionaron cada razón se anota entre paréntesis. Es interesante que los servicios
basados en la comunidad, la calidad de desempeño y temas relacionados con el personal están
en primer lugar en la lista. Asuntos financieros, estructurales y programáticos recibieron menos
menciones. Todos los temas mencionados son importantes, sin embargo, y reflejan la amplia gama
de asuntos que los directores de programas de desarrollo de la primera infancia y sus funcionarios
deben manejar bien para lograr el éxito.
El programa responde a las necesidades de la población objetivo (7)
Mejoramiento de la calidad y la calidad del personal (6)
Adaptación cultural del programa (6)
Estrategia basada en la comunidad (5)
Servicios de calidad y ajuste flexible del servicio con el transcurso del tiempo (5)
Capacitación y dedicación del personal (5)
Personal – antigüedad, conocimiento y retención (4)
Evaluación interna y externa (4)
Resultados de aprendizaje de los niños y niñas (4)
Prioridad gubernamental y confianza del gobierno en el programa (3)
Apoyo técnico al personal (3)
Diseño y evaluación de planes de estudio (3)
Creación de redes comunitarias (3)
Retroalimentación sistemática y seguimiento a las actividades (3)
Estructura organizativa sólida, políticas programáticas claramente definidas y planes de
gestión locales (2)
Herramientas sencillas y fáciles de entender para uso en las comunidades (2)
Enfocamiento en los resultados de aprendizaje de las mujeres (2)
Promoción de la innovación (2)
La comunidad maneja los recursos e implementa el programa (1)
El programa cumple su misión y se basa en resultados de programas exitosos anteriores (1)
Competencias para la transición preescolar (1)
Materiales educativos que unen al personal y los participantes y divulgación del programa
a todo nivel (1)
Continuidad financiera (1)
Implementación a Gran escala
65
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Para dar más información acerca de las razones del éxito enumeradas anteriormente, a
continuación se presentan algunos comentarios de directores de programa específicos:
JUNJI informó que lograr un alto nivel de calidad programática era la razón más importante del
éxito de sus servicios. Asegurar que sus servicios educativos respondían a las necesidades en
evolución de las poblaciones objetivo también era crucial. Asegurar que el programa fuera una
prioridad gubernamental era esencial, así como lo era emplear personal profesional y técnico
bien entrenado. El director también mencionó la capacitación en el servicio y el mantenimiento
de personal clave y conocimiento institucional a través del tiempo, el ajuste flexible del programa
y el enfocarse en el mejoramiento de la calidad.
El director de CASH declaró que tener personal dedicado, conservar su equipo profesional central
y ganar la confianza de las autoridades había sido esencial.
La directora de INTEGRA informó que se había logrado el éxito al cumplir su misión, ofrecer servicios
de calidad, crear una estructura organizativa sólida con personal y equipos dedicados a la misión
del programa, y crear políticas claramente definidas para la capacitación y el desarrollo de
carrera. También se mencionó como importante la formulación del diseño curricular de INTEGRA,
la realización de evaluaciones internas y externas de sus planes de estudio, la implementación
de prácticas programáticas efectivas y el logro de resultados de aprendizaje infantil. La directora
también anotó que un elemento clave de su éxito a nivel local es la formulación de planes de
gestión a nivel preescolar con enunciado de resultados, junto con un ciclo de retroalimentación
a las metas y los procesos del programa.
Los representantes de Hogares Comunitarios enfatizaron que su éxito se debió a la participación
y organización comunitaria a través de la creación de asociaciones de padres para administrar
recursos e implementar el programa. También mencionaron continuidad en la asignación de
recursos financieros para el programa, la credibilidad y amplio reconocimiento de las contribuciones
del ICBF, la calidad y experiencia de los agentes educativos que trabajan por mejorar las
condiciones de los niños y familias, y el diseño del programa que satisface las necesidades de la
comunidad para mejorar la vida de sus niños y niñas en tres componentes básicos – desarrollo
infantil integral, nutrición mejorada, y organización y participación comunitaria. Enfatizaron que
Hogares Comunitarios es un programa de la comunidad para la comunidad.
El director de Familias en Acción anotó que su evaluación de impacto fue importante para
mostrar que estaban logrando el éxito. El director también anotó que el programa ha dado mayor
visibilidad a las mujeres con menor capacidad de consumidor, habilitándolas para interesarse en
asuntos públicos y ayudándoles a formar grupos y considerar asuntos que las conciernen.
El director del proyecto AIN-C cree que su éxito será el resultado de una estrategia basada en
la comunidad que utiliza las fortalezas internas de las comunidades para resolver problemas
relacionados con la nutrición infantil y mortalidad infantil. También, el anotó que están basando
sus actividades en resultados de proyectos piloto anteriores que tuvieron éxito en prevenir la
desnutrición.
El director de Madres Guías enumeró lo siguiente como razones clave del éxito: creación de redes
comunitarias de madres guías, prestación de apoyo técnico al personal de terreno, promoción
de la innovación, realización de seguimiento sistemático de cada actividad y creación de
instrumentos sencillos que son culturalmente apropiados y fáciles de usar en las comunidades.
La directora de Educación Inicial identificó los siguientes rasgos de su programa: preparación de
planes de estudio y métodos para desarrollar las competencias de los niños y niñas empleando
actividades cotidianas; capacitación del personal con respecto a conocimientos, habilidades,
actitudes y valores para la crianza de niños y el mejoramiento del desarrollo infantil; promoción
66
Implementación a Gran escala
Capítulo 4: Las opiniones de los directores de programa: barreras para el desarrollo, éxito
programático y sostenibilidad
del trabajo en grupo como base para el aprendizaje permanente entre padres; desarrollo de
competencias para una transición exitosa a la educación preescolar; divulgación de información
a todo nivel; y desarrollo de materiales educativos que vinculan los funcionarios del programa
con los participantes y les ayudan a sentir que pertenecen al programa.
La gerente técnico de PAIN atribuyó su éxito a la dedicación de sus equipos de terreno y el nivel
de diálogo establecido con las familias y comunidades. Adicionalmente, mencionó la realización
de estudios diagnósticos participativos al inicio del programa, la adaptación del programa a las
necesidades locales, la programación en el tiempo y las actividades, el enfocamiento en incluir
equipos locales como parte integral del programa, la habilitación de padres y otros miembros
de la comunidad, la creación de redes con otras comunidades para compartir innovaciones,
desafíos y progreso, el suministro de retroalimentación al grupo central y la inclusión de miembros
de la comunidad en los procesos programáticos a nivel local.
Claves para la sostenibilidad
Al pedirles dar sus enfoques clave para lograr la sostenibilidad, la mayoría de los directores de
programa mencionaron las siguientes estrategias:
Lograr que los resultados para los niños y las familias cumplan las metas y necesidades de
padres
Tener el apoyo de políticas y una base jurídica para el programa
Lograr fuerte involucramiento y apoyo de la comunidad
Prestar buena gestión del programa a todo nivel
Obtener financiación estable y segura
Adicionalmente, el director de CASH anotó la importancia de formular estrategias para insertar
y mantener el programa en las comunidades por medio de la creación de acuerdos con los
municipios, así como de tener financiación del Ministerio de Educación y (ahora) el Ministerio de
Planificación.
La directora de INTEGRA cree que es esencial hacer que el gobierno asigne una prioridad alta
a la política de desarrollo de la primera infancia, así como la seguridad de apoyo presupuestal,
liderazgo gerencial con visión y un enfocamiento nacional en la erradicación de la pobreza.
Ella mencionó que su programa de educación ayuda a lograr sostenibilidad mediante la
implementación de los planes de estudio del programa a todo nivel, el hacer posible la reflexión
y revisión programática permanente en los centros preescolares, la prestación de capacitación
en el servicio y el mejoramiento de todo el personal educativo, y la celebración de reuniones de
planificación en las guarderías infantiles y centros preescolares.
El director de Familias en Acción enfatizó la incorporación del programa como agencia
gubernamental, su neutralidad a nivel municipal, los papeles de las madres líderes, y los enfoques
de diseño programático (ritos, preparación de alimentos, preguntas clave) que todas las madres
participantes pueden manejar y entender.
El director del proyecto AIN-C cree que la sostenibilidad está ligada a la credibilidad del personal
de salud de la Secretaría de Salud y el deseo de las monitoras de continuar con el programa.
El director de Madres Guías declaró que la sostenibilidad se ha logrado por medio de la
participación comunitaria y la convicción de las comunidades de que la estimulación temprana
será crucial para el éxito futuro de sus hijos e hijas en la escuela.
Implementación a Gran escala
67
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Foto: © UNICEF/Gonzalo Bell
La directora de Educación Inicial declaró que las comunidades conocen los beneficios del
programa para la vida familiar y comunitaria, y se dan cuenta de que brinda nuevas oportunidades
de aprendizaje y desarrollo infantil. Ella anotó que padres podían identificar mejoras en sus
habilidades de cuidado del niño, en el desarrollo de sus hijos e hijas, y en la preparación de éstos
para la escuela.
El director de Oportunidades simplemente afirmó que las unidades descentralizadas del programa
lo hacen sostenible. Con base en los análisis y comentarios suministrados por los directores de
programas de desarrollo de la primera infancia, en los Capítulos 5 y 6 se presenta una serie de
resultados y recomendaciones generales para ampliar programas de desarrollo de la primera
infancia a gran escala.
68
Implementación a Gran escala
CAPÍTULO 5
Foto: © Plan/Luis Vera
LA AMPLIACIÓN DE PROGRAMAS
DE DESARROLLO DE LA PRIMERA
INFANCIA A GRAN ESCALA:
ALGUNAS RECOMENDACIONES
Implementación a Gran escala
69
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Capítulo 5: La ampliación de programas de
desarrollo de la primera infancia a gran escala:
algunas recomendaciones
C
omo consecuencia de la investigación internacional, la abogacía de política y las
evaluaciones de programas de desarrollo de la primera infancia en la región, los
gobiernos latinoamericanos aceptan cada vez más la propuesta de que invertir en el
desarrollo de la primera infancia es de importancia central para sus países.
El presente estudio identificó y analizó un número limitado de programas de desarrollo de
la primera infancia piloto y de nivel nacional que han sido evaluados cuidadosamente y han
logrado resultados positivos. Las breves descripciones de programa de la Capítulo 2 y las secciones
analíticas del Capítulo 3 identificaron condiciones sectoriales, transversales, institucionales, de
personal, de capacitación, de financiación y de otra índole que ayudan a explicar por qué
algunos programas han logrado escala plena y financiación sostenible mientras que otros no lo
han logrado. El Capítulo 4 presentó las opiniones de directores de desarrollo de la primera infancia
líderes con respecto a las barreras, los éxitos y la sostenibilidad de los programas.
Con base en los diez programas incluidos en el estudio y la experiencia de la autora en la
planificación de programas que se han ampliado a gran escala, la presente sección ofrece
algunas recomendaciones tentativas para formuladores de políticas y profesionales relativas a
cómo diseñar programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala sostenibles y de buena
calidad. También ofrece alguna orientación inicial acerca de las maneras en que los países y las
agencias internacionales podrían maximizar sus recursos para lograr un amplio desarrollo infantil ,
especialmente en poblaciones vulnerables.
Contrario a recientes y valiosos trabajos de otros investigadores (Binswanger y Swaminathan 2003,
Gillespie 2004, Kohl y Cooley 2005, Hartman y Linn 2008), este estudio preliminar relacionado con
asuntos de escala no aplicó un marco preexistente a la experiencia de los programas. Más bien,
empleó datos programáticos detallados e información acerca de la experiencia de los directores
para derivar observaciones y recomendaciones destacadas. Se requiere más investigación
acerca de las realidades de programas de desarrollo de la primera infancia de nivel nacional para
derivar orientación adicional más matizada. En este línea, el Wolfensohn Center for Development
del Brookings Institute está realizando un estudio de variaos países acerca de la ampliación de
programas de desarrollo de la primera infancia que promete ampliar nuestro conocimiento sobre
este tema tan complejo e igualmente importante.
Recomendaciones
Al abordar asuntos de escala y sostenibilidad, muchos comentaristas han tendido a enfocarse
primariamente en el nivel de apoyo financiero y los tipos de apoyo financiero. Sin embargo,
como ha mostrado el presente estudio, características intrínsecas a los programas mismos – en
términos de insumos, procesos, productos y resultados – son tan importantes como la sostenibilidad
financiera.
La discusión a continuación gira en torno a siete recomendaciones para la formulación de
programas de desarrollo de la primera infancia con cobertura a gran escala que son de alta
calidad y efectivos en relación con el costo:
70
Implementación a Gran escala
Capítulo 5: La ampliación de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala:
algunas recomendaciones.
1. Asegurar y mantener un fuerte liderazgo y apoyo de políticas para los programas de
desarrollo de la primera infancia.
2. Diseñar los programas desde el inicio para la ampliación a gran escala.
3. Preparar e implementar programas de desarrollo de la primera infancia bien dirigidos,
comprehensivos, culturalmente apropiados y basados en la comunidad para permitirles
ampliarse a gran escala.
4. Incluir procedimientos internos y externos para el monitoreo del programa, la evaluación,
la rendición de cuentas, los informes y la revisión del programa.
5. Preparar un plan de inversión sólido para llegar a gran escala y el logro de la sostenibilidad.
6. Prepararse para enfrentar las barreras típicas al logro de la expansión y calidad del
programa mediante el estudio de la experiencia de otros programas.
7. Formar alianzas con programas piloto patrocinados por instituciones de la sociedad civil y
del sector privado para lograr escala plena, calidad y competencia cultural.
1. Asegurar y mantener un fuerte liderazgo y apoyo de políticas para los programas de desarrollo
de la primera infancia.
En América Latina, el liderazgo de programa fuerte y claramente designado mostró ser crucial
para crear programas de desarrollo de la primera infancia de gran escala sostenibles, estables y
bien financiados. Adicionalmente. Los líderes del desarrollo de la primera infancia necesitan crear
apoyo jurídico, político, financiero y de políticas, y necesitan establecer relaciones cercanas con
otras agencias. Estos partidarios serán clave para mantener el programa a través del tiempo.
Los directores de ONGs y programas presidenciales tienden a permanecer en sus cargos mucho
más tiempo que aquellos de agencias públicas, que a menudo son designados políticos. Entre
los programas estudiados, las agencias públicas hicieron esfuerzos importantes por consolidar
sus programas de desarrollo de la primera infancia mediante el desarrollo de las habilidades
técnicas y de liderazgo de los directores adjuntos y coordinadores de programa de carrera,
haciendo posible así la sostenibilidad a largo plazo. Los directores de desarrollo de la primera
infancia exitosos estaban dispuestos a buscar nuevas soluciones y estrategias. Estaban abiertos a
considerar alianzas y nuevas formas de coordinación y acción en red. Seis de los siete programas
de gran escala han obtenido apoyo sólido a largo plazo gracias a las políticas nacionales.
Los diez directores también formularon muchas estrategias útiles para tratar problemas de
coordinación comunes. La mayoría de ellos aprendieron a utilizar la coordinación como una
herramienta para asegurar la sostenibilidad y mejorar la calidad de sus servicios.
Orientación para mantener fuerte liderazgo y apoyo de políticas
Asegurar que los líderes del programa estén designados de manera clara. Los directores
de programa deben tener la autoridad para representar el programa de manera oficial y
para coordinar, negociar y establecer acuerdos formales con agencias aliadas.
Escoger líderes fuertes que sepan cómo consolidar programas. Los directores de programas
del sector público deben ser designados de carrera con experiencia en programas de
gran escala. Si tienen que ser designados políticos, deben tener directores adjuntos de
carrera fuertes que conocen la historia del programa, poseen una comprensión técnica
del desarrollo de la primera infancia, entienden los objetivos, organización y actividades
del programa, y son capaces de consolidar el programa.
Implementación a Gran escala
71
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Crear apoyo político para el programa de desarrollo de la primera infancia – con cautela.
Es particularmente importante para programas del sector público obtener apoyo fuerte
sostenible de líderes políticos y líderes de políticas. Sin embargo, si el programa llega a
estar sujeto a la política partidista, esto puede ser peligroso.
Buscar apoyo presidencial. Los programas apoyados por presidentes parecen tener
mayor probabilidad de volverse sostenibles si también se les da una base jurídica fuerte
a través de legislación, referencias a la constitución u otros medios. En algunos casos,
se demostró que el apoyo continuado de una agencia internacional podía ayudar a
programas presidenciales a sobrevivir la transición de un gobierno a otro.
Buscar crear alianzas con líderes sobresalientes de programas de la sociedad civil o
del sector privado. Los directores de ONGs tienden a permanecer en sus cargos mucho
más tiempo que aquellos de programas públicos. Sus habilidades, su experiencia y su
dedicación hacen que sean recursos importantes y aliados potencialmente valiosos.
Escoja directores de programa que puedan generar soluciones innovadoras para los
problemas. Los directores se deben escoger en parte por su disposición y capacidad de
buscar soluciones y estrategias nuevas, y su apertura a considerar nuevos acuerdos de
coordinación y alianza interinstitucionales. Ellos y sus lugartenientes deben ser adeptos
en liderar actividades colaborativas, participar en reuniones de nivel ministerial, negociar
contratos efectivos para la prestación de servicios y crear sistemas descentralizados de
planificación, coordinación e implementación con las regiones y los municipios.
Asegurar fuerte apoyo de políticas para el programa. En la medida de lo posible, los
programas de desarrollo de la primera infancia deben ser diseñados e implementados
dentro del marco de una política o marco político nacional de desarrollo de la primera
infancia y otras políticas sectoriales y multisectoriales en campos del desarrollo de la
primera infancia para ayudar a asegurar la sostenibilidad del programa. Varios países
latinoamericanos carecen de una política o marco político de desarrollo de la primera
infancia. Sin ello, los países no poseen una “declaración global” para sentar una base
para aumentar la inversión en el desarrollo de la primera infancia, crear estructuras de
coordinación intersectoriales, ampliar programas y mejorar la calidad programática a
través del tiempo. Los líderes de programa deben realizar abogacía de política, presentar
argumentos basados en evidencia para la inversión ampliada en servicios de desarrollo
de la primera infancia y participar en la formulación de políticas nacionales, planes
estratégicos y planes de acción anuales para el desarrollo de la primera infancia.
2. Diseñar los programas desde el inicio para la ampliación a gran escala
La intencionalidad ha mostrado ser de crucial importancia para lograr el cobertura a gran escala.
Desde el comienzo los programas deben usar procesos de desarrollo completos para planificar y
crear sus estructuras, planes de estudio, materiales, manuales, métodos, sistemas de capacitación,
coordinación, monitoreo y evaluación, y sistemas para la revisión y planificación permanente.
Varios de los programas examinados en el presente estudio fueron diseñados desde el comienzo
para la ampliación a gran escala. Ninguno de los programas piloto estudiados había sido capaz
de lograr escala nacional por sí mismo, y la literatura revela pocos ejemplos de programas piloto
que se han ampliado a gran escala en América Latina. Sin embargo, es posible que uno de
los programas piloto estudiados, CASH de Chile, logre pronto la gran escala por medio de su
consolidación con el programa JUNJI, de nivel nacional.
72
Implementación a Gran escala
Capítulo 5: La ampliación de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala:
algunas recomendaciones.
El potencial de éxito de un programa de desarrollo de la primera infancia se puede predecir
evaluando qué tan completos son sus procesos de desarrollo programático (véase esta sección
del Capítulo 3. A excepción de un programa piloto que fue descontinuado, todos los otros
programas estudiados incluyeron virtualmente todos los elementos de lo que generalmente se
considera es esencial para un proceso completo de formulación de programa. Los elementos
más débiles en los diez programas fueron la creación de estudios de línea base, los sistemas de
supervisión, los sistemas de capacitación de personal, los estándares programáticos y los sistemas
de comunicación. Los últimos son especialmente un área para crecer.
Se juzgó que todos los diez programas han formulado objetivos claros y comprehensivos que son
apropiados para los servicios que prestan. Es interesante que casi todos los programas incluyeran
objetivos que estaban centrados en los niños (9), enfocados en la familia (9) y centrados en
procesos programáticos (10), y que enfatizaran la coordinación para lograr servicios integrales (8).
Cada uno de los siete programas a gran escala diseñó, adaptó y produjo una amplia variedad
de planes de estudio, así como materiales, manuales y métodos educativos y de capacitación
acordes con sus objetivos. Los objetivos de varios de los programas cambiaron flexiblemente en el
transcurso del tiempo para permitir el crecimiento y perfeccionamiento del programa.
Ocho de los diez programas formularon estándares programáticos. Para hacer cumplir los
estándares programáticos se deben crear sistemas de rendición de cuentas. JUNJI, por ejemplo,
está implementando un sistema de evaluación de calidad que incluye un marco conceptual
para evaluar la calidad de los procesos y resultados programáticos a la luz de los estándares
programáticos. Este sistema está ligado a capacitación en el servicio y veeduría permanente
del programa. Los estándares normalmente evolucionan a través del tiempo, y esto ha sido la
experiencia de Hogares Comunitarios.
Todos los siete programas de desarrollo de la primera infancia de nivel nacional incluidos en
este estudio se han ampliado a gran escala en términos de cobertura tanto poblacional como
geográfico. Fueron patrocinados exclusivamente o primariamente por el sector público. Ninguno
de ellos fue diseñado, creado o manejado primariamente por instituciones de la sociedad civil
o el sector privado. El carácter legal de INTEGRA es el de fundación privada, pero es financiada
totalmente por el sector público. El ICBF patrocinador es un instituto semiautónomo pero sus fondos
para Hogares Comunitarios provienen de legislación que otorga al ICBF un impuesto de 3% sobre
el pago de nómina; está ubicado administrativamente bajo el Ministerio de Protección Social de
Colombia.
Se halló una amplia variedad de patrocinio sectorial, incluyendo no sólo ministerios de educación
y salud sino también ministerios de protección, planificación y hacienda. Parece que el apoyo
fuerte de los ministerios de planificación y hacienda puede convertirse en crucialmente
importante para la expansión futura del desarrollo de la primera infancia en América Latina. El
liderazgo presidencial para el desarrollo de la primera infancia en Chile, Colombia y México ha
sido esencial para la creación de programas en dichos países. Sin embargo, apoyo jurídico y de
políticas a largo plazo será esencial para mantener estos programas. En algunas situaciones, el
apoyo presidencial podría ser perjudicial para esfuerzos a largo plazo por ampliar y mejorar los
servicios de desarrollo de la primera infancia.
Seis de los siete programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala han obtenido fuerte
apoyo de las políticas nacionales, frecuentemente de varias políticas nacionales para educación,
salud, nutrición y protección. La excepción única es el programa presidencial de transferencias
condicionadas de Colombia, que ha sobrevivido al cambio de gobierno y ha mantenido un
amplio apoyo del Banco Mundial. Siete de los programas informaron que habían sido capaces
de influir en la formulación de políticas nacionales. Es interesante anotar que la mayoría de los
programas de desarrollo de la primera infancia sostenibles aportan a procesos de planificación e
implementación de políticas nacionales.
Implementación a Gran escala
73
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Además de apoyo de políticas, para prestar servicios multisectoriales o integrales los programas
de desarrollo de la primera infancia necesitan crear acuerdos intersectoriales. Los diez programas
de desarrollo de la primera infancia representan una amplia variedad de enfoques para obtener
apoyo sectorial e intersectorial. Se juzgó que dos programas (Hogares Comunitarios y Madres
Guías) tenían servicios completamente integrales e intersectoriales. Otro programa, JUNJI, estaba
fuertemente comprometido con la coordinación intersectorial mientras a la vez mantenía su
carácter sectorial separado. Los programas restantes tenían relaciones y apoyo intersectorial
relativamente menos desarrollados, aunque todos habían establecido colaboraciones con otros
sectores.
Seis de los programas emplean la constitución nacional, decretos oficiales o legislación como la
base jurídica de sus programas. Cinco programas dependen de uno o más decretos oficiales, y
cuatro programas utilizan códigos o reglamentos nacionales para los servicios infantiles. Los dos
proyectos sin ánimo de lucro derivan su base jurídica de códigos para entidades sin ánimo de
lucro. El proyecto AIN-C mencionó acuerdos escritos con el Banco Mundial como parte de su
“base jurídica” para apoyo gubernamental continuado y, dada la necesidad de asegurar apoyo
nacional a largo plazo para su programa, esto podría constituir un problema en el futuro.
El estudio reveló un uso relativamente bajo de políticas internacionales a favor del desarrollo
infantil para apoyar a los programas de desarrollo de la primera infancia. Las políticas enumeradas
incluyeron el objetivo 1 del Marco de acción de Dakar para Educación para Todos (EFA: Education
for All; UNESCO 2000), los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), las Estrategias para la reducción
de la pobreza (PRS: Poverty Reduction Strategies) y la Convención sobre los derechos del niño
(CDN). Sólo dos de los programas nombraron el objetivo 1 de Educación para Todos como un
punto de apoyo a la política. Siete directores mencionaron que PRS forma parte de la política que
apuntala sus programas. El movimiento PRS ha tenido mayor impacto en estos programas que
Educación para Todos, aun cuando relativamente pocos países latinoamericanos han formulado
planes PRS. No obstante, la mayoría de los países tienen planes nacionales de desarrollo que
buscan reducir los niveles de pobreza. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio fueron mencionados
por seis de los directores de programa. Sólo una directora mencionó la CDN.
Muchos planificadores internacionales afirman que invertir en un programa de comunicación
para la abogacía programática es esencial para lograr el éxito del programa. Sin embargo,
los resultados de los diez programas no confirman esta afirmación. Cinco programas realizaron
poca o ninguna abogacía programática por medio de la comunicación, y los cinco programas
restantes se enfocaron primariamente en comunicación a nivel comunitario para atraer a
participantes, mantener contacto con sus contratistas descentralizados y reforzar los mensajes
programáticos para los participantes. Solamente uno, Educación Inicial, informó tener un sistema
de comunicación comprehensivo y permanente. Se puede suponer que se podría lograr mucho
más si sistemas de comunicación comprehensivas y permanentes a gran escala fuesen creados
por todos los programas de desarrollo de la primera infancia. Sin embargo, sería necesario un
proyecto de comunicación multiprograma para probar esta hipótesis.
Orientación para diseñar los programas desde el inicio para la ampliación a gran escala
Asegurar que los programas de desarrollo de la primera infancia se diseñen empleando
procesos completos de desarrollo de programa. Se debe prestar atención especial a la
creación de estudios de línea base, sistemas de supervisión, sistemas de capacitación de
personal, estándares programáticos y sistemas de comunicación, ya que éstas parecen
ser las áreas programáticas más débiles.
Formular objetivos programáticos apropiados y flexibles. Los programas de desarrollo de
la primera infancia que logran escala plena o sostenibilidad tienen objetivos claramente
74
Implementación a Gran escala
Capítulo 5: La ampliación de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala:
algunas recomendaciones.
enunciados relacionados con servicios clave y/o resultados esperados. Los programas
deben ser capaces de cambiar sus objetivos con el transcurso del tiempo para enfrentar
condiciones en evolución.
Crear sistemas de aseguramiento de la calidad y estándares programáticos. Para ampliarse
a gran escala, los programas deben crear e implementar sistemas de aseguramiento de
la calidad, incluyendo estándares programáticos y sistemas de rendición de cuentas,
para asegurar que los estándares se utilicen para guiar las actividades de capacitación,
supervisión, monitoreo y evaluación del programa. Los estándares programáticos deben
evolucionar flexiblemente con el transcurso del tiempo para satisfacer las necesidades
emergentes de las políticas, del programa y de los participantes a nivel local, regional y
nacional.
Buscar apoyo del sector público. Con base en esta muestra de programas de desarrollo
de la primera infancia de nivel nacional en América Latina, parece que la mejor manera
de asegurar apoyo estable y a largo plazo para programas de desarrollo de la primera
infancia a gran escala es colocarlos en el sector público y dentro de agencias públicas
o semiautónomas que tienen fuertes mandatos de crear servicios de desarrollo de la
primera infancia que sean efectivos en relación con el costo.
Crear alianzas público-privadas. Instituciones de la sociedad civil y el sector privado
pueden encontrar aconsejable buscar la creación de alianzas público-privadas para
vincular sus programas de desarrollo de la primera infancia con programas del sector
público desde el comienzo, o en la etapa más temprana posible, para obtener patrocinio
a largo plazo estable y sostenible, oportunidades de coordinación y apoyo financiero. Al
mismo tiempo, hay que tener cuidado de proteger la autonomía y el carácter jurídico de
las organizaciones de la sociedad civil y organizaciones privadas o podrían ser absorbidas
completamente por el sector público. Esto podría minar su capacidad de innovar y de
prestar servicios flexibles y apoyo técnico para satisfacer necesidades emergentes.
Buscar apoyo de los ministerios de planificación y de hacienda. Los planificadores del
desarrollo de la primera infancia del sector público podrían considerar asignar prioridad a
obtener y fortalecer el apoyo de los ministerios de planificación, de hacienda y de desarrollo
social o protección social mientras al mismo tiempo buscan mejorar la coordinación con
los ministerios de educación, salud, saneamiento y justicia.
Crear colaboración intersectorial. La planificación intersectorial para servicios integrales
debe ser buscada durante el período de diseño de los programas que aspiran a
ampliarse a gran escala y continuamente después de él. El estudio reveló que es difícil
crear planificación intersectorial y trabajo programático integral sin crear desde el inicio
la corresponsabilidad por la misión y los objetivos del programa.
Crear acuerdos interagenciales formales para lograr programación integrada o
intersectorial. Según sea apropiado, la coordinación y los servicios conjuntos de programas
públicos, privados y de OSCs deben ser afirmados oficialmente por medio de acuerdos
por escrito, legislación o normas, directrices, reglamentos, o protocolos para ayudar a
asegurar su sostenibilidad.
Participar en procesos de planificación e implementación de políticas. La participación
en la formulación de políticas parece ser un papel esencial de los programas de desarrollo
de la primera infancia a gran escala. Esto les ayuda a volverse más sostenibles y los vincula
con políticas emergentes. También parece ayudarles a lograr cobertura nacional.
Implementación a Gran escala
75
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Vincular los programas de desarrollo de la primera infancia con políticas e instrumentos
nacionales para los niños y niñas. Los programas escogidos para el estudio tenían algunos
vínculos con instrumentos internacionales relacionados con el desarrollo de la primera
infancia. Sin embargo, parece que se debe hacer un esfuerzo mayor por emplear el
objetivo 1 de Educación para Todos, los PRS, los ODM, la CDN, el Marco de Asistencia de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDAF), las UN Common Country Assessments y los
procesos de planificación One UN para apoyar la planificación de políticas y formulación
de programas para el desarrollo de la primera infancia.
Crear una base jurídica fuerte y duradera para programas de desarrollo de la primera
infancia. El apoyo a largo plazo para programas de desarrollo de la primera infancia
también se debe basar en leyes, decretos, códigos y reglamentos nacionales, y, de ser
posible, la constitución nacional.
Preparar un plan y sistema de abogacía de política y comunicación social para el programa.
Aunque aparentemente no es absolutamente esencial para lograr la sostenibilidad de un
programa, es aconsejable formular un plan de comunicación para realizar actividades
de abogacía programática, llegar a las poblaciones objetivo y promover mensajes
importantes del programa.
3. Preparar e implementar programas de desarrollo de la primera infancia bien dirigidos,
comprehensivos, culturalmente apropiados y basados en la comunidad para permitirles
implementarse a gran escala
En esta etapa de desarrollo en América Latina, donde muchas familias aún viven en pobreza, los
programas deben dirigirse a poblaciones prioritarias de niños y niñas vulnerables. La investigación
actual apunta hacia la importancia de servicios de desarrollo de la primera infancia tempraneros
(prenatal a tres años de edad), especialmente para los niños y niñas vulnerables y sus familias.
En forma acorde con estos hallazgos, nueve de los diez programas se enfocan en el período
temprano. Estos programas pueden no ser típicos de la amplia variedad de programas de
desarrollo de la primera infancia en América Latina, muchos de los cuales son programas preprimaria que comienzan a, o después de, la edad de tres años. Los ejemplos de programas líderes
escogidos para el presente estudio probablemente alienten a otros programas a crear o ampliar
sus servicios para abarcar el período desde la concepción hasta los tres años.
La literatura internacional relativa al desarrollo de la primera infancia subraya la importancia de
prestar servicios universales al final, pero dirigirlos inicialmente a los niños y niñas más vulnerables
de cada país. Abundante investigación ha mostrado que los niños vulnerables son los que más se
benefician de servicios de desarrollo de la primera infancia (UNESCO EFA Global Monitoring Report
2007). Todos los diez programas asignan prioridad a dirigir servicios a estas poblaciones que más
se pueden beneficiar de ellos: familias con niños y niñas pequeños que viven en pobreza severa
o por debajo de la línea de la pobreza. Muchos de los programas buscaron llegar a poblaciones
rurales, marginadas e indígenas. De nuevo, esto no es típico de muchos programas de desarrollo
de la primera infancia que atienden a niños urbanos de ingreso medio en América Latina, pero
estos programas a gran escala demuestran que los países latinoamericanos están atendiendo
cada vez más a poblaciones desfavorecidas.
Excluyendo a Oportunidades, que atiende a 5.000.000 de familias, los seis programas a gran escala
restantes llegan a una población promedio de 509.220 niños y niñas, e informan éxito en acceder
a y atender a sus poblaciones objetivo. Todos ellos, con la posible excepción de Oportunidades,
podrían crecer más. La mayoría de los programas a gran escala emplean estadísticas nacionales,
sistemas que identifican zonas de pobreza y ejercicios de mapeo para dirigir sus planes de
cobertura programático a las poblaciones correctas.
76
Implementación a Gran escala
Capítulo 5: La ampliación de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala:
algunas recomendaciones.
Los servicios de desarrollo de la primera infancia deben ser comprehensivos, incluyendo
educación, salud, nutrición, protección y saneamiento. En la medida de lo posible, deben
emplear enfoques integrales para lograr la calidad y los resultados enunciados. Solamente dos
de los programas estudiados están orientados únicamente a padres o a los niños. Los otros ocho
programas combinan la educación y apoyo a padres con servicios orientados a los niños y niñas.
Para satisfacer las necesidades de desarrollo familiar e infantil y lograr las metas programáticas,
los programas encontraron que tenían que prestar servicios más comprehensivos para los niños y
niñas vulnerables y sus familias. Sin embargo, solamente tres de los programas usan visitas al hogar
como una estrategia programática.
Se encontró que seis de los servicios de desarrollo de la primera infancia eran bien comprehensivos,
pero sólo dos programas incluían servicios de intervención en la primera infancia enfocados en
niños y niñas vulnerables con rezagosrezagos de desarrollo, desnutrición o discapacidades. Para
prestar servicios mejorados para niños y niñas vulnerables en América Latina se necesitará trabajo
adicional significativo para diseñar e implementa programas de intervención en la primera
infancia en los años venideros.
Se halló que la mayoría de los programas carecían de sistemas adecuados de tamizaje y evaluación
de la nutrición, salud y desarrollo combinados, junto con servicios de rastreo y seguimiento para
niños y niñas vulnerables y padres en alto riesgo.
Todos los diez programas incluyen algún tipo de actividad de participación comunitaria. Los
directores y representantes de los programas enfatizaron la importancia del involucramiento de la
comunidad, su participación y su habilitación. Técnicas participativas y basadas en la comunidad
que en el pasado sólo se encontraban en programas piloto ahora se emplean en programas de
mayor escala. Los dos programas de transferencias condicionadas están agregando componentes
para lograr servicios de desarrollo infantil más comprehensivos o están creando colaboraciones
programáticas más fuertes que suplementarán sus servicios.
Se informó un alto nivel de participación comunitaria en los diez programas de desarrollo de la
primera infancia con respecto a la gestión del programa y la prestación de servicio; a funcionarios
de servicios programáticos que se convertían en madres educadoras, monitoras, promotoras o
representantes comunitarios; a la identificación de participantes potenciales y realización de
actividades de outreach; a actividades de abogacía programática y de veeduría; y al suministro
y mantenimiento de los sitios donde se prestan los servicios programáticos.
Todos los programas de desarrollo de la primera infancia escogidos para este estudio realizaron
actividades orientadas a asegurar que fueran culturalmente competentes y que lograran el apoyo
de los participantes. Incluyeron miembros de culturas locales en el proceso de diseño; aseguraron
que todo el contenido, materiales, métodos y medios programáticos fueran culturalmente
apropiados; y brindaron capacitación para todo el personal programático, remunerado y no
remunerado, para prepararlo para prestar servicios culturalmente competentes. Ocho de los
diez programas de desarrollo de la primera infancia estudiados incluían sistemas para tanto
capacitación previo al servicio como capacitación permanente en el servicio.
Las estructuras de personal y de coordinación de todos los siete programas de desarrollo de la
primera infancia a gran escala están bien articuladas y tienen fuerte liderazgo administrativo
y de políticas. Parece ser imposible tener programas de desarrollo de la primera infancia de
gran escala y efectivos en relación con el costo con estructuras de personal pequeñas y de
organización sencilla. Todos los programas tienen funcionarios profesionales especializados que
administran el programa, realizan actividades de capacitación y supervisan las actividades. Varios
programas contratan OSCs o cooperativas municipales, y la mayoría utilizan personal comunitario
remunerado o voluntario que presta los servicios a nivel local.
Implementación a Gran escala
77
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Todos los diez programas crearon sistemas estructurales, o utilizaron sistemas estructurales
preexistentes, para realizar y coordinar actividades a nivel regional, municipal y local. Seis de
los diez programas crearon su propio conjunto de unidades descentralizadas, mientras los otros
programas insertaron sus programas en sistemas programáticos ministeriales o de otra índole
ya existentes. Para prestar servicios, seis de los programas trabajaron a través de unidades no
gubernamentales tales como ONGs (4), organizaciones de desarrollo comunitario (2) o cooperativas
(1). Estos acuerdos contractuales brindan oportunidades para traer ONGs de alto desempeño a
programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala para ampliar y mejorar los servicios
gubernamentales mediante la prestación de asistencia técnica y servicios directos.
Dada la cultura institucional de las burocracias latinoamericanas la coordinación vertical desde
arriba hacia abajo predomina en la región, asignándose menos importancia a la coordinación
desde abajo hacia arriba; esto se refleja en los programas de desarrollo de la primera infancia del
sector público estudiados. La coordinación horizontal es frecuentemente tan importante como la
coordinación vertical, pero tiende a ser un área descuidada de la coordinación programática.
Es sorprendente notar que Madres Guías, JUNJI, CASH y Hogares Comunitarios han realizado
actividades de coordinación horizontal valiosas. También, los dos programas de transferencias
condicionadas, Familias en Acción y Oportunidades, dependen fuertemente de la coordinación
horizontal.
Orientación para preparar e implementa programas bien dirigidos, comprehensivos, culturalmente
apropiados y basados en la comunidad para permitirles ampliarse a gran escala
Comenzar con prenatal a tres años de edad. Los programas de desarrollo de la primera
infancia en América Latina deben dar prioridad a y buscar ampliar sus servicios para
ayudar a los niños y niñas desde la concepción hasta los tres años de edad.
Dirigirse a grupos vulnerables. Los países se están dirigiendo cada vez más hacia grupos
de población tales como los niños y niñas que viven en la pobreza y en comunidades
rurales e indígenas.
Realizar ejercicios de mapeo para la formulación de programas. Los programas deben
realizar ejercicios de mapeo para identificar poblaciones vulnerables y luego asegurar
que los participantes destinatarios efectivamente accedan a y utilicen los servicios.
Asegurar que los programas estén centrados en el niño y enfocados en la familia. Los
programas de desarrollo de la primera infancia comprehensivos normalmente prestan
servicios para tanto los niños y niñas como padres, e incluyen una amplia variedad de
servicios.
Prestar servicios de intervención en la primera infancia. Los servicios de desarrollo de la
primera infancia que atienden a niños y niñas con rezagos de desarrollo, desnutrición
o discapacidades deben prestar servicios más intensivos, individualizados, ricos en
contenido, enfocados en la familia y permanentes para ayudar a los niños vulnerables a
lograr todo su potencial.
Emplear todas las modalidades apropiadas para lograr los resultados enunciados. Tanto
visitas al hogar como sesiones de grupo deben ser consideradas para uso por la mayoría
de los programas. Se requiere una cantidad significativa de trabajo para diseñar, crear y
evaluar modelos de visitas al hogar a gran escala y efectivos en América Latina.
Asegurar que los niños y niñas son tamizados y evaluados según sea necesario. Se debe
dar una cantidad de atención significativamente mayor a crear sistemas efectivos y de
bajo costo para tamizaje de nutrición, salud y desarrollo combinados, evaluaciones,
78
Implementación a Gran escala
Capítulo 5: La ampliación de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala:
algunas recomendaciones.
rastreo y servicios de seguimiento, especialmente para niños y niñas vulnerables y padres
de alto riesgo.
Incluir la participación de la comunidad y de padres de familia en los programas. Los
programas de desarrollo de la primera infancia deben esforzarse por asegurar que
respondan a las necesidades locales trabajando de cerca con las comunidades, dándoles
papeles de liderazgo, e involucrándolas en la prestación y veeduría de los servicios.
Crear componentes o alianzas de desarrollo de la primera infancia en programas de
transferencias condicionadas. Los programas de transferencias condicionadas pueden
ser capaces de lograr mejores resultados con respecto a la superación de la pobreza
y el mejoramiento del desarrollo infantil, la nutrición infantil y familiar, la salud y los
conocimientos, habilidades y comportamientos de crianza si agregan componentes de
desarrollo de la primera infancia o crean alianzas con programas de desarrollo de la
primera infancia exitosos.
Crear estructuras de personal bien articuladas. Fuerte liderazgo administrativo y de
políticas, organización de equipo y sistemas gerenciales bien desarrollados son esenciales
para el éxito de un programa. Igualmente importante es el uso de profesionales a nivel
nacional, regional y frecuentemente municipal que tengan experiencia en prestar apoyo
técnico, supervisión y talleres de capacitación para los proveedores de servicio locales.
Ellos son esenciales para ampliar los servicios y mejorar la calidad del programa.
Diseñar sistemas de voluntariado sostenibles. Para volverse sostenibles, parece que los
sistemas de voluntariado requieren fuerte organización comunitaria, muchos incentivos y
frecuente capacitación en el servicio y apoyo técnico para guiarlos a través del tiempo.
La rotación de voluntarios sigue siendo un problema crítico en todos los lugares que utilizan
voluntarios como madres educadoras, educadores comunitarios o cuidadores de niños.
Se debe considerar dar honorarios básicos a tales voluntarios para permitirles mantener a
sus propias familias mientras ayudan a otros.
Utilizar las estructuras agenciales y sistemas de coordinación existentes hasta donde sea
posible. Si los programas de desarrollo de la primera infancia deciden utilizar sistemas de
coordinación existentes, deben ser designados claramente los papeles estructurales, las
responsabilidades y las actividades de coordinación. Sin embargo, para prestar servicios
de desarrollo de la primera infancia plenamente integrales a nivel local varios programas a
gran escala encontraron necesario crear estructuras nacionales, regionales, municipales
y comunitarias nuevas.
Crear sistemas de coordinación desde abajo hacia arriba y horizontales, además de desde
arriba hacia abajo. Procesos y contenidos de coordinación verticales y horizontales deben
ser creados a todo nivel – nacional, regional, municipal y local. La coordinación horizontal
es particularmente importante para compartir innovaciones amplia y rápidamente.
Crear programas culturalmente competentes. Los programas deben buscar construir
sobre, y derivar componentes claves de, tradiciones y prácticas culturales positivas
relativas a la crianza de niños, especialmente incluyendo la preparación de sistemas
de outreach, planes de estudio, y manuales, materiales y métodos educativos y de
capacitación. El trabajo de derivación relativo a prácticas culturales y el desarrollo de
materiales y métodos educativos por los programas piloto Madres Guías, PAIN y CASH son
particularmente valiosos, y las metodologías de éstos podrían ser utilizadas para guiar e
inspirar a otros programas de desarrollo de la primera infancia.
Implementación a Gran escala
79
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Preparar un plan para la ampliación del programa. A menos que el programa forme
parte de un sistema preexistente grande en el cual pueda crear sus servicios, requerirá
por lo menos dos a tres años para la implementación piloto de los mismos. El cobertura
geográfico y poblacional se debe ampliar lenta y cuidadosamente, prestando atención
a consolidar los sistemas centrales y crear capacidad institucional de crecimiento.
Preparar todos los componentes requeridos para ampliar el programa. Para que un
programa pueda ampliarse a gran escala y ser reproducido en comunidades en todo
un país, debe planificar, ensayar en el terreno, revisar y producir todos los componentes
programáticos esenciales.
Diseñar, ensayar en el terreno y mejorar continuamente los servicios de capacitación
previo al servicio y en el servicio. Para ampliarse a gran escala, los programas deben
crear sistemas de capacitación y manuales de gestión programática, tales como
manuales especializados para visitas al hogar, evaluaciones y tamizaje, sesiones de grupo,
cuidado de niños y educación preescolar, evaluación y monitoreo, administración de
programa y administración financiera. Estos sistemas de capacitación deben ser flexibles
y deben incluir evaluación interna y revisión permanente en respuesta a las necesidades
cambiantes de la comunidad y del programa.
Mantener un espíritu de innovación y apertura al cambio. Para lograr la sostenibilidad,
los programas de desarrollo de la primera infancia deben fomentar intencionalmente
la innovación permanente y el cambio guiado para el mejoramiento por medio de
actividades tales como crear y modificar contenidos, materiales y métodos educativos;
realizar monitoreo y evaluación interno y evaluaciones externas; utilizar procesos
participativos que incluyen a participantes del programa; proveer capacitación y
mejoramiento permanente del personal a todo nivel; revisar la administración, los
reglamentos y los estándares para satisfacer las necesidades cambiantes a todo nivel; y
colaborar y realizar coordinación horizontal e intercambios entre sitios con programas de
desarrollo de la primera infancia similares a nivel nacional e internacional.
4. Incluir procedimientos internos y externos para el monitoreo del programa, la evaluación, la
rendición de cuentas, los informes y la revisión del programa.
La rendición de cuentas (accountability) es esencial para lograr programas de desarrollo de la
primera infancia exitosos, a gran escala y sostenibles. Para tener rendición de cuentas, todos
los programas escogidos instituyeron amplios sistemas internos de monitoreo y evaluación con
procesos periódicos de informe y revisión. Siete programas realizaron monitoreo y evaluación
interno comprehensivo.
La mayoría de los programas también incluyeron los participantes del programa y las comunidades
en actividades de veeduría y en procesos de gestión, repaso y revisión del programa. De
manera específica, ocho programas emplearon participantes del programa como monitores
y/o evaluadores. Usar participantes como monitores y evaluadores generalmente ayuda a
asegurar que los programas respondan a las necesidades y preocupaciones de los participantes
y comunidades.
Todos los programas emplearon evaluadores externos. Seis de ellos crearon sistemas para financiar
rutinariamente actividades de evaluación y control independientes. Los directores de programa
lideraron o guiaron el trabajo de evaluación en varios de los programas. Sin embargo, el papel
de los directores en liderar y participar en procesos de evaluación debe ser reconsiderado con
cuidado para asegurar el máximo de objetividad y resultados comprehensivos.
80
Implementación a Gran escala
Capítulo 5: La ampliación de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala:
algunas recomendaciones.
se ha encontrado que vincular la supervisión con el monitoreo y evaluación es funcional en
programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala, aunque se requiere investigación
en el terreno para confirmar este hallazgo y explicar su impacto.
Para asegurar que los programas cambien y se mejoren para satisfacer necesidades emergentes,
se requieren sistemas de monitoreo y evaluación que formen parte integral de ellos no sólo para
la evaluación programática sino también para informes, retroalimentación y plantificación
permanente a todo nivel. Sistemas de retroalimentación robustos para la planificación permanente
son esenciales. Todos los programas estudiados habían creado un sistema para informes,
seguimiento y planificación programática permanente que funcionaba bien.
Orientación para el monitoreo, la evaluación, la rendición de cuentas, los informes y la revisión
del programa
Incluir sistemas comprehensivos de monitoreo y evaluación interno en todos los programas
de desarrollo de la primera infancia. Todo programa de desarrollo de la primera infancia,
a gran escala o piloto, debe estar diseñado para incluir sistemas comprehensivos para
monitoreo y evaluación interno así como períodos de informe regulares, procesos de
alimentación y planificación permanente.
Asegurar que los procedimientos para veeduría comunitaria / por participantes sean
creados e implementados de manera efectiva. La veeduría comunitaria y de parte de los
participantes es esencial para asegurar la rendición de cuentas a nivel local y para ajustar
y revisar los servicios para satisfacer necesidades comunitarias cambiantes.
Realizar evaluaciones externas periódicas. Evaluaciones externas deben ser realizadas de
manera regular para evaluar los insumos, procesos, productos y resultados programáticos.
Los evaluadores externos pueden ayudar a los programas a obtener apoyo a largo plazo.
Se debe hacer un esfuerzo deliberado por asegurar que las funciones de evaluación
y control permanentes se manejen por aparte de las oficinas ejecutivas o que sean
ejecutadas por organizaciones independientes.
Foto: © UNICEF/Gonzalo Bell
Implementación a Gran escala
81
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Evaluar la competencia cultural. Los procesos de monitoreo y evaluación deben incluir
indicadores relativos a la competencia cultural para ayudar a asegurar que se estén
logrando los objetivos programáticos para la prestación de servicios culturalmente
apropiados.
Obtener asistencia técnica y apoyo financiero para las prácticas de monitoreo,
evaluación y rendición de cuentas. Los programas generalmente requieren orientación
técnica para realizar actividades de monitoreo y evaluación. Se debe prestar asistencia
técnica y capacitación para la evaluación y el monitoreo durante el período de diseño
del programa, y después de ello anualmente, como mínimo.
Considere vincular la supervisión programática con el monitoreo y evaluación. Los
programas deben considerar vincular los sistemas de supervisión con los sistemas de
monitoreo y evaluación y con la capacitación en el servicio para reducir los costos
de personal, mejorar la calidad programática y asegurar que la supervisión esté bien
informada con resultados de investigación.
Crear un sistema permanente de informe de resultados y retroalimentación para la
planificación y revisión del programa. Los programas de desarrollo de la primera infancia
piloto y a gran escala exitosos y sostenibles tienen sistemas permanentes y comprehensivos
para la retroalimentación programática y la revisión flexible del programa.
5. Preparar un plan de inversión sólido para llegar a gran escala y el logro de la sostenibilidad.
Todos los programas estudiados menos dos son financiados principalmente por presupuestos
del sector público pertenecientes a la hacienda pública, a oficinas presidenciales y a ministerios
de planificación, hacienda, educación, salud y protección social. Varios de estos programas
reciben, o anteriormente recibían, apoyo del Banco Mundial o del BID. Con respecto a los otros
dos programas, Madres Guías es financiado principalmente, más no únicamente, por CCF-I.
Hogares Comunitarios del ICBF recibe su principal apoyo de un impuesto de 3% al pago de
nómina. Al igual que Francia, Colombia emplea este sistema productivo y eficiente de tributación
que podría apoyar servicios infantiles en otros países. Hogares Comunitarios parece tener el
presupuesto más grande de todos los programas estudiados.
Parece que apoyo del sector público estable y no fungible ha sido esencial para los programas
de desarrollo de la primera infancia a gran escala. Cuando la financiación era fungible, como en
el caso de PAIN, el programa terminó.
En todos los casos de financiación externa a gran escala estaba presente una suma sustancial
de apoyo nacional de contraparte. Sin embargo, en el caso de AIN-C, donde el apoyo político
es esencial, y Familias en Acción, cuyos fondos son fungibles, no está claro que suficiente apoyo
estará disponible a largo plazo para mantener su actual nivel de cobertura programático.
Esencialmente, la mayoría de los programas han empleado enfoques de financiación muy
limitados. La mayoría formularon estrategias sencillas con solamente una o dos fuentes importantes
de apoyo. Esta falta de diversificación es preocupante, especialmente cuando no está asegurado
un fuerte apoyo jurídico y de políticas.
Algunos proyectos piloto y a gran escala escogidos para el presente estudio parecen ser (o
haber sido) demasiado dependientes de unos pocos donantes externos que dieron apoyo a
corto y mediano plazo procedente de agencias internacionales. Excepciones a esta norma son
grupos internacionales y fundaciones operativas que están comprometidos con la financiación
programática a largo plazo en países en desarrollo, tales como Christian Children’s Fund, Save the
Children Alliance, Plan International, World Vision y otros.
82
Implementación a Gran escala
Capítulo 5: La ampliación de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala:
algunas recomendaciones.
Estas ONGs internacionales normalmente dependen de donantes y benefactores privados para
suministrar financiación sostenible a largo plazo para niños o comunidades selectos. Sin embargo,
el nivel de este apoyo rara vez es suficiente para permitir a los programas ampliarse a gran
escala sin financiación adicional significativa procedente de gobiernos nacionales, agencias
internacionales u otros donantes.
Los programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala del sector público reseñados
han hecho poco uso de estructuras empresariales, pero esto comienza a tener lugar en la región.
Actualmente, algunas empresas y fundaciones empresariales están ayudando a programas de
desarrollo de la primera infancia de la sociedad civil y del sector privado en Brasil, Chile, Colombia,
la República Dominicana, México, Venezuela y otros países de la región.
Los programas a gran escala han hecho poco, incipiente o ningún uso de los siguientes tipos de
fuentes de financiación que han sido desarrollados en otras regiones del mundo:
Compartir cuotas y subsidios municipales especiales para servicios de desarrollo de la
primera infancia
Ingresos desarrollados por sí mismos obtenidos de la prestación de servicios de asesoría
técnica, talleres de capacitación o venta y distribución de materiales
Préstamos de bajo costo del sector público para programas de desarrollo de la primera
infancia
Préstamos de la sociedad civil y del sector privado a proveedores de desarrollo de la
primera infancia para crear centros de cuidado de niños o servicios familiares de cuidado
del niño
Impuestos a la renta dedicados para servicios infantiles
Loterías públicas dedicadas
Impuestos selectivos al consumo de productos comerciales y concesiones de impuestos a
la actividad económica (impuestos de industria y comercio)
Impuestos sobre la extracción de recursos naturales
Beneficios de la primera infancia: vales, subsidios y descuentos tributarios para servicios
infantiles
Compartir cuotas con padres, utilizando una tarifa variable para familias que viven en la
pobreza
Becas escolares o subvenciones a grupos marginados o empobrecidos para utilizar
servicios de desarrollo infantil
Subvenciones, contratos o fondos de la sociedad civil y del sector privado para extender
los servicios del sector público
Cuotas de participante
Prestación de servicios de desarrollo de la primera infancia por los empleadores
Apoyo de cooperativas de empleadores y/o empleados para servicios de desarrollo de
la primera infancia
Fondos nacionales para servicios integrales de desarrollo de la primera infancia
Implementación a Gran escala
83
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Foto: © UNICEF/Gonzalo Bell
Madres Guías, el ICBF y JUNJI han sido más innovadores en este aspecto. Han utilizado subvenciones,
contratos o ingresos autogenerados en mayor medida que otros programas. Existe un amplio
espacio e para que los programas de desarrollo de la primera infancia latinoamericanos exploren
enfoques de financiación nuevos y diversificados que podrían ayudar a asegurar su sostenibilidad
a largo plazo. (Para una discusión de los enfoques de financiación citados, véase Vargas-Barón 2007.)
Cada uno de los programas de nivel nacional creó planes nacionales, regionales y municipales
detallados para ayudar a asegurar la destinación cuidadosa de los servicios a los niños y niñas
más vulnerables que vivían debajo del nivel de pobreza. Para atenderlos de manera expedita, la
mayoría de los programas de desarrollo de la primera infancia crearon sistemas de transferencias.
Los programas no anotaron ningún problema actual con las transferencias, aunque un director
declaró que el programa había experimentado pagos lentos al personal al principio. La experiencia
ha mostrado que programas de desarrollo de la primera infancia menos maduros a menudo
encuentran problemas en asegurar que las transferencias sean oportunas y por la suma correcta.
Los costos programáticos no fueron bien evaluados por la mayoría de los programas, y será
necesario trabajo adicional sustancial a este respecto. El costo por participante había sido
calculado por algunos de los programas, pero con la excepción de un programa no incluyeron
costos en especie y otros costos no monetizados. Se informaron costos administrativos de 3% a
15%, lo cual está dentro del rango comúnmente aceptado para programas de servicio social.
Además de obtener apoyo financiero estable, no fungible y sostenible, han sido cruciales la
creación y el mantenimiento de sistemas financieros y de contabilidad transparentes y bien
administrados, las actividades de presupuestación y los sistemas para transferencias financieras
a los niveles regional y local.
84
Implementación a Gran escala
Orientación para la preparación de un plan de inversión sólido para la llegar a gran escala y el
logro de la sostenibilidad
Preparar un plan financiero sólido. Los programas que son exitosos generalmente formulan
planes financieros para obtener apoyo sostenible para todos los aspectos del desarrollo
programático desde los salarios y prestaciones básicos hasta la capacitación y los sistemas
para innovación, monitoreo y evaluación.
Crear apoyo financiero estable, no fungible y sostenible. Los programas que aspiran a
ampliarse a gran escala deben crear apoyo financiero seguro a largo plazo y, en la medida
de lo posible, no volverse demasiado dependientes de fuentes únicas de financiación o
del apoyo internacional.
Buscar diversificar el apoyo financiero, aun cuando el apoyo básico pueda parecer
estable y seguro. Para que instituciones de la sociedad civil o del sector privado puedan
llegar a gran escala será esencial la diversificación. Se debe considerar el uso de algunos
de los enfoques de financiación adicionales enumerados anteriormente, especialmente
el impuesto al pago de nómina que se ha empleado con éxito en Francia y Colombia
para financiar programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala.
Evaluar los costos programáticos cuidadosamente. Es crucial evaluar los costos por
participante y por comunidad en relación con los resultados programáticos mediante la
realización de investigación en el terreno para tratar no sólo los desembolsos monetarios
sino también los costos en especie y el valor de los voluntarios. Se debe prestar atención
a mantener los costos administrativos bien por debajo de 15%.
Realizar ejercicios de mapeo programáticos y simulaciones financieras. Se deben llevar
a cabo ejercicios de mapeo para identificar las poblaciones vulnerables, y se deben
realizar simulaciones financieras para lograr el mayor cobertura posible asegurando al
mismo tiempo que se mantenga la calidad programática.
Asegurar que los sistemas financieros y de definición de presupuestos estén bien articulados
a todo nivel. Los países deben crear papeles, responsabilidades, directrices y sistemas
de coordinación claramente articulados para la planificación financiera integrada del
desarrollo de la primera infancia a nivel regional y municipal. Sin orientación de este tipo,
los servicios comprehensivos para los niños pequeños pueden quedar desfinanciados, ser
de calidad pobre o carecer de elementos esenciales.
Diseñar sistemas seguros para la transferencia de fondos del nivel nacional a los niveles
regional y municipal. Los programas de desarrollo de la primera infancia deben asegurar
que los sistemas de transferencia sean eficientes y oportunos, y que rindan cuentas.
Crear un sistema de contabilidad responsivo y que funcione bien. Un sistema de
contabilidad que funciona bien es esencial para buena gestión programática,
sostenibilidad y ampliación a gran escala.
Asegurar la compatibilidad con otros sistemas financieros. Cuando el programa trabaja
de manera integrada o coordinada con otros ministerios o programas de desarrollo de
la primera infancia, en la medida de lo posible el sistema de contabilidad del programa
debe estar vinculado con los sistemas colaboradores.
Crear sistemas de compra flexibles y descentralizados. Problemas de adquisición de
bienes y servicios pueden tener lugar a nivel nacional, regional y, de manera especial,
municipal, incluyendo desafíos en la licitación y compra.
Implementación a Gran escala
85
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
6. Prepararse para enfrentar las barreras típicas al logro de la expansión y calidad del programa
mediante el estudio de la experiencia de otros programas.
Como sólo se estudiaron tres programas piloto, es imposible determinar por qué la mayoría de los
programas piloto no han sido capaces de ampliarse a gran escala en América Latina. Madres
Guías trabajó por crear un modelo programático comprehensivo que pudiera ampliarse a gran
escala en Honduras. El director del programa anotó que su única barrera real para lograr este
fin ha sido la falta de suficiente apoyo financiero para ampliar sus servicios a otras regiones en
Honduras. Al principio, el programa encontró un reto forjar alianzas con agencias de salud y
educación del sector público, pero han logrado crear estas alianzas debido a la calidad de
sus servicios y su disposición a prestar apoyo técnico. Hasta ahora, no se ha producido ninguna
financiación a gran escala de parte del sector público.
La mayoría de las ONGs y otras OSCs carecen de la base de financiación requerida para prestar
apoyo pro bono al sector público. Así, para ellas ha sido esencial crear enfoques innovadores
para la financiación de programas y crear fuerte coordinación interinstitucional.
Por medio de su consolidación con JUNJI, CASH ha sido capaz de ampliarse a gran escala en más
áreas rurales de Chile, y ya no enfrenta barreras importantes para la expansión. PAIN desapareció
principalmente debido a la falta de apoyo financiero; sin embargo, de haberse continuado
habría sido necesario trabajo adicional para desarrollar varios aspectos de su programa para que
pudiera haberse ampliado a gran escala. Su evaluación mostró que sus servicios eran valiosos,
y el programa se podría reiniciar en el futuro para seguir atendiendo a comunidades indígenas
empobrecidas y marginadas.
Con respecto a los programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala del sector público,
muchas de las barreras que enfrentaron para ampliar el cobertura y lograr la sostenibilidad se
relacionaban con asuntos burocráticos, administrativos y financieros del sector público. Estas y
otras barreras se enumeran a continuación, junto con algunas de las estrategias que emplearon
para superarlas.
Orientación para superar barreras para ampliarse a gran escala y lograr la sostenibilidad
Barrera: Los programas piloto carecen de apoyo financiero, político y de políticas para
ampliarse a gran escala. Estrategia: Considerar consolidar el programa piloto dentro
de un programa mayor del sector público o crear acuerdos interagenciales y obtener
subvenciones y contratos para ampliar los servicios.
Barrera: Procesos administrativos y financieros de arriba hacia abajo limitan la
descentralización de servicios programáticos al nivel municipal. Estrategia: PAIN no fue
capaz de superar este problema, pero otros programas crearon estructuras administrativas
y financieras descentralizadas con clara líneas de mando, papeles y responsabilidades,
directrices y reglamentos para asegurar la transparencia y la rendición de cuentas.
Barrera: Altos niveles de rotación de designados políticos y personal de carrera en los
cargos pueden inhibir y limitar la implementación y mantenimiento de los programas.
Estrategia: Programas más viejos, tales como JUNJI y Hogares Comunitarios, han aprendido
a mantener lugartenientes y personal de carrera en cargos gerenciales clave.
Barrera: Las estructuras y sistemas de coordinación ministeriales no satisfacen las
necesidades del programa. Estrategia: Varios programas a gran escala crearon oficinas
y sistemas de coordinación descentralizados separados que son paralelos a, o anidados
dentro de, los sistemas ministeriales.
86
Implementación a Gran escala
Barrera: Frecuentes traslados de personal entre cargos, entre niveles y entre sectores
causaron problemas para la mayoría de los programas. Estrategia: JUNJI e INTEGRA
aprendieron a crear escaleras de carrera efectivas y mantienen procesos permanentes
de capacitación programática. También crearon servicios de capacitación rápida para
preparar personal nuevo en otros sectores para la coordinación intersectorial positiva.
Cuando Educación Inicial experimentó un alto nivel de movilidad de los miembros de
sus cadenas operativas, crearon un sistema para escoger personal de su propia región y
reconocer el trabajo ejemplar.
Barrera: Procesos administrativos y financieros lentos han causado problemas para
algunos programas. Estrategia: Los programas de transferencias condicionadas han
sido especialmente exitosos en crear nuevos procedimientos administrativos y sistemas
rápidos de transferencia financiera, tanto dentro del gobierno como por medio de la
contratación con ONGs de servicios para beneficiarios y con contratistas del sector
privado para realizar las transferencias financieras. Cuando Educación Inicial enfrentó
una falta de pagos oportunos para los equipos operativos, el programa convenció a sus
administradores que pagos oportunos eran esenciales para retener el personal.
Barrera: Procesos de comunicación ministeriales ineficientes y difíciles en áreas rurales
remotas dificultaron algunas actividades programáticas. Estrategia: Una variedad de
enfoques han sido empleados para superar las barreras de comunicación, desde la radio
comunitaria y los diarios rurales hasta reuniones cara a cara. Cada vez más, los programas
están desarrollando capacidades de Internet para comunicarse con las áreas rurales de
manera más efectiva.
Barrera: Faltan sistemas para manejar limitaciones del sector público. Estrategia: En cada
país se debe prestar atención especial a identificar limitaciones del sector público que
afectan a los programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala. Consejos
o comités de desarrollo de la primera infancia deben ser creados para ayudar a
los programas de desarrollo de la primera infancia a encontrar maneras de evitar las
restricciones burocráticas y mejorar los procedimientos del servicio civil.
Barrera: Limitaciones presupuestales e infraestructurales para la expansión del cobertura
programático fueron encontradas cuando los programas de desarrollo de la primera
infancia intentaron seguir administrando centros preescolares de manera directa.
Estrategia: JUNJI decidió transferir fondos a terceros para administrar los centros
preescolares. También transfirieron fondos a las municipalidades que administraban
proyectos de construcción y ayudaban a JUNJI a lograr sus metas de cobertura.
Barrera: Obtención de apoyo financiero. Estrategia: Para sobrevivir y ampliar el programa
piloto, CASH colaboró con varios programas del Ministerio de Educación y finalmente se
consolidó con JUNJI dentro del sistema del Ministerio de Educación.
Barrera: Dificultad para identificar a los trabajadores comunitarios. Estrategia: CASH,
Madres Guías, AIN-C y Hogares Comunitarios suministraron criterios básicos para la
selección, pero dejó la escogencia del personal comunitario estrictamente en manos de
grupos de padres a nivel de la comunidad. Todos informaron buenos resultados de esta
estrategia.
Barrera: Los programas enfrentaban una falta de materiales educativos y manuales
programáticos apropiados y actualizados. Estrategias: Virtualmente todos los programas
han creado materiales y manuales nuevos para los profesionales, monitoras y madres. Esta
barrera se debe prever, y materiales y manuales cultural y lingüísticamente apropiados
Implementación a Gran escala
87
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
deben ser rápidamente diseñados, ensayados en el terreno y producidos. Madres Guías
creó herramientas culturalmente apropiadas de fácil uso para los trabajadores a nivel
comunitario. Para mantener el personal comunitario actualizado con respecto a avances
en el desarrollo de la primera infancia, CCF creó un sistema para revisión permanente
de los materiales educativos. CASH informó que emplear estrategias y contenidos
que “rescatan” las culturas locales brinda a las mujeres rurales una oportunidad para
la participación social. Sus materiales educativos están diseñados para permitir a las
monitoras trabajar solas de una manera secuencial con una clara comprensión de los
materiales, metodologías y actividades. Su estrategia incluye un sistema de evaluación
formativa interna que se ajusta flexiblemente a diferentes zonas geográficas y culturales.
JUNJI e INTEGRA usaron un diseño curricular validado, asistencia técnica para ensayar
los materiales educativos en el terreno, implementación gradual y progresiva de planes
de estudio, y servicios periódicos de capacitación, mejoramiento y asesoría para los
equipos regionales y equipos basados en centros, junto con diagnósticos de las fortalezas
y debilidades del proceso.
Barrera: Las unidades operativas del programa y los participantes experimentaron
dificultad en cumplir horarios programáticos definidos a nivel central. Estrategia: Todos los
programas ajustaron sus horarios de servicio para adaptarlos a los horarios de trabajo y
horarios familiares de los participantes.
Barrera: Falta de congruencia entre las agendas programáticas nacionales y estatales.
Estrategia: Educación Inicial decidió que las estrategias a nivel de estado se debían
formular de acuerdo con las necesidades operativas locales. Se realizaron sesiones de
trabajo con las oficinas locales del programa para conocer sus procesos de trabajo y
necesidades para prestar apoyo oportuno y apropiado.
Barrera: Dificultades para cumplir requerimientos de implementación de manera oportuna,
especialmente a nivel nacional y regional. Estrategias: INTEGRA desarrolló habilidades de
la organización para asignar prioridades a tareas y recursos, promovió el compromiso
de equipo, construyó una identidad institucional, brindó reconocimiento de los esfuerzos
hechos por el personal del programa, e intentó maximizar el uso de los recursos humanos
y materiales. Educación Inicial amplió los servicios a los estados lentamente y en forma
acorde con indicadores relacionados con la educación y la marginalidad. Desarrollaron
un modelo programático formativo y aseguraron que las cadenas operativas participaran
activamente en el desarrollo programático. Aumentaron la divulgación de información
acerca del programa, y esto amplió la participación de padres y cuidadores.
Barrera: Bajos niveles de capacitación y certificación del personal. Estrategias: INTEGRA
formuló una política para mejorar la capacitación académica y técnica para profesionales,
brindar capacitación permanente a los equipos en los centros preescolares y alentar a los
funcionarios sin diploma o certificado a convertirse en profesionales. Más tarde, INTEGRA
creó un programa para capacitar a los equipos regionales y centros preescolares en
nuevos planes de estudio y métodos preescolares, lo cual resultó en su rápida adopción
y uso. Todos los programas instituyeron sistemas de capacitación en el servicio. Hogares
Comunitarios y Madres Guías brindaron frecuente capacitación en el servicio, supervisión
y alfabetización para los trabajadores comunitarios. Madres Guías observó una mejora en
los niveles educativos de las madres y una capacidad recién adquirida de ayudar a sus
hijos e hijas a aprender a leer y escribir.
Barrera: Dificultad en atender a poblaciones rurales dispersas y aisladas. Estrategias:
Hogares Comunitarios creó Centros de Servicio Zonales en cada uno de los municipios del
país. CASH reunió a padres en centros municipales. Educación Inicial utilizó outreach al
88
Implementación a Gran escala
Capítulo 5: La ampliación de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala:
algunas recomendaciones.
hogar. En áreas rurales con poblaciones dispersas, Madres Guías invitó los miembros de la
comunidad a reuniones celebradas en el núcleo de la comunidad en vez de hacer visitas
separadas a los hogares.
Barrera: Superar la resistencia rural a las actividades programáticas, incluida la violencia en
algunas áreas. Estrategias: Hogares Comunitarios y Madres Guías, entre otros, colocaron
el liderazgo y la organización del programa a nivel local en manos de las comunidades,
junto con un paquete de capacitación relativa a objetivos, actividades, papeles y
responsabilidades. Madres Guías enfrentó inicialmente problemas de género en las
comunidades y trabajó con éxito por convencer a los hombres de la importancia de los
papeles de la mujer en el mejoramiento del desarrollo infantil. También utilizó estrategias
de comunicación para concientizar a las madres y los padres acerca del impacto
positivo de la estimulación temprana en sus niños y niñas pequeños. En Educación Inicial,
la baja participación de los padres afectaba al programa con mucha frecuencia. El
programa aumentó su divulgación de información a las comunidades, resultando en una
mayor tasa de participación de los padres. Este programa también experimentó alguna
resistencia sociocultural al programa. Para afrontarlo, se vincularon las autoridades locales
más estrechamente con el programa, y se informó a las comunidades los beneficios del
programa para sus niños y familias.
Barrera: Resistencia a nivel nacional a los enfoques programáticos. (Por ejemplo, PAIN
enfrentó muchas barreras, incluyendo la falta de presupuesto suficiente para ampliar y
continuar el programa que resultaba de baja inversión nacional y local en la educación
inicial y la falta de fondos para costos programáticos esenciales relacionados con la
capacitación, el monitoreo y la evaluación participativa.) Estrategias: AIN-C ganó
credibilidad para sus servicios de nutrición y protección social por medio de la creación
de un proyecto piloto y la conformación de equipos técnicos que pudieron mostrar
resultados positivos. Luego buscaron incorporar el programa en los planes de salud
nacionales y municipales y en los paquetes de servicios de la Secretaría de Salud. Desde
el comienzo involucraron a los gobiernos municipales en actividades de implementación
del programa. Para ampliar el programa a gran escala, sistematizaron la estrategia,
organizaron el proceso de implementación y realizaron actividades de seguimiento para
lograr los resultados programáticos. Oportunidades mostró resultados de evaluación
positivos y atrajo mayor apoyo. Cuando cambios de gobierno amenazaron al programa,
se hicieron esfuerzos por institucionalizarlo y continuar promoviendo sus resultados de
evaluación.
Barrera: Los papeles anteriores del personal técnico no se ajustaban a las necesidades
de personal emergentes para la expansión del programa. Estrategias: AIN-C cambió los
papeles del personal técnico de prestar servicios directos a supervisar a organizaciones
consultoras que fueron contratadas para prestar los servicios programáticos. Madres Guías
inicialmente empleó consultores para capacitar a madres guías, pero esto resultó ser muy
costoso. Luego crearon una estrategia en la cual personal programático capacitaba a
educadores nacionales que capacitaban y supervisaban a madres guías que a su turno
trabajaban con las madres y los niños. Se informó que este enfoque de capacitadores de
capacitadores daba mayor efectividad y eficiencia programática, así como un menor
costo por unidad de servicio.
Barrera: Dificultades para ampliar el cobertura a nivel comunitario reteniendo al mismo
tiempo el personal programático. Estrategia: Madres Guías creó redes de mujeres y
hombres para promover las mejoras comunitarias. Para afrontar una alta rotación
de personal voluntario y contratado, el programa realizó búsquedas inmediatas de
reemplazos y brindó capacitación rápida.
Implementación a Gran escala
89
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Barrera: Falta de una estrategia de comunicación. Estrategia: Oportunidades formuló un
plan comprehensivo que ha satisfecho sus requerimientos de outreach, suministrando
información a los participantes y manteniendo el apoyo político y comunitario para el
programa.
7. Formar alianzas con programas piloto patrocinados por instituciones de la sociedad civil y del
sector privado para lograr escala plena, calidad y competencia cultural.
Los tres programas piloto no fueron capaces de ampliarse a gran escala a nivel nacional. Miles
de programas piloto de desarrollo de la primera infancia existen en América Latina, y estos tres
programas son demasiado pocos para formular conclusiones seguras con respecto a proyectos
piloto. Se necesita mucho más investigación acerca de este tema. Sin embargo se pueden hacer
algunas observaciones interesantes.
CASH aparece como una fundación privada; sin embargo, ha sido financiado completamente por
el sector público. Su financiación ha permanecido estable y el programa ha crecido desde que se
consolidó con JUNJI. La consolidación de programa puede ser una ruta a considerar para permitir
que la experiencia y los sistemas de programas piloto exitosos se amplíen a cobertura nacional. El
Ministerio de Educación del Perú creó PAIN. Una vez terminó el apoyo financiero del ministerio y
del BID, este programa – que se había evaluado como exitoso en términos de lograr sus resultados
programáticos – desapareció. No tuvo un impacto importante en el sistema de educación inicial
del Perú.
Madres Guías, uno de los programas piloto de desarrollo de la primera infancia más grandes y
más exitosos en América Latina, es apoyado principalmente por la ONG internacional CCF.
Incluye servicios comprehensivos basados en la comunidad y ha logrado sostenibilidad plena. Ha
formado una serie de vínculos duraderos con las Secretarías de Educación y Salud, así como con
muchas ONGs nacionales y agencias internacionales. Es sobresaliente su historial de colaboración
y de generosos servicios de apoyo técnico y capacitación para los programas infantiles de otras
organizaciones.
Sin embargo, Madres Guías no puede ampliar sus servicios más sin mayor apoyo financiero. Por
esta razón está creando acuerdos de implementación con el Ministerio de Educación, el Ministerio
de Salud y otras ONGs. Está ofreciendo programas de capacitación para personal técnico y
comunidades de Honduras, y está adaptando componentes programáticos básicos, incluida la
estimulación temprana, para uso en otras comunidades y programas ministeriales. El programa
está participando activamente en comités interministeriales para la formulación de políticas y
programas de desarrollo de la primera infancia.
Madres Guías brinda un modelo de cómo un programa piloto competente puede ayudar a
mejorar y ampliar programas pertenecientes al sector público y a otras ONGs. Sus servicios efectivos
en relación con el costo han atraído interés considerable, y está posicionado para ampliar su
programa por medio de una combinación de apoyo del sector público y colaboración con
donantes internacionales clave. Esta experiencia con la llegar a gran escala podría ser instructivo
para estudios futuros relativos a la ampliación a gran escala de programas de desarrollo de la
primera infancia patrocinados por instituciones de la sociedad civil.
PROGRESA, de CINDE, no incluido en el presente estudio, es un ejemplo de un programa
sumamente exitoso pero no sostenible creado por una ONG nacional. PROGRESA no fue capaz
de llegar a escala nacional principalmente por falta de apoyo financiero y del sector público. Si
bien algunos aspectos de PROGRESA influyeron en Hogares Comunitarios del ICBF, este programa
es considerablemente diferente del programa PROGRESA. El programa original ha desaparecido,
pero influyó en una multitud de esfuerzos duraderos de desarrollo infantil y familiar en el Chocó y
90
Implementación a Gran escala
Capítulo 5: La ampliación de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala:
algunas recomendaciones.
otras regiones de Colombia. Adicionalmente, CINDE creó un programa académico de desarrollo
de la primera infancia de nivel doctoral en la Universidad de Manizales, presta amplia asistencia
técnica a programas de desarrollo de la primera infancia colombianos y latinoamericanos, y
realiza muchos talleres de capacitación y estudios todos los años. CINDE también actúa como
la secretaría de la Red Primera Infancia, una amplia red de redes de desarrollo de la primera
infancia para América Latina y Brasil que ayuda a sus miembros con apoyo técnico, brinda un sitio
Web valioso y realiza talleres y conferencias regionales. De esta manera, aunque PROGRESA no se
amplió a gran escala en Colombia, CINDE ha seguido haciendo aportes importantes al desarrollo
del tema de desarrollo de la primera infancia en Colombia, América Latina y otras regiones del
mundo.
Fue particularmente impactante que los siete programas de desarrollo de la primera infancia a
gran escala estudiados hicieron relativamente pocas menciones de colaboraciones con ONGs
nacionales e internacionales. Aunque todos los directores de programa enfatizaron la importancia
de la participación comunitaria en sus programas, y muchos de ellos trabajan con organizaciones
de base comunitaria existentes, solamente cuatro de los siete programas a gran escala (JUNJI,
INTEGRA, el proyecto AIN-C y Hogares Comunitarios) mencionaron trabajar con OSCs como parte
integral de sus programas. Ambos de los programas más grandes y más viejos, JUNJI y Hogares
Comunitarios, contratan a ONGs, organizaciones de desarrollo comunitario y cooperativas de
empleados para ayudar a manejar centros de servicios. Estos programas son sólo unos pocos
de los muchos programas de desarrollo de la primera infancia en América Latina, pero pueden
revelar una tendencia hacia relaciones contractuales público-privadas.
Ninguno de los diez programas informó que trabajara directamente con instituciones del sector
privado. Estas colaboraciones están comenzando a tener lugar en la región de América Latina, y
es probable que aumenten con el transcurso del tiempo.
Los programas de desarrollo de la primera infancia del sector público han perdido muchas
oportunidades de trabajar con programas de la sociedad civil y del sector privado. Esta situación
puede explicar en parte por qué tantas de las ONGs y organizaciones del sector privado que
han fundado programas de desarrollo de la primera infancia en América Latina nunca han sido
capaces de crecer más allá de la etapa piloto o han desaparecido calladamente. Mucho trabajo
queda por hacer en la región para reunir a ONGs, OSCs y grupos del sector privado en alianzas
público-privadas para el desarrollo infantil y familiar, la reducción de la pobreza y el mejoramiento
de la equidad
Orientación para formar alianzas con programas piloto patrocinados por institucionede la
sociedad civil y del sector privado para lograr escala plena, calidad y competencia cultural
Crear más relaciones contractuales con ONGs y OSCs. Como se ha anotado, las relaciones
contractuales con ONGs y OSCs pueden ser un camino para traer el conocimiento y
capacidad de estas organizaciones a los sistemas de desarrollo de la primera infancia del
sector público.
Consolidar programas cuando sea justificado, de mutuo beneficio y efectivo en relación
con el costo para ayudarles a ampliarse a gran escala. La consolidación de CASH en
JUNJI ha sido de mutuo beneficio hasta la fecha. Se debe tener cuidado de evitar usar
la consolidación para reducir la duplicación necesaria o para eliminar programas de
alta calidad de la competencia por apoyo financiero. La mayoría de los directores de
programa resisten la consolidación al principio, pero cuando ésta crea una visión común,
reduce costos administrativos redundantes y mejora las estructuras y la calidad del
programa, la consolidación puede ser efectiva en relación con el costo.
Implementación a Gran escala
91
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Considerar nuevas maneras de coordinar con organizaciones de desarrollo de la
primera infancia del sector privado. Las cooperativas de empleados, los programas
de desarrollo de la primera infancia patrocinados por los empleadores y los centros
preescolares, guarderías infantiles y clínicas de salud del sector privado brindan una
variedad de programas de desarrollo de la primera infancia en América Latina. Aunque
tradicionalmente han trabajado aparte del sector público, puede ser hora de considerar
crear nuevas colaboraciones unificadas alrededor de una visión común para el desarrollo
infantil y familiar.
Crear tipos adicionales de alianzas público-privadas. Se podrían crear alianzas para
aprovechar y ampliar el impacto de innovaciones, contenidos y métodos valiosos de
OSCs y del sector privado; para construir vínculos más fuertes con las comunidades
atendidas por estas organizaciones; para ampliar el cobertura programático de manera
más rápida empleando las redes de servicios existentes; y para maximizar el uso de los
recursos humanos experimentados y sistemas de capacitación de cada país.
Promover compromiso de políticas para ampliar programas piloto exitosos a gran escala. El
apoyo político y de políticas que se necesita para ampliar programas piloto a gran escala
ha faltado. Potencialmente, los programas piloto podrían ser ampliados por medio de la
provisión de apoyo financiero a nivel nacional, regional y municipal, como ha sido el caso
de algunos modelos de escuela pública innovadores creados por ONGs o universidades
(por ejemplo, Escuela Nueva [ONG] y Escuelas que Educan y Sanan [universidades] en
Colombia). Para crear apoyo político y de políticas para ampliar programas piloto a gran
escala, será necesario identificar y escoger programas prometedores en cada país y
analizar su capacidad. Pueden ser necesarios comités de planificación intersectoriales
para ayudar a revisar y agregar estructuras y elementos esenciales para ampliar los
programas piloto a gran escala.
Alentar a agencias internacionales y bancos a apoyar esfuerzos piloto que están
diseñados para ampliarse a gran escala y que están listos para hacerlo. Programas tales
como Madres Guías están listos para ampliarse a gran escala con relativamente pocas
adiciones. Los donantes internacionales, en colaboración con los gobiernos nacionales,
podrían considerar esta opción para lograr mayor cobertura del desarrollo de la primera
infancia y servicios más comprehensivos y culturalmente competentes. Se debe prestar
especial atención a mantener la calidad programática mediante el apoyo a los costos
recurrentes y de capital, y también a la capacitación previo al servicio y en el servicio, los
materiales y medios educativos, la supervisión, el monitoreo y evaluación, y la innovación
continuada.
Ayudar a otros programas piloto a prepararse para la ampliación a gran escala. Otros
programas, tales como PAIN, que carecen de procesos completos de desarrollo
programático han prestado no obstante servicios programáticos valiosos. Deben ser
apoyados para completar sus procesos de diseño y prueba piloto para ayudarles a
ampliarse a gran escala.
92
Implementación a Gran escala
CAPÍTULO 6
Foto: © UNICEF/Fernando Cuellar
PARA AVANZAR
Implementación a Gran escala
93
El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Capítulo 6: Para avanzar
E
l presente estudio busca iniciar una discusión acerca de este tema de vital imrpotancia, como
es lograr gran escala y la sostenibilidad a lo largo del tiempo de programas de desarrollo
de la primera infancia. Los temas tratados en este documento merecen investigación de
fondo en el terreno. Se deben realizar entrevistas y observación en todos los niveles de los
programas de desarrollo de la primera infancia. Los planificadores de políticas y otros tomadores
de decisiones deben participar en evaluar la sostenibilidad de los programas y los procesos para
la implementación a gran escala.
Se debe dar apoyo a los futuros programas de desarrollo de la primera infancia para asegurar que
análisis de situación y estudios de línea base sean realizados antes de que sean diseñados. Aunque
se pueden emprender iniciativas piloto durante los primeros dos a tres años de implementación
del programa, los programas deben ser diseñados desde el principio para su implementación a
gran escala. Teniendo esto presente, se deben recopilar todos los datos de línea base que serán
necesarios para la evaluación e investigación programática a largo plazo. Los estudios de línea
base comprehensivos incluyen las necesidades, los desafíos y las preferencias de la población
objetivo; los recursos humanos, institucionales y de capacitación para ejecutar el programa; los
recursos financieros potencialmente disponibles para el programa; y un análisis de políticas para
identificar todas las políticas, planes, legislación y decretos que puedan afectar al programa.
Al mismo tiempo, los análisis de situación deben buscar asegurar que los programas satisfagan
las expectativas y las necesidades sentidas y percibidas de las comunidades. Se debe prestar
especial atención a diseñar y realizar estudios de investigación evaluativa externa que incluyen
diseños longitudinales con grupos de control.
Temas de investigación que merecen atención de manera especial incluyen:
Estudios de la efectividad en relación con el costo y del beneficio en relación con el costo
de los programas de desarrollo de la primera infancia
Sistemas de personal comunitario y de voluntarios: su efectividad y sostenibilidad
Los planes de estudio, materiales, métodos, medios y manuales de capacitación de
desarrollo de la primera infancia
Los sistemas de capacitación previo al servicio y en el servicio
La participación de padres y las estructuras, actividades y sistemas de veeduría lideradas
por la comunidad
Los actores, estructuras, procesos y resultados de la coordinación
Los sistemas combinados para supervisión, capacitación en el servicio, y monitoreo y
evaluación
Con respecto al apoyo internacional para ampliar los programas de desarrollo de la primera
infancia a gran escala, se debe dar mayor énfasis a suministrar orientación de políticas de nivel
macro para ayudar a los países a construir las estructuras organizativas y de coordinación y las
bases jurídicas requeridas para permitir el desarrollo continuado de políticas y programas de
desarrollo de la primera infancia, ampliar la inversión nacional en los niños y niñas pequeños, y
preparar sistemas para la planificación y corresponsabilidad intersectorial.
94
Implementación a Gran escala
Capítulo 6: Para Avanzar
Adicionalmente, las agencias internacionales deben ampliar significativamente sus inversiones
en programas de desarrollo de la primera infancia en América Latina. Podrían ofrecer asistencia
técnica al principio de la formulación de programa para asegurar que los programas sean
diseñados para ampliarse a gran escala y volverse sostenibles. Podrían alentar la creación de
compromisos nacionales de suministrar financiación diversificada, estable y no fungible, y apoyo
administrativo para ayudar a asegurar la sostenibilidad de los programas.
Las agencias internacionales deben trabajar con los gobiernos nacionales y con programas
patrocinados por organizaciones de la sociedad civil y del sector privado, incluyendo programas
piloto que hayan logrado resultados prometedores. En algunos casos, esto puede significar ayudar
a que tales programas obtengan un puesto en la mesa durante los procesos de planificación
de políticas y programas de desarrollo de la primera infancia. En otros casos, se podría ayudar
a los programas piloto a compartir algunos de sus componentes y habilidades programáticas
con programas del sector público. Para que esto ocurriera, se podría prestar ayuda para crear
acuerdos contractuales para servicios de asesoría, talleres de capacitación previo a y en el
servicio, prestación de servicios en concordancia con las capacidades de los programas piloto y,
en algunos casos, actividades de monitoreo, evaluación y seguimiento de programa.
Los gobiernos podrían escoger programas piloto sumamente exitosos ejecutados por organizaciones
de la sociedad civil o del sector privado para expansión rápida. Normalmente, pero no siempre,
esto implica una inversión y un esfuerzo considerables para completar el diseño del programa. Las
agencias internacionales podrían prestar apoyo técnico y financiero para estos esfuerzos.
Las agencias internacionales podrían ampliar su apoyo para las redes internacionales, regionales
y nacionales de desarrollo de la primera infancia que desempeñan papeles cruciales en la
promoción del intercambio de conocimiento, experiencia y buenas prácticas. Podrían aumentar
su apoyo para actividades de planificación de políticas nacionales de desarrollo de la primera
infancia, abogacía de políticas, implementación y seguimiento. Podrían ayudar con el desarrollo
de sistemas de capacitación y talleres de capacitación nacionales y regionales relativos al
desarrollo de la primera infancia. El intercambio entre sitios es una de las mejores formas de
capacitación en el servicio. Esto sería valioso no sólo dentro de los países y regiones, sino también
podría incluir intercambios sur-sur en todo el mundo.
Dados los resultados de investigación positivos y la prioridad cada vez mayor que las agencias
internacionales están asignando a la ampliación de las inversiones en el desarrollo de la primera
infancia, estos enfoques para la cooperación internacional podrían ayudar a mejorar el desarrollo
de niños y niñas vulnerables en toda la región de América Latina.
Una cosa es segura: Los lactantes y niños pequeños que viven en la pobreza y en circunstancias
difíciles necesitan atención ahora. No pueden esperar. Para satisfacer sus necesidades y superar
la pobreza, es esencial implementar programas de desarrollo de la primera infancia prometedores
a gran escala.
Implementación a Gran escala
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Implementación a Gran escala
Apéndice A: Siglas empleadas en el informe.
Apéndice A:
Siglas empleadas en el informe
AIN-C
Atención Integral a la Niñez en la Comunidad
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
CASH
Conozca a Su Hijo
CCF
Christian Children’s Fund *
CCF-H
Christian Children’s Fund de Honduras *
CCF-I
Christian Children’s Fund International *
CDN
Convención sobre los derechos del niño
CINDE
Centro Internacional de Educación y Desarrollo Humano
CONAFE
Consejo Nacional de Fomento Educativo
CONEANFO Comisión Nacional para el Desarrollo de la Educación Alternativa No Formal
ICBF
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
INTEGRA
Fundación Educacional para el Desarrollo Integral del Menor
JUNJI
Junta Nacional de Jardines Infantiles
ODC
Organización de desarrollo comunitario
ODM
Objetivos de Desarrollo del Milenio
OEA
Organización de Estados Americanos
ONG
Organización no gubernamental
OSC
Organización de la sociedad civil
PAIN
Proyecto de Atención Integral a Niños y Niñas Menores de Seis Años de la Sierra
Rural
PMA
Programa Mundial de Alimentos
PRONOEI
Programas No Escolarizados de Educación Inicial
SEDESOL
Secretaría de Desarrollo Social
UNESCO
Organización de las Naciones Unidad para la Educación, la Ciencia y la Cultura
UNICEF
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
USAID
United States Agency for International Development
* Christian Child Fund, ahora conocido como Child Fund
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El Desarrollo de la Primera Infancia en América Latina
Foto: © UNICEF/Gonzalo Bell
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Implementación a Gran escala