Análisis y Propuesta Integral para la Operatividad del Sistema

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
ANÁLISIS Y PROPUESTA INTEGRAL
PARA LA OPERATIVIDAD DEL
SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
TRABAJO DE GRADO
PARA OPTAR AL TÍTULO DE ABOGADO
PRESENTADO POR:
CARLOS EDUARDO LÓPEZ DÁVILA
DIRECTOR DEL TRABAJO DE GRADO:
DR. ALBERTO GÓMEZ MEJÍA
BOGOTÁ, OCTUBRE DE 2000
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN _______________________________________________________ 11
PRIMERA PARTE.- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
15
Capítulo Primero.- LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL ____________________________ 17
A. VISIÓN GENERAL __________________________________________________________________ 17
1. Ecología y Medio Ambiente__________________________________________________ 17
2. Sistema y Ecosistema ______________________________________________________ 19
3. Sistemas Esenciales para el Mantenimiento de la Vida ____________________________ 20
4. Los Recursos Naturales_____________________________________________________ 21
B. LA PREOCUPACIÓN MEDIO AMBIENTAL _______________________________________________ 22
1. Los Factores del Deterioro Ambiental _________________________________________ 22
2. Los Problemas Ambientales _________________________________________________ 23
3. La Búsqueda de Soluciones _________________________________________________ 27
4. Perspectivas de la Crisis Ambiental ___________________________________________ 32
C. UNA INTROSPECCIÓN A FONDO _____________________________________________________ 35
1. El Paradigma Mecánico del Mundo____________________________________________ 35
2. La Crítica del Modelo Vigente de Desarrollo ____________________________________ 38
3. La Naturaleza de los Problemas Ambientales ___________________________________ 43
Capítulo Segundo.- MARCO CONCEPTUAL ___________________________________ 47
A. LOS NUEVOS PARADIGMAS__________________________________________________________ 47
1. El Paradigma Orgánico del Mundo ____________________________________________ 47
2. El Pensamiento Sistémico ___________________________________________________ 48
3. Una Perspectiva Histórica Adecuada __________________________________________ 49
4. La Comprensión de los Procesos Sociales de la Actualidad_________________________ 51
B. MARCO CONCEPTUAL DE LAS RELACIONES SISTÉMICAS _________________________________ 53
1. La Construcción de la Unidad en Diversidad ____________________________________ 54
2. El Logro de la Interdependencia _____________________________________________ 56
3. El Ejercicio de un Nuevo Tipo de Liderazgo_____________________________________ 57
4. La Consulta como Método para la Toma de Decisiones ___________________________ 60
5. Una Nueva Práctica Política _________________________________________________ 63
C. BASES DE UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO________________________________________ 67
1. Principios Centrales del Desarrollo Sostenible ___________________________________ 67
2. El Desarrollo como Transformación ___________________________________________ 69
3. Las Etapas en un Proceso de Desarrollo _______________________________________ 71
4. Un Marco de Valores Ecológicos______________________________________________ 73
SEGUNDA PARTE.- DERECHO AMBIENTAL
75
Capítulo Tercero.- DERECHO Y MEDIO AMBIENTE _____________________________ 77
A. INTRODUCCIÓN___________________________________________________________________ 77
1. Antecedentes y Desarrollo __________________________________________________ 77
2. La Evolución del Derecho ___________________________________________________ 78
3. Crítica del Derecho Ambiental _______________________________________________ 79
B. HACIA UN VERDADERO DERECHO AMBIENTAL _________________________________________ 80
1. Fundamentos ____________________________________________________________ 80
2. Características ____________________________________________________________ 81
3. El Caso Colombiano _______________________________________________________ 83
4
TABLA DE CONTENIDO
Capítulo Cuarto.- LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA ___________________ 85
A. ESTRUCTURA DEL DERECHO COLOMBIANO ____________________________________________ 85
1. Categorías Normativas _____________________________________________________ 85
2. Estructura del Derecho Ambiental Colombiano __________________________________ 86
3. Tipología y Estructura Jerárquica de las Normas Ambientales ______________________ 86
B. CONVENIOS INTERNACIONALES APROBADOS POR COLOMBIA ____________________________ 87
1. Convenios Multilaterales ____________________________________________________ 87
2. Convenios Bilaterales ______________________________________________________ 91
C. LOS PRINCIPIOS Y NORMAS CONSTITUCIONALES_______________________________________ 92
1. Principios Fundamentales ___________________________________________________ 93
2. Derechos, Garantías y Deberes ______________________________________________ 94
3. Organización del Estado ____________________________________________________ 97
4. Organización Territorial ____________________________________________________ 99
5. Régimen Económico y Hacienda Pública ______________________________________ 101
6. Disposiciones Transitorias__________________________________________________ 103
D. LOS PRINCIPIOS GENERALES AMBIENTALES __________________________________________ 104
1. De la Ley 23 de 1973 _____________________________________________________ 104
2. De la Ley 99 de 1993 _____________________________________________________ 106
E. CONCEPTOS LEGALES, JURISPRUDENCIALES Y DOCTRINARIOS __________________________ 107
1. Desarrollo Sostenible _____________________________________________________ 107
2. La Biodiversidad _________________________________________________________ 110
3. Los Recursos Naturales Renovables__________________________________________ 111
4. Los Factores de Deterioro Ambiental _________________________________________ 112
F. DESARROLLO DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL ________________________________________ 113
1. Legislación anterior al Código de Recursos Naturales ____________________________ 113
2. Ley 23 de 1973 __________________________________________________________ 114
3. Decreto Ley 2811 de 1974 _________________________________________________ 115
4. Normas Reglamentarias del Decreto-Ley 2811 de 1974 __________________________ 117
5. Ley 9ª de 1979 __________________________________________________________ 118
6. Normas Reglamentarias de la Ley 9ª de 1979 _________________________________ 119
7. Ley 99 de 1993 __________________________________________________________ 120
8. Normas Reglamentarias de la Ley 99 de 1993 _________________________________ 122
9. Otras Normas Posteriores a la Ley 99 de 1993 _________________________________ 123
Capítulo Quinto.- OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL _________________ 125
A. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PLANEACIÓN DEL DESARROLLO ________________________ 125
1. Normas Constitucionales___________________________________________________ 125
2. Ley 128 de 1994: Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas ______________________ 127
3. Ley 388 de 1997: Ley de Ordenamiento Territorial______________________________ 128
4. Ley 152 de 1994: Ley Orgánica del Plan de Desarrollo___________________________ 138
B. MECANISMOS DE PROTECCIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA __________________________ 141
1. Conceptos sobre la Participación ____________________________________________ 141
2. Normas Constitucionales___________________________________________________ 144
3. Ley 99 de 1993: Acción y Participación en Asuntos Ambientales ___________________ 147
4. Ley 134 de 1994: Mecanismos de Participación Política __________________________ 148
5. Ley 136 de 1994: Participación, Organización y Funcionamiento Municipal __________ 149
6. Ley 142 de 1994: Participación Ciudadana y Servicios Públicos Domiciliarios _________ 151
7. Ley 393 de 1997: Acción de Cumplimiento ____________________________________ 152
8. Ley 472 de 1998: Acciones Populares y de Grupo ______________________________ 152
9. Ley 563 de 2000: Veedurías Ciudadanas ______________________________________ 157
10. Ley 21 de 1991: La Participación y el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales __ 160
11. Ley 70 de 1993: Protección y Desarrollo de las Comunidades Negras ______________ 162
12. Decreto 1320 de 1998: Consulta a Comunidades Indígenas y Negras______________ 164
TABLA DE CONTENIDO
5
13. Otros Mecanismos de Participación Ciudadana ________________________________ 167
C. EDUCACIÓN AMBIENTAL___________________________________________________________ 168
1. Normas Constitucionales___________________________________________________ 168
2. Decreto-Ley 2811 de 1974: Educación, Comunicación y Servicio Ambiental __________ 169
3. Decreto 1337 de 1978: Reglamentación del Decreto-Ley 2811 de 1974 _____________ 169
4. Ley 99 de 1993: Educación por parte de las Instituciones Ambientales______________ 170
5. Ley 115 de 1994: Ley General de Educación___________________________________ 170
6. Decreto 1743 de 1994: Ley de la Educación Ambiental __________________________ 172
7. Normas sobre Educación para Pueblos Indígenas y Negritudes ____________________ 174
TERCERA PARTE.- EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL (SINA)
177
Capítulo Sexto.- FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL ___________ 179
A. ORIGEN Y CREACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL______________________________ 179
1. Antecedentes____________________________________________________________ 179
2. Justificación _____________________________________________________________ 180
3. Creación del Sistema Nacional Ambiental _____________________________________ 183
B. NORMATIVIDAD DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL __________________________________ 184
C. CONCEPTO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL ______________________________________ 185
1. Concepción de Sistema____________________________________________________ 185
2. Definición Legal__________________________________________________________ 185
3. Componentes del SINA y Jerarquía __________________________________________ 186
D. LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL _______________________________ 186
1. Los Retos del Sistema Nacional Ambiental ____________________________________ 187
2. Principios Organizativos del SINA____________________________________________ 188
3. Niveles de Gestión Ambiental _______________________________________________ 188
4. Componentes e Integrantes del Sistema Nacional Ambiental______________________ 190
5. El Plan Nacional Ambiental: Los Programas Estratégicos del SINA _________________ 194
Capítulo Séptimo.- LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL_______ 197
A. DEFINICIÓN DE LOS INTEGRANTES DEL SINA _________________________________________ 197
1. El Problema Planteado por la Ley 99 de 1993 __________________________________ 197
2. Criterios Seguidos en este Trabajo___________________________________________ 198
3. Estructura de la Administración Pública _______________________________________ 200
B. ESQUEMA DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA __________________________________________ 202
1. Instituciones del Ministerio del Medio Ambiente ________________________________ 203
2. Instituciones Científicas del Sistema Nacional Ambiental _________________________ 204
3. Entidades Descentralizadas de Gestión Ambiental ______________________________ 204
4. Entidades del Orden Territorial______________________________________________ 206
5. Instancias de Planeación y Control __________________________________________ 206
6. Instancias de Operatividad del SINA _________________________________________ 207
7. Subsistemas del Sistema Nacional Ambiental __________________________________ 207
8. Organizaciones de la Sociedad Civil __________________________________________ 208
9. Recursos del Sistema Nacional Ambiental _____________________________________ 208
10. Instituciones Relacionadas con el Sina ______________________________________ 209
Capítulo Octavo.- DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA __________________ 213
A. INSTITUCIONES DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE _______________________________ 213
1. Integración del Sector del Medio Ambiente ____________________________________ 213
2. Ministerio del Medio Ambiente ______________________________________________ 214
3. Instituciones al Interior del Ministerio del Medio Ambiente _______________________ 219
B. INSTITUCIONES CIENTÍFICAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL_______________________ 220
1. Instituciones Científicas del Sector del Medio Ambiente __________________________ 220
6
TABLA DE CONTENIDO
2. Instituciones Científicas de Otros Sectores ____________________________________ 222
C. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE GESTIÓN AMBIENTAL ______________________________ 223
1. Corporaciones Autónomas Regionales y Corporaciones para el Desarrollo Sostenible __ 223
2. UNIDADES AMBIENTALES URBANAS - UAU'S __________________________________ 226
D. ENTIDADES DEL ORDEN TERRITORIAL_______________________________________________ 228
1. Normas Generales Aplicables a los Entes Territoriales ___________________________ 228
2. Departamentos __________________________________________________________ 229
3. DISTRITOS Y MUNICIPIOS_________________________________________________ 230
4. OTROS ENTES TERRITORIALES_____________________________________________ 230
E. INSTANCIAS DE PLANEACIÓN Y CONTROL ____________________________________________ 233
1. Sistema Nacional de Planeación _____________________________________________ 233
2. INSTITUCIONES DE CONTROL______________________________________________ 234
F. INSTITUCIONES ASESORAS Y COORDINADORAS DEL SINA ______________________________ 234
1. Consejo Nacional Ambiental ________________________________________________ 234
2. Consejos Ambientales Territoriales __________________________________________ 235
3. Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales ___________________ 235
4. Consejo Coordinador del Sistema Nacional Ambiental ___________________________ 235
5. Consejo Ambiental Regional de la Sierra Nevada de Santa Marta __________________ 236
6. Comité Jurídico del Sistema Nacional Ambiental ________________________________ 236
7. Comité Interinstitucional de Control Interno de las Entidades del SINA ___________________ 236
8. Comité de Capacitación de las Entidades del Sina del Nivel Descentralizado__________ 236
9. Comité Asesor de Política Forestal ___________________________________________ 237
10. Comité Asesor de Fauna del Sistema Nacional Ambiental________________________ 237
11. Comisión Colombiana de Oceanografía ______________________________________ 237
12. Comisión Nacional de Zoocría______________________________________________ 237
13. Comisión Nacional Asesora para la Prevención y Mitigación de Incendios Forestales __ 238
14. Comité Coordinador para la Formulación de la Estrategia Nacional de la Biodiversidad 238
15. Consejo Nacional de Agricultura Biológica ____________________________________ 238
16. Comisión Intersectorial para una Producción Más Limpia en el Sector Agropecuario
Agroindustrial ___________________________________________________________ 238
17. Autoridades de la Convención Cites _________________________________________ 238
18. Red Nacional de Jardines Botánicos_________________________________________ 239
G. SUBSISTEMAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL____________________________________ 239
1. Sistema de Información Ambiental __________________________________________ 239
2. Sistema Nacional de Investigación Ambiental __________________________________ 240
H. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL____________________________________________ 240
1. Fundamento Legal de las Organizaciones Civiles sin Ánimo de Lucro _______________ 240
2. Fundamento Legal de las Organizaciones Populares y Comunitarias ________________ 242
I. RECURSOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL _______________________________________ 244
1. Generalidades de los Recursos ______________________________________________ 244
2. Los Fondos Ambientales ___________________________________________________ 245
3. Otros Recursos __________________________________________________________ 247
J. INSTITUCIONES RELACIONADAS CON EL SINA_________________________________________ 249
1. Instituciones para la Protección y Desarrollo de las Comunidades Indígenas y Negras _ 249
2. Sistema Forestal Nacional__________________________________________________ 250
3. Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres _____________________ 250
4. Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino________________ 251
5. Ministerios con sus Instituciones Adscritas y Vinculadas__________________________ 253
6. Instituciones del Orden Territorial ___________________________________________ 260
7. Otras Instituciones de la Sociedad Civil _______________________________________ 262
TABLA DE CONTENIDO
7
Capítulo Noveno.- DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL __________ 265
A. EVALUACIÓN DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL ______________________________________ 265
1. Las Instituciones del Ministerio del Medio Ambiente _____________________________ 265
2. Institutos de Investigación Científica _________________________________________ 269
3. Corporaciones Autónomas Regionales ________________________________________ 270
4. Unidades Ambientales Urbanas _____________________________________________ 276
5. Entes Territoriales ________________________________________________________ 277
6. Instancias de Planeación y Control __________________________________________ 278
7. Instancias de Operatividad del SINA _________________________________________ 279
8. Las Organizaciones de la Sociedad Civil_______________________________________ 283
9. Los Fondos Ambientales ___________________________________________________ 284
10. Otros Recursos _________________________________________________________ 286
B. EVALUACIÓN DE LAS RELACIONES INTERINSTITUCIONALES E INTERSECTORIALES __________ 286
1. Entre las Instituciones del SINA _____________________________________________ 286
2. Las Relaciones Sectoriales _________________________________________________ 290
C. EVALUACIÓN SISTÉMICA DE LA ORGANIZACIÓN DEL SINA ______________________________ 293
1. Indefinición de los Componentes del SINA ____________________________________ 294
2. Estructura Piramidal del SINA_______________________________________________ 294
3. Ausencia de Relaciones Sistémicas __________________________________________ 295
4. La Pretericiónde la Sociedad Civil____________________________________________ 296
5. Falta de Reglamentación del SINA ___________________________________________ 296
6. Problemas de Coordinación ________________________________________________ 297
7. La Sectorización de lo Ambiental ____________________________________________ 298
D. EVALUACIÓN SISTÉMICA DE LOS PILARES DEL SINA ___________________________________ 299
1. La Ausencia de un Verdadero Proceso Educativo _______________________________ 299
2. Las Limitaciones del Sistema de Información Ambiental__________________________ 300
3. Las limitaciones del Sistema Nacional de Investigación Ambiental__________________ 301
4. Los Problemas del Ordenamiento Territorial ___________________________________ 301
5. La Formulación de las Políticas Ambientales ___________________________________ 302
6. Limitaciones de los Mecanismos de Acción y Participación Ciudadanas ______________ 303
7. Ausencia de Procesos de Concertación _______________________________________ 306
8. Las Interferencias Políticas Partidistas ________________________________________ 306
9. La Normatividad Ambiental_________________________________________________ 307
10. El Problema de los Recursos_______________________________________________ 308
CUARTA PARTE.- UNA PROPUESTA DE OPERATIVIDAD DEL SINA
310
Capítulo Décimo.- LOS PRINCIPIOS Y LAS VARIABLES FUNDAMENTALES__________ 311
A. LOS PRINCIPIOS GENERALES _______________________________________________________ 311
1. Relaciones Sistémicas y Unidad en Diversidad _________________________________ 311
2. El Desarrollo Sostenible desde la Base________________________________________ 311
3. Un Proceso Continuo de Aprendizaje _________________________________________ 312
4. La Construcción de Nuevas Estructuras _______________________________________ 312
5. El Fortalecimiento de la Sociedad Civil________________________________________ 313
B. LAS VARIABLES FUNDAMENTALES ___________________________________________________ 313
1. La Educación Ambiental ___________________________________________________ 313
2. La Concertación de los Actores Medioambientales ______________________________ 314
3. La Participación Ciudadana_________________________________________________ 315
4. El Ordenamiento Territorial ________________________________________________ 316
Capítulo Undécimo.- UNA NUEVA ORGANIZACIÓN DEL SINA ___________________ 317
A. LA POLITICA AMBIENTAL Y LA REGULACIÓN NORMATIVA _______________________________ 317
1. Consejo Nacional Ambiental y los Consejos Territoriales _________________________ 317
8
TABLA DE CONTENIDO
2. Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales ___________________ 318
3. Otros Organismos Asesores ________________________________________________ 319
B. LA AUTORIDAD Y EL CONTROL AMBIENTALES _________________________________________ 319
1. Las Corporaciones Autónomas Regionales_____________________________________ 319
2. El Ministerio del Medio Ambiente ____________________________________________ 320
3. El Papel de los Entes de Control_____________________________________________ 320
4. Otras Instancias de Autoridad Ambiental______________________________________ 321
C. LA COORDINACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL Y DEL SINA_____________________________ 321
1. El Papel del Ministerio del Medio Ambiente ____________________________________ 321
2. El Consejo Coordinador del Sistema Nacional Ambiental _________________________ 321
3. Las Corporaciones Autónomas Regionales_____________________________________ 321
D. LA GESTIÓN AMBIENTAL __________________________________________________________ 322
1. Las Entidades Sectoriales de Carácter Público__________________________________ 322
2. Los Entes Territoriales ____________________________________________________ 322
3. El Rol de las Organizaciones de la Sociedad Civil _______________________________ 322
E. ASPECTOS COMPLEMENTARIOS DEL SINA ____________________________________________ 323
1. Los Subsistemas del Sistema Nacional Ambiental _______________________________ 323
2. Las Instancias de Operatividad del Sina ______________________________________ 326
3. La Regulación Normativa del SINA___________________________________________ 326
4. Un Plan de Alcance Nacional _______________________________________________ 326
ANEXOS
329
Capítulo Duodécimo.- NORMAS DEL SINA _______________________________ 331
1.
2.
3.
4.
5.
Normas de
Normas de
Normas de
Normas de
Legislación
Instituciones del SINA del Orden Nacional ___________________________ 331
Corporaciones Autónomas Regionales ______________________________ 333
Instituciones Relacionadas con el Sina ______________________________ 336
Instituciones del Orden Regional y Local ____________________________ 337
Complementaria ________________________________________________ 337
Capítulo Decimotercero.- INSTITUCIONES ______________________________ 339
A. INSTITUCIONES DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE _______________________________ 339
1. Integración del Sector del Medio Ambiente ____________________________________ 339
2. Ministerio del Medio Ambiente ______________________________________________ 339
3. Instituciones al Interior del Ministerio del Medio Ambiente _______________________ 344
B. INSTITUCIONES CIENTÍFICAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL_______________________ 348
1. Instituciones Científicas del Sector del Medio Ambiente __________________________ 348
2. Instituciones Científicas de Otros Sectores ____________________________________ 358
C. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE GESTIÓN AMBIENTAL ______________________________ 359
1. Corporaciones Autónomas Regionales y Corporaciones para el Desarrollo Sostenible __ 359
2. Unidades Ambientales Urbanas - Uau's _______________________________________ 378
D. ENTIDADES DEL ORDEN TERRITORIAL____________________________________________ 379378
1. Normas Generales Aplicables a los Entes Territoriales ________________________ 379378
2. Departamentos _______________________________________________________ 381380
3. Distritos y Municipios _____________________________________________________ 381
4. Otros Entes Territoriales ___________________________________________________ 383
E. INSTANCIAS DE PLANEACIÓN Y CONTROL _________________________________________ 386385
1. Sistema Nacional de Planeación ____________________________________________ 386385
2. Instituciones de Control ________________________________________________ 387386
F. INSTANCIAS DE OPERATIVIDAD DEL SINA _________________________________________ 388387
1. Instituciones Asesoras y Coordinadoras del Sina_____________________________ 388387
2. Subsistemas del Sistema Nacional Ambiental __________________________________ 405
TABLA DE CONTENIDO
9
G. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL_________________________________________ 408407
1. Organizaciones Civiles sin Ánimo de Lucro _________________________________ 408407
2. Organizaciones Populares y Comunitarias _____________________________________ 409
H. RECURSOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL ______________________________________ 412
1. Generalidades de los Recursos ______________________________________________ 412
2. Los Fondos Ambientales ________________________________________________ 413412
3. Otros Recursos _______________________________________________________ 418417
I. INSTITUCIONES RELACIONADAS CON EL SINA _________________________________________ 419
1. Instituciones para la Protección y Desarrollo de las Comunidades Indígenas y Negras ________ 419
2. Sistemas Nacionales y Programas Especiales __________________________________ 423
3. Ministerios con sus Instituciones Adscritas y Vinculadas_______________________ 432431
4. Instituciones del Orden Territorial ___________________________________________ 442
5. Otras Instituciones de la Sociedad Civil ____________________________________ 447446
BIBLIOGRAFÍA ____________________________________________________ 451449
INTRODUCCIÓN
El objetivo de este trabajo es el de presentar las bases de una propuesta de operatividad
para el Sistema Nacional Ambiental - SINA - existente en Colombia desde la expedición de la Ley
99 de 1993.
El numeral 13 del artículo 1º de dicha ley instituyó que "para el manejo ambiental del
país, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA, cuyos componentes y su interrelación
definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil". Y el artículo 4º lo definió
como "el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones
que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales".
El autor, quien permaneció por largos años fuera del país y que regresó con el propósito
de completar los requisitos de grado de la carrera de Ciencias Jurídicas culminada en 1979, quería realizar un trabajo que estuviera ligado con su experiencia e intereses en los últimos años, y
llamó poderosamente a su atención la existencia en la legislación colombiana de un sistema
ambiental concebido en dichos términos, por cuanto tenía la potencialidad de contribuir a hacer
eficaces los planes, las políticas, los programas y actividades de gestión ambiental, con la consiguiente superación gradual de la tendencia atávica a la atomización, la dispersión y al desperdicio de esfuerzos y recursos.
Lo anterior, naturalmente, tenía estrecha relación con la revolución jurídica surgida a
partir de la expedición de la Constitución Política en 1991, la cual consagraba la existencia de un
Estado Social de Derecho en nuestro país, ordenaba instrumentos dirigidos a la descentralización, le reconocía una importancia enorme a la ecología y al medio ambiente y establecía una
serie de mecanismos de acción y participación ciudadana orientados a construir una democracia
plenamente participativa.
Lo que más llamó la atención del autor fue el contraste abismal entre la mencionada potencialidad y la realidad. El diagnóstico repetido por la mayor parte de juristas y estudiosos del
tema ambiental era que el Sistema Nacional Ambiental "era todo y nada al mismo tiempo", y
que en la práctica todo el andamiaje normativo e institucional existente sobre la materia "era
muy eficaz, porque estaba montado para que nada funcionara, como en efecto sucedía", concepto que expresaba una irónica lucidez no desprovista de verdad. Algunos le expresaron al
autor la opinión de que dedicarse a investigar el tema representaba una "juiciosa pérdida de
tiempo", y que era preferible trabajar sobre aspectos temáticos más puntuales y tangibles.
Sin embargo, la inclinación universalista y sistematizadora del autor, sumada a su percepción de que la causa de la ineficacia del SINA – tanto en su organización como en su funcionamiento – subyacía en los mecanismos normativos e institucionales que impedían su operación
bajo los principios de un sistema, lo motivaron a estudiar seriamente el tema con el objetivo de
identificar claramente dichos mecanismos y analizarlos, para luego elaborar una propuesta consistente con el marco conceptual de la construcción de relaciones sistémicas para la sociedad
humana.
En esa primera visión la magnitud de la tarea no fue avizorada plenamente, porque una
vez emprendido el trabajo se comprendió que no se trataba de identificar unas cuantas instituciones y analizarlas en sus relaciones – lo que habría resultado relativamente sencillo – sino de
12
INTRODUCCIÓN
estudiar a fondo los problemas sistémicos en la estructura y operatividad del Sistema Nacional
Ambiental, así como los pilares sobre los que conceptual y funcionalmente debía estar construido, entre ellos la educación ambiental, el ordenamiento territorial, la participación ciudadana, la
planeación del desarrollo y los sistemas de información e investigación.
_____________
✺
_____________
El resultado del trabajo puede apreciarse bajo una doble perspectiva: bajo la primera,
creemos honestamente que se logró articular un esquema bastante completo de la estructura y
funcionamiento del Sistema Nacional Ambiental en niveles de alcance y sistematización que hasta el momento no habían sido logrados. Bajo la segunda, el trabajo representa una visualización
de todo lo que resta por hacer para que la operatividad del SINA se convierta en el medio indispensable para la construcción del desarrollo sostenible; hemos presentado el esquema de una
propuesta en concordancia con los postulados conceptuales expuestos en el trabajo, pero somos
conscientes de que ella es sólo el comienzo de algo para enriquecer y complementar en medio
de una tarea concertada de gran alcance.
El desarrollo del trabajo responde a una serie de interrogantes, cuyas respuestas van llevando a otros interrogantes formulados en la siguiente secuencia:
1) ¿Cómo funcionan los procesos de la naturaleza? Bajo los principios y las leyes de un
sistema perfectamente integrado, lo que se conoce como ecosistema.
2) ¿Cuál es la causa principal de que el hombre haya infringido tantos daños a la naturaleza, y de que el grado de impacto de sus actividades haya llegado hasta el punto de afectar
severamente las bases mismas de sustentación de los procesos naturales? El hecho de que la
sociedad humana no opere bajo los principios que le otorgan eficacia a un sistema, o sea, adolece de las relaciones sistémicas necesarias para su buen funcionamiento.
3) ¿Cuál es la única salida para la solución de los problemas ambientales? Que la sociedad humana aprenda a vivir bajo los mismos principios básicos y las mismas relaciones que operan en los sistemas naturales, lo que se conoce como desarrollo sostenible. O sea, que la única
forma en que la sociedad humana deje de afectar los procesos de la naturaleza es que aprenda
a vivir bajo sus principios fundamentales.
4) ¿Cómo puede lograrse que la sociedad humana opere bajo esos principios y relaciones
indispensables a todo sistema? Aprendiendo a construir la unidad en diversidad, que es el principio operativo central que subyace en toda realidad, y que permite que las relaciones al interior
de un sistema sean relaciones de cooperación, interconexión, reciprocidad y servicio.
5) ¿Cuál debería ser la contribución del derecho en relación con ese propósito fundamental para la sociedad humana? Desarrollar un conjunto coherente de principios y normas que
faciliten el logro de la unidad en diversidad, tarea que debe ser encomendada a un derecho ambiental dotado de integralidad, eficacia y preeminencia frente a otras ramas del derecho.
6) Si existe un Sistema Nacional Ambiental en nuestra legislación, concebido como un
conjunto de principios, normas, instituciones, recursos y actividades, ¿cuál es la causa por la
cual no opera adecuadamente? Que tiene fallas sistémicas fundamentales, es decir, que entre
sus componentes no existen las suficientes relaciones de cooperación, interconexión, reciprocidad y servicio, pues está concebido como superestructura jerárquica y vertical.
INTRODUCCIÓN
13
7) ¿Cuáles deberían ser los principios adecuados de operatividad del Sistema Nacional
Ambiental? Los que permitan el desarrollo de las potencialidades de todos sus componentes en
beneficio del conjunto, y la solución integral de los problemas existentes en su interior.
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✺
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La propuesta de operatividad del SINA se fundamenta en los siguientes principios y variables fundamentales:
!"Las relaciones de cooperación, interconexión, reciprocidad y servicio, que son el fundamento de las relaciones sistémicas, con la aplicación del principio central de la unidad en diversidad.
!"El desarrollo sostenible construido desde la base de la sociedad.
!"La educación ambiental entendida como un proceso continuo de aprendizaje.
!"La construcción de estructuras institucionales que sean representativas del conjunto
social.
!"El fortalecimiento de la sociedad civil como protagonista de la construcción del desarrollo sostenible desde la base.
!"La concertación de los actores medioambientales.
!"La participación ciudadana fundamentada en el ejercicio de una nueva práctica política.
!"El ordenamiento territorial, concebido como un proceso integral de planeación y desarrollo local, regional y nacional.
El trabajo culmina con la propuesta de una nueva organización del Sistema Nacional Ambiental - SINA, en el cual se reordenan los siguientes factores fundamentales en forma descentralizada y sistémica:
!"La política ambiental y la regulación normativa bajo la responsabilidad del Consejo
Nacional Ambiental, y los Consejos Ambientales Regionales y Territoriales.
!"La autoridad y el control ambientales en cabeza de las Corporaciones Autónomas Regionales y del Ministerio del Medio Ambiente.
!"La coordinación de la gestión ambiental y del Sistema Nacional Ambiental - SINA, bajo responsabilidad del Ministerio del Medio Ambiente, en el orden nacional, y de las
Corporaciones Autónomas Regionales en el orden descentralizado.
!"La gestión ambiental a cargo de todas las entidades públicas y privadas integrantes
del SINA o relacionadas con él.
!"La regulación de cinco subsistemas del SINA que abarquen aspectos de información
ambiental, investigación y desarrollo científico y tecnológico, planificación y ordenamiento ambiental, control y vigilancia de la gestión ambiental, y educación, concertación y participación ciudadana.
!"La existencia de instancias de operatividad del SINA sectoriales y territoriales.
!"El desarrollo de un Plan de Educación y Concertación Ambientales en todo el ámbito
nacional.
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14
INTRODUCCIÓN
En cuanto al tratamiento temático, el desarrollo del trabajo se presenta a través de cuatro partes, a saber:
La primera constituye un acercamiento conceptual a la problemática ambiental, por medio de una visión general de los problemas ambientales y de la búsqueda de soluciones, de un
análisis de las causas que subyacen al modelo vigente de organización de la sociedad humana, y
del desarrollo de un marco conceptual de las relaciones sistémicas para la humanidad en su
actual etapa de desarrollo, basado en nuevos paradigmas y principios.
La segunda parte examina el papel del derecho con relación al medio ambiente, esboza
los principios sobre los que en nuestra opinión debe construirse un derecho ambiental holístico e
integral al servicio de la construcción de esas relaciones sistémicas, y en forma general presenta
el desarrollo normativo de la legislación ambiental en Colombia.
La tercera parte representa el estudio del Sistema Nacional Ambiental - SINA - creado a
partir de la Ley 99 de 1993, tanto en sus fundamentos como en sus componentes y relaciones. El
análisis crítico del mismo se realiza en forma comparativa con el marco ideal de relaciones sistémicas desarrollado en la primera parte, para encontrar sus carencias, problemas y limitaciones.
Finalmente, en la cuarta parte se esbozan las variables fundamentales, los principios básicos y un nuevo esquema de organización y funcionamiento del SINA para dotarlo de la operatividad necesaria que le permita el cumplimiento de la finalidad para la que fue creado.
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PRIMERA PARTE.ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
Capítulo Primero.LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL
A. VISIÓN GENERAL
1. ECOLOGÍA Y MEDIO AMBIENTE
El medio ambiente es todo lo que nos rodea. Es la tierra en que nos movemos, el aire
que respiramos, la luz y el calor que recibimos del sol, las estrellas y las galaxias que pueblan
el amplio universo, el cálido amor de nuestra madre, las tradiciones culturales que han ido
transmitiéndose de generación en generación. Por eso, podemos hablar de un ambiente físico,
un ambiente cultural, económico, emocional o, simplemente, humano. Pero, más comúnmente,
el término se utiliza para referirnos al medio ambiente natural que nos rodea y nos provee de
todo lo necesario para la vida./1
Vivimos en un planeta en el que es posible la vida porque los ecosistemas que lo componen incluyen "el mantenimiento de una mezcla benigna de gases en la atmósfera, la moderación
del clima, la regulación del ciclo hídrico que nos provee de agua fresca de un modo que minimiza la incidencia de las inundaciones y sequías; la generación y preservación de los suelos fértiles
que son esenciales para la agricultura y la agroforestería; la descomposición de los desechos y
el ciclaje de los nutrientes; el control de la vasta mayoría de las plagas agrícolas y de los organismos que causan las enfermedades; la diseminación del polen para muchos de los cultivos; la
provisión de los productos de los bosques y los alimentos del mar y el mantenimiento de la vasta "biblioteca genética de la naturaleza". /2
El medio ambiente es comúnmente definido como "el conjunto de elementos abióticos
(energía solar, suelo, agua y aire) y bióticos (organismos vivos) que integran la delgada capa de
la Tierra llamada biosfera, sustento y hogar de los seres vivos"/3.
La biosfera (la esfera de la vida) es la capa relativamente delgada de suelo, agua y aire
donde es posible la vida tal y como la conocemos, y abarca unos 10 Km de altitud en la atmósfera
hasta el fondo de los océanos, dependiendo de la energía del Sol y de la circulación del calor y los
nutrientes esenciales. Posee una serie de características muy especiales que hacen posible la vida:
la distancia al sol para que su calor mantenga el agua en estado líquido, pues fue allí donde se
dieron las primeras formas de vida; luego la acción de los seres vivos fue la que permitió que la
Tierra fuera un planeta habitable al transformar la atmósfera en una combinación adecuada de
nitrógeno y oxígeno, mientras el carbono se convertía en materia orgánica.
1
DAHL, Arthur Lyon: A Menos Que…, Editorial Bahá'í de España, Barcelona, 1993, pag. 21.
2
EHRLICH, Paul & Anne H. Healing the Planet, en HERNÁNDEZ, Juanita de y ANELLO, Eloy, Programa de Capacitación de
Maestros Rurales, Módulo 5: Áreas Programáticas de Desarrollo, Universidad Nur e Iser, 1993, págs. 97-98.
3
"Medio ambiente", Enciclopedia Encarta 1998, 1993-1997 Microsoft Corporation.
18
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
El término ecología /4 fue acuñado por el biólogo alemán Ernst Heinrich Haeckel en
1869, y vino a significar inicialmente el estudio de una especie dada y de sus relaciones biológicas con el medio ambiente. La acepción fue luego ampliada para abarcar el estudio de comunidades o conjuntos de especies y nociones como la de "cadena alimenticia", y luego vinculada a
la noción de "ecosistema". Actualmente el concepto incluye también al papel que el hombre
desempeña en la "biosfera".
Una definición corriente de ecología nos dice que es el "estudio de la relación entre los
organismos y su medio ambiente físico y biológico. El medio ambiente físico incluye la luz y el
calor o radiación solar, la humedad, el viento, el oxígeno, el dióxido de carbono y los nutrientes
del suelo, el agua y la atmósfera. El medio ambiente biológico está formado por los organismos
vivos, principalmente plantas y animales"/5.
Podemos decir que la ecología empezó con los estudios de naturalistas como Jean Baptiste de Lamarck, Georges Louis Buffon, Georges Cuvier y Charles Darwin – quien en el desarrollo de la teoría de la evolución hizo hincapié en la adaptación de los organismos a su medio ambiente por medio de la selección natural – y con las contribuciones de geógrafos de plantas como Alexander von Humboldt, de investigadores como Gregor Johann Mendel, el padre de la
genética moderna, y del mismo Ernst Heinrich Haeckel que era un especialista en embriología.
Todo este proceso científico en occidente responde a inquietudes respecto al "como funcionan
las cosas" y que constituye la base de los tratados de la que podríamos denominar "Ecología
Clásica" en la primera mitad del siglo XX.
La ecología clásica tuvo como objeto primordial ilustrar cómo los diferentes seres vivos
comparten espacios y materias primas, al actuar al interior de mallas tróficas complejas, gracias
a la energía solar, concepción que se sistematiza en la expresión "bioscenosis" acuñada en 1977
por el alemán Karl Mobius. También cabe destacar los esfuerzos científicos por explicar los equilibrios dinámicos existentes entre los seres vivos con la competencia por los recursos escasos y
las guerras sin cuartel entre predadores y presas, a partir de las teorías darwinianas./6
La ecología bajo la concepción clásica, a pesar de que se adoptaron conceptos como el
de ecosistema, el de bioscenosis y geobiocenosis, que involucran temas ajenos a la biología, fue
considerada como una de sus múltiples ramas, y aun no ha logrado liberarse de esta atadura
conceptual en muchos autores e investigadores de nuestro tiempo.
Con la formulación de la Teoría General de Sistemas por el alemán Ludwig Von Bertanlanffy (1901-1972) empieza a gestarse la "Ecología Moderna". Esta se esfuerza por recapitular los
conocimientos más o menos dispersos y por sintetizarlos en un bloque conceptual compacto y
homogéneo que permita explicar las cualidades de los individuos, de las poblaciones, de las comunidades, de los lugares concretos donde viven, así como la dinámica temporal y espacial de
todos estos eventos. La preocupación pasa del "qué hay" y del "cómo funciona" al "por qué de las
4
ECOLOGÍA, del griego oikos (hogar), la misma raiz de economía, y logos (estudio), o sea, el estudio de la economía de
nuestro hogar, la naturaleza.
5
"ECOLOGÍA", Enciclopedia Encarta 1998,1993-1997 Microsoft Corporation.
6
SIMON, Arthur, Instrumentos Técnicos y Tecnológicos en la Gestión Ambiental, en Corporatividad y Gerencia del Sistema Nacional Ambiental - SINA -, Icfes, Proyecto de Capacitación para Profesionales del Sector Ambiental, 1999.
I. LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL
19
cosas". La ecología moderna podría definirse entonces como la disciplina que estudia la realidad
intrínseca con un enfoque sistémico, integrador y holístico./7 De esta forma la ecología se libera
de la biología y pasa a compartir su objeto (la realidad intrínseca) con muchas otras disciplinas
diferentes, cada una de las cuales estudia una parte de dicha realidad. Y ahí radica la diferencia
esencial de la ecología con las demás disciplinas científicas, puesto que el estudio de esa realidad
se realiza de manera diferente, observándola, analizándola como un todo integral e integrado,
que, por tanto, incluye también al hombre como componente integrante del sistema./8
La ecología como ciencia estudia la relación entre los organismos y su entorno, valiéndose de disciplinas muy diversas como la biología, la física, la química, la taxonomía, la fisiología,
la climatología, la hidrología, la geología y las matemáticas. Pero lo ecológico también puede ser
comprendido como cosmovisión, puesto que las concepciones epistemológicas de la ecología en
su versión moderna desbordan el mundo científico tradicional y se ligan con aspectos de la ética
y la metafísica; así, la ecología se constituye en dos categorías de reflexión diferenciables pero
complementarias, tanto en la teoría como en la praxis.
A menudo se asocian y se confunden términos como los de ecológico, ambiental y medio
ambiente. En términos muy generales, extrapolando los conceptos de Arthur Simon /9, se puede
decir que el calificativo de "ecológico" debe reservarse tanto para los desarrollos conceptuales
de aplicación global, como para lo relacionado con el sistema de sustentación natural de un sistema ecológico regional; y el de "ambiental" (o "socio ambiental"), para referirse al entorno
efectivo global de una determinada población humana, y también a los eventos que no surgen
primordialmente del sistema de sustentación natural.
El término de "medio ambiente" ha sido muy criticado por diversos estudiosos, tanto
desde el punto de vista lingüístico como desde el de la teoría ecológica. Pero dada su generalizada aplicación en todos los ámbitos, podemos repetir lo que dijimos al comienzo, que al referirnos a medio ambiente nos referimos a todo el conjunto de elementos que integran la biosfera,
es decir, que incluye tanto lo ecológico como lo ambiental. Y también que la ecología es la ciencia que contribuye al estudio y a la comprensión de los problemas del medio ambiente.
2. SISTEMA Y ECOSISTEMA
Ecosistema fue el término acuñado en 1935 por el ecólogo vegetal Sir Arthur George
Tansley para realzar el concepto de que cada hábitat es un todo integrado, para describir, en un
sentido funcional, la unidad constituida por los complejos naturales de poblaciones de plantas y
animales y los ensambles específicos de condiciones físico-químicas que rigen la existencia de
dichas poblaciones.
Un sistema es un conjunto de partes interdependientes que funcionan como una unidad
y que requiere entradas y salidas. Las partes fundamentales de un ecosistema son los productores (plantas verdes), los consumidores (herbívoros y carnívoros), los organismos responsables
7
HOLÍSTICO, del griego "holos"= totalidad.
8
SIMON, Arthur, ibídem.
9
SIMON, Arthur, ibídem.
20
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
de la descomposición (hongos y bacterias), y el componente no viviente o abiótico, formado por
materia orgánica muerta y nutrientes presentes en el suelo y el agua. Las entradas al ecosistema son energía solar, agua, oxígeno, dióxido de carbono, nitrógeno y otros elementos y compuestos. Las salidas del ecosistema incluyen el calor producido por la respiración, agua, oxígeno,
dióxido de carbono y nutrientes. La fuerza impulsora fundamental es la energía solar./10
Los ecosistemas existen y funcionan a lo largo del tiempo y del espacio, pues comprenden también los procesos y los ciclos que mantienen unido a los organismos en una compleja
red de interrelaciones. Arthur Dahl, al explicar que la vida ha ido evolucionando cada vez hacia
formas más complejas, describe de la siguiente forma las características fundamentales de los
sistemas complejos:
1) Un alto grado de interrelación e interacción entre las partes que los componen,
ejemplificado en los sistemas biológicos por las relaciones denominadas simbiosis, y en los sistemas sociales por los fenómenos de cooperación y reciprocidad, para el uso eficiente de la
energía, los materiales y los recursos tanto humanos como biológicos, reduciendo al máximo las
pérdidas y el despilfarro.
2) Una estabilidad dinámica a semejanza del giroscopio, que se mantiene en equilibrio
gracias al movimiento, con la posibilidad de modificarse y cambiar, al tiempo que son resistentes
a la desestabilización y a la ruptura. El propio cuerpo humano es un magnífico ejemplo de este
tipo de sistemas complejos./11
Pero cada ecosistema, a su vez, forma parte de sistemas de interrelaciones más grandes
que abarcan océanos o continentes enteros, con un gran trasiego de materiales, migraciones de
especies, etc.; todos estos sistemas están unidos en última instancia a los sistemas generales de
la biosfera. Ella se regula por sus propios mecanismos y a su manera es un sistema autónomo,
tan complejo como un ecosistema o un organismo: mantiene la temperatura adecuada dentro
de unos límites ajustados, organiza la circulación de la energía y de los materiales, recicla o elimina los desperdicios. Por eso algunos científicos proponen que se le considere un organismo
más con el nombre de "Gea".
3. SISTEMAS ESENCIALES PARA EL MANTENIMIENTO DE LA VIDA
1) El ciclo del agua: Evaporación, destilación, condensación, lluvia o nieve, y suministro
de agua dulce.
2) El equilibrio de los componentes de la atmósfera: Nitrógeno y oxígeno, principalmente, pero también vapor de agua, dióxido de carbono para la fotosíntesis, y otros gases que retienen la energía solar para mantener la temperatura.
3) La circulación constante de energía por la biosfera: Originada por el sol y sus radiaciones (calor, luz y radiaciones ultravioletas), el reflejo de parte las radiaciones por la atmósfera
y el aprovechamiento, por otra parte, de las diversas formas de vida.
10
"ECOLOGÍA", Enciclopedia Encarta 1998, 1993-1997 Microsoft Corporation.
11
DAHL, Arthur Lyon: A Menos Que…, Editorial Bahá'í de España, Barcelona, 1993, págs. 29-30.
I. LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL
21
4) Los ciclos minerales: Entre ellos el del nitrógeno y el del carbono, que permiten mantener el delicado equilibrio de la vida sobre la Tierra.
5) El sistema climático, que funciona también con la energía solar, pues el calor que calienta el aire se expande, se hace más ligero y asciende, mientras que el aire frío desciende para
ocupar su lugar, originando complejos modelos de circulación atmosférica.
4. LOS RECURSOS NATURALES
En un sentido elemental, el concepto de recursos naturales se aplica a los objetos o
eventos provenientes en forma originaria por la naturaleza (o sea, que no hayan surgido de la
acción o de la intervención humana), y que son susceptibles de aprovechamiento por el hombre.
Y ordinariamente se clasifican en recursos naturales renovables y recursos naturales no renovables, según su capacidad o potencialidad de renovarse o no indefinidamente.
Sin embargo, dichas denominaciones suelen ser criticadas desde el punto de vista de la
teoría ecológica, por ser erróneas y conducir a problemas y confusiones. En primer término porque el concepto de recurso no puede hacer referencia a un objeto, substancia o elemento por sí
mismo, de manera objetiva, sino con relación a su función social – o sea, cuando existe conocimiento de su existencia y de su utilidad, y, cuando además, se dispone de los medios para su
acceso y su utilización. Por lo tanto, el concepto recurso es algo dinámico y subjetivo. El petróleo, por ejemplo, no fue valorado por las sociedades pre-industriales y su connotación de recurso no podía ser la misma que adquirió después de la segunda guerra mundial. En segundo término, este punto de vista critica la división entre recursos renovables y no renovables, porque
lleva al equívoco de pensar que los recursos tienen una de dichas características intrínsecamente, en lugar de facilitar la comprensión de que la renovabilidad de un determinado recurso está
vinculada al tipo de uso social al que está sometido (tasa de renovación versus tasa de uso).
No obstante, sin dejar de reconocer el grado de verdad que tiene dicho planteamiento, y
de llamar la atención sobre la necesidad de que la ciencia ecológica debe guiar las formas y los
contenidos de otras disciplinas, respetuosamente discrepamos del "cientifismo extremo", que en
aras de una rigurosidad socialmente inaplicable, rechaza todo tipo de enumeración, de clasificación y de apropiación conceptual de todo lo que tenga que ver con el medio ambiente, por parte
de disciplinas como el derecho. Al fin y al cabo, cuando el legislador define y enumera los recursos naturales renovables y no renovables, está reconociendo la asignación de una función social,
en un momento dado, a una serie de objetos o de eventos naturales, ligados o no a su potencialidad de renovación en el supuesto de un uso sostenible por la sociedad.
Por ejemplo, la legislación colombiana a partir del Código de Recursos Naturales (Decreto
Ley 2811 de 1974) trae una enumeración de los recursos naturales renovables, y en sentido
estricto incurre en una serie de omisiones, errores y repeticiones poco científicas. Pero si dicha
enumeración, que no es taxativa, la entendemos como un esfuerzo de acercamiento a la problemática ambiental y de facilitamiento de la aplicación de políticas y medidas de protección,
conservación y recuperación de los recursos identificados, podremos concluir que no hay contradicción entre el espíritu de la norma y la necesaria complementariedad y apoyo del conocimiento derivado de la ciencia ecológica, tanto para su aplicación como para la mejora en la formulación de nuevos cuerpos legales. Por ello, con la salvedad conceptual que hemos presentado, en el curso de este trabajo seguiremos utilizando la denominación de recursos naturales y
su división en renovables y no renovables.
22
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
B. LA PREOCUPACIÓN MEDIO AMBIENTAL
La preocupación generalizada frente al problema ambiental es reciente porque el impacto
de la actividad humana sobre la naturaleza no llegó a ser tan significativo en épocas pasadas.
Aunque el hombre tuvo siempre la capacidad de alterar el medio ambiente para adaptarlo a sus
necesidades, mientras la población fue relativamente pequeña, la tecnología modesta y las formas de producción sencillas, el impacto fue solamente local.
1. LOS FACTORES DEL DETERIORO AMBIENTAL
En cambio, lo sucedido en los últimos dos siglos, a partir de la revolución industrial, rebasó el impacto local para volverse global, afectando severamente los ciclos naturales que son
la base de la vida, a partir de la interacción de cinco factores principales:
a) El crecimiento exponencial de la población;
b) El desarrollo tecnológico sin precedentes;
c) Las formas modernas de producción económica y consumo;
d) El aumento de la riqueza monetaria;
e) El crecimiento de las desigualdades socioeconómicas en el mundo.
La población de seres humanos ha sufrido un crecimiento exponencial; en las últimas
cuatro décadas creció prácticamente al doble y según la ONU no se estabilizará hasta no alcanzar una cifra que podría situarse entre 11 y 14 mil millones de personas en algún momento del
siglo XXI. Los factores de deterioro ambiental y de los recursos siguen la misma ley exponencial
de crecimiento con el aumento de la población y también con la capacidad de contaminación de
un hombre medio del nuevo siglo que contamina mucho más que el de cuatro décadas antes./12
El inicio de la Revolución Industrial a fines del siglo XVIII marcó el comienzo de un grado
de impacto sin control sobre el medio ambiente, tanto por la extracción gigantesca de recursos
naturales renovables y no renovables, como por el aumento del nivel de producción y el consiguiente aumento del consumo. Ellos a su vez generaron un aumento sin precedentes, en algunas partes del mundo, de la riqueza monetaria, o sea, de capital, aumento que a su vez incidió
en el desarrollo tecnológico, en cambios en los procesos de fabricación y en la implementación
de una "sociedad de consumo" en el último siglo, gracias a la publicidad como principal instrumento de creación de legiones de consumidores y de hábitos que perpetúan el ciclo destructor
de los bienes naturales, por causa del vertimiento de grandes cantidades de químicos y de basura al medio ambiente.
Como puede observarse, los cuatro factores anteriores interactúan entre sí y se alimentan recíprocamente; sin embargo, el modelo descrito no funciona uniformemente si consideramos al planeta entero, y para ello es necesario considerar el quinto factor que es el de las des12
CAPALBO, Lucio: Ecología y Unidad Mundial, Nueva América Ediciones, Quito 1995, págs. 7- 8.
I. LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL
23
igualdades extremas en el mundo. Y es que menos de una quinta parte de la población de la
humanidad tiene concentrada el 88% de la riqueza monetaria, con la consecuente capacidad de
producción, consumo y uso de recursos tecnológicos que afectan a los ecosistemas de todo el
planeta. Al respecto vale la pena recordar la respuesta que dio el Mahatma Gandhi cuando se le
preguntó si después de la independencia, la India podría alcanzar el nivel de vida de los británicos: "Gran Bretaña necesitó la mitad de los recursos del planeta para conseguir su prosperidad.
¿Cuántos planetas necesitará un país como la India?".
Por su parte, los países pobres y las clases sociales menos favorecidas, ejercen también
una gran presión sobre los recursos naturales, sobre todo mediante la destrucción de bosques,
manglares y el ejercicio de prácticas agrícolas que causan la erosión de la tierra. Esto es consecuencia del desequilibrio en el acceso a los demás recursos y oportunidades en el mundo, es
decir, se ven empujados a utilizar asistémicamente los recursos primarios de la naturaleza para
su sobrevivencia. Sólo si se logran resolver los desequilibrios existentes en el mundo entre la
pobreza y la riqueza extremas desde una perspectiva global, podremos encontrar una solución
tanto al problema demográfico como a los demás factores de impacto negativo sobre el medio
ambiente.
El siglo XX ha sido escenario, tanto del agravamiento de los problemas ambientales, como de la toma de conciencia frente a los mismos. Esta última ha sido gradual, y aunque se ha
extendido a buena parte de la sociedad, todavía no es lo suficientemente generalizada ni profunda. Científicos, investigadores sociales, humanistas, organizaciones no gubernamentales sin
fines de lucro y organismos de acción y cooperación internacional, incluyendo programas especiales de las Naciones Unidas, han jalonado en buena parte el esfuerzo de comprensión del tema y los esfuerzos por construir alternativas viables a la tendencia existente en el mundo, que
es la del deterioro ambiental generalizado hasta el punto de afectar gravemente los principales
ciclos naturales y de colocarnos en la perspectiva probable de un colapso ecológico planetario.
2. LOS PROBLEMAS AMBIENTALES /13
La crisis ecológica tiene dos aspectos que vienen a ser las dos caras de una misma moneda: la contaminación y destrucción del medio ambiente por un lado, y el agotamiento de los recursos de la tierra, por el otro. Pero ambos aspectos de la crisis están indisolublemente ligados, ya
que el agotamiento de recursos deriva casi directamente en deterioro ambiental y contaminación,
y ésta a su vez provoca la destrucción de más recursos, constituyéndose un auténtico círculo vicioso. Podemos comprenderlo mejor a través de un ejemplo:
Supongamos una probeta de laboratorio en la que se ha colocado un caldo de cultivo para la reproducción de una bacteria. Se observará que cada cierto intervalo de
tiempo la población bacteriana se duplica. El número de bacterias crece aceleradamente
por un tiempo, pero luego no sólo el crecimiento se detiene abruptamente, sino que la
población se reduce en breve lapso a una proporción insignificante. ¿Qué ha ocurrido?
Las bacterias, debido a su enorme número, no encontraban ya el alimento suficiente, y
13
Para la redacción de este tema nos hemos basado en 4 fuentes principales: Medio Ambiente de Enciclopedia Encarta
1998, Ecología y Unidad Mundial de Lucio Capalbo, 1995; El Planeta Subdesarrollado también de Lucio Capalbo, 1995,
Conservación del Medio Ambiente de Eloy Anello y Juanita de de Hernández en Áreas Programáticas de Desarrollo,
1994, y A Menos Que… de Arthur Lyon Dahl, 1993.
24
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
comenzaron a morir por inanición. Por otra parte, las bacterias que sí hallaban alimento
lo hallaban tan contaminado, que morían por intoxicación./14
En términos generales, podemos decir que los problemas que afectan a la atmósfera tienen efectos internacionales. Los que afectan a la tierra tienden a ser locales o regionales. Los que
afectan al agua pueden ser mixtos, perjudicando, según el caso, a ciertas regiones de una sola
nación, o a varias naciones por las cuales pasa un río determinado. Y los que afectan a la biodiversidad tienen efectos en el bienestar futuro de toda la humanidad. /15
La problemática ambiental empezó a hacerse evidente en el mundo a partir de una serie
de sucesos, como la gran niebla de 1952 en Londres, la contaminación por mercurio en Japón,
los escapes de petróleo en los años 60 y 70, la muerte de ríos como el Támesis, pero en las
décadas posteriores hemos atestiguado crisis más graves y frecuentes, incluyendo accidentes
nucleares, el descubrimiento del agujero de la capa de ozono sobre la Antártida, la pérdida irreparable de miles de especies, la pérdida de bosques en muchos lugares del planeta, la desertificación, etc.
Realicemos un rápido inventario de los principales problemas ambientales con los que estamos bastante familiarizados:
#" PROBLEMAS RELACIONADOS CON LA ATMÓSFERA
El resultado de las actividades humanas en relación con la atmósfera ha devenido en la
alteración de su composición, cambiando su capacidad para cumplir dos de sus tres funciones
principales, la del equilibrio térmico y la de protección de la vida a través de la capa de ozono.
1) La contaminación del aire, sobre todo en áreas altamente urbanizadas e industrializadas, por medio de humos, hollines, gases y sustancias tóxicas diversas, originando el llamado
"smog" o descenso de los contaminantes sobre las áreas urbanas en las megalópolis del mundo.
Este es causado por el fenómeno atmosférico de la inversión térmica que ha cobrado miles de
víctimas fatales y fomentado la multiplicación de enfermedades bronco-respiratorias.
2) El calentamiento de la tierra, que ha aumentado en 0,5° centígrados en el último siglo y que puede llegar a aumentar, al menos, en 2° adicionales en las próximas 3 o 4 décadas,
por causa de la liberación de grandes cantidades de gases "termoactivos", siendo el principal de
ellos el anhídrido carbónico o dióxido de carbono (CO2). También figuran el metano y otros gases que contribuyen a retener el calor solar (efecto invernadero). El uso de los combustibles
fósiles (petróleo, gas natural), la deforestación y la destrucción del plancton oceánico son los
principales causantes de la liberación de esos gases invernaderos. El carbono que los seres vivos
eliminaron de la atmósfera durante millones de años, y que se almacenó en los yacimientos fósiles, lo quemamos y lo devolvemos a la atmósfera produciendo un evidente desequilibrio térmico.
14
CAPALBO, Lucio: Ecología y Unidad Mundial, Nueva América Ediciones, Quito 1995, pág. 5.
15
HERNÁNDEZ, Juanita de y ANELLO, Eloy, Programa de Capacitación de Maestros Rurales, Módulo 5: Áreas Programáticas
de Desarrollo, Universidad Nur e Iser, 1993, págs. 101.
I. LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL
25
Los efectos destructivos de un aumento de la temperatura en el planeta pueden incluir,
cambios regionales de clima – por el desplazamiento de zonas lluviosas hacia los polos – aumento
de sequías, inundaciones y ciclones tropicales, alternación de la vegetación natural, menor producción agrícola, destrucción de los ecosistemas, pero por sobre todo la elevación en el nivel del
mar por la fusión de los casquetes polares (entre 1 a 5 metros para el año 2030) con la consiguiente afectación severa de zonas costeras, deltas de grandes ríos, países bajos, islas, etc.
3) La lluvia ácida, ocasionada por la combinación del agua de la atmósfera y la luz solar
con los agentes contaminantes como los óxidos de nitrógeno y dióxido de azufre, provenientes
de la combustión de carburantes en las centrales térmicas, las instalaciones industriales y los
escapes de vehículos a motor. La interacción convierte a los óxidos en ácidos (sulfúrico y nítrico)
que caen sobre la tierra arrastrados por la lluvia y la nieve, haciendo inservible el agua de ríos y
lagos, afectando la fertilidad del suelo, debilitando los árboles, las raíces de las plantas, las
hojas, corroyendo metales, desgastando edificios y monumentos de piedra, retardando el crecimiento de bosques, matando peces y disminuyendo la población de especies de aves que viven
de la vida acuática.
Una variante del fenómeno anterior es el de la deposición ácida, que sucede cuando los
mencionados ácidos sulfúrico y nítrico, llegan a la tierra en forma de depósitos secos, partículas
y gases atmosféricos.
4) La disminución de la capa de ozono, por causa de la liberación en la atmósfera de los
gases freones y de los gases clorofluorocarbonados (CFC) que se usan en sistemas de refrigeración, disolventes de limpieza, en la fabricación de espumas plásticas, en sistemas de aire acondicionado para vehículos y en los envases de aerosoles a presión. Estos gases ascienden lentamente y desencadenan una reacción química, por efecto del flúor, que disuelve las moléculas
del ozono en la atmósfera.
Las consecuencias de este problema se relacionan con el aumento en la radiación ultravioleta que afecta gravemente a la salud humana (ceguera, cáncer de piel, pérdida del sistema inmunitario). También afecta a muchos tipos de cultivos, al interferir el proceso de fotosíntesis de las plantas,
y a organismos marinos que sirven de alimento para los seres humanos, al afectar el crecimiento del
plancton oceánico. También ocasiona mutaciones genéticas y aniquilación de especies.
#" PROBLEMAS RELACIONADOS CON EL AGUA
1) Cambios en las condiciones climáticas, producidos tanto por la deforestación que reduce la cantidad de vapor de agua que vuelve a la atmósfera en un determinado lugar, o por la
agricultura de regadío que produce el efecto contrario. Los fenómenos del Niño y de la Niña,
que en algunas regiones ocasionan inundaciones y en otras sequías, son un ejemplo de cambio
climático, cambio que en algunas regiones ha llegado ya a ser permanente.
2) La contaminación del agua dulce, ya que el agua es a la vez disolvente y absorbente
universal, y por lo tanto acumula y transporta gran parte de la polución proveniente de los basurales, de la lluvia ácida, de los fertilizantes y pesticidas, y de los efluentes tóxicos arrojados por
las industrias. La lluvia arrastra la contaminación de la atmósfera, otros agentes se filtran por la
tierra y llegan a las aguas subterráneas.
Las consecuencias son muy graves, tanto en el ámbito urbano como en el rural, para la
salud humana, y aun, para su misma sobrevivencia.
26
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
3) La contaminación del mar, producida por el vertimiento accidental o intencional de
sustancias nocivas tales como hidrocarburos, mercurio, desechos industriales y cloacales de las
grandes ciudades, pues como se puede comprender, en última instancia, todas las sustancias
que no llegan a ser purificadas en la naturaleza terminan en los océanos.
Entre las consecuencias de la contaminación del mar figuran las llamadas mareas rojas,
causadas por la profusión de algas microscópicas en los arrecifes de coral y en las playas, afectando el sistema inmunológico de algunos animales; también al afectarse el plancton oceánico
se altera la vida de millones de especies, y por supuesto la salud humana.
4) El exceso de riego, o riego sostenido a largo plazo, por la acumulación o la saturación
de sales que fueron disueltas en el agua y que quedan en la tierra cuando ella se evapora, por
falta de un adecuado sistema de drenaje. La salinización arruina gradualmente el suelo, haciéndolo inepto para los cultivos.
5) El abastecimiento de agua, que se ha convertido en un problema mundial, tanto por
la desigual utilización del recurso en el consumo doméstico, como por las presiones industriales
y agropecuarias, mientras el mundo experimenta un progresivo descenso en la calidad y disponibilidad del recurso.
#" PROBLEMAS QUE AFECTAN LA TIERRA
1) La erosión, producida por la acción del viento y del agua, al perder el suelo su cobertura de pasto o de bosque. Los suelos erosionados reducen paulatinamente su productividad y
pueden llegar a ser desiertos incultivables, como ya ha acontecido en muchos lugares del planeta. Entre las actividades humanas que originan la erosión figuran el uso de técnicas agrícolas
impropias, como el exceso de arado, el sobrepastoreo, la construcción inadecuada de caminos,
la tala de árboles y las quemas de vegetación.
2) La deforestación y la pérdida de tierras vírgenes, que afecta a bosques tropicales y
hasta ecosistemas de tundra en regiones árticas, fenómenos originados en la insaciable demanda de energía, en la búsqueda de materias primas, de alimentos y de recursos de toda índole.
3) La infertilidad del suelo, por la muerte de los microorganismos que ayudan a mantener el suelo en buen estado, producida por la combinación de metodologías de la agricultura
moderna, como el uso de fertilizantes y pesticidas sintéticos, las técnicas de riego, el uso de
variedades de semillas con alto rendimiento, el monocultivo y la mayor utilización de maquinaria
agrícola. Los fertilizantes compensan la pérdida de sustancias nutritivas pero no reponen adecuadamente la materia orgánica.
Además de afectar la calidad de la tierra, entre las consecuencias negativas encontramos
el deterioro en la salud de productores agrícolas y consumidores.
#" PROBLEMAS QUE AFECTAN LA VIDA VEGETAL Y ANIMAL
1) La pérdida irreparable de especies vegetales y animales, tanto por la destrucción de
los ecosistemas en los bosques tropicales de los cuales depende la vida de esas especies, causada por la expansión de terrenos agrícolas y ganaderos, por el aprovechamiento forestal indiscriminado y por efecto de los proyectos hidroeléctricos, como por la caza, la pesca y el comercio
de diversas formas de vida silvestre.
I. LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL
27
Las consecuencias principales están en la afectación de la vasta biblioteca genética de la
naturaleza, o sea, de la biodiversidad, de la que se derivan insospechadas aplicaciones positivas
para el mejoramiento de la salud y de la calidad de la vida humana sobre la tierra.
2) La afectación de la cadena alimentaria, que tiene como una de sus causas principales
el uso de los hidrocarburos clorados presentes en los pesticidas sintéticos, pues al ser muy poco
solubles en agua, se adhieren a los tejidos de las plantas, se acumulan en los suelos, en las corrientes de agua, los estanques y la atmósfera y literalmente se distribuyen en todo el mundo.
Los pesticidas son ingeridos por los herbívoros o penetran directamente a través de la piel de
peces e invertebrados, pasan a los carnívoros en concentraciones más altas y producen una
serie de trastornos reproductivos.
#" OTROS PROBLEMAS
1) La presencia creciente de sustancias tóxicas, originadas en productos químicos sintéticos que penetran en el medio ambiente y persisten en él durante largos períodos de tiempo,
ya que al no haber existido antes en la naturaleza, ella carece de los métodos biológicos que
permitan su descomposición y reciclamiento en forma rápida. La fabricación, procesamiento,
distribución, uso y eliminación de estos productos representan un problema serio, de costo incalculable y de grave riesgo, tanto para la salud humana como para el medio ambiente.
2) La contaminación radioactiva, proveniente del desarrollo de la ciencia del átomo por
medio de centrales nucleares – aun bajo funcionamiento normal – del almacenamiento de los
residuos radiactivos, de la realización de pruebas nucleares y de los accidentes en plantas como
Three Miles Island y Chernobyl, tiene un efecto devastador inmediato y de largo alcance sobre
la salud humana y animal, y sobre el medio ambiente.
3) El uso de sustancias tóxicas con fines bélicos y de erradicación de cultivos ilícitos, que
incluye el uso de gases venenosos, el de armas bacteriológicas y químicas, el de herbicidas de
poder destructor continuado, producen daños irreversibles en el medio ambiente en que se utilizan, incluyendo mutaciones genéticas y amenazas para la salud humana.
4) Las basuras y los desechos, producidos en ciclos de producción y consumo fuera de
toda norma de equilibrio y de control. El caso más grave se presenta con la serie de productos
sintéticos que no pueden ser absorbidos por el medio ambiente.
5) El uso de recursos no renovables, como los combustibles fósiles (petróleo, carbón y
gas natural), y de otros minerales que constituyen la materia prima de la industria, que aparte
de los efectos ya mencionados sobre el equilibrio térmico del planeta, originan trastornos en el
tejido social a medida que se agotan y su extracción se vuelve más costosa y con un grado de
impacto mayor sobre el medio ambiente.
3. LA BÚSQUEDA DE SOLUCIONES
Ante la abrumadora realidad de los problemas ambientales y las perspectivas nada alentadoras del futuro inmediato, las diversas instancias de la sociedad han emprendido una serie de
acciones para paliar el deterioro de los recursos, para reparar los daños existentes y para impedir la continuación de acciones o actividades contaminantes y depredadoras.
28
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
Todos los gobiernos, al menos en el plano del discurso, propugnan por el desarrollo sostenible, en gran parte como resultado de las cumbres y convenios de carácter internacional que
se han realizado en las últimas décadas, y en buena parte también por la acción decidida de las
organizaciones no gubernamentales sin ánimo de lucro que se han convertido paulatinamente
en actores imprescindibles de la sociedad.
Las ONG's, por lo tanto, han sido quienes han anticipado y reclamado medidas decididas
para enfrentar la crisis, apoyadas en estudios científicos, en proyectos alternativos, en programas educativos y en gestión comunitaria. Los gobiernos han aceptado y acogido con posterioridad algunas de estas iniciativas, llegando a crear instituciones encargadas de fijar políticas y
normas de manejo y conservación de recursos naturales, pero en el contexto de las limitaciones
provenientes del ejercicio del poder político y de la gobernabilidad. El sector empresarial y productivo, suele ser el sector más reticente a aceptar y ejecutar políticas que limiten sus formas
de producción y eliminación de desechos, pero por presiones internas e inclusive internacionales
han debido progresivamente incorporar nuevos estándares.
Haciendo un repaso muy general del tipo de medidas que suelen ser implementadas, encontramos lo siguiente:/16
#" EN CUANTO A LOS PROCESOS DE PRODUCCIÓN
1) Medidas que mantienen los procesos convencionales con la anexión de etapas agregadas orientadas a disminuir la contaminación, tales como el tratamiento de afluentes tóxicos
industriales antes de ser arrojados al medio, o el reciclaje de residuos.
2) Desgravaciones tendientes al fomento del uso de materias primas procedentes de recursos naturales renovables de menor impacto desfavorable o en menor peligro de agotamiento,
para realizar ajustes y adaptaciones parciales en las tecnologías y procesos de fabricación.
3) Prohibición gradual del uso de recursos nocivos, como es el caso de los clorofluorocarbonos, o del uso de materias primas que requieren la depredación de especies amenazadas.
4) Medidas orientadas a la mejora de la calidad constructiva y la durabilidad óptima de
los productos, para evitar la proliferación de productos desechables. Desafortunadamente, estas
medidas, en cuanto a políticas de exigencia, son prácticamente inexistentes.
5) Políticas orientadas a una transformación del sistema de producción de objetos mediante el impulso de tecnologías alternativas, y que se hallan en distintas fases de desarrollo,
siendo necesario el apoyo a mayor escala, tanto en el campo de la investigación, como en el de
la producción y comercialización. En este punto nos referimos al uso de energías limpias y renovables, al uso de la agricultura biológica, a la descentralización de la producción y la población, y
en general, a la transformación de amplios ecosistemas antropogénicos.
6) La gravación o adición de costos ecológicos por el uso de productos y procesos nocivos, política muy criticada por constituirse en un modo indirecto de ponerle precio a la vida.
16
Basado en CAPALBO, Lucio: El Planeta Subdesarrollado, Ebila, Buenos Aires, 1995, págs. 101-104 y Ecología y Unidad
Mundial, Nueva América Ediciones, Quito 1995, págs. 19-21.
I. LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL
29
#" EN CUANTO AL CONSUMO ENERGÉTICO
1) Medidas orientadas a la eficiencia energética, con relación al uso de tecnologías y a
los procesos de producción.
2) Políticas y medidas destinadas al ahorro en el consumo de las fuentes de energía tradicionales, dirigidas a todos los sectores de la sociedad.
3) Fomento al estudio y el uso de fuentes de energía alternativas, como es el caso de la
energía solar y la energía eólica.
#" EN CUANTO AL CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN DE LOS RECURSOS
1) Control al uso de fertilizantes inorgánicos y pesticidas, y fomento a la agricultura biológica o agricultura orgánica (abonos y pesticidas orgánicos, lombricultura, rotación de cultivos,
agroforestería, etc.).
2) Medidas para evitar la deforestación, sobre todo en bosques tropicales húmedos,
acompañadas de programas masivos de reforestación en bosques, campos y ciudades.
3) Control al sobreriego y al sobrepastoreo para conservar la calidad de los suelos.
4) Control a la emisión de sustancias tóxicas y nocivas en las fuentes de agua para evitar su contaminación.
5) Control a la formación de basurales en las ciudades y en las orillas de los ríos.
6) Control a las emisiones contaminantes provenientes de industrias y automotores.
7) Convenios y normas tendientes al control de derrame de hidrocarburos en alta mar.
#" EN CUANTO A LA PROTECCIÓN DE LA BIODIVERSIDAD
1) Creación de parques y reservas naturales para la protección de ecosistemas amenazados, de especies y recursos genéticos invaluables.
2) Control al comercio de individuos de especies de fauna y flora silvestre.
3) Medidas protectoras de especies en peligro de extinción (vedas, límites de caza y
pesca, control al uso de medios de captura, etc.).
4) Medidas para la protección de los ecosistemas que contienen la biodiversidad del planeta.
#" EN CUANTO A LA RECUPERACIÓN DE RECURSOS
1) Progreso en el conocimiento científico de los sistemas biológicos y desarrollo acelerado de la biotecnología.
2) Dominio de las técnicas de recuperación y administración de ecosistemas enteros,
para aplicaciones agrícolas y pesqueras.
30
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
#" LOS MODELOS EN CONFLICTO
Con respecto al ámbito de aplicación de modelos, existen, a grandes rasgos, 3 posturas
diferentes,/17 dos que como extremos del espectro devienen en posiciones antagónicas y una
tercera que resulta ser un híbrido o postura intermedia:
1) Como primera señalamos a la que promueve la profundización del modelo de modernización por la industria, o sea, un modelo centralizador y pro-urbano, adoptando una mayor o
menor cantidad de medidas que no modifican la estructura del sistema productivo básico, admitiendo ajustes secundarios para minimizar la contaminación, economizar recursos, lo que implica
leves modificaciones en las tecnologías empleadas en la producción.
2) En el otro extremo se ubican quienes promueven la sustitución del modelo por otro
ecológicamente compatible, que involucre la transformación del agro, del sistema energético, y
hasta cierto punto una transformación demográfica y social, revirtiendo el proceso pro-urbano
de las últimas décadas.
3) Existe una fuerte tendencia intermedia, en general propuesta por sectores de los países de mayor desarrollo material, que postula un sistema híbrido, que mantenga el actual modelo en el "norte" y en los sectores sociales medios y altos de las regiones fuertemente urbanizadas del "sur", dejando para la mayor parte de ese "sur" la implantación de un modelo alternativo no industrializado ni contaminante.
De más está decir que esta postura, que podría resumirse en "haz lo que yo digo pero no
lo que yo hice" es altamente inicua y errada, en primer lugar porque no haría más que posponer
el momento del colapso, mientras quienes ostentan un alto grado de consumo se dan el lujo de
poder prolongarlo, al menos por un par de generaciones. Este esquema no haría más que perpetuar y profundizar la división "norte/sur".
El problema de estos planteamientos es que, o no se atreven a cuestionar profundamente el ideal materialista –que proclama la ecuación entre mayor calidad de vida y mayor producción de objetos materiales o riqueza – o, si lo hacen, carecen de una propuesta alternativa real,
que sea coherente con una visión posible de la humanidad y de su cometido.
Se propone producir de un modo limpio, utilizar recursos renovables, aun limitar
ciertos consumos o reemplazarlos por otros no nocivos para el medio ambiente, pero difícilmente se propone producir menos, de acuerdo a un criterio que permita convenir qué es
lo realmente necesario y útil a la vida humana.
Dicho de otro modo, las diversas propuestas hacia un modelo de desarrollo ecológicamente sostenible, si bien con un máximo ahorro de recursos y un mínimo de contaminación, procuran mantener y aun aumentar la cantidad y calidad de prestación dadas por las
materialidades. Pero no ponen en tela de juicio la necesidad o no de todo ese conjunto de
materialidades para vivir felices. /18
17
Basado en CAPALBO, Lucio: El Planeta Subdesarrollado, Ebila, Buenos Aires, 1995, págs. 105-106.
18
CAPALBO, Lucio: El Planeta Subdesarrollado, Ebila, Buenos Aires, 1995, pág. 109.
I. LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL
31
#" LOS ESFUERZOS INTERNACIONALES
La comunidad internacional, básicamente a partir del esfuerzo de diversos organismos de
las Naciones Unidas y de organizaciones no gubernamentales en todo el mundo, ha celebrado
una serie de cumbres mundiales, tanto sobre el tema medio ambiental, como sobre otros temas
relacionados, que en realidad también forman parte del problema, como es el caso de cumbres
sobre población, hábitat, desarrollo social, mujer, paz y desarme, entre otras.
Entre las cumbres y convenios ambientales podemos señalar las siguientes:
1) La Convención sobre pesca y conservación de los recursos vivos de la alta mar, suscrita en Ginebra el 5 de abril de 1958.
2) El Convenio Internacional sobre responsabilidad civil por daños causados por la contaminación de las aguas del mar por hidrocarburos, dado en Bruselas el 29 de noviembre de 1969.
3) La Convención relativa a los Humedales de importancia internacional especialmente
como hábitat de aves acuáticas, firmada en Ramsar, Irán, el 2 de febrero de 1971.
4) La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, reunida en Estocolmo
del 5 al 16 de junio de 1972, que produjo la Declaración de Estocolmo y que incluye una declaración de principios (26 en total).
5) La Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y
Flora Silvestres, firmada en Washington el 3 de marzo de 1973.
6) El Convenio de Viena para la protección de la Capa de Ozono, suscrito en Viena el 22
de marzo de 1985.
7) El Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfonterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, celebrado en Basilea el 22 de marzo de 1989..
8) La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, suscrita en
Nueva York el 9 de mayo de 1992.
9) La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río de Janeiro entre el 3 y el 14 de junio de 1992, de la cual se derivaron una Declaración que lleva su nombre, y la suscripción del Convenio sobre la Diversidad Biológica, firmado el
5 de junio de 1992.
Además, se han suscrito convenios regionales como el Tratado de Cooperación Amazónica, el Acuerdo sobre la Cooperación Regional para el Combate contra la Contaminación del Pacífico Sudeste por Hidrocarburos y otras Sustancias Nocivas en Casos de Emergencia y el Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino de la región del Gran Caribe, y también
convenios bipartitos entre las naciones.
A pesar de que muchos de los convenios han previsto mecanismos de control y verificación, y de que las leyes aprobatorias de los mismos hacen obligatorio el cumplimiento al interior
de los países, todavía la capacidad de aplicación de las normas y los principios consagrados en
ellos es muy limitada, y la carencia de obligatoriedad se revela como un gran obstáculo para la
solución de los problemas ambientales.
32
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
De todas formas, situados en la perspectiva correcta, debemos reconocer que el mundo
ha avanzado mucho en cuanto a esfuerzos de cooperación y acción internacional, como parte de
un modelo que debe ser profundizado y dotado de mecanismos adecuados, y no sujeto a las
veleidades de los diversos gobiernos de turno.
4. PERSPECTIVAS DE LA CRISIS AMBIENTAL
#" DE VAQUEROS A ASTRONAUTAS
La humanidad ha pasado, dramáticamente, del paradigma del vaquero: poca gente en
una llanura inmensa, donde unos pocos millones de habitantes viven en un planeta enorme con
recursos aparentemente ilimitados, al paradigma del astronauta: vivimos dentro de una pequeña
cápsula espacial, donde todo lo que hacemos dentro de ella determina si sobrevivimos o no.
Kennet Boulding en 1968 formuló este símil, al criticar la visión del desarrollo centrado
en el crecimiento, haciendo la distinción entre la economía de un vaquero y la de una nave espacial. El vaquero vive en los llanos interminables. Toma lo que quiere de la naturaleza donde
quiera que lo encuentre. Los llanos son vastos y sus recursos parecen ser inagotables. Deja caer
por el camino cualquier desperdicio o pertenencia que ya no sirve a sus necesidades, para que
las fuerzas de la naturaleza se lo lleven. La economía de un vaquero está orientada a extraer del
ambiente los recursos disponibles en la forma más conveniente y convertirlos en cualquier producto que satisfaga sus deseos. Cualquier artículo que ya no sea inmediatamente útil, está descartado para que la naturaleza disponga de él. El desempeño está medido en términos del valor
del mercado de los productos elaborados de los recursos. Cuanto más rápido los recursos sean
extraídos de la tierra, procesados y desechados, más próspera se considera a la gente.
La economía de una nave espacial se fundamenta en una visión radicalmente diferente:
aquella de una nave viajando por el espacio con una tripulación humana y un abastecimiento
precioso, pero limitado, de recursos. Excepto por la energía radiante del sol, la existencia continuada de la tripulación y el funcionamiento de sus sistemas de apoyo a la vida dependen de la
conservación del abasto de recursos que tiene la nave. Esta realidad dicta los principios básicos
de la economía de la nave espacial. Un aumento en el bienestar de los miembros de la nave
necesariamente depende de que se vuelvan más eficaces y efectivos en el uso sostenible y el
reciclaje de los recursos existentes, primero para satisfacer sus necesidades, y luego – al grado
que existen excedentes – sus deseos. El desechar cualquier recurso, y por ello perderlo para
siempre es, para los habitantes de la nave, un indicio de una falla seria en el sistema. La meta
es extender la vida de los productos, más bien que aumentar la velocidad en desecharlos.
La vida en una nave sólo puede ser sostenida por medio de la cooperación de todos los
habitantes de la nave. Cada uno debe sentir interés en mantener el sistema y tener la voluntad
para aceptar como justa la distribución de los recursos disponibles. De esto podemos concluir que
ningún aumento en la producción económica de la nave puede ser contado como un avance, a
menos que se base en procesos sostenibles y se traduzca en beneficios distribuidos justamente
entre los habitantes de la nave.
La analogía con una nave espacial es una herramienta poderosa para conceptualizar el dilema actual de la sociedad humana. Ganancias temporales en la producción económica basadas en prestaciones ambientales, de hecho, nos dejan más pobres. Representan el antidesarrollo según cualquier definición razonable y se deberían tratarlas como tal en cualquier contabilidad económica. Acciones que empobrecen a un grupo para
I. LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL
33
multiplicar las riquezas de otro, también deberían contarse como una reducción en el
bienestar de la totalidad. Ellas también deberían ser clasificadas como antidesarrollo.
Revelan la injusticia del sistema y minan el consenso social que es esencial para sostenerlo. El consumo de recursos para usos, que a lo larga disminuyen el bienestar humano, en vez de aumentarlo, tales como las inversiones en armamentos, también deberían
contarse como antidesarrollo.
La naturaleza está llamando nuestra atención al hecho de que la visión que nos ha
estado guiando es tan contraria a nuestra realidad como fue la visión precopernicana, de
que el sol giraba alrededor de la tierra. Siempre hemos estado viviendo en una nave espacial, no en un llano interminable. Ahora hay demasiadas personas, nuestras aspiraciones son demasiado grandes y nuestra tecnología demasiado poderosa para seguir
guiándonos por el viejo mito. Ahora necesitamos aprender a ver y pensar en formas más
consistentes con nuestra verdadera realidad.
El desafío de hacer la transición a la aplicación de las economías de una nave espacial en el manejo de los recursos de la tierra, debería ser abrazado tanto por las sociedades agrícolas como por las industriales; por ambos, los "desarrollados" y los "en vía
de desarrollo". A menos que todos, tanto del norte como del sur, lleguemos a abrazar
una visión más consistente con nuestra realidad colectiva, sufriremos caramente en los
años venideros"./19
#" LAS MEDIDAS PUNTUALES NO BASTAN
A pesar de la existencia de las medidas mitigadoras y alternativas en relación con el medio ambiente, nos encontramos con que no son suficientes, entre otras cosas porque la velocidad del deterioro ambiental, teniendo en cuenta el planeta entero como un ecosistema global,
es mucho mayor que la capacidad de las medidas de control y recuperación existentes. Y es que
a pesar de que existan gigantescos esfuerzos de un país por invertir la tendencia, el resultado
sólo se refleja en cuanto a los recursos sobre los que tiene un relativo control local (suelos,
aguas dulces, especies nativas), pero no sobre los problemas que son de orden global, como la
contaminación atmosférica y la marítima, pues como es sabido "la lluvia ácida va donde la lleve
el viento", y estos problemas terminan incidiendo sobre los de carácter local.
Como lo expresa Lucio Capalbo: "En realidad, por detrás de todas las posturas, conservadoras, moderadas, y aún las más radicales, existe una significativa omisión y una falta de introspección a fondo, y mientras no se llegue a la raíz última de esta crisis mundial, tampoco se
le podrá dar solución real, ni detener el colapso"./20
#" ES PROBABLE UN COLAPSO PLANETARIO
Desde que los estudios sobre límites al crecimiento por parte del Club de Roma diagnosticaron en los años 70, que el progreso de la civilización se detendría abruptamente en algún
momento del siglo XXI al encontrar un límite al crecimiento y sobrevendría su derrumbe, son
muchos los debates, los informes, los diagnósticos y las perspectivas que se han realizado y
19
KORTEN, David, Llegando al Siglo 21, en HERNÁNDEZ, Juanita de y ANELLO, Eloy, Programa de Capacitación de Maestros
Rurales, Módulo 5: Áreas Programáticas de Desarrollo, Universidad Nur e Iser, 1993, pág. 151 y ss.
20
CAPALBO, Lucio: El Planeta Subdesarrollado, Ebila, Buenos Aires, 1995, pág. 107.
34
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
difundido en todo el mundo, cubriendo un amplio espectro de visiones desde las más pesimistas
hasta algunas optimistas frente al problema ambiental.
Debemos comprender que las ciencias que estudian los problemas ambientales están, a duras penas, en sus fases de desarrollo inicial, y como es lógico suponerlo, los pronósticos de los investigadores no coinciden, originando grandes vacíos en la predictibilidad científica de los resultados.
La ciencia apenas empieza a comprender toda la ingeniería química que contiene la más simple de
las células y a desentrañar los complejos sistemas de comunicación química entre organismos./21
Pero, con la explicable excepción de algunos sectores productivos y gubernamentales, interesados en desvirtuar la gravedad de los problemas ambientales, existen coincidencias básicas
en el diagnóstico que apunta a un probable colapso planetario, más allá de poder determinar la
fecha de su realización, si se tiene en cuenta el crecimiento exponencial de todos los factores de
deterioro, por un lado, y la existencia de lazos de realimentación positiva, por el otro.
En cuanto al crecimiento exponencial de los factores de deterioro, tenemos el aumento de
la población, el crecimiento de las desigualdades socioeconómicas, la proliferación de comunidades naturales cada vez más simples y degradadas, epidemias masivas, extinción de organismos en
cadena, el descenso marcado de la productividad de algunos sistemas, la inestabilidad creciente
del sistema económico mundial que podría conducir a su crisis o a su derrumbe, y el estallido de
conflictos políticos y militares locales y regionales con gran capacidad de perturbación global.
Veamos un ejemplo que nos ayuda a comprender este punto:
En un estanque flota una planta acuática. Dadas las dimensiones del estanque y de
la planta, son necesarias un millón de estas últimas para cubrir enteramente la superficie
de aquél. Si el número de plantas se duplicase diariamente, harían falta sólo 20 días para
cubrir totalmente la superficie del estanque. Así, a un día del día "O" habrá 2 plantas, a los
dos días 4 plantas, a los 3 días 8 plantas y así sucesivamente hasta que, transcurridos 20
días, habrá 1.048.576 plantas, o sea, que el estanque estará cubierto con creces. Un transeúnte que pasara el día 19, vería prácticamente medio estanque vacío. Si frente a tal observación considerase que aún falta una importante fracción del tiempo total para la cobertura del estanque, incurriría en un grave error, ya que, como se entiende, sólo falta un
día, una vigésima parte del plazo total, para que eso suceda./22
En definitiva, nada impide que nos encontremos ya en el "día 19" de algún proceso
de destrucción ecológica, al borde de que alguna variable alcance su valor crítico y detone otras, en una verdadera reacción en cadena, o "efecto dominó" de trastornos ambientales – y consecuencias sociales – que lleve a un colapso global sin precedentes en
la historia del planeta y de nuestra ya afligida especie./23
Siendo honestos, a la pregunta de si ya nos encontramos en este último caso, sólo podemos responder diciendo que si la tendencia de degradación ambiental en el planeta entero no se
cambia radicalmente, es decir, de raíz, bajo un nuevo modo de ver y hacer las cosas completamente diferente a lo existente hoy en día, el colapso es inevitable, más allá de la discusión que se
plantee sobre la fecha probable de tal suceso y sobre la magnitud de las consecuencias sociales.
21
DAHL, Arthur Lyon: A Menos Que…, Editorial Bahá'í de España, Barcelona, 1993, pág. 40.
22
CAPALBO, Lucio: El Planeta Subdesarrollado, Ebila, Buenos Aires, 1995, pág. 74
23
Ibídem, págs. 77-78.
I. LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL
35
Tres grandes calamidades despiertan la atención de estudiosos y analistas de los sucesos
contemporáneos y sus probables consecuencias: el conflicto nuclear, el derrumbe del sistema
económico mundial y el colapso ecológico; y aunque pueda debatirse sobre cual de las tres es la
más probable, nadie discute que cualquiera de ellas desencadenaría las otras dos en medio de
un caos generalizado que incluiría, entre otros fenómenos, la migración masiva de habitantes de
la ciudad hacia el campo en busca de recursos de sobrevivencia, una incontrolable cadena de
luchas sociales, interétnicas e internacionales, la instalación de gobiernos de facto de corte totalitario, la explosión de todo tipo de fanatismos y sectarismos, hambre, epidemias, cataclismos
naturales, todo ello antes de que las naciones organizadas puedan reaccionar y sentar las bases
de un nuevo ordenamiento mundial.
#" LA GRAN OPORTUNIDAD
Pero también muchos científicos, filósofos y líderes de nuevas formas de pensamiento y
acción, plantean que la crisis ecológica representa la gran oportunidad que tiene la humanidad
para comprender la estrecha relación entre todas las formas de vida existentes en la tierra y en
el universo, vinculación que debe extenderse a las formas de organización e interrelación de
toda la diversidad de la sociedad humana, entre culturas, naciones, creencias, clases y grupos,
como único medio para garantizar que la vida, la de todas las formas de vida, pueda continuar.
En otras palabras se trata de comprender que no puede haber ninguna solución definitiva
a los problemas ambientales, mientras la sociedad humana no aprenda la lección que le está dando la naturaleza, la de vivir bajo estrechas formas de interconexión, interrelación, reciprocidad y
servicio. Este es el pensamiento central que subyace como fundamento del presente trabajo.
C. UNA INTROSPECCIÓN A FONDO
En la necesidad de realizar una introspección a fondo sobre las causas de los problemas
ambientales, hemos encontrado un conjunto de ellas relacionadas estrechamente entre sí, y que
vienen a ser las caras de un mismo fenómeno, como podrá verse con el detalle siguiente:
1. EL PARADIGMA MECÁNICO DEL MUNDO
Paradigma en el sentido más elemental significa "modelo", pero fue Tomas Kuhn/24
quien utilizó el término en el sentido de "estructura teórica dominante", de "conjunto de supuestos que subyacen a cualquier ciencia", o de "superteoría que proporciona el modelo básico de la
realidad dentro de una ciencia determinada". El desarrollo posterior del término ha venido también a significar, en un sentido más global, en "fundamento que subyace en la cosmovisión o
modo de comprender el mundo en un momento histórico dado".
Los paradigmas son maneras de interpretar el mundo, y por lo tanto sirven de guía a los
seres humanos en distintas épocas, ya que son modelos que intentan aprehender y reproducir la
realidad a partir de respuestas sobre el qué, el cómo, el por qué y el para qué de las diversas
24
En su tratado sobre La Estructura de las Revoluciones Científicas, publicado en 1962.
36
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
manifestaciones de la realidad en su conjunto. En cada época hay un paradigma dominante que
se refleja en todas las esferas del orden social, en la organización política, en las relaciones de
producción, en la asignación de recursos, y en las diversas formas de interacción humana, entre
sexos, culturas, naciones, clases sociales y grupos, como también en las formas de relación del
hombre con la naturaleza.
Sin embargo, a la sombra del paradigma dominante, y coincidiendo con la crisis generalizada en la estructura del orden establecido y con el desarrollo de las ciencias naturales o sociales, surge siempre un nuevo paradigma que pretende explicar la realidad de otro modo y llenar
los vacíos existentes en el anterior. Durante un tiempo conviven las dos concepciones, se confrontan en distintos niveles, hasta que el derrumbe del sistema dominante permite la construcción de un nuevo ordenamiento bajo los parámetros del nuevo paradigma.
En occidente, después del colapso del imperio Romano, surgió el paradigma del mundo
proveniente de la teología cristiana, donde el hombre era el centro del universo, por ser la suprema creación de Dios, y el orden sociopolítico una teocracia donde los reyes derivaban su poder y autoridad de Dios a través de quien aparecía como su representante sobre la tierra. El
paradigma puede considerarse como paradigma trascendental, porque restaba importancia a la
vida terrenal y ponía énfasis en la vida después de la muerte, lo que llevó a que los mejores
hombres y mujeres dedicaran su vida a la oración y a la comunión, a través de una vida monacal, alejada de la sociedad.
Este paradigma entró en crisis con los descubrimientos científicos, sobre todo en el campo de la astronomía en el siglo XVI, que desplazaron a la tierra del centro del sistema solar, y
por ende del universo, y en el campo de la física, ante todo con los trabajos de Isaac Newton en
el siglo XVII, dando origen al fenómeno que se conoce como Revolución Científica, que marcó la
ruptura total con el paradigma deísta, entre otras cosas por causa de la oposición de las autoridades eclesiásticas en Europa al avance y a los descubrimientos de la ciencia. El fenómeno originó lo que hoy conocemos como el paradigma mecánico o mecanicista del mundo, nombre
derivado del hecho de que el universo fue entendido como una gigantesca maquinaria compuesta de infinidad de partes que debían ser estudiadas y analizadas individualmente, donde sólo
podía considerarse lo material, lo que podía ser cuantificable, medible y divisible. Esta visión
resultó reforzada en los siglos XVIII y XIX, con la aparición de las teorías evolucionistas, las filosofías materialistas, las doctrinas deterministas, y en general por el pensamiento positivista.
La realidad fue así desprovista por completo de espiritualidad, y el hombre de cualquier
propósito trascendental, convirtiéndose en un producto al azar de las fuerzas de la evolución, de
las tendencias incontrolables de su psiquis o de las condiciones sociales dominantes. Se ha dicho, ni sin razón, que Darwin, Marx, Freud y Nietzche terminaron de asestarle un golpe definitivo al antropocentrismo y al teocentrismo simplista que habían dominado durante mucho tiempo.
El problema derivado de la revolución científica, y que dio origen al paradigma
mecanicista, fue el divorcio de la materia y el espíritu, como reacción a la instrumentalización de
lo espiritual por cuenta de una religiosidad institucionalizada que le había dado la espalda a las
necesidades de progreso del espíritu humano mediante el uso de su poder racional e
investigativo, el que se manifiesta plenamente en la ciencia. Como lo expresan los principios de
una corriente de pensamiento y acción vigente en nuestro tiempo,/25 cuando la ciencia niega la
I. LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL
37
pensamiento y acción vigente en nuestro tiempo,/25 cuando la ciencia niega la guía de la religión, cae inevitablemente en el materialismo, y cuando la religión niega a la ciencia, degenera
en superstición.
La metodología del paradigma mecanicista es la disección de cada parte, perdiendo de
vista toda relación, vinculación y sintonía con todo lo que compone el universo, así como la armonía con la totalidad. Predomina, entonces, la lógica reduccionista, con la división y fragmentación del conocimiento en disciplinas, hasta el punto de que los especialistas "saben más y
más, acerca de menos y menos", y donde sólo se perciben relaciones lineales de causa y efecto.
El propósito principal es entonces el de entender como funciona la máquina de la naturaleza y
dominarla hasta el punto en que fuere posible. Así, la naturaleza se convierte en un objeto de
explotación ilimitada por parte del hombre, y se pierde de vista completamente la concepción de
sistema.
En consecuencia, este paradigma nos ha llevado a trabajar de una forma muy individualista, con poca reflexión sobre los efectos que las acciones en un campo pueden tener en otros o
en las generaciones futuras. Las consecuencias incluyen la generación de sustancias tóxicas y
radioactivas que seguirán contaminando o poniendo en peligro la vida en la tierra por millones
de años; los graves problemas ecológicos que resultan de ver a la tierra sólo como algo para
explotar, y los problemas sociales y humanos que derivan de considerar al ser humano desde un
punto de vista fragmentado, como un fenómeno químico, biológico, fisiológico o psicológico.
Cuando se deja de considerar al ser humano como un ser íntegro, perdiendo de vista su nobleza
potencial, es mucho más fácil cometer barbaridades y abusos contra el prójimo./26
La creciente conciencia de estas consecuencias negativas del paradigma mecánico ha
motivado un movimiento hacia un nuevo paradigma que no sólo evita estas consecuencias negativas, sino que parece reflejar más fielmente la realidad, y es el desarrollo de un nuevo paradigma que podemos llamar orgánico y sistémico del mundo. Esta nueva visión recalca que somos parte de un todo y que hay constantes interrelaciones entre todas las partes, de tal forma
que lo que afecta a una parte del sistema también tiene repercusiones en muchas otras partes
del mismo/27. En el capítulo correspondiente al marco conceptual se examinará este paradigma
con más detalle.
Sin embargo, el ordenamiento sociopolítico vigente en el mundo, con toda su institucionalidad y su capacidad de instrumentalización de pautas culturales, científicas y tecnológicas,
sigue dominado por el paradigma mecanicista y lineal, con la consiguiente fragmentación y desequilibrio en las relaciones entre los hombres y los pueblos, y el grado de impacto negativo sobre el medio ambiente. Pretender que el viejo orden puede reformarse y dar cabida a las nuevas
realidades de pensamiento y acción, es lo mismo que suponer que un viejo edificio, cuyos cimientos están irremediablemente dañados, pueda servir de habitáculo permanente después de
que se realicen en él sólo refacciones menores que evitan su derrumbe inmediato.
25
La Comunidad Internacional Bahá'í.
26
HERNÁNDEZ, Juanita de y ANELLO, Eloy, Programa de Capacitación de Maestros Rurales, Módulo 2: Conceptos de Aprendizaje y Desarrollo, Universidad Nur e Iser, 1993, pgs. 101-102.
27
Ibídem, pág. 102
38
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
2. LA CRÍTICA DEL MODELO VIGENTE DE DESARROLLO
El modelo vigente de desarrollo en el mundo entero es consecuencia directa del paradigma mecanicista, por cuanto fragmenta y simplifica la realidad, la cual queda desprovista de
todo aspecto medible o cuantificable, y, además, pierde de vista su funcionamiento como sistema, o sea, como un conjunto estrecho de relaciones e interconexiones.
Los principales aspectos que podemos destacar, para sistematizar la crítica del modelo
vigente de desarrollo, son los siguientes:
#" EL MATERIALISMO
La esencia del modelo vigente de desarrollo se asienta en una arraigada visión materialista
del propósito y la naturaleza fundamentales de la persona y de la sociedad. El problema está en
creer que los aspectos espirituales, tales como la unidad y la cohesión social, la autorrealización
personal y colectiva, la justicia, el bienestar, la paz, la felicidad y la seguridad son meros subproductos de los logros materiales, cuando en realidad estos surgen de la interacción entre la satisfacción de las necesidades materiales y sociales y la realización espiritual de la persona./28
#" EL ESPEJISMO DE LA RIQUEZA MONETARIA
Otro problema, que está en el centro de la operatividad del modelo mismo de desarrollo,
es lo que podemos denominar un espejismo, que surge con la idea equivocada de que aumenta
la riqueza en el mundo con el aumento de la riqueza monetaria. Este aumento, que ha sido gigantesco desde el comienzo de la Revolución Industrial al mecanizarse los procesos de producción para fabricar bienes en gran escala, se ha potenciado con la Revolución Tecnológica, sobre
todo en el campo de las comunicaciones y de la información.
Sin entrar en el complejo terreno de la teoría económica, sino valiéndonos de las variables básicas de cualquier sistema económico, podemos comprender que la masa monetaria debería crecer, en forma vinculada y paralela, con la producción de bienes, con la prestación de
servicios y con el intercambio comercial, siempre y cuando se den dos supuestos:
!"Que exista un sistema de remuneración justo, tanto para las diversas actividades
económicas, como para todos los actores que participan en el sistema, en función de
la importancia del aporte y del bienestar de la colectividad; y,
!"Que la base de sustentación del sistema, o sea, el conjunto de bienes o recursos objeto de la explotación económica, no sufra deterioro, es decir, que exista un proceso
de aprovechamiento sostenible.
El problema radica en que la masa monetaria crece aunque no se den ninguno de estos
dos supuestos, como lo podemos observar fácilmente, a través de los siguientes aspectos:
1) Porque la economía remunera, monetariamente, una serie de actividades improductivas y hasta destructivas que no representan aumento en la riqueza real - como la producción y
28
COMUNIDAD INTERNACIONAL BAHÁ'Í, Hacia un Modelo de Desarrollo para el siglo XXI, Documento preparatorio para la Cumbre de Desarrollo Social, agosto 1994.
I. LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL
39
el tráfico de armas y narcóticos, las redes de prostitución, los juegos de azar, la corrupción en
todas sus formas - además de remunerar desorbidatadamente otras actividades como la financiera y la bursátil, y a grupos específicos, como es el caso de altos ejecutivos, deportistas de
elite, figuras internacionales del espectáculo y del modelaje, etc., dejando de remunerar en forma adecuada a otros grupos y actividades. O sea, que se pierde por completo la conexidad entre beneficio general y remuneración económica, originando múltiples formas de injusticia y distorsión en el sistema.
2) Porque el patrimonio con que cuenta la humanidad, que son los bienes y recursos
provenientes de la tierra, no es tenido en cuenta por el sistema, aunque este se deteriore severamente como ha acontecido en los últimos siglos. El razonamiento es muy sencillo, y resulta
bastante incomprensible que la humanidad no se lo hubiera planteado con anterioridad: si alguien dilapida una fortuna que recibió para ser administrada, sería absurdo hablar de enriquecimiento cuando ella se derrocha. Pues bien, ¿por qué no se comprendía que estaba pasando lo
mismo con los recursos de la naturaleza? ¿Cómo podía, y puede aún, pensarse que puede
hablarse de la riqueza de países y de crecimiento de la economía, cuando venimos dilapidando
los recursos que son su base de sustentación?
La tendencia a considerar los costos por contaminación y deterioro ambiental, o la de llevar una contabilidad adecuada de los recursos, es reciente, y aunque la conciencia del problema
ha crecido en el mundo en las últimas décadas, todavía la política y la economía no tienen en
cuenta plenamente esta variable, y siguen edificadas sobre un modelo produccionista y consumista, plenamente extractivo y destructivo.
#" LA ECUACIÓN ECONÓMICA
El otro problema, también relacionado con la economía, y que tiene que ver con el fundamento mismo de la ciencia económica contemporánea, y ello es válido, tanto para el socialismo como para el capitalismo, es el de la ecuación de producción y consumo,. Producimos bienes
para el consumo, y este consumo genera capital, que hace posible más producción. Según la
ecuación, mientras más producción y más consumo, mejor está la economía. Tanto el socialismo
como el capitalismo han trabajado bajo el supuesto de que todos los habitantes de la tierra podríamos tener el estilo de vida de la clase media de los países desarrollados, es decir han operado bajo el paradigma del vaquero que expusimos anteriormente.
Desde la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro, los países del mundo comprendieron
que había que cambiar la ecuación, pues "sólo la tierra, y no el hombre, es la que produce". El
hombre transforma en bienes consumibles lo que la tierra produce. Con esta ecuación la economía mejora cuando la tierra produce más y el hombre consume menos, y para lograrlo debemos practicar lo que se conoce como el "ciclo de las 3 R: reutilizar, reciclar y reducir", ya que el
cien por cien de lo que consumimos proviene de la tierra y vuelve a ella en forma de desechos.
La tierra debe poder asimilar toda esa basura para poder volver a producir./29
29
NEWTON, Peter. Conferencia: ¿Capitalismo, comunismo y ahora qué?, Quito, noviembre de 1998.
40
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
#" EL MODELO INDUSTRIAL DE DESARROLLO
/30
El modelo vigente de desarrollo se ha identificado con el proceso conocido como industrialización, y los líderes del mundo de todas las ideologías lo han proclamado en forma reiterada – y lo siguen haciendo –como el ideal para toda nación moderna, como el único camino para
salir del subdesarrollo. Tan esencial es la industria al actual modelo de desarrollo, que se llega a
hablar, indistintamente, de países industrializados o desarrollados, y tan profundamente la industria ha caracterizado a esta época y sociedad, que ha sido llamada sociedad industrial.
Todas las actividades productivas, incluyendo la producción de alimentos, han sido transformadas por la industria, así como alteradas las formas de generación energética, y todos los
países del mundo han sido incluidos en los programas de "industrialización" surgidos a partir de
la década del 50, después de la aplicación del Plan Marshall en Europa.
Pero, hoy comprendemos que el principal agente de alteración del equilibrio natural es la
producción en escala industrial, al no tener en cuenta la sostenibilidad de los recursos utilizados y
los daños directos e indirectos ocasionados al medio ambiente. Y lo que resulta claro es que no se
trata de un efecto colateral indeseado del modelo, sino de errores profundos implícitos en él.
Si vamos más allá, a este modelo responsable de la destrucción del ecosistema planetario, no podemos considerarlo como desarrollo, como Lucio Capalbo acota acertadamente:
Resulta extraño y paradójico que si algo aporta beneficios reales por un lado, tenga efectos tan nocivos por el otro. Evidentemente, el modelo industrial, al ser responsable de la destrucción del ecosistema planetario, no puede ser considerado verdaderamente un modelo de desarrollo. Contrariamente a lo que puede pensarse, este mayor
grado de industrialización - que, por otra parte, solo es característico de un 20% de la
población mundial- no puede ser considerado desarrollo y el planeta entero está subdesarrollado./31
El modelo ha exacerbado, además la crónica pobreza de gran parte de la humanidad, si
consideramos las diferencias entre naciones, y entre el campo y la ciudad, a causa del permanente deterioro de los términos de intercambio entre productos de alta tecnología y productos
agrícolas primarios, a pesar de que estos últimos han sido, son y serán la base de la economía.
El modelo industrial se sostiene, desde el punto operativo, gracias a la alianza siempre
renovada de intereses entre los líderes políticos que buscan poderío material, el sector industrial, que trabaja por su objetivo excluyente de lucro, y los medios de comunicación masiva que
30
Basado en NEWTON Peter y LÓPEZ DÁVILA Carlos, Hacia un Nuevo Modelo de Desarrollo, Ponencia presentada en el II
Congreso Ecuatoriano del Medio Ambiente, Quito, 1995.
31
CAPALBO, Lucio: Ecología y Unidad Mundial, Nueva América Ediciones, Quito 1995, pág. 26. Y en su libro El Planeta
Subdesarrollado expresa: Aun cuando se aceptara que América del Norte, Europa occidental y Japón estuvieran "desarrollados", al ser islas rodeadas de una vasta mayoría subdesarrollada no podrían considerarse estructuras estables.
Pero la hipótesis va más allá: ni siquiera estas áreas convencionalmente consideradas desarrolladas lo estarían. Para
fundamentarlo, consideremos el conjunto de indicadores psicológicos y sociales absolutamente incompatibles con el
verdadero desarrollo que se presenta en las sociedades industrializadas: la proliferación del malestar psíquico, que se
manifiesta en un alto número de personas con depresión, angustia, estrés, sin contar un creciente índice de suicidios,
la adicción a psicofármacos, la falta de seguridad social, el desempleo, el debilitamiento y la disolución de los lazos familiares, las oleadas de robos, violencia y homicidios, las perversiones y abusos sexuales, la prostitución, el tráfico de
drogas, de armas, de órganos y tantas otras nefastas actividades.
I. LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL
41
tienden puentes para incentivar el consumo mediante la publicidad. La población destinataria
cierra el círculo y acepta la invitación a consumir.
La industrialización masiva ha creado megaciudades insostenibles e insustentables, que
atentan contra la salud mental y física del hombre, porque ha hecho que el hombre se olvide de
sus raíces. Un campesino migrado a la ciudad sufre de disfuncionalidad esencial: no sabe como
moverse, como relacionarse, como atender sus necesidades, y por lo tanto se lumpeniza en muy
poco tiempo.
El modelo industrial tiene algunas características centrales, en concordancia con aspectos
dominantes en el paradigma mecanicista del mundo, como vimos anteriormente:
1) El Materialismo, presente en el móvil oculto que sostiene el funcionamiento del modelo, o sea, el ideal consumista, basado en el afán de poseer para llenar el vacío producido por
la falta de valores trascendentes. El materialismo viene a ser una enfermedad del espíritu
humano, caracterizada por un énfasis exagerado en lo material y en un egocentrismo que inhibe
nuestra capacidad para trabajar colectivamente como una comunidad global. /32
2) La fragmentación, pues se concibe a la naturaleza y a la sociedad como formada por
partes separadas y diferenciables que integran una gran maquinaria en calidad de engranajes, y
donde la lucha, la división y la competencia se justifican y se consideran necesarias para el logro
de los fines individuales, cuya suma vendrá a constituir el bienestar general.
3) Uniformidad y autoritarismo, por ser impuesto en forma avasallante e inconsulta en
todos los rincones del planeta, sin atención alguna a la diversidad de los pueblos, y por no surgir
desde la base de la sociedad sino desde las instancias superiores de poder o de gestión.
#" EL DESARROLLO COMO CRECIMIENTO
Hemos llegado a ser prisioneros de una visión anticuada de nuestra realidad global y de
la naturaleza del progreso humano. Esta visión equivale el progreso humano con el crecimiento
del valor de la producción económica y subordina, tanto las consideraciones humanas como las
consideraciones ambientales, a esa meta. El resultado ha sido el consumo extravagante de los
recursos del mundo por una minoría favorecida, con poco reconocimiento de los costos sociales
y ambientales cargados por las mayorías.
Quienes defienden esta visión del desarrollo argumentan que el crecimiento continuo es la
única esperanza para los pobres. Hay dos fallas básicas en este argumento. Primero, dadas las
estructuras económicas y políticas existentes, la mayoría de los beneficios del crecimiento van en
beneficio de los que están menos necesitados. Segundo, una continuación de los patrones convencionales del crecimiento reduce las habilidades de la ecología global para sostener por mucho
tiempo más, aún los niveles de producción económica ya alcanzados.
32
COMUNIDAD INTERNACIONAL BAHÁ'Í, Declaración Bahá'í sobre la Naturaleza.
42
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
#" CONCEPCIONES ERRÓNEAS SOBRE EL HOMBRE Y LA SOCIEDAD
El modelo vigente de desarrollo, como consecuencia directa de los factores expuestos,
incurre en una serie de errores de apreciación que intentaremos sintetizar como sigue:
1) La fragmentación del ser humano, de modo que supone que el comportamiento
humano responde a manifestaciones opuestas de acuerdo a diversos aspectos de la vida, como
si el homo sapiens, fuera diferente del homo œconomicus y del homo religiosus.
2) La idea arraigada de que la agresión y el conflicto son connaturales a la naturaleza
humana, idea que parte de la comprensión errónea de la naturaleza de la agresión en el mundo
animal proyectada en el mundo humano. Y es que la pregunta de rigor es la siguiente: si el ser
humano es por naturaleza agresivo, violento y egoísta, ¿qué esperanzas existen de construir un
mundo justo, pacífico y próspero? ¿Qué sentido tiene hablar de ideales, de unidad mundial, de
un mundo mejor, si somos violentos y agresivos por naturaleza? No se puede construir una casa
de oro con ladrillos de plomo, o lo que es lo mismo, una sociedad de oro con individuos de plomo, es decir, desprovistos de su potencialidad moral y espiritual.
Pero "la agresión humana no es innata, sino simplemente una consecuencia de los condicionamientos externos y de la educación, factores estos susceptibles de ser modificados"/33.
Este punto de vista es corroborado en la Declaración de Sevilla por un grupo de eminentes científicos, quienes afirman que es incorrecto decir que el ser humano es intrínsecamente agresivo
por herencia de su naturaleza animal. La agresividad fue quizá un componente necesario de la
lucha por la existencia, pero hoy tenemos el suficiente potencial tecnológico como para liberarnos de la lucha por la satisfacción de nuestras necesidades físicas básicas. La corrección de este
punta de vista distorsionado sobre nuestra naturaleza física es uno de los requisitos esenciales
para la construcción de un mundo estable.
3) La concepción de la sociedad, tanto en el capitalismo como en el socialismo, está basada en el conflicto, la división y la competencia. No es percibida como un todo orgánico, sino
como una colección de piezas sueltas en constante lucha y en pugna permanente. Este pensamiento tiene su origen en una concepción antigua y errónea de la llamada ‘ley de la selva’, entendida como competencia despiadada por la obtención de unos recursos limitados, La ecología ha
venido a demostrarnos que la ley de la selva no es la de la competencia sino la de la cooperación,
pues mientras más da cada uno al sistema, mejor están todos los demás componentes/34, y vino
a demostrar que la agresión en el mundo animal responde a mecanismos de defensa, procesos
de alimentación, procesos instintivos para mantener una densidad de población determinada o
métodos para seleccionar a los más fuertes a la hora de la reproducción.
Sobre el supuesto erróneo anterior se propuso la creación de un sistema socioeconómico
y político que incorporara dentro de su estructura el concepto de la avaricia humana y de la
33
DAHL, Arthur Lyon: A Menos Que…, Editorial Bahá'í de España, Barcelona, 1993, pág. 48
34
NEWTON, Peter, Conferencia: ¿Capitalismo, comunismo y ahora qué?, Quito, noviembre de 1998. Al respecto acota el
autor: "Piénsese, que si para reproducir un árbol sólo se necesita una semilla, ¿por qué cada árbol produce tantos miles
de frutos? La mamá tortuga, ¿para qué pone tantos miles de huevos? La respuesta es: para alimentar al sistema del
cual a su vez ella se alimenta. Esto es servicio mutuo, cooperación".
I. LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL
43
competencia entre los miembros de la sociedad por los escasos recursos. El problema radica, en
consecuencia, que el paradigma ecológico no se ha aplicado aun a nuestra vida política y social.
4) La idea de que las culturas tradicionales constituyen un obstáculo para el progreso,
entendido éste como modernización, industrialización y crecimiento económico, con metas de
formación de capital, división del trabajo, ahorro, inversión, gasto público, etc.
5) La imagen del campesino, primero, como un ser ignorante, supersticioso, algo perezoso, que poco contribuía al crecimiento económico, y luego, como alguien detenido en el estado de arte de la tecnología que utilizaba. Estas dos concepciones llevaron a la implantación de
los diversos modelos de industrialización urbana, que movilizaron millones de campesinos a la
ciudad, y de modernización agrícola, con la famosa Revolución Verde.
6) La creencia nociva de que la complejidad de los procesos sociales es sólo dominio de
las elites, negándoles a las masas su necesaria participación en el diseño de su propio proceso
de desarrollo.
#" INADECUACIÓN INSTITUCIONAL
Todas nuestras instituciones han sido modeladas en concordancia con el paradigma mecanicista, que como vimos es divisionista, fragmentario y fundado en el conflicto. Las instituciones económicas y sociales se han construido sobre el tan mentado mercado libre basado en la
competencia, o en la lucha de clases en un proceso dialéctico; las instituciones políticas han sido
edificadas sobre el partidismo y la pugna de poderes – en los llamados países democráticos – o
sobre el unipartidismo o dictadura del proletariado – en los totalitarios donde se pretende eliminar el conflicto por la vía de la imposición de una raza o de una clase sobre otras.
Los sistemas educativos, en su mayoría también fomentan la competencia, por causa de
métodos de evaluación; los sistemas religiosos compiten entre sí, por medio de un sectarismo
agresivo que descalifica a los otros sistemas como procedimiento para ganar adeptos; el mundo
laboral fomenta la competencia para trepar por la pirámide jerárquica y económica; la vida familiar, la deportiva, la artística, entre otras, tampoco están desprovistas, en su lógica de funcionamiento interno, de conflicto y competencia.
De esta forma, la institucionalidad vigente, en su gran mayoría, no se corresponde con la
realidad, la cual es interdependiente y cooperativa; ni es adecuada para responder a las necesidades de la raza humana en su conjunto. Sólo está al servicio de una pequeña porción de la
humanidad que disfruta los beneficios del progreso de espaldas a la situación de la mayoría, y
de espaldas al gigantesco deterioro ambiental producido para mantener sus privilegios.
3. LA NATURALEZA DE LOS PROBLEMAS AMBIENTALES
#" LA CRISIS AMBIENTAL ES SINTOMÁTICA
Para buscar comprender la verdadera naturaleza de los problemas ambientales, lo primero que debemos hacer es dejar de ver la problemática ambiental como una mera consecuencia
de efectos indeseados de los modelos vigentes, como un problema de carácter científico y tecnológico, o como la consecuencia de la falta de legislación adecuada, o de políticas conservacionistas aplicadas por todos los sectores sociales. Tampoco se trata de ir en contra de la ciencia,
44
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
la tecnología y el progreso, y pensar en regresar a formas de vida y organización social simples
y silvestres.
Con lo expresado en páginas anteriores, creemos que existen elementos suficientes para
comprender que la crisis ambiental representa un conjunto de síntomas que surgen de una
equivocada percepción de la realidad, con la consiguiente puesta en marcha de un modelo de
desarrollo centrado en la industrialización, en el consumo y en la explotación inmisericorde de
los recursos naturales. Y esta equivocación no puede provenir sino de una enfermedad que
aqueja a lo más esencial del cuerpo de la humanidad, y dicha enfermedad no es otra que la del
materialismo, omnipresente en la civilización decadente en que vivimos.
#" LOS PROBLEMAS SON DE CARÁCTER GLOBAL
Los problemas que aquejan hoy a la humanidad son, en su mayoría, problemas globales,
lo que significa que tanto sus efectos como sus causas no tienen alcance u origen local, es decir,
no son atribuibles a un país o región del planeta, ni siquiera a un solo continente o a un solo
hemisferio.
Pasemos lista a una parte del catálogo de males que sufrimos o que los medios de comunicación nos presentan a diario: terrorismo, tráfico de armas y de narcóticos, desigualdades
sociales extremas, guerras entre países o al interior de los mismos, criminalidad, segregación
racial, desempleo, contaminación, agotamiento de los recursos, corrupción pública y privada,
crisis financieras, entre otros. Ninguno de estos males está circunscrito a un solo país; todos
rebasan no sólo las fronteras geográficas, sino también las culturales e ideológicas.
La llamada aldea global se hizo global por el avance científico y tecnológico en dos grandes campos en los últimos 150 años: el de las comunicaciones y el del transporte. Si pensamos
que hace poco más de un siglo no existía ninguno de los medios que usamos con tanta naturalidad hoy en día, telefonía, aviación, red mundial de computadores, podemos comprender la
enorme transformación que se ha producido en las relaciones entre los diversos pueblos de la
tierra. Si en épocas anteriores fue posible una relativa autarquía, hoy ello resulta impensable.
#" LA AUSENCIA DE UNIDAD EN DIVERSIDAD
La situación particular que vive la humanidad, está en que para poder alcanzar una solución profunda y duradera a la crisis ambiental, debe primero aprender a vivir, como sociedad
organizada, bajo los mismos principios y leyes que gobiernan la naturaleza y la realidad. Y el
principio fundamental que subyace a todos los demás principios y leyes es el de la unidad en la
diversidad, o sea, la armonización e integración cooperativa de elementos diversos, tal como
opera en lo que conocemos como un ecosistema.
La lección que nos dan la naturaleza y la realidad es que ningún organismo, ni artefacto
mecánico, ni proceso natural o social, funcionan si no existe esa armonización de elementos
diversos, o sea si no existe unidad en diversidad. Ninguna unidad es de elementos uniformes,
como equivocadamente puede suponerse. La unidad en uniformidad no existe. Y cuando existe
la división en la diversidad, o sea, la anarquía, nada puede funcionar.
Pero eso es lo que precisamente trata de hacer el modelo económico, político y social
dominante en el mundo: imponerse uniforme y arbitrariamente sin tener en cuenta diferencias
culturales de ningún tipo (unidad en uniformidad), y al mismo tiempo, fomentar la competencia
I. LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL
45
y la lucha sin cuartel de individuos, grupos, pueblos y naciones, por conseguir sus metas excluyentes (división en diversidad). Como mencionamos, la institucionalidad vigente del orden mundial, es divisionista, fragmentadora y materialista, o sea, totalmente contraria a lo que significa
la unidad en la diversidad.
Es sobre este aspecto central, el de la unidad en la diversidad, que se construye todo el
análisis y la propuesta conceptual y operativa del presente trabajo, como podrá ser apreciado.
#" NECESIDAD DE UNA NUEVA PERSPECTIVA
Teniendo en cuenta los errores y las limitaciones tanto del modelo de pensamiento como
del modelo de acción que ha seguido la humanidad, vale la pena concluir afirmativamente frente
a la cuestión de si se hace necesaria una nueva perspectiva, retomando las palabras atribuidas a
Albert Einstein, en el sentido de que no es posible solucionar un problema con la misma mentalidad que lo originó. Pues, como dice acertadamente Stephen Covey, el problema está en el modo como vemos el problema./35
Si no cambiamos de perspectiva, se haría imposible cualquier solución, pues nos faltaría
la energía necesaria para emprender la gigantesca tarea de transformar las relaciones entre los
seres humanos y las de estos con la naturaleza. Sería como "tratar de levantar una piedra, estando parados encima de ella"./36 Esta contradicción insuperable es destacada acertadamente
por un documento preparado en 1985 por la Casa Universal de Justicia y distribuido a todos los
líderes del mundo:
“Se ha producido una paralizante contradicción en los asuntos humanos. Por una
parte, la gente de todas las naciones proclama no sólo su voluntad sino su anhelo por la
paz y la concordia y por el fin de los desgarradores temores que le afligen en su existencia cotidiana. Por otra, se acepta ciegamente la hipótesis de que el ser humano es incorregiblemente egoísta y agresivo y, por lo tanto, incapaz de construir un sistema social a
la vez progresivo y pacífico, dinámico y armonioso; un sistema que facilite el libre juego
de creatividad e iniciativa individuales pero basado en la cooperación y la reciprocidad.
“A medida que la necesidad de la paz se vuelve más apremiante, esta contradicción fundamental que impide su realización, exige una nueva evaluación de las suposiciones que sustentan el punto de vista común sobre la condición histórica de la humanidad. Examinada desapasionadamente, la evidencia revela que dicha conducta, lejos de
reflejar la naturaleza genuina del hombre, representa una distorsión del espíritu humano. Reconocerlo permitirá a todos poner en marcha fuerzas sociales constructivas que,
siendo acordes con la naturaleza humana, fomentarán concordia y cooperación en vez
de guerra y conflicto. Seguir tal rumbo no es negar el pasado de la humanidad, sino
comprenderlo” /37
Y Shoghi Effendi, un profundo estudioso de la problemática contemporánea plantea acertadamente:
35
COVEY, Stephen, Los 7 hábitos de la gente eficaz, Ed. Paidós, pág. 45.
36
Frase atribuida a G.I. Gurdjieff por Peter D. Ouspensky en Fragmentos de una enseñanza desconocida.
37
CASA UNIVERSAL DE JUSTICIA, Promesa de Paz Mundial, pág. 6
46
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
“Si los ideales largamente acariciados y las instituciones largamente veneradas, si
ciertas convenciones sociales y fórmulas religiosas han dejado de fomentar el bienestar
de la mayoría de la humanidad, si ya no cubren las necesidades de una humanidad en
continua evolución, que sean descartadas y que queden relegadas al lugar de las doctrinas obsoletas y olvidadas. ¿Por qué éstas, en un mundo sujeto a la inmutable ley del
cambio y la decadencia, han de quedar eximidas del deterioro que necesariamente se
apodera de toda institución humana? Porque las pautas legales, las teorías políticas y
económicas han sido diseñadas sólo para proteger los intereses de la humanidad toda, y
no para que la humanidad se vea crucificada por la conservación de la integridad de alguna ley o doctrina determinada”. /38
38
EFFENDI, Shoghi, La Meta de un Nuevo Orden Mundial, EBILA, Buenos Aires, 1973, págs. 23 y 24
Capítulo Segundo.MARCO CONCEPTUAL
A. LOS NUEVOS PARADIGMAS
1. EL PARADIGMA ORGÁNICO DEL MUNDO
Como mencionamos, las limitaciones, simplificaciones y errores del paradigma mecanicista, originaron, desde los más diversos campos del conocimiento, la construcción de un nuevo
paradigma más acorde con la verdadera naturaleza de la realidad. Tanto las formulaciones de la
física, de la química y la biología, y con posterioridad la de la naciente ecología, como las provenientes de nuevas formas del pensamiento religioso y filosófico, de la psicología y la sociología,
así como de otras ciencias sociales, han confluido en la formulación de esta nueva cosmovisión.
Los principales desarrollos científicos que han dado sustento a este paradigma datan de
la primera mitad del siglo XX, con la teoría cuántica por parte de Max Planck, la formulación del
principio de incertidumbre por el alemán Werner Heisenberg y la teoría de la relatividad por Albert Einstein. El nuevo paradigma puede llamarse orgánico, sistémico u holístico, porque se dirige a la comprensión de la realidad en función de totalidades, de procesos integrados, y de que
dichas totalidades tienen una existencia propia, son un organismo vivo, y no meras aglomeraciones de componentes mecánica o accidentalmente reunidos.
Durante estos críticos decenios también la conciencia humana ha experimentado
cambios fundamentales en su modo de comprender el universo físico. La primera mitad
del siglo vio como las nuevas teorías de la relatividad y de la mecánica cuántica – ambas
íntimamente relacionadas con la naturaleza y operación de la luz – revolucionaban el
campo de la física y alteraban el curso entero del desarrollo científico. Se hizo evidente
que la física clásica solo podía explicar los fenómenos dentro de un marco limitado. De
repente, se abría una nueva puerta al estudio tanto de los corpúsculos más diminutos
del universo como de sus grandes sistemas cosmológicos, un cambio cuyos efectos trascendieron los dominios de la física para sacudir los cimientos mismos de la cosmovisión
que había dominado el pensamiento científico durante siglos. Era el definitivo adiós a las
imágenes de un mundo mecánico accionado como un reloj, y a la supuesta separación
entre el observador y lo observado, entre mente y materia. Con el telón de fondo que
ofrecen los fecundos estudios así concebidos, la ciencia teórica ahora comienza a explorar la posibilidad de que la inteligencia y la voluntad sean inherentes a la naturaleza y
operación del universo./39
El desafío vigente es el de permitir que este paradigma impregne de una forma decisiva
todos los asuntos humanos, para que sea posible construir una nueva institucionalidad que
refleje los postulados de esta nueva visión de la realidad.
39
COMUNIDAD INTERNACIONAL BAHÁ'Í, Oficina de Información Pública, ¿Quién esta escribiendo el futuro?, Nueva York, Enero
de 1999.
48
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
2. EL PENSAMIENTO SISTÉMICO
“Una racionalidad más razonable se enfocaría en la comprensión de totalidades
compuestas de partes interdependientes, y de esta manera ayudaría a los activistas a
evaluar cambios locales a la luz de su capacidad de contribuir a cambios globales...
La adopción de una racionalidad holística sería un paso hacia la terminación de la
marginalización de los pobres porque la gente pensaría de los pobres como parte de la totalidad, no de manera separada. Si llegara a ser común pensar en términos de estructuras culturales, este mismo hábito de pensamiento ayudaría a las personas que son activas en un
área problemática a ver las conexiones de su área con otras áreas problemáticas.
Una filosofía que ve la racionalidad como uno de los productos que los seres humanos generan en su vocación como creadores de cultura ayudaría a aclarar que la
educación popular y la cultura popular pueden desempeñar papeles cruciales en mantener a flote los procesos de cambio social no represivos”. /40
El pensamiento sistémico/41 es consecuencia directa del paradigma orgánico del mundo
y significa “tratar de ver la totalidad de algo y las relaciones que existen entre sus partes”. Reconoce y acepta la complejidad e interdependencia, y evita soluciones fáciles para salir de un
problema inmediato, considerando siempre el impacto que la solución tendrá en el sistema total.
Así, cualquier solución que simplemente pasa el daño a otra parte de la totalidad, no es de hecho, una solución. Por ejemplo, al pensar sistémicamente se reconoce que las propuestas de
enterrar desperdicios radioactivos en un país en vías de desarrollo, o en el fondo del océano, no
son soluciones aceptables, porque sólo trasladan el problema de una parte del sistema a otro.
En contraste con el pensamiento sistémico, el pensamiento lineal o reduccionista busca
una sola causa para cada fenómeno y tiende a fragmentar la realidad en muchas diferentes disciplinas incomunicadas. Este pensamiento, con su tendencia a simplificar la realidad y buscar soluciones fáciles y simplistas a los problemas, sin considerar los efectos adversos que éstas puedan
generar, ha provocado muchos de los problemas que el mundo sufre hoy en día. Un ejemplo de
ello, lo constituyó la llamada “revolución verde” que originó, entre otros problemas, la discriminación de los campesinos pobres, el aumento de plagas, el exceso de la producción por monocultivo
y la aridez de las tierras, cada vez más dependientes de fertilizantes e insecticidas./42
La construcción del pensamiento sistémico pasa por fases que resumimos como sigue:
1) La detección del orden implícito en la complejidad, o sea, de la estructura que tiene
cada sistema.
2) La determinación de los problemas sistémicos, mediante diversos niveles de análisis,
entre ellos el de patrones (eventos de la misma naturaleza que se repiten una y otra vez), y el
de las estructuras dinámicas que generan los patrones.
3) La búsqueda sistémica de soluciones.
40
RICHARDS, Howard, en HERNÁNDEZ, Juanita de y ANELLO, Eloy, op. cit. Módulo 7: Investigación Participativa, pág. 50
41
Suele ser común confundir sistémico con sistemático, cuando este último concepto hace referencia a una forma de
proceder ordenada o metódica para lograr un fin.
42
HERNÁNDEZ, Juanita de y ANELLO, Eloy, op. cit. Módulo 7: Investigación Participativa, pgs. 51,54
II. MARCO CONCEPTUAL
49
3. UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA ADECUADA/43
Es indispensable que la humanidad adquiera una perspectiva adecuada del proceso histórico, como parte esencial de una revolución del pensamiento. La conciencia de una historia
compartida y una perspectiva histórica adecuada contribuyen a la identidad cultural de un pueblo, a la comprensión del presente y la proyección de ese pueblo hacia el futuro, a identificar los
patrones y las dinámicas generadoras que los producen y a tener paciencia con los procesos.
Es necesario, en consecuencia, que el marco conceptual sea capaz de interpretar los
procesos y eventos históricos de una forma universalmente significativa, y facilitar la percepción
de los patrones en la historia. Pocas personas se han dedicado a comprender los procesos históricos de esta manera. Entre ellos, dos que se destacan son, Arnold Toynbee, quien ha estudiado
los procesos de surgimiento y decaimiento de las civilizaciones y Shoghi Effendi, quien ha enfocado el proceso de la evolución de la organización social. Ambos han puesto énfasis en la importancia de los principios éticos y morales como base de la civilización humana.
#" ARNOLD TOYNBEE: EL SURGIMIENTO Y EL DECAIMIENTO DE LAS CIVILIZACIONES
Toynbee escogió como unidad de estudio “la civilización” y estudió la trayectoria de 26
sociedades distintas que se convirtieron en civilizaciones, al pasar por las etapas de surgimiento,
auge y decaimiento, y pudo detectar algunas de las fuerzas que contribuyen a una y otra etapa.
Un resumen sería como sigue:
1) Una civilización surge cuando el medio ambiente no es demasiado favorable ni desfavorable, sino que produce una serie de desafíos a los cuales la sociedad puede responder positivamente. Para lograr dicha respuesta positiva, es necesaria la existencia de una minoría creativa
dentro de la sociedad, que tenga una visión que la guíe en responder a los desafíos que surgen.
2) A menudo esta visión ha provenido de las enseñanzas reveladas por el fundador de
una religión universal. Por ejemplo, las enseñanzas de Moisés que florecieron en la civilización
hebraica en la época de David y Salomón; las enseñanzas de Buda que florecieron en una gran
civilización en la India en el tiempo del rey Asoka, conocida por su pacifismo y su cultura; la
civilización occidental temprana, que surgió sobre las ruinas del Imperio Romano y se basó en
las enseñanzas de Cristo; las enseñanzas de Mahoma que florecieron en la civilización islámica,
la cual se extendió desde la India hasta España, fundando universidades, retomando el conocimiento universal de los griegos y realizando numerosos descubrimientos científicos.
3) Puesto que la respuesta de la minoría creativa es sumamente adecuada a las necesidades de la sociedad, una vez que la minoría llega a cierto nivel de visibilidad e influencia, es
libremente imitada y seguida por la mayoría, logrando progresivamente la materialización de la
visión en la práctica social. Esta es la fase ascendente o de surgimiento de la civilización. La
siguiente fase es la de auge o florecimiento de la civilización, y puede durar en ocasiones siglos,
constituyéndose en la edad de oro, en la cual florecen las ciencias, las artes, y una sociedad
caracterizada por estructuras e instituciones solidarias y unidas.
43
HERNÁNDEZ, Juanita de y ANELLO, Eloy, op. cit. Módulo 2: Conceptos de Aprendizaje y Desarrollo, pgs. 73-110.
50
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
4) Pero con el tiempo el materialismo y la vida fácil empieza a corromper los diferentes
estamentos de la sociedad, incluyendo a los líderes, quienes pierden la visión original. Así, comienza la fase de decaimiento, o de decadencia y desintegración. Ella también se debe a los
cambios causados por los propios avances de la civilización, los cuales a menudo hacen que las
estructuras creadas durante la fase ascendente se vuelvan anticuadas e inapropiadas. En esta
fase, la sociedad a menudo llega a ser gobernada por una minoría dominante que impone su
voluntad por la fuerza, lo que origina divisiones sociales, rebeldía, desobediencia y apatía.
5) Durante el proceso de desintegración, y en medio del desorden generalizado, la creatividad no siempre se pierde por completo, y en ocasiones surge una nueva minoría que desarrolla
una nueva visión basada en nuevos principios y valores más acordes con las necesidades de la
época. Aunque al principio las instituciones sociales dominantes pasen por alto esta nueva visión y
más tarde cuando aumente en fuerza hasta se le opongan abiertamente, con el tiempo la desintegración progresiva del viejo orden, el crecimiento gradual de la minoría creativa y el ejemplo dinámico de la nueva visión y las nuevas estructuras creadas, llevan a su aceptación más amplia, lo
que origina un nuevo proceso civilizatorio.
6) El proceso de desintegración de un viejo orden y el simultáneo de construcción de
uno nuevo, originan lo que se denomina la fase de transición, que puede ser más o menos prolongada. Es esto lo que sucede en nuestra época, como tendremos la oportunidad de analizarlo
más adelante. El proceso no sólo se repite, sino que cada vez es mayor el desarrollo obtenido
por cada nueva civilización, puesto que incorpora soluciones encontradas a los problemas causados por los avances de civilizaciones anteriores.
#" SHOGHI EFFENDI: LA EVOLUCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN SOCIAL
Shoghi Effendi, en términos de una visión aún más amplia que la contemplada por Toynbee, se refirió al proceso de maduración colectiva de la humanidad, que ha llevado a la organización social a alcanzar progresivamente mayores grados cualitativos y cuantitativos de unidad.
1) Su enfoque puede ser resumido en una analogía sencilla en la que compara la vida
histórica colectiva de la humanidad con la vida de un ser humano. Así como este pasa por
distintas etapas en su crecimiento, desde la infancia y la niñez, atravesando por la adolescencia
para finalmente llegar a la madurez, la humanidad en su totalidad también debe pasar por etapas similares y sucesivas de desarrollo.
2) Estas etapas se reflejan en su nivel de desarrollo social. Comenzando en tiempos
primitivos con la organización familiar, la humanidad ha pasado por los niveles de organización
del clan, la tribu, la ciudad-estado, hasta llegar a la nación en sentido moderno. Hoy en día en
que el transporte y la comunicación han hecho del mundo entero una sola vecindad y los lazos
de interdependencia crecen día a día, dolorosamente se está iniciando el próximo paso en la
transformación hacia la unidad del planeta entero bajo la forma de un gobierno mundial.
3) Volviendo a la analogía del crecimiento individual, podemos decir que en épocas pasadas la humanidad lentamente atravesó las etapas de la infancia y la niñez, caracterizadas por
actitudes de pasividad y dependencia. Ahora se encuentra en plena adolescencia, caracterizada
por una gran confusión, rebeldía e insistencia desmesurada en la independencia, pero se puede
vislumbrar la meta final, cuando la humanidad llegue a la madurez, cuando reconocerá su interdependencia e idee los mecanismos para establecer una paz duradera y una civilización mundial
basada en la cooperación, la unidad y la justicia.
II. MARCO CONCEPTUAL
51
El proceso de maduración de la organización social ha sido impulsado por el convenio de
Dios y el hombre a través de los siglos, es decir, a través de los personajes que han actualizado
dicho convenio, los fundadores de las grandes religiones, coincidiendo así en este punto central
con la visión de Toynbee. Este proceso de renovación de la religión revelada, de acuerdo con las
enseñanzas de Bahá'u'lláh, es el proceso de la Revelación Progresiva, según el cual los fundadores de las religiones mundiales, son en realidad los renovadores de una misma religión, de un
mismo Convenio, de acuerdo con las necesidades de la evolución social de la humanidad.
4. LA COMPRENSIÓN DE LOS PROCESOS SOCIALES DE LA ACTUALIDAD
“La crisis que estamos enfrentando hoy no es una crisis ordinaria, sino una de las
grandes fases de transición que han ocurrido en ciclos previos de la historia humana. Estas profundas transformaciones culturales no se llevan a cabo muy seguido. Puede haber
menos de una media docena en toda la historia de la civilización occidental, entre ellas el
inicio de la civilización con la invención de la agricultura al principio del período neolítico,
el crecimiento del cristianismo después de la caída del Imperio Romano y la transición
desde la Edad Media a la Edad Científica.
“La transformación que estamos experimentando ahora puede ser más dramática
que cualquiera de las anteriores, porque la velocidad de cambio en nuestra época es
más rápida que jamás se haya visto en la historia, los cambios son más extensivos, involucrando a todo el globo, y varias transiciones grandes coinciden. La crisis actual, por lo
tanto, no es sólo una crisis de individuos, gobiernos o instituciones sociales, es una transición de dimensiones planetarias.
"Las transformaciones culturales de esta magnitud y profundidad no pueden ser impedidas. No deben ser resistidas, sino al contrario, se les debe dar la bienvenida como el único
escape a la agonía, colapso o momificación. Lo que necesitamos para prepararnos para la
gran transición en la cual estamos entrando, es hacer una reflexión profunda sobre las premisas y valores principales de nuestra cultura, rechazar aquellos marcos conceptuales que han
dejado de ser útiles, y reconocer nuevamente algunos de los valores descartados en períodos
previos de nuestra historia cultural”. /44
Esta cita de Fritjof Capra nos coloca en la perspectiva correcta, para comprender que vivimos una etapa de transición, la más importante en la historia humana porque es de naturaleza
global, o sea que involucra a toda la humanidad. Lo que queda por determinar es hacia donde
nos lleva ese proceso de transición. La respuesta que proponemos es: hacia una civilización
mundial. Con esta visión trataremos de comprender el conjunto diverso de acontecimientos que
marcan nuestra época.
Hacer un catálogo de los males de nuestro tiempo es muy sencillo: En el capítulo anterior abordamos muchos de ellos desde la perspectiva ambiental. Encontrar el común denominador de todos esos males es un poco más complicado, pero también esbozamos una interpretación, cuando dijimos que la desunión humana, la falta de unidad en la diversidad está en el centro de todos los males. “La desunión es el punto central de los problemas que tan severamente
afligen al planeta. Penetra las actitudes en todos los aspectos de la vida. Se encuentra en el
44
CAPRA, Fritjof, en HERNÁNDEZ, Juanita de y ANELLO, Programa de Capacitación de Maestros Rurales, Módulo 2: Conceptos
de Aprendizaje y Desarrollo, 1993, pág. 98
52
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
centro mismo de todo conflicto mayor entre naciones y pueblos" dice la Casa Universal de Justicia en su documento sobre la paz mundial./45.
De hecho, podemos decir que la desunión, a nivel colectivo, y la corrupción y la falta de
moral elevada a nivel individual, están en el corazón mismo de la presente crisis global./46
Pero también en el final del siglo XX y en el comienzo del nuevo milenio, podemos encontrar señales y fenómenos positivos inexistentes o invisibles hace 100 años, y que tienen un significado especial porque nos llevan a actuar como una sociedad global, en el comienzo de la historia
de una humanidad que comienza a ser consciente de su propia unicidad. Y es que el siglo XX representa un cambio fundamental en la forma como la humanidad ha empezado a planificar su
futuro colectivo, y en la forma como nos vemos, los seres humanos y los pueblos, unos a otros./47
La llamada globalización, que suele ser presentada en forma de un intenso intercambio económico, científico, cultural y tecnológico entre los pueblos de la tierra, sólo es la punta del iceberg
de un fenómeno mucho más profundo relacionado con la formación de un nuevo orden mundial,
que implica transformaciones en todos los campos del quehacer humano individual y social, incluyendo los aspectos espirituales de una nueva civilización. Y es que la llegada a la madurez de la
humanidad le plantea un nuevo conjunto de demandas acompañadas de nuevas potencialidades.
Por lo visto podemos afirmar que la fase de transición está caracterizada por dos procesos
paralelos que moldean dramáticamente la suerte de la humanidad y el curso de la historia. De un
parte, el proceso de desintegración de toda la estructura vigente en el mundo, y de la otra, el
proceso de integración o creación de una nueva. Aunque en forma aparente parecen ser opuestos, en realidad se trata de procesos complementarios: son las dos caras de una misma moneda.
El proceso de desintegración nace de lo inadecuado de las estructuras sociales y sistemas de pensamiento anticuados para responder a los procesos de cambio acelerado y la creciente crisis global que ha experimentado la humanidad durante este siglo. El origen del proceso
de integración emerge de aquellas acciones que son expresión de la necesidad de unidad en
todos los niveles de la vida, una conciencia que armoniza con el espíritu de la época. El funcionamiento de estos procesos gemelos libera fuerzas que son tanto destructivas como constructivas. Al acelerarse estas fuerzas y ampliarse el rango de su impacto, producen cambios profundos en la vida de la humanidad.
El proceso de desintegración cumple una función positiva al echar abajo los muros que
han dividido a la humanidad y al forzar a los miembros de la familia humana a consultar y trabajar juntos en la búsqueda y aplicación de soluciones a los problemas globales que nos afectan
profundamente. Así, han ido surgiendo nuevas formas de integración, entre ellas el ejemplo más
sobresaliente, es el de las Naciones Unidas y sus diversas agencias, que han trabajado para ini-
45
CASA UNIVERSAL DE JUSTICIA, Promesa de Paz Mundial, pág. 10
46
HERNÁNDEZ, Juanita de y ANELLO, Eloy, op. cit. Módulo 1: Liderazgo Moral, 1993, pág. 26.
47
COMUNIDAD INTERNACIONAL BAHÁ'Í, Oficina de Información Pública, ¿Quién esta escribiendo el futuro?, Nueva York, Enero
de 1999. El documento realiza un lúcido análisis del siglo XX, destacando como su principal aspecto positivo, el proceso
de construcción de unidad en los emprendimientos humanos, y proyectando los posibles desenvolvimientos futuros de
cara al siglo XXI cuando el mundo deba afrontar los retos de su destino colectivo.
II. MARCO CONCEPTUAL
53
ciar y sostener esfuerzos coadyuvantes a nivel internacional con el fin de responder a las múltiples necesidades de la comunidad mundial./48
B. MARCO CONCEPTUAL DE LAS RELACIONES SISTÉMICAS
En su acepción general, un sistema es "un conjunto de cosas o partes coordinadas según
una ley, o que ordenadamente relacionadas entre sí contribuyen a un determinado objeto o
función", y en concordancia, sistémico hace relación "a la totalidad de un sistema general, por
oposición a local, o también relativo al organismo en su conjunto".
Al hablar de los ecosistemas, dijimos que estos son sistemas complejos, y que como tales tienen dos características principales: un alto grado de interrelación e interacción entre las
partes que los componen (llamadas relaciones simbióticas en los sistemas biológicos, y de cooperación y reciprocidad en las relaciones sociales), y una estabilidad dinámica que mantiene el
equilibrio gracias al movimiento, pudiendo modificarse y cambiar, al tiempo que logran resistir la
desestabilización y la ruptura.
Como nuestro propósito en la elaboración del marco conceptual está referido a las relaciones en los sistemas humanos, dejaremos de lado el estudio de los sistemas naturales, para
proponer como características de las relaciones sistémicas entre los integrantes del sistema
humano (formado por personas, grupos, culturas, pueblos, naciones, artes, oficios y profesiones), las siguientes:
!"La interconexión, entendida como correspondencia estrecha entre los integrantes del
sistema.
!"La reciprocidad, entendida como correspondencia justa y equitativa.
!"El servicio, en el sentido de aporte desinteresado de cada integrante del sistema, para potencializar a otros integrantes o al sistema en su conjunto.
Ahora bien, un marco conceptual adecuado de funcionamiento de un sistema humano
basado en relaciones basadas en la interconexión, la reciprocidad y el servicio, o lo que es lo
mismo, el marco conceptual de construcción de relaciones sistémicas para la sociedad humana,
debe tener los siguientes elementos:
1) La construcción de unidad en diversidad
2) El logro de la interdependencia
3) El ejercicio de un nuevo tipo de liderazgo
4) La consulta como método para la toma de decisiones
5) Una nueva práctica política.
48
HERNÁNDEZ, Juanita de y ANELLO, Eloy, op. cit. Módulo 1: Liderazgo Moral, 1993, págs. 28-29.
54
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
1. LA CONSTRUCCIÓN DE LA UNIDAD EN DIVERSIDAD
#" CONCEPTO
Si nos detenemos a meditar un poco sobre la naturaleza del funcionamiento de la realidad en cualquiera de sus manifestaciones, podemos llegar a conclusiones similares a las siguientes:
1) Todo ser, todo bien, objeto, substancia o fenómeno de naturaleza compleja, natural
o artificial, es un sistema. Pensemos en el cuerpo humano, en una célula, en un vehículo, en
una empresa, en un molusco, en un gato, en un país, en cualquier cosa animada o inanimada,
todos son sistemas. Sólo las partículas subatómicas que no admiten división alguna, y que no
tienen elementos constitutivos, no lo son, individualmente consideradas.
2) Todo sistema está formado de elementos diversos, y cada uno de ellos cumple una
función específica, de mayor o menor importancia, en relación con el sistema. No existe ningún
sistema que esté compuesto exclusivamente de elementos iguales o uniformes. Por lo tanto una
característica de los sistemas es su diversidad.
3) Todo sistema, para que funcione adecuadamente y cumpla su finalidad, requiere que
esa diversidad de elementos trabaje en armonía en beneficio del conjunto, del que a su vez se
benefician, o sea, que trabajen en unidad; no es posible imaginar una buena orquesta con los
instrumentistas tocando en forma independiente, o un buen equipo con jugadores cada uno
jugando para sí mismo y no para el conjunto, o un cuerpo sano con sus diversos componentes
en conflicto con los demás.
Pues bien, esto que acabamos de exponer, y que es de simple ocurrencia, esto tan sencillo, se llama unidad en diversidad. Y es el principio rector del funcionamiento adecuado de la
realidad, natural o social, individual o grupal. Sin él existen, o bien la anarquía (división en diversidad), o la imposición autoritaria e inconsulta (unidad en uniformidad), pero en ninguno de
los dos casos, o en una combinación de ambos – como es de suceso común – el objeto o el fenómeno referido, logran el cumplimiento de su finalidad en cuanto sistemas. Y en consecuencia
puede decirse, que en esos casos el sistema está enfermo o sufre de alguna avería.
Con la ayuda de esta explicación podemos comprender porque no funciona adecuadamente la sociedad humana: porque no vive ni trabaja en concordancia con el principio rector de
la unidad en diversidad. Y la pregunta lógica, o casi tautológica, sería: ¿cómo lograr que funcione adecuadamente? Seguida de la respuesta evidente y simple: aprendiendo a construir unidad
en diversidad.
Este principio de la unidad en diversidad choca frontalmente con los hábitos de pensamiento y acción de un estado de cosas forjado para la división, la fragmentación y el conflicto,
como lo hemos expresado reiteradas veces. Toda la estructura y la institucionalidad vigentes, ya
sea de la política partidista, del sistema económico, de las disciplinas del conocimiento, de la
organización social, del sistema educativo, del sistema de remuneración monetaria, en resumen,
todo el viejo orden mundial todavía dominante, responde a esa lógica reduccionista, divisoria y
conflictiva.
La unidad en diversidad, en consecuencia integra dos conceptos que generalmente se
perciben como contrapuestos: la unidad y la diversidad, razón por la que los modelos de pen-
II. MARCO CONCEPTUAL
55
samiento dominantes hayan sido los de "unidad en uniformidad" y su contraparte de "división
en diversidad". La unidad en diversidad afirma que, al igual que el mundo natural, la integración
de personas o grupos culturalmente distintos contribuye en forma significativa al enriquecimiento de las capacidades y potencialidades de cualquier asociación humana, y por ende al logro de
sus propósitos trascendentales.
Pensemos en lo que sucede en el ámbito profesional, en el campo del conocimiento, en
el mundo de las organizaciones comunitarias, en el trabajo de equipo, y sobre todo, entre pueblos y países. John Naisbitt, en su libro "Paradoja Global" descubre que el mundo está moviéndose simultáneamente hacia la globalización (unidad) y la tribalización (diversidad), y que esas
dos tendencias que parecen ser contradictorias en realidad son complementarias, porque las
entidades más pequeñas, ya sean estas países, microregiones o empresas, son más fáciles de
administrar que las entidades grandes, permiten una participación más genuina y pueden responder con mayor rapidez a un ambiente cambiante. A la vez, el acceso que tienen a la información, posibilitada por la tecnología computarizada, les permite tomar su papel en la sociedad
globalizada. El resultado ideal sería, según esta visión, un gran número de entidades pequeñas
funcionando con una estrecha coordinación global./49
Los ejemplos más completos de unidad en diversidad son proporcionados por los ecosistemas naturales – sobre todo en los bosques húmedos tropicales y en los arrecifes de coral – en
el cuerpo humano como sistema increíblemente complejo, en el funcionamiento de una orquesta
sinfónica, en el de una organización eficaz o el de un equipo deportivo.
#" CARACTERÍSTICAS
La unidad en diversidad tiene algunas características esenciales:/50
1) La necesidad e importancia de la diversidad, pues esta enriquece y otorga mayor
potencialidad y capacidad al conjunto.
2) La cooperación y la coordinación, necesarias para integrar y aprovechar todas las capacidades del equipo o conjunto. La cooperación tiene que ver con la actitud de los miembros
del grupo y la coordinación, con la eficacia y la eficiencia.
3) La relación recíproca entre cada parte y la totalidad, con el reconocimiento de que el
bienestar de cada parte afecta al bienestar de la totalidad y viceversa, y como criterio para dar
prioridad a las necesidades de cada parte a la luz de su contribución al bienestar de la totalidad.
Es lo que en términos sociales se denomina como bien común, que desafortunadamente en la
estructura vigente, por no haber sido formulado por el conjunto de la sociedad, no ha generado
un nivel adecuado de compromiso.
4) La capacidad y potencia de la totalidad, que permite que las iniciativas individuales se
enriquezcan enormemente, tanto en el ámbito de la visión y la planificación, como en el de la
puesta en práctica de una línea de acción.
49
HERNÁNDEZ, Juanita de y ANELLO, Eloy, op. cit., Módulo 10: Trabajo en Equipo, 1993, pg.14.
50
Ibídem, pgs. 23 a 29.
56
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
5) El logro de un propósito trascendental, pues el propósito de la unidad en diversidad
es el de construir una conciencia colectiva, que a nivel global, ha de ser el cimiento de una civilización mundial.
6) Entre las cualidades necesarias para la construcción de la unidad en diversidad figuran,
el aprecio de las diferencias, la apertura hacia lo nuevo y la tolerancia por la ambigüedad. Entre
los obstáculos y barreras que la impiden están, los prejuicios y el apego a las ideas propias.
#" EL PROCESO DE LA UNIDAD EN DIVERSIDAD
El proceso de construcción de unidad en diversidad pasa por la formulación de una visión compartida, por el acuerdo en los principios que sirven de guía, por la definición de métodos de trabajo y solución de diferencias, por el profundo compromiso con la justicia, y por la
práctica de la consulta como sistema esencial para la toma colectiva de decisiones.
Muchas personas, como consecuencia de arraigados modelos mentales o de pesimismo
en buena parte justificado, ven utópica o imposible la construcción de la unidad en términos
globales, y muchos otros piensan que ella sólo puede lograrse después de superar todos los
demás males de la sociedad, entre ellos la injusticia, la violencia, el deterioro ambiental, las guerras, la extrema pobreza, el consumismo y el materialismo, etc.
La respuesta al primer planteamiento es que la humanidad ha logrado la unidad en grupos cada vez más amplios de personas, integrando progresivamente mayores grados de diversidad, si miramos el proceso histórico en su conjunto, como ya tuvimos oportunidad de señalarlo.
Desde el clan familiar se llegó a la unidad de tribus. Posteriormente se alcanzó la unidad en la
ciudad-estado, y desde hace pocos siglos, a la unidad de naciones. Y el paso siguiente en esta
evolución social es el de la mancomunidad mundial o confederación de naciones. El paso de un
nivel de unidad al siguiente, estuvo siempre precedido de un proceso de transición cargado de
conflictos entre los grupos consolidados que se resistían a formar parte de conjuntos más amplios y complejos. En consecuencia, la transición actual no puede ser la excepción.
La respuesta a lo segundo, es que sin en el logro de la unidad no puede existir ninguna
solución duradera a los males que aquejan al planeta. La frase más contundente en este sentido
fue formulada por ese visionario y autor de una obra monumental sobre la condición humana y
social de nuestro tiempo, Bahá'u'lláh, hace más de 120 años: "El bienestar de la humanidad, su
paz y seguridad, son inalcanzables, a menos que su unidad sea firmemente establecida"./51
2. EL LOGRO DE LA INTERDEPENDENCIA
El ser humano pasa por tres etapas fundamentales en su desarrollo: la primera es una
etapa de dependencia respecto del medio exterior, pues no puede valerse por sí mismo; la segunda, durante su juventud, es el logro de la independencia que le permite al individuo desarrollar los principales aspectos de su personalidad. Pero si no llega a la tercera etapa, que es la de
la interdependencia, no puede realizar todas sus potencialidades como ser humano integral. La
interdependencia significa relación recíproca y cooperativa con los otros.
51
BAHÁ’U’LLÁH, Pasajes de los Escritos de Bahá'u'lláh, EBILA, Buenos Aires, 1978, pag. 4
II. MARCO CONCEPTUAL
57
De forma análoga, la sociedad humana en su conjunto, como organismo vivo también
debe pasar por esas tres etapas, desde los primeros niveles de organización social, siguiendo
con el logro de la independencia nacional, por largas épocas excluyente, para desembocar en el
proceso de plena interdependencia en el cual nos encontramos inmersos. Si relacionamos este
proceso con el explicado en el punto anterior, en el sentido de que la humanidad ha alcanzado
la unidad en grupos cada vez más amplios, podemos comprender mejor la inevitabilidad de la
meta de unidad de la humanidad en forma de una mancomunidad mundial.
Algunos aspectos para destacar en cuanto a la interdependencia:
1) El bienestar de cada parte afecta a la totalidad, así como el bienestar de la totalidad
afecta a cada una de sus partes. Por eso, para lograr cambios duraderos, es necesario enfocar
simultáneamente la transformación individual y la transformación colectiva para que estos dos
niveles se refuercen uno a otro.
2) La interdependencia funciona en organizaciones de cualquier tamaño, desde la familia hasta el mundo entero, el cual, a pesar de sus divisiones políticas, es sólo un sistema que
requiere que todos los países concurran a la solución conjunta de sus problemas. Ningún país
puede resolver el problema de la contaminación del mar por sí solo, ni garantizar que el agua
que llegue a su propia costa se mantenga limpia, ni que el agujero de la capa de ozono no le
afecte, ni dejar de sufrir las consecuencias de los cambios climáticos, ni de la lluvia ácida, etc.
3) Las relaciones de interdependencia se dan entre partes independientes, no cuando
unas lo son y otras no, pues en este caso se permite que las partes dependientes o débiles queden a merced de las independientes. De lo que se trata es de establecer relaciones entre partes
"iguales pero distintas". Por ello se debe facilitar el proceso de independencia de las partes dependientes, sin que este sea la meta final que pudiera llevar a un eventual aislamiento y a impedir la interdependencia.
3. EL EJERCICIO DE UN NUEVO TIPO DE LIDERAZGO/52
#" TIPOS DE LIDERAZGO
Un líder solo puede ser comprendido en función del grupo en el cual opera, y en este
sentido líder es toda persona que contribuye al logro de dos tareas fundamentales que contribuyen al buen funcionamiento del grupo: la construcción, conservación y fortalecimiento de su
unidad, y el cumplimiento de los fines y las metas para las que fue creado el grupo. Según esta
concepción, no es necesaria una posición de poder o autoridad para ejercer el liderazgo.
Tradicionalmente se conocen 5 tipos principales de liderazgo: autoritario, paternalista,
sabelotodo, manipulador y democrático. El líder autoritario predomina en la organizaciones militares, pero también abunda en las relaciones familiares y laborales. El líder paternalista abunda
en organizaciones religiosas o benéficas, aunque también es bastante común en cualquier organización en que el líder desea ser democrático, pero teme que las cosas escapen de sus manos.
52
HERNÁNDEZ, Juanita de y ANELLO, Eloy, op. cit., Módulo 1: Liderazgo Moral, 1993, pgs. 21-81
58
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
El líder sabelotodo suele darse en el contexto de una diferencia marcada de conocimientos y experiencia en relación a los miembros del grupo, como el caso de la cooperación técnica
de los programas de desarrollo. El líder manipulador florece plenamente en la política, pues suele utilizar procedimientos democráticos como pantalla para sus verdaderos motivos e intereses
personales.
El líder democrático es representativo, por cuanto ha sido elegido por el grupo y representa sus ideas e intereses, y es participativo, porque promueve la participación de los miembros del grupo, velando por su unidad. El líder democrático es un coordinador de procesos de
aprendizaje y del logro de consensos. Los problemas surgen cuando este tipo de liderazgo es
sólo una apariencia exterior, o cuando la misma representatividad está cuestionada por el sistema de selección de candidatos y de elección, lo que sucede en forma predominante en nuestros sistemas políticos. Por otra parte, en mundo interdependiente, la representación de los intereses del grupo tomada en sentido estrecho, lleva a excesos que pueden perjudicar el bienestar
de la totalidad o a constituirse en obstáculo para el logro de consensos.
#" NECESIDAD DE UN NUEVO TIPO DE LIDERAZGO
La solución de los problemas de la humanidad exige liderazgo, un tipo de liderazgo que
facilite la comprensión y puesta en práctica de los nuevos paradigmas, que potencie las capacidades individuales y colectivas teniendo en cuenta la nobleza inherente del ser humano y el
carácter orgánico de la sociedad, que facilite la construcción de la unidad en la diversidad y el
logro de los objetivos trascendentes de todo grupo social.
En el panorama de la crisis que vive el mundo, y sobre todo teniendo en cuenta la transición hacia un nuevo orden, tanto los pensadores contemporáneos más agudos como las organizaciones más progresistas, han descubierto que los medios científicos, tecnológicos, económicos y políticos, por sí solos no son suficientes; y han llegado a la conclusión de que no es dinero,
ni tecnología, ni organización o conocimiento lo que está faltando, sino liderazgo moral. Y aunque el liderazgo democrático toma algunos pasos en la dirección correcta, todavía es incompleto, sujeto a manipulación y susceptible de ser mal utilizado. Por ello se hace necesario un nuevo
tipo de liderazgo basado en el desarrollo de capacidades, y que puede llamarse liderazgo de
servicio, potenciador o moral.
#" ELEMENTOS DEL MARCO CONCEPTUAL DEL LIDERAZGO MORAL O POTENCIADOR
1) El sustento del liderazgo, es la nobleza inherente del ser humano, superando las nociones equivocadas provenientes del materialismo y las que hablan de una naturaleza esencialmente agresiva y egoísta. La nobleza no significa negar la naturaleza inferior del hombre, proveniente de las características que lo ligan a su naturaleza física y que comparte con el animal,
sino recalcar que tiene también una naturaleza superior que puede desarrollarse con el cultivo
de las facultades que existen en potencia, así como sucede en la semilla. Como expresa 'Abdu'lBahá, "el hombre se halla en la condición más alta de la materialidad y al comienzo de la espiritualidad, es decir, en el término de la imperfección y el comienzo de la perfección".
2) La orientación del liderazgo, es el servicio a los demás, para superar los conceptos
prevalecientes sobre liderazgo que normalmente responden a "estar a cargo o en control de",
"dar órdenes", "estar al mando", "ser el número uno", y que responden al modelo mental de
concentración de poder sobre los otros. El mejor líder moral es aquel que más sirve a la comu-
II. MARCO CONCEPTUAL
59
nidad o al grupo, en vez de aquel que más domina a los demás. El espíritu de servicio nace del
reconocimiento de nuestra verdadera posición en la vida, ante Dios o ante una causa que refleja
la nobleza potencial del ser humano.
El verdadero servicio no se puede confundir con el servilismo que implica dependencia,
ni con el pseudo-servicio del líder paternalista que la crea, pues el fin correcto es el de respetar
la dignidad de las personas y potenciarlas. El verdadero liderazgo es casi invisible, como se expresa en un antiguo proverbio chino: "Cuando un verdadero líder ha terminado su trabajo, el
pueblo dice: miren lo que nosotros hemos logrado". Esta es una señal de que la transformación
individual ha florecido en transformación colectiva.
3) El propósito del liderazgo, es la transformación individual y social; se trata de un doble proceso, simultáneo y complementario, superando así las eternas discusiones respecto a qué
es primero, si el huevo o la gallina. El proceso de transformación individual, tiene el objetivo de
convertir las potencialidades latentes del individuo en una realidad viviente en la cual los aspectos físicos, intelectuales y espirituales de la persona alcancen su más alta y noble expresión. Se
realiza por medio del desarrollo de capacidades específicas consistentes con su nobleza esencial.
Y el objetivo final del complejo proceso de transformación social, es el desarrollo de un “sistema
social a la vez progresista y pacífico, dinámico y armonioso, un sistema que dé rienda suelta a la
creatividad e iniciativa individual, pero basado en la cooperación y la reciprocidad”./53
Estos dos procesos están íntimamente relacionados, porque de un lado es imposible concebir la transformación social sin individuos activamente comprometidos con su transformación
personal, y por otro lado tampoco es posible lograr la transformación personal en un vacío social, pues los valores y prácticas de la sociedad influyen en el carácter de cada individuo.
4) La responsabilidad moral del liderazgo, es el compromiso con la verdad, lo que incluye
dos responsabilidades fundamentales para cada individuo: la búsqueda de la verdad y su reconocimiento, y la aplicación de las verdades encontradas en todos los aspectos de la vida. Cada ser
humano ha sido dotado de razón, para que, sin seguir ciegamente opiniones de otros, pueda ver
por sí mismo la verdad o la falsedad de cualquier asunto que se presenta para su conocimiento.
5) El alimento del liderazgo, es la transcendencia, o sea, el compromiso y un continuo
estado de conexión con valores superiores, para facilitar el gigantesco esfuerzo de autodisciplina
moral necesario para el liderazgo, y que exige perseverancia, firmeza y vocación. La transformación nos ayuda a desprendernos de las cadenas del mundo material y a conectarnos con la
dimensión espiritual, que es inherente a nosotros mismos.
6) El proceso del liderazgo se realiza a través del desarrollo de capacidades, entendiendo que cada capacidad consiste en un número de componentes consistentes en conceptos, destrezas, actitudes y cualidades, relacionados con las dimensiones de la naturaleza humana. Estas
capacidades están ligadas con el concepto mismo de moralidad, tradicionalmente relacionado
con aspectos pasivos tales como no causar problemas o daños a los otros, siendo necesario
transformarlo en uno plenamente activo, o sea, vinculado positivamente a la ocupación consciente de la realización de acciones que promuevan la transformación individual y social.
53
CASA UNIVERSAL DE JUSTICIA, Promesa de Paz Mundial, pág. 8
60
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
4. LA CONSULTA COMO MÉTODO PARA LA TOMA DE DECISIONES/54
LOS CIEGOS Y EL ELEFANTE
Seis ciegos vivían en la India, al lado de un camino. Cada día pasaban elefantes por allí, y
los ciegos escuchaban a la gente hablar de ellos, y así se despertó su curiosidad y se preguntaron entre sí: “¿Cómo será un elefante?
Entonces, uno de los ciegos tuvo una idea: “Mañana cuando pasen los elefantes, podemos parar al niño que los cuida y pedirle que nos permita tocar a uno. Así, podemos darnos
cuenta como son.” Al día siguiente los ciegos llevaron a cabo su plan, pero había un ciego
que no podía caminar y les dijo a los demás: “Esperaré aquí, y luego ustedes me pueden
contar cómo es un elefante.”
El primer ciego tomó la trompa del elefante, y luego exclamó: “Ya sé cómo es un elefante; es como una culebra.” El segundo ciego abrazó la pierna del elefante, y gritó: “Claro, un
elefante es como el tronco de un árbol.”
El tercer ciego palpó la panza del elefante, estirando sus brazos tanto como pudo. “Un
elefante es como una pared,” concluyó. El cuarto ciego agarró la cola del elefante, y exclamó: “Un elefante es como una soga.” Y el quinto ciego tocó el gran colmillo del elefante y
gritó: “Ya sé, un elefante es como un pico.”
Todos regresaron y empezaron a contarle al último ciego como era un elefante: “Es como
una culebra.” “¿Qué dices? No tiene nada que ver con una culebra; es como el tronco de un
árbol.” ”No, es como una pared.” “Todos están locos; es como una soga.” “¿Qué pasa con
ustedes? ¿No se dieron cuenta que es como un pico?
Los cinco ciegos comenzaron a discutir entre sí. Cada uno insistía en su razón y se burlaba de las ideas de los demás. Siguieron así, hasta enojarse bastante unos con otros.
Finalmente, el último ciego les dijo: “Creo que así nunca sabremos cómo son en verdad
los elefantes. Sólo podremos comprender más, si por medio de la consulta integramos las
perspectivas de cada uno. Así, lograremos aproximarnos más a la verdad.”
#" CONCEPTO
La responsabilidad moral individual está ligada con la investigación, reconocimiento y
aplicación de la verdad, pero en el campo social ¿cómo podemos saber qué es la verdad, en
medio de tantas convicciones y opiniones diversas que normalmente llevan al conflicto y a la
división? El único camino posible está en el aprendizaje del arte de la consulta.
La humanidad ha transitado diversas etapas en el proceso de toma colectiva de decisiones: desde las épocas históricas en que la decisión era impuesta por los poderosos – fueran
estos conquistadores, colonizadores o elites gobernantes – o en las que era objeto de negociación de colectividades opuestas entre sí; la siguiente etapa fue la del choque de intereses o de
voluntades que caracteriza la democracia parlamentaria. Esta representó un avance notable en
relación a épocas anteriores y dio sus mejores frutos, pero ya está agotada como instancia eficaz de resolución de conflictos y de toma de decisiones en un mundo plenamente interdependiente. La siguiente etapa, según esta visión, ha de ser la de la consulta.
54
HERNÁNDEZ, Juanita de y ANELLO, Eloy, op. cit., Módulo 3: Participación Comunitaria, 1993, pgs. 58-59.
II. MARCO CONCEPTUAL
61
La consulta es una forma de diálogo dirigida a la toma de decisiones en forma cooperativa. Se caracteriza por el intercambio de perspectivas sobre o un tema o problema con el fin
de llegar a una conclusión que integra la riqueza de la diversidad de enfoques. Considerar e
integrar los distintos enfoques por medio de la consulta permite “alcanzar la luz de la verdad
sobre las cuestiones presentadas”. Se comprende así, que las diferentes opiniones, que a veces
parecen ser contradictorias, de hecho son diferentes perspectivas, con las cuales se pueden ver
distintos aspectos del tema.
La consulta es el uno de los medios más eficaces, tanto para la búsqueda de la verdad
sobre un asunto determinado, como para el logro de la transformación colectiva, pues es indispensable para la construcción de la unidad en diversidad, para formular una visión compartida,
transformar las relaciones de dominación o establecer la justicia. Parte de la consideración que a
mayor diversidad de un grupo, mayor potencialidad tendrá para alcanzar soluciones satisfactorias o descubrir en mayor grado la verdad. Y esto contradice abiertamente la tendencia dominante en el mundo, pues en los grupos humanos la diversidad suele ser rechazada y silenciada,
para que las decisiones sean más fáciles de tomar.
En este punto, podemos comprender mejor porque, en un mundo dominado por minorías detentadoras y defensoras de privilegios excluyentes, las perspectivas son tan limitadas, las
medidas tan ineficaces y las soluciones tan simplistas.
#" REGLAS Y LINEAMIENTOS
La consulta representa todo un proceso de aprendizaje y de maduración personal y colectiva. Por eso hablamos del "arte de la consulta", ya que para lograr su eficacia plena deben
seguirse ciertas reglas y lineamientos, entre los cuales figuran el respeto, la tolerancia y el afecto por los demás, la cortesía y la moderación en la expresión, el arte de la escucha activa, la
aceptación de las ideas ajenas, la paciencia, el desapego a las ideas propias, superando en buena medida las tendencias egocéntricas y todas las prácticas dudosas que impiden la libre expresión de las diversas perspectivas.
Si se siguen las reglas y lineamientos, el choque de opiniones es positivo y debe ser
alentado, pues de ese choque surge la "chispa de la verdad". Lo que debe evitarse es el choque
de voluntades, de intereses o de personalidades, como es lo corriente en los espacios del debate
democrático. La coordinación de un proceso colectivo exige también capacidades de liderazgo,
por cuanto se requiere la integración de las perspectivas diversas, para que gracias al poder de
la "sinergia" la solución que se encuentre sea superior a la de las propuestas individuales.
Otra característica esencial de la consulta es la necesidad de preservar la unidad. El principio general es que deben buscarse decisiones unánimes o por consenso, pero cuando ello no
es posible es necesario tomar una decisión mediante votación, y en este caso todos deben comprometerse a aceptar y a apoyar las decisiones del grupo, aun las minorías vencidas en el proceso, porque sólo así se puede comprobar si la decisión fue válida y si necesita ser revisada. El
caso contrario es el existente en el sistema democrático occidental, donde la oposición a una
decisión o política es considerada legítima, como resultado natural del partidismo político.
#" LOS PASOS EN LA TOMA DE DECISIONES
Para el proceso de toma de decisiones sobre un asunto complejo es útil seguir los 8 pasos mencionados a continuación:
62
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
1) Definir quien es el responsable de realizar el objetivo o solucionar el problema. Esto
requiere la asunción consciente de responsabilidades, para superar la tendencia a hacerle el
quite a las mismas, para pasárselas a otros.
2) Conocer y analizar profundamente el objetivo o problema. Significa averiguar todos
los datos necesarios tales como su fondo histórico, sus causas inmediatas, sus consecuencias y
relaciones con otros problemas y objetivos.
3) Identificar las causas del problema, o las fuerzas que pueden facilitar o dificultar la
realización del objetivo y ponerlas en orden de prioridad. O sea, calificar el grado de influencia
de cada causa y cada fuerza, como también del grado de control que se tiene sobre ella.
4) Identificar los principios que se relacionan con el objetivo o el problema. Sólo las soluciones que están de acuerdo con la naturaleza esencial del ser humano pueden ser duraderas.
Entre los principios que hay que identificar, están los relacionados con los nuevos paradigmas
de pensamiento y acción necesarios para la transformación individual y social, derivados del
principio central de la unidad en diversidad. Entre estos principios tenemos los siguientes:
•
La educación integral y universal es la base del progreso individual y social;
• El equilibrio entre el conocimiento intelectual y espiritual es necesario para el
bienestar;
• La armonía del hombre con la naturaleza y el respeto por ella, como bases del
desarrollo sostenible;
•
La cooperación y la consulta facilitan el trabajo en conjunto.
• La igualdad de derechos y oportunidades para cada sexo, raza, religión, nacionalidad y clase social es un requisito de una sociedad justa;
• La eliminación de los extremos de riqueza y pobreza es necesaria para el
bienestar de la sociedad.
5) Sugerir varias líneas de acción o soluciones posibles. A menudo la mejor solución resulta de una combinación de varias sugerencias, las que deben expresarse con toda libertad a
través de procedimientos diversos como la "lluvia de ideas", donde cada solución sugerida es
aceptada sin críticas ni análisis hasta acumular una lista amplia de posibles soluciones o líneas
de acción.
6) Seleccionar una solución o un conjunto adecuado de líneas de acción. El proceso funciona mediante el método de descarte, en primer término de las soluciones que no están de
acuerdo con los principios identificados, después de las que no llevan a los objetivos deseados
en relación con las finalidades y las causas analizadas. Las posibles soluciones restantes se consideran en función de los recursos humanos y materiales necesarios y las probables fuentes de
estos recursos. Resulta también útil imaginar la eficacia hipotética de la solución escogida y su
ámbito y forma de aplicación.
7) Aplicar la solución o las líneas de acción. Hay que considerar que el proceso de aplicación forma parte integral de la consulta.
II. MARCO CONCEPTUAL
63
8) Evaluar el impacto de la aplicación y el aprendizaje logrado. Este paso es esencial para el proceso de maduración colectiva, pues significa realizar los ajustes necesarios para que se
cumpla el objetivo.
5. UNA NUEVA PRÁCTICA POLÍTICA
La humanidad debe cambiar sus paradigmas con el apoyo de los postulados de una nueva cosmovisión orgánica y las herramientas del pensamiento sistémico; alcanzar una adecuada
perspectiva histórica y comprender la naturaleza de los procesos de transición actuales hacia
una comunidad global; a su vez, debe aprender a construir las bases de las relaciones sistémicas, a través de la unidad en diversidad, del logro de la interdependencia, del ejercicio de un
nuevo tipo de liderazgo y de la práctica de la consulta como herramienta para la toma de decisiones.
Sin embargo, todo lo anterior no será posible si no se transforma radicalmente el marco
de principios y prácticas de la política, tanto al interior de los países como en el ámbito de sus
relaciones internacionales. Alguien expresaba, con acierto, que mientras la ciencia nos daba
herramientas para enfrentar los retos del futuro, la práctica política nos tenía confinados a la
prehistoria.
En el largo camino seguido por la humanidad para administrar sus destinos, se han ensayado diversos sistemas o modelos políticos, con múltiples variaciones. Aristóteles sistematizó,
muchos siglos atrás, los tres sistemas políticos ideales con sus correspondientes desviaciones:
monarquía y tiranía, aristocracia y oligarquía, democracia y demagogia. Las doctrinas de la división de poderes – ejecutivo, legislativo y judicial - y de la democracia representativa marcaron la
tendencia dominante en los países occidentales, que se rigen mayoritariamente por este sistema, con algunas variaciones entre ellos – presidencialismo o parlamentarismo, elección directa o
indirecta, bipartidismo o multipartidismo, etc. También, en algunos países, existen rasgos monárquicos (España, Gran Bretaña, Países Bajos, Suecia, Noruega y Dinamarca) y aristocráticos
(cámara de lores en Gran Bretaña), sometidos al control constitucional y con una democracia
participativa.
El comunismo, en cuanto sistema político, representó un contraste con esta tendencia de
la democracia representativa, al instaurar el sistema de partido único y un método férreo de
control social, con el fin de permitir una transformación completa de las relaciones de producción y los mecanismos de distribución de la riqueza y de la propiedad privada. También, durante
el siglo, muchos países transitaron otros modelos autoritarios o absolutistas, como el fascismo
en Europa, las dictaduras militares en Africa y América Latina. Obviamente, no podemos dejar
de mencionar otros sistemas existentes en el mundo, sobre todo en Oriente, donde son comunes las monarquías absolutas y las teocracias, con castas o jerarquías religiosas que acumulan
todo el poder y la autoridad. Vale la pena también mencionar la presencia de formas caudillistas
y populistas entremezcladas con el modelo democrático, sobre todo en América Latina, que han
tenido un reciente resurgimiento.
Sin embargo, podemos apreciar que el sistema preponderante en el mundo es el de la
democracia representativa, o como algunos prefieren llamarla, de la democracia formal, y que la
tendencia dominante es la de perfeccionarla, sobre todo mediante mayores grados de participación ciudadana, tanto en la gestión como en el control político, como es el caso de Colombia con
las reformas políticas realizadas desde comienzos de la década del 90.
64
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
#" CRÍTICA DEL PARTIDISMO
Churchill dijo alguna vez que el sistema democrático era el peor de todos los sistemas
con excepción de todos los demás. Y ese parece ser el pensamiento de la mayor parte de los
líderes del mundo, por cuanto en el horizonte no se visualiza una alternativa viable que no sea
de carácter autoritario o absolutista. Sin embargo, esta alternativa si existe y ella representa una
solución a los límites y problemas del modelo de la democracia representativa, todos ligados a
su principal característica, que es consustancial al modelo: el partidismo, o sea, la competencia
ideológica y política a través de movimientos organizados que representan corrientes de opinión
o tendencias ideológicas, llamados partidos.
Los principales problemas relacionados con el partidismo en la democracia representativa
son los siguientes:
1) El sistema partidista fomenta la división, no la unidad. Ya vimos que la principal necesidad del mundo es la construcción de la unidad. Y partido, por definición significa "parte de"
o "división de" por oposición a totalidad, o sea, que es todo lo contrario a unidad. En la práctica
el partidismo fomenta la "división en diversidad", y aun cuando sea del caso reconocerle que
permite la existencia misma de la diversidad, esta no constituye la expresión de la verdadera
diversidad existente en un determinado conglomerado social, sino únicamente la de los distintos
grupos de interés que puedan organizarse y tener una capacidad de acción política organizada.
2) El sistema de postulación de candidatos favorece a las personas más egocéntricas,
no a las que tienen mayor capacidad de servicio, y, además, obliga casi siempre a que los candidatos, para tener opciones de triunfo, deban celebrar compromisos con sus principales fuentes
de apoyo y de financiamiento, así como con determinados grupos de poder.
3) Las campañas modernas se convierten en espectáculos de medios y de masas, concentradas más en la imagen que en el contenido, y por la magnitud de sus costos dejan en condición de desventaja a quienes no cuentan con recursos ni fuentes de financiación suficientes.
Son recurrentes en el mundo, aun en los países con mayor tradición democrática, los problemas
relativos a los fondos de las campañas y los relacionados con modalidades de coacción o comercio de votos de los sectores más vulnerables. Y este punto tiene relación directa con el fenómeno de las maquinarias políticas y el denominado clientelismo.
4) Los famosos programas de gobierno en las campañas están llenos de promesas irrealizables – como dice el bambuco, de "levantar puentes donde no hay ríos" – y de generalizaciones equívocas que poco tienen que ver con la realidad, pues es más lo que callan que lo que
dicen, a pesar de toda la verborragia desatada. Casi siempre los electores se desencantan muy
pronto de los elegidos cuando comienzan a gobernar.
5) Como consecuencia de todo lo anterior, el proceso de elección coloca a los electores
frente a disyuntivas equivocadas o no deseadas, como es el caso de no votar por quien desearían sino por quien tiene mejores posibilidades de derrotar a un candidato indeseado. Y generalmente los candidatos con más posibilidades no son los mejores candidatos.
6) El proceso de toma de decisiones bajo el partidismo, conlleva el "choque de voluntades" o el "choque de intereses", y por lo tanto impide la búsqueda de la verdad durante el proceso de la consulta, que como vimos es la herramienta principal en la construcción de una conciencia colectiva. En su defecto, existe el sistema de alianzas y de componendas que origina
muchísimos problemas relacionados con corrupción y, cuando menos, con faltas de ética.
II. MARCO CONCEPTUAL
65
7) Connatural al sistema es la famosa dinámica gobierno-oposición. Un grupo tiene derecho a gobernar, y a llevar adelante un determinado programa de gobierno, y los demás a
oponerse. Esto, como explicamos, atenta contra la unidad y contra la posibilidad de conocer la
bondad o el error de las medidas aplicadas, pues para el éxito de muchas de ellas es necesario
un consenso y un esfuerzo conjunto positivo de todos los sectores de un país.
8) La causa principal de corrupción en un sistema sociopolítico se da cuando un grupo
social obtiene preeminencia en dos o tres niveles de poder, según la clásica división del poder
público en rama ejecutiva, rama legislativa y rama judicial. Y es precisamente el sistema partidista el que permite que esto suceda, porque alienta la llamada "competencia por el poder",
entendido éste como una torta de la que hay que procurar obtener el mayor pedazo para el
logro de los objetivos del partido, y sobre todo de los grupos de interés que lo controlan.
#" BASES DE UN NUEVO SISTEMA POLÍTICO
Aunque el tratamiento del tema político rebasa los objetivos del presente trabajo, pretendemos esbozar las bases de lo que puede considerarse como un nuevo sistema plenamente
democrático y participativo, que supera las limitaciones existentes en el sistema predominante
en el mundo, y que resulta acorde con las necesidades de toda la raza humana.
El fundamento del nuevo sistema, es el de considerar a la unidad como la única fuente
del poder, entendido éste como "capacidad de acción para el logro de los objetivos comunes",
superando así el concepto de que el poder es susceptible de división o de conquista. Si el poder
proviene de la unidad, en consecuencia debe pertenecer siempre a la totalidad del cuerpo social,
y no a alguno de sus componentes, o sea, que debe ser la expresión plena de su unidad en diversidad. Esta lógica es exactamente igual a la que existe en un ecosistema: en un arrecife de
coral, por ejemplo, el poder de acción, desarrollo y eficacia del sistema radica en el conjunto.
El poder siendo único, sin embargo, se manifiesta en tres ámbitos perfectamente diferenciados del ejercicio de administración y gestión social: el ámbito de la iniciativa, el ámbito de
la autoridad y el ámbito de la influencia, ámbitos que jamás pueden confundirse pero que deben
complementarse armoniosamente. Si uno de estos niveles no funciona adecuadamente falla
todo el sistema. Por ejemplo, si existe iniciativa y no existe autoridad, los esfuerzos individuales
se diluyen o se dispersan porque falta la capacidad de coordinación institucional; si existe autoridad sin iniciativa, aquella se ejerce en un vacío y se vuelve meramente burocrática o de papel.
Y si no existe la influencia, no fluye la savia por el sistema y el aprendizaje no trasciende el nivel
en que este se ha efectuado.
El ámbito de la iniciativa es conferido a cada uno de los individuos que componen el
cuerpo social, independientemente de que forme o no parte de las instituciones que ejercen
autoridad, o de que sea revestido de alguna función en el ámbito de la influencia. La iniciativa
individual es fundamental para todo el sistema, porque la creatividad humana se expresa en
primer término en el nivel del individuo, y es allí donde operan las transformaciones que se extienden luego al conjunto social.
El ámbito de la autoridad, por su parte, es conferido a instituciones cuyos miembros son
elegidos por toda la comunidad, sin candidaturas ni campaña electoral. Pero la autoridad pertenece exclusivamente a las instituciones y no a los individuos que las forman, y sus decisiones,
que son obligatorias para todos los individuos del cuerpo social, se toman mediante la herramienta de la consulta, que como dijimos es el medio idóneo para garantizar la unidad.
66
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
Finalmente, el ámbito de la influencia, es conferido a individuos con capacidades especiales de servicio, gracias a su conocimiento y a su experiencia; ellos cumplen funciones en calidad de consejeros y asesores, en beneficio de los individuos, de la comunidad y de las instituciones. No son elegidos sino designados por la autoridad máxima del sistema, y no están dotados de ningún poder decisorio. Su misión es la del liderazgo potenciador.
Podemos sintetizar, en los siguientes puntos, el probable funcionamiento de este sistema:
1) Eliminación completa del partidismo con el fin de garantizar la unidad en la diversidad
del cuerpo social, como única fuente del poder. Vale la pena recalcar que el fin de los partidos
no significa, en modo alguno, dictadura unipartidista o imposición arbitraria, sino expresión plena de la diversidad social sin la existencia de posturas previamente definidas, o lo que es lo
mismo, sin ataduras a doctrinas o a intereses grupales particulares.
2) El sistema debe garantizar plenamente la iniciativa de cada uno de los miembros del
cuerpo social, siempre y cuando ella no atente contra principios fundamentales, ni contra el
bienestar de la colectividad o contra directrices claramente definidas por la autoridad. Es importante que la iniciativa individual sea conocida por las instituciones para que ella sea enriquecida,
apoyada y se facilite su implementación.
3) Debe elegirse, en cada cuerpo social, una institución dotada de la máxima autoridad,
la cual será integrada por un número plural de miembros definido previamente./55 Para el caso
de instituciones del orden local o comunitario, pueden participar y ser elegidos todos los miembros adultos de la comunidad. El procedimiento de elección debe realizarse sin postulaciones,
campañas ni proselitismo de ninguna clase, mediante voto secreto e inconsulto, en el cual se
consignan, por parte de cada miembro del cuerpo social, los nombres de las personas que en su
concepto tienen una mayor capacidad de servicio.
a) Deben existir instituciones elegidas, al menos para cada uno de los siguientes
ámbitos de jurisdicción: local o comunitario, regional, nacional y mundial. Sólo en el orden
local participan todos los miembros del cuerpo social; en los demás órdenes participan como
electores delegados o miembros de las instituciones, según sea el caso, aunque la elección
puede recaer en personas que no tengan el carácter de delegados o de miembros.
b) Los elegidos tienen una representación universal y no particular, en el sentido de
que no son representantes de sus electores, sino del conjunto al que pertenecen. Este postulado es consecuencia lógica de la no-existencia de posiciones previas, o la defensa de intereses o doctrinas particulares.
c) Las instituciones dotadas de autoridad, cuando se haga necesario por la complejidad de las funciones acumuladas, pueden delegar en otras personas o en instituciones designadas por aquellas, tanto las funciones de administración y gestión ejecutivas, como las
de administración de justicia, conservando sus facultades de dirección y coordinación central. Este punto sería concordante con la clásica división de poderes: legislativo, ejecutivo y
55
En el sistema existente al interior de la comunidad internacional bahá'í, cada cuerpo elegido es de 9 miembros. En
nuestra propuesta, creemos que el número mínimo debe ser de 7 integrantes y el máximo de 15.
II. MARCO CONCEPTUAL
67
judicial, con la diferencia esencial de que en el nuevo sistema se trata de la división funcional de la autoridad conferida a una sola institución por el conjunto social.
4) La toma de decisiones, en todos los niveles institucionales, debe darse mediante el
proceso de la consulta, pues es el único medio idóneo para garantizar, al mismo tiempo, la unidad del grupo y la diversidad de todos las perspectivas existentes en relación a un asunto determinado. La decisión tomada es obligatoria para todos los miembros, no sólo de la institución
sino del grupo social, con el fin de conocer la bondad o las limitaciones de la misma, y, a su vez,
mantener intacta la unidad.
5) El ámbito de la influencia estaría conformado por eruditos o consejeros designados,
en el nivel más alto, por la máxima institución mundial, y organizados jerárquicamente en función del área de su competencia, ya sea mundial, continental, nacional, regional o local. Su función sería la de asesorar a las instituciones del nivel correspondiente, así como a los miembros
individuales del conjunto social, pero desprovistos de cualquier poder de decisión.
En el sistema que hemos esbozado faltan muchos detalles y aclaraciones, pero el propósito ha sido el de llenar el vacío que existiría en el marco conceptual de las relaciones sistémicas, en caso de no considerar los aspectos políticos de un nuevo ordenamiento mundial que sea
consistente con el orden natural.
C. BASES DE UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO
1. PRINCIPIOS CENTRALES DEL DESARROLLO SOSTENIBLE
Teniendo en cuenta todo el marco conceptual expresado hasta el momento, podemos
esbozar algunos principios centrales de lo que debería ser un modelo de desarrollo para el siglo
XXI, el del desarrollo sostenible:
1) La civilización es una empresa de carácter espiritual. La dimensión espiritual de la naturaleza humana, entendida como la fuente de cualidades que trascienden el estrecho interés
personal, debe ser considerada como la base misma del proceso de desarrollo sostenible y de la
construcción de una civilización unificada, pacífica, justa y próspera. "La empresa entera que
llamamos civilización es, en sí misma, un proceso espiritual, proceso en el que la conciencia y el
corazón del hombre han creado medios cada vez más complejos y eficaces de expresar sus inherentes capacidades morales e intelectuales"./56
De esta forma, el bienestar y los logros materiales son consecuencia natural de una civilización con fundamentos espirituales, y no al revés. Dichos fundamentos deben ser tales que
promuevan la armonía espiritual dentro del individuo, entre los individuos y con el medio ambiente como un todo.
56
COMUNIDAD INTERNACIONAL BAHÁ’Í, Oficina de Información Pública, ¿Quien está escribiendo el futuro?, Nueva York, enero
de 1999.
68
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
2) Los problemas son de carácter global y de naturaleza interdependiente. El reto del
desarrollo sostenible es el de asumir la complejidad y la interdependencia de los problemas que
enfrenta la humanidad, ninguno de los cuales puede ser abordado en forma realista sin considerar todos los demás, y sin una medida de cooperación y coordinación en todos los niveles que
supere con creces todo cuanto haya experimentado colectivamente la humanidad./57.
3) La unidad en diversidad de la raza humana. El principio rector de la convivencia de todos los pueblos de la tierra, es el de la unidad en diversidad de la raza humana, verdad espiritual
de la cual derivan los efectos de justicia económica y social, de paz y seguridad colectiva, de participación universal en la toma de decisiones sin discriminaciones de ningún orden, de igualdad de
los sexos, de educación integral universal, de cooperación de conocimiento científico y religioso, y
de la construcción de una comunidad mundial de naciones administrada como un solo país.
La unidad auténtica supone la participación plena de todos los pueblos y culturas en su
construcción, de todas las razas y las clases, de todos los artes, oficios y profesiones, de los dos
géneros, de todos los credos, en fin, de todas las manifestaciones de la diversidad.
4) Un Sistema Federado Mundial de Naciones. Sólo un sistema de esa magnitud, fundamentado en la diversidad de pueblos y culturas de la tierra y trabajando en armonía, puede
dirigir el proceso colectivo de la humanidad hacia el logro de sus metas de paz, justicia y prosperidad generales, incluyendo al desarrollo sostenible. Esto significa el fin de la soberanía irrestringida de las naciones, sin que ello implique su desaparición, pues como expresó
acertadamente Golda Meir: "Un gobierno mundial no significa el fin de las naciones, así como la
existencia de la orquesta no significa el fin de los violines".
5) Un sistema legal internacional. Es necesario establecer un verdadero sistema legal internacional de representación democrática, con poderes legislativo, ejecutivo y judicial, capaz de
ordenar, entre otros, los asuntos medioambientales, mediante la racionalización del uso de los
recursos del planeta y deteniendo el flagrante abuso de la naturaleza por parte de cualquier
miembro recalcitrante de la mancomunidad de naciones. Sin este sistema, todos los convenios
firmados por los países de la tierra no tienen sino aplicación parcial, y los problemas ambientales
globales no encuentran solución, como hemos tenido oportunidad de explicarlo.
6) Desarrollo desde la base de la sociedad. El desarrollo sostenible debe ser un proceso
integral impulsado desde la base de la sociedad, desde las mismas comunidades, que deben
adquirir la capacidad de formular la visión de su destino e implementar las decisiones y los programas que afecten sus vidas. Esto asegura que los procesos de desarrollo se adapten a la plena diversidad cultural, geográfica y ecológica del planeta, y no impuestos como modelos autoritarios e inconsultos, o formulados por expertos en el tema. La unidad en diversidad y la interdependencia exigen que todos los elementos diversos de un sistema estén fortalecidos y tengan
capacidad de expresión independiente.
7) Un proceso continuo de aprendizaje. El proceso de desarrollo exige un continuo proceso de aprendizaje individual y colectivo, donde la educación y la capacitación, entendidas ambas como desarrollo de potencialidades y adquisición de capacidades, deben ser causas univer57
COMUNIDAD INTERNACIONAL BAHÁ’Í, El Desarrollo Sostenible y el Espíritu Humano, Ponencia presentada en plenaria de la
Cumbre de la Tierra, Río de Janeiro, 1992.
II. MARCO CONCEPTUAL
69
sales y prioritarias. La educación debe promover la conciencia tanto de la unidad de la humanidad, como de la conexión integral entre seres humanos, pueblos y el mundo de la naturaleza.
La capacitación debe incluir el aprendizaje de conceptos, el desarrollo de destrezas y
habilidades, el desarrollo de actitudes y la adquisición de cualidades. Los campos del aprendizaje deben incluir todas las áreas del conocimiento humano sin perder la conexión esencial entre
ellas, incluyendo la reconciliación definitiva de la ciencia y la religión.
8) La plena participación de la mujer. La participación de la mujer en la administración y
gestión de todos los asuntos humanos, es un requisito sine qua non del nuevo modelo de desarrollo, porque es impensable que la humanidad pueda modelar su destino colectivo relegando al
50% de sus miembros a una posición de desigualdad y desventaja. El hombre y la mujer son
como las dos alas del ave de la humanidad. El ave no puede volar a menos que sus dos alas
estén en plena igualdad y armonía./58
9) Las instituciones deben existir para el beneficio de todos los miembros de la sociedad. Las instituciones de un nuevo orden mundial en todos los niveles – local, regional, nacional
y mundial – deben servir a todos los miembros de la sociedad y no sólo a ciertos grupos que
adquieran preeminencia social por razones económicas, legales o sociales. Sólo la verdadera
expresión de la diversidad de intereses y manifestaciones, dotará al conjunto de un poder de
acción irresistible.
10) Los procesos de desarrollo deben ser guiados por un nuevo tipo de liderazgo. Sólo un
liderazgo moral o transformador, basado en la nobleza y naturaleza espiritual del ser humano,
orientado al servicio, identificado con la búsqueda y aplicación de la verdad, comprometido con
procesos simultáneos de transformación individual y colectiva, en estrecha relación con valores
trascendentes y orientado al desarrollo de capacidades, puede guiar adecuadamente el camino
de un proceso de desarrollo sostenible.
11) La consulta base del proceso de desarrollo. La consulta es la principal herramienta
para el desarrollo de una conciencia colectiva y para el logro de la unidad en diversidad, como
tuvimos oportunidad de estudiarlo.
12) La eliminación de los extremos de riqueza y pobreza. Tanto entre las naciones como
entre los individuos, deben establecerse relaciones basadas en nuevos conceptos de justicia
económica, en los que mediante el trabajo, el acceso a las oportunidades y a las fuentes de riqueza, cada uno de los miembros de la raza humana tenga derecho a una vida digna en términos morales y materiales. Esto supone, por su parte, la eliminación de los extremos de riqueza
que llevan a unos pocos miembros de la sociedad a disfrutar privilegios que ni los faraones soñaron para sí en su épocas de mayor esplendor.
2. EL DESARROLLO COMO TRANSFORMACIÓN
El desarrollo es un proceso orgánico y vital, que surge de las entrañas de la sociedad
humana. Es orgánico pues se refiere a que la sociedad es un organismo vivo, pues no es posible
58
Metáfora tomada de las enseñanzas de Bahá'u'lláh.
70
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
concebir que exista un desarrollo de las cosas. El desarrollo como crecimiento parte, de algún
modo, de ese concepto equivocado, o sea, concibe que la producción y el consumo ilimitados de
bienes – los cuales afectan los sistemas naturales de sustentación y originan una riqueza monetaria artificial – es desarrollo.
Por ello, el desarrollo debe ser concebido como un proceso orgánico de transformación
del conjunto social en cada uno de sus niveles, mediante la liberación de su potencial a través
de la capacidad de acción unificada y de la creación de una conciencia colectiva, así como la
educación es entendida como un proceso de transformación del individuo mediante el desarrollo de sus potencialidades existentes como semilla.
David Korten /59 propone que el desarrollo como transformación debe orientarse a tres
necesidades básicas de nuestra sociedad global: la justicia, para eliminar el desequilibrio extremo entre los sobreconsumidores y los subconsumidores de los recursos del mundo, y consistente en la existencia de igualdad de oportunidades para todos los seres humanos; la sostenibilidad, superando la obtención de ganancias temporales mediante el aprovechamiento insostenible
de los recursos naturales; y la inclusividad, permitiendo que todo miembro de la raza humana
tenga la oportunidad de hacer contribuciones reconocidas al bienestar de la sociedad.
El desarrollo como transformación, dentro de la etapa actual de la humanidad en transición a la edad de madurez, debe orientarse a través de dos procesos principales, siguiendo lo
explicado por Farzam Arbab/60: la búsqueda de nuevas estructuras, y la generación y aplicación
del conocimiento.
#" LA BÚSQUEDA DE NUEVAS ESTRUCTURAS
1) El fortalecimiento de la sociedad civil, teniendo en cuenta a los facilitadores del
aprendizaje (las organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro), y a los sujetos del
aprendizaje (las organizaciones comunitarias o de base). Para que este fortalecimiento sea
acorde con las necesidades de la sociedad global, debe darse en el nivel de las actitudes y en el
de las percepciones y posiciones teóricas, que en muchos casos responden aun a los paradigmas de un mundo dividido y en conflicto permanente.
2) El equilibrio entre lo urbano y lo rural, sobre todo en los países del tercer mundo,
donde se exige el abandono de políticas, procesos y estructuras que han producido el empobrecimiento del campo y el acrecentamiento de los problemas urbanos. Como lo expresa Farzam
Arbab, "hay que reconstruir el campo de acuerdo con concepciones apropiadas de lo que sería
la aldea y la región rural en el contexto de los avances científicos y tecnológicos de toda una
nueva era en la historia humana"./61 La tarea implica la búsqueda de estructuras e instituciones
locales y regionales que no existen en ninguna parte del mundo, porque el proceso de falsa y
forzada modernización arrasó con las antiguas estructuras y organizaciones de las poblaciones
campesinas sin que unas nuevas las hubieran reemplazado.
59
KORTEN, David, Llegando al Siglo 21, en HERNÁNDEZ, Juanita de y ANELLO, Eloy, op. cit., Módulo 2: Conceptos de Aprendizaje y Desarrollo, 1993, pág. 151 y ss.
60
ARBAB, Farzam, La Senda del Aprendizaje en América Latina, Cali, 1992, pág. 68.
61
ARBAB, Farzam, op. cit. pág. 72.
II. MARCO CONCEPTUAL
71
3) La necesidad de instituciones locales representativas de toda la comunidad, que puedan velar por el interés de todos los habitantes, mantener la unidad frente a las tendencias de
división por sectas, partidos o proyectos de desarrollo, y administrar justicia interna para que no
se socaven las relaciones básicas de los habitantes de la localidad.
4) La necesidad de instituciones regionales y nacionales correspondientes, puesto que
sin ellas los procesos de transformación locales quedan desconectados y se vuelven marginales,
además del hecho de que las estructuras dominantes ejercen una influencia decisiva en la vida
comunitaria. Podríamos recordar que, además, nuestra sociedad global requiere de instituciones
de carácter global, para la solución de los problemas que aquejan a la humanidad.
5) La metamorfosis del concepto y la práctica del poder. Tal como lo expresamos en
puntos anteriores, las diferentes teorías e ideologías que predominan en el mundo se ocupan de
las formas de manejar, distribuir, controlar o balancear el poder, por medio, por ejemplo, de la
negociación democrática, la fuerza, el gobierno de una elite o mediante la competencia, moderada por leyes y regulaciones. Se habla y se promueve un tipo especial de poder: el de unos
individuos y unos grupos, cuando debería promoverse el poder de la unidad, el de la acción basada en el consenso, el poder del conocimiento verdadero o el poder de las acciones puras.
#" LA GENERACIÓN Y APLICACIÓN DEL CONOCIMIENTO
1) Una actitud apropiada de aprendizaje social. Al contrario del aprendizaje metódico
provisto por la ciencia sobre las diversas operaciones y manifestaciones de la naturaleza, en lo
relacionado con los procesos sociales, la administración y la organización de la sociedad, las
posturas prevalecientes siguen siendo de pronósticos apasionados por parte de eruditos y de
imitación ciega por parte de sus seguidores. En asuntos tan vitales como la armonía, la unidad,
la cooperación y la paz, el aprendizaje colectivo ha sido penosamente lento, y puede aseverarse
que ciertos patrones de violencia se han fortalecido como resultado del progreso material.
2) El sujeto y el facilitador del aprendizaje. Además de las actitudes, el aprendizaje requiere de un sujeto y un objeto, y de unos métodos, herramientas y mecanismos apropiados
para cada situación. En el tránsito de la raza humana hacia la madurez, la participación activa
de las masas en el camino de cambio deberá ser un elemento indispensable del proceso. Y el
papel de los nuevos actores sociales (presentes en las organizaciones sin fines de lucro,
nacionales o internacionales), debe ser el de facilitadores del proceso de aprendizaje, y no el de
simples instructores, o ejecutores de planes preconcebidos, ni el de agitadores políticos, ni el de
canales para el flujo de recursos económicos.
3) En cuanto a los temas de aprendizaje, deben abarcar los del conocimiento tecnológico para encontrar lo que es apropiado para cada cultura, en un equilibrio entre lo moderno y lo
tradicional; los del conocimiento científico, para desarrollar una auténtica cultura científica y
facilitar la articulación entre la ciencia y los sistemas educativos; y también los de la ética, la
moral y de las verdades espirituales eternas reveladas, como fuentes de guía y conocimiento
perdurables, lejos de sectarismos y dogmatismos religiosos.
3. LAS ETAPAS EN UN PROCESO DE DESARROLLO
Aunque el objeto de este estudio no permite profundizar en este tema, si podemos señalar algunas etapas en todo modelo de desarrollo desde la base o desarrollo sostenible:
72
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
Todas las etapas y los procesos deben ser plenamente participativos bajo los lineamientos de la consulta en los términos que tuvimos oportunidad de exponer en puntos anteriores.
#" FORMULACIÓN DE LA VISIÓN DE UN FUTURO DESEADO
La visión es una descripción de un futuro deseado, difícil pero no imposible de lograr,
basada en principios, ideales y valores compartidos.
Los aspectos principales de la formulación de la visión son los siguientes:
1) La visión debe cumplir con 3 condiciones principales: basarse en valores compartidos,
representar un desafío y tocar la esencia noble de los participantes.
2) La visión institucional se desarrolla en tres niveles: La visión de la comunidad transformada, la misión institucional o comunitaria y la visión del desarrollo institucional.
3) La visión de desarrollo institucional debe llevar a la comprensión de los pasos necesarios para participar en un proceso continuo de aprendizaje.
#" ELABORACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
La elaboración de una planificación estratégica, se basa en la visión y los valores de la
organización. Requiere de una buena comprensión de los procesos de transformación y desarrollo, de un análisis contextual de cierta profundidad, así como del pensamiento estratégico. Se
basa en la búsqueda de la eficacia.
Los aspectos principales de la planificación estratégica son los siguientes:
1) La elaboración de la visión institucional.
2) El análisis contextual: a nivel microregional, de la comunidad y el análisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas).
3) La formulación de estrategias. Cada una de ellas debe responder al marco conceptual
de desarrollo, a la visión de lo que cada una busca realizar y el contexto de su aplicación.
#" LA PLANIFICACIÓN OPERATIVA
Consiste en planificar la distribución eficiente de los recursos para el logro de las metas
específicas que llevarán al cumplimiento de los objetivos. Se orienta hacia la eficiencia.
La planificación operativa viene a ser el desarrollo de las estrategias formuladas en la etapa anterior e incluye: la programación, el diseño de las líneas de acción y el diseño de proyectos.
#" LA EJECUCIÓN
1) La ejecución de las líneas de acción
2) El desarrollo de proyectos
3) La evaluación para el aprendizaje colectivo.
II. MARCO CONCEPTUAL
73
4. UN MARCO DE VALORES ECOLÓGICOS/62
Es importante comprender que los daños ambientales son el producto de ciertos valores
y actitudes hacia la vida y que podemos escoger otros valores y actitudes que nos permitan
convivir en armonía con la naturaleza y contribuir a su bienestar, para que ella siga sosteniéndonos a nosotros y a nuestros descendientes durante los siglos venideros.
La destrucción del medio ambiente se basa en una filosofía materialista que sobrepone la
ganancia inmediata a cualquier otro valor. Es una filosofía que busca "explotar" a la naturaleza,
y a menudo a las personas, y que no puede concebir que exista un tiempo en que no se encuentren nuevos recursos para explotar. En cambio, la vida puede basarse sobre otros valores y
actitudes, que buscan satisfacer las necesidades humanas dentro de un marco de justicia y de
una relación sostenible con el medio ambiente.
cionar:
Entre los valores que contribuyen a la conservación del medio ambiente podemos men-
1) Inversión en el Bienestar. Muchas de las cosas más importantes y valiosas de nuestra
vida exigen una inversión a largo plazo, pues no cosechamos de inmediato los resultados de
ellas. Realizamos una inversión de esta naturaleza cuando tenemos una visión y una meta.
Cuando comprendemos los efectos de nuestras acciones, no sólo para nosotros sino para nuestros hijos y nietos, esta visión nos puede estimular para hacer las inversiones necesarias para el
bienestar de la naturaleza. Cuando comprendemos que nuestra misión es la de contribuir a
construir una civilización en continuo progreso, tenemos una meta que facilitará la realización
del desarrollo sostenible.
2) Nuestra Responsabilidad Sagrada Hacia la Creación. Si aceptamos que Dios es el
Creador de todo y que el ser humano es el ser más elevado de la creación, esto nos da otra
razón para cuidar de la naturaleza. Los padres tienen la responsabilidad de cuidar a sus hijos
porque tienen un mayor desarrollo que ellos. Los seres humanos tenemos la responsabilidad de
cuidar de la naturaleza porque a la vez somos parte de ella y superiores a ella. Somos responsables por el bienestar de la naturaleza porque la usamos conscientemente. Podemos participar
en su perfeccionamiento porque somos el punto del vínculo entre Dios y la naturaleza. Cuando
comprendamos esta posición especial, cuidaremos de la naturaleza como un acto de agradecimiento a Dios.
Muchos pueblos indígenas han tenido creencias que se enfocaban en la relación con la
tierra y con los otros elementos de la naturaleza, como algo sagrado. Esto les llevaba a tratar a
la tierra y a la naturaleza con respecto y a cuidar de ellas. Todos podemos basar nuestra relación con la naturaleza en un sentido de lo sagrado.
3) Visión Sistémica. Podemos contribuir mejor al bienestar de la naturaleza cuando desarrollamos la capacidad de pensar sistémicamente en la búsqueda de soluciones y aplicamos
esta capacidad para mejorar nuestra comprensión de la relación entre los diferentes aspectos de
la naturaleza.
62
HERNÁNDEZ, Juanita de y ANELLO, Eloy, op. cit., Módulo 5: Áreas Programáticas de Desarrollo, 199, pgs. 126-132
74
PRIMERA PARTE
- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
4) Respeto por los valores y necesidades de los diferentes grupos sociales, de tal forma
que se aprecien las diferencias culturales de toda la diversidad humana, aunque existan pautas
de comportamiento y lógicas de producción y organización social que choquen diametralmente
con nuestra visión y nuestras acciones.
El contacto inicial con otra cultura origina un cierto grado de tensión que puede ser superado con una mente abierta; en un segundo grado un genuino interés conduce a la tolerancia; en el tercer grado, el esfuerzo por entender nos lleva a la comprensión; en un cuarto nivel
el cultivo del afecto conduce al aprecio; y finalmente, la elaboración de una visión compartida,
nos conduce a la unidad en diversidad. Este es un proceso de "transculturización", en el que se
llega a aprender a hablar el lenguaje de otra cultura, manteniendo a la vez el lenguaje y los
valores de la propia.
5) Unidad. Como hemos reiterado es el valor principal porque está vinculado a la principal necesidad de la humanidad. Sin embargo, mientras estemos inmersos en el largo período de
transición hacia un nuevo ordenamiento mundial, uno de los principios operativos en boga nos
dice que "debemos pensar globalmente y actuar localmente", de manera que construyamos la
unidad en el nivel local o comunitario, sin perder de vista que el objetivo es el logro de la unidad
mundial. De hecho, uno de los pocos resultados positivos de la crisis ecológica es su contribución a la conciencia de que el planeta tierra es el hogar de toda la humanidad, de que cada nación, por poderosa que sea, depende de las demás y de que en realidad "la tierra es un solo
país y la humanidad, sus ciudadanos."/63
63
BAHÁ'U'LLÁH. Pasajes de los Escritos de Bahá'u'lláh. EBILA, Buenos Aires, 1979, CXVII.
SEGUNDA PARTE.DERECHO AMBIENTAL
Capítulo Tercero.DERECHO Y MEDIO AMBIENTE
A. INTRODUCCIÓN
1. ANTECEDENTES Y DESARROLLO
A través de los tiempos, en la mayor parte de las diversas sociedades y civilizaciones, se
ha legislado para regular el uso y la conservación de recursos naturales y otros aspectos del
medio ambiente, en muchas ocasiones en relación con medidas sanitarias y de salud pública.
En la lejana Babilonia (1300 a.C.), con el Código de Hammurabi, se dictaron normas para
regular el uso del agua y sanciones por su contaminación. En Grecia, Platón se refiere a la necesidad de regular los efectos destructivos del sobrepastoreo de cabras sobre los bosques y los
suelos. Los incas desarrollaron elaboradas técnicas y normas para el manejo de suelos y aguas,
y se cree que la civilización maya se desplomó por haber roto el equilibrio con la naturaleza.
En el Derecho romano, desde la época de las Doce Tablas, la propiedad de la tierra, en
cabeza del paterfamilias, tuvo carácter absoluto, y por tanto, existía el derecho pleno de disposición y explotación de sus recursos. Durante el feudalismo coexistieron dos clases de dominio
sobre la tierra, el dominio corriente que correspondía al soberano, y el dominio eminente de los
señores feudales, con características de perpetuidad y exclusividad, pero con limitaciones derivadas del dominio corriente, como el caso de las servidumbres para la conservación de recursos,
entre ellos el agua y los bosques, y también para las actividades de caza y minería.
El nacimiento del capitalismo, con la revolución industrial, que trajo la división del trabajo,
la libre competencia y las libertades políticas formales, consagró a la propiedad privada con carácter absoluto, y la biosfera fue considerada como res nullius, susceptible de convertirse en bien
jurídico mediante la apropiación por parte de las personas individuales. Es por esta razón que
desde el Código Napoleónico en 1804, en Occidente la tendencia predominante fue la de enmarcar los recursos naturales dentro del derecho privado, y la de dictar normas de control de aguas,
bosques y algunas especies de la fauna y de la flora, con relación a bienes de uso público.
Para entonces, ni lejanamente se pensaba en la necesidad de un derecho ambiental autónomo. Se vivía bajo el imperio del Estado de Derecho que garantizaba la libertad de los ciudadanos en su competencia económica y política, derechos que hoy son llamados derechos de
primera generación. La garantía formal consagrada para ellos se consideraba suficiente para
garantizar la convivencia humana y las relaciones con la naturaleza.
Los grandes cambios sucedidos en el mundo desde fines del siglo XIX, y que llevaron a
revoluciones sociales, al ascenso de la clase trabajadora y a la nueva declaración de derechos
humanos, originaron el nacimiento del Estado Social Derecho, que consagra los llamados derechos de segunda generación, o sean, los derechos sociales, económicos y culturales. Empezaron, así los límites a la autonomía individual y al ejercicio de la propiedad privada, que pasó a
tener una función social mientras, para garantizarla, se consagraba la preeminencia del Estado
intervencionista. Uno de los autores más influyentes de este tiempo fue el francés León Dugüit.
78
SEGUNDA PARTE
- DERECHO AMBIENTAL
Como consecuencia de los graves problemas del presente siglo, con las dos conflagraciones mundiales y los signos evidentes del deterioro ambiental – además de los fenómenos ocasionados por la globalización – la comunidad internacional estructura y emprende la consagración positiva de una nueva clase de derechos, los derechos de tercera generación, como la paz,
el ambiente sano, el desarrollo y el derecho a la diversidad. Muchos países, a su vez, consagraron en sus cartas fundamentales buena parte de dichas transformaciones.
Podemos decir, en consecuencia que la crisis ecológica ha llevado a los Estados a legislar
sobre el uso, control, manejo, conservación y recuperación de recursos naturales, dentro de sus
fronteras, y a celebrar tratados internacionales bilaterales y multilaterales dirigidos a tener efectos extrafronterizos y más globales. Pero podemos distinguir dos épocas durante el siglo XX: la
primera, marcada por la tendencia normativa de carácter regulatorio y punitiva, y una segunda,
más reciente, cuya tendencia es la de considerar al hombre dentro de las variables ambientales
y a crear los primeros intentos de un derecho ambiental autónomo, en consonancia con las necesidades del desarrollo sostenible.
2. LA EVOLUCIÓN DEL DERECHO
Uno de los aspectos centrales en la evolución del derecho en las últimas décadas, ha sido el cambio del centro de gravedad, del derecho subjetivo individual al derecho subjetivo plural, tal como lo expresa la jurisprudencia de la Corte Constitucional:
La concepción jurídica de los derechos ha tenido por siglos su centro de gravedad
en la idea de derecho subjetivo; esto es, una facultad o prerrogativa, otorgada por el derecho y que responde a la naturaleza misma del hombre. Una de las implicaciones más
problemáticas de las nuevas relaciones impuestas por el Estado social de derecho, tiene
que ver con el surgimiento de otro tipo de derechos construidos bajo categorías diferentes a la de los derechos subjetivos. Estos nuevos derechos han sido denominados con
términos tales como derechos difusos o derechos colectivos, términos que ponen de presente la independencia del derecho frente al sujeto. En el Estado liberal clásico los derechos violados eran siempre derechos del individuo; todo lo relacionado con intereses colectivos tenía trámite en el proceso político que finalmente conducía a la elección de representantes y a la expedición de leyes./64
Yesid Ramírez, en su libro sobre el Derecho Ambiental, habla de la subjetividad plural,
por cuanto el derecho humano al ambiente es al mismo tiempo un interés del individuo y un
interés de la colectividad: más aun, es un derecho que le corresponde al sujeto individual en
cuanto miembro de la colectividad./65 El cambio de orientación en relación con el bien jurídico
protegido, también es radical, como lo destaca el mismo autor:
La determinación del objeto y de su contenido, ha requerido de bruscas modificaciones: los ordenamientos jurídicos tradicionales se orientaron hacia la protección de intereses individuales y la noción de bien fue concebida como consecuencia de la protección de
esos intereses. Se concluía que bien jurídico era aquello que constituía objeto de un derecho subjetivo. El problema ambiental invierte esa perspectiva: se requiere primero la protección del bien ambiental y a partir de ella, se determinan las posiciones jurídicas de las
64
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-415, 17 junio-92 M.P. Ciro Angarita Barón.
65
RAMÍREZ BASTIDAS, Yesid, El Derecho Ambiental, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2ª ed, 1998, pág. 184.
III. DERECHO Y MEDIO AMBIENTE
79
personas individuales. La calificación del ambiente como bien jurídico y el reconocimiento
del derecho humano al ambiente, son obras del ordenamiento jurídico que llega a esos
dos resultados por distintos caminos, que se entrelazan, y la determinación legislativa del
bien ambiental termina siendo el objeto determinado del derecho humano al ambiente. De
ahí que sea imposible concebir la disciplina jurídica del ambiente separada del reconocimiento del derecho humano al ambiente, y el hecho de que se trate de derechos humanos
calificará el interés que se destaca por encima de todos los demás./66
El ambiente, nunca fue considerado como un bien jurídico bajo la concepción individualista del derecho, puesto que los únicos que tenían ese carácter eran los bienes individuales, las
cosas objeto de un interés que el ordenamiento jurídico protege. Hoy, el ambiente, como tal, es
considerado como un bien jurídico, y por ello se reconoce el derecho a gozar de un ambiente
sano y a tener una adecuada calidad de vida/67. Pero el ambiente es, al mismo tiempo, un bien
jurídico patrimonial colectivo, y una entidad jurídica con valor intrínseco, o sea sin valor económico ni material, en tanto que sistema que engloba bienes que si lo tienen.
3. CRÍTICA DEL DERECHO AMBIENTAL
Pero todos nos preguntamos a coro: ¿por qué todos esos cambios de orientación, que se
han reflejado en principios constitucionales, para de allí desarrollarse a través de un conjunto
creciente de normas protectoras, reguladoras, que garantizan derechos colectivos y que permiten la participación ciudadana, no son eficaces en términos de sostenibilidad? ¿No será que el
planteamiento mismo del problema desde lo jurídico está errado? ¿No será necesario desarrollar
una nueva visión y un nuevo rol para el derecho ambiental?
Luis Fernando Macías, quien fuera primer director jurídico del Ministerio del Medio Ambiente, expresa lo siguiente:
La crisis ambiental es también la crisis del derecho que no ha sabido definir ni regular satisfactoriamente las relaciones entre el ser humano y la naturaleza, al convertir
el derecho ambiental en un conjunto de normas y regulaciones fundamentalmente de tipo punitivo y perder de vista el concepto básico de establecer una relación «justa» con el
medio ambiente que nos permita vivir de forma sostenible. Además, frente al surgimiento arrollador de las llamadas ciencias «duras», matemáticas, mecanicistas y productivistas, el derecho ha pasado a una posición de subordinación, que busca encontrar sustento «legal» a acciones que tienen profundos cuestionamientos ambientales y éticos. El
derecho ambiental carece aún de un marco de referencia conceptual, de un conjunto de
principios filosóficos y éticos que hagan posible la sostenibilidad./68
El anterior planteamiento tiene el mérito de poner de presente algunos de los aspectos
más acuciantes del papel del derecho frente a los problemas ambientales. Alrededor de dichos
aspectos realizaremos algunas reflexiones:
66
RAMÍREZ BASTIDAS, Yesid, op. cit, pág. 182.
67
El concepto de "calidad de vida" – que engloba nivel de vida económico, condiciones de vida social y medio de vida
biofísico, o sea a lo ambiental – es más adecuado e integral que el concepto de "ambiente sano" que sólo incluye lo correspondiente a la salubridad pública.
68
MACÍAS GÓMEZ, Luis Fernando, Introducción al Derecho Ambiental, Legis, 1ª ed. 1998, págs. 202-203
80
SEGUNDA PARTE
- DERECHO AMBIENTAL
1) La incapacidad del derecho de regular satisfactoriamente las relaciones entre el hombre y la naturaleza. La causa principal de esa incapacidad radica en que el derecho en nuestro
medio es fundamentalmente "reactivo", o sea, que reacciona ante los problemas para buscarles
una solución, en lugar de ser "proactivo", previendo y previniendo los problemas antes de que
estos lleguen a ser un mal generalizado.
2) El derecho ambiental sólo ha sido hasta el momento un conjunto de normas y regulaciones punitivas, dejando de lado su principal tarea, la de facilitar el desarrollo sostenible. Y
esto sucede porque el derecho ambiental no es autónomo, es decir, no tiene un conjunto de
principios y fundamentos generales que le den sustento. Entonces, el derecho ambiental sólo es
el conjunto de normas relacionadas con los recursos naturales, expedidas por los órganos legisltativos y por las autoridades ambientales.
3) El derecho ha aceptado un papel subordinado en relación con las ciencias naturales.
Esto se ha dado como consecuencia del pensamiento positivista, pero las nuevas comprensiones
de la realidad provenientes del paradigma organicista y el pensamiento sistémico, contribuyen a
que se termine el divorcio entre ciencias naturales, humanas y sociales, pues todas están llamadas a estudiar diversos aspectos de una misma realidad, sin perder de vista sus relaciones y los
principios de la totalidad.
4) El derecho trata de encontrar sustento legal a acciones que tienen profundos cuestionamientos ambientales y éticos. Suponemos que ello haga referencia al conjunto de justificaciones del sistema económico y sociopolítico en el mundo para seguir contaminando y destruyendo recursos "moderadamente", en aras de las necesidades del crecimiento económico medido con indicadores de producto interno bruto. Y claro, si el derecho ambiental no tiene un marco propio de principios preeminentes, no hay más remedio que siga siendo la celestina del orden
dominante.
5) El derecho ambiental carece de un marco conceptual propio, con un conjunto de
principios filosóficos y éticos que permitan la sostenibilidad. Toda rama del derecho tiene siempre dos partes fundamentales: la primera de carácter general, donde se consagran los principios
rectores y los fundamentos que sirven de guía y aplicación de las normas específicas; y la segunda, que es la parte especial, que para el caso del derecho ambiental debe contener las regulaciones de la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso, y aprovechamiento de los recursos naturales.
B. HACIA UN VERDADERO DERECHO AMBIENTAL
1. FUNDAMENTOS
El Derecho Ambiental debería dejar de ser "el conjunto de normas que regulan el manejo
y conservación de los recursos naturales por parte del hombre así como las conductas que puedan incidir sobre el medio ambiente", como ha sido entendido hasta el momento y pasar a ser
un "conjunto coherente de principios y normas que faciliten el logro del desarrollo sostenible
para la totalidad de la humanidad".
Debemos recordar que lo ambiental no incluye solamente a los recursos naturales, sino
que incluye a toda la matriz en la que vivimos, natural, social y cultural, y por tanto, el derecho
III. DERECHO Y MEDIO AMBIENTE
81
ambiental debe reflejar esa integralidad. Pero para ello, se hace necesario que el derecho ambiental sea dotado de integralidad, eficacia y preeminencia.
Esto significa que el derecho ambiental debe tener la misma relación con las otras ramas
del derecho que tiene la ecología moderna con las otras disciplinas de la ciencia, en tanto desarrolla sus conocimientos y sus métodos en forma relacional, en términos de interacción o de
sistema. Es decir, que así como la ciencia ecológica, con el apoyo de otras disciplinas, formula
los principios generales existentes en la naturaleza y determina sus ámbitos de aplicación, el
derecho ambiental debería formular los principios generales de la interacción humana en sociedad y en relación con la naturaleza.
El vacío o desfase fundamental que existe en el mundo, es el de la aplicabilidad de los
principios y las normas que garantizan los derechos o consagran deberes y obligaciones, porque generalmente se carece de los instrumentos que faciliten y permitan la operatividad, que
no es otra cosa que la capacidad para desarrollar adecuadamente todo el conjunto de interacciones o relaciones dentro de un sistema. Es decir, que lo que hace falta, es un derecho relacional, sistémico, operativo, y en nuestra opinión, ese es el papel que está llamado a cumplir el
derecho ambiental.
Yesid Ramírez destaca las siguientes bases para el derecho ambiental futuro:/69
1) El derecho ambiental debe utilizar pautas de carácter general armonizadas con el
pensamiento y la satisfacción de las necesidades que busca solucionar, por lo que debe tener su
propia axiología, o sea un conjunto de principios y valores, su ontología, su razón de ser, y su
lógica, que es la estructuración formal de la disciplina ambiental.
2) El objeto del conocimiento del derecho ambiental es el conjunto de normas que se
refieren al entorno en general, y a cada elemento o recurso de la biosfera en particular.
3) La jurisprudencia debe ser fuente creadora de derecho.
4) En cuanto a los principios, estos deben ser: el de la multidimensionalidad, pues la reglamentación jurídica debe ser abordada mediante una estrategia de alcance universal; el de la
pluridisciplinariedad como punto de encuentro de valores de distinto signo; los del derecho internacional, que son los criterios consagrados por organismos como las Naciones Unidas; los del
derecho interno, consagrados en la Constitución y la ley; y prospectivo, en el sentido de tener
vocación de futuro.
2. CARACTERÍSTICAS
En concordancia con el planteamiento anterior, hagamos un repaso de las características
que debería poseer un verdadero derecho ambiental para garantizar la sostenibilidad:
1) Debería tener un rango jerárquico elevado, similar al del derecho constitucional. La
diferencia fundamental estribaría en que la Constitución Política dictaría los principios y las ca-
69
RAMÍREZ BASTIDAS, Yesid, op, cit, pág. 190.
82
SEGUNDA PARTE
- DERECHO AMBIENTAL
racterísticas centrales de la organización política, social y económica de la sociedad, los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos y grupos sociales, en cuanto estructura y organización, y el derecho ambiental debería desarrollar esos principios en tanto que relaciones
sistémicas, en cuanto a operatividad.
2) Debe tener un enfoque organicista u holístico, dejando de lado su carácter puntual y
su actual enfoque profesionalista y disciplinario. Los principios provenientes del paradigma orgánico y el pensamiento sistémico deben estar presentes en la ciencia del derecho ambiental,
para abarcar las interacciones al interior de la sociedad humana y en relación con la naturaleza.
3) Debe ser relacional y operativo, permitiendo que las interacciones entre los miembros
de la sociedad sean adecuadas para garantizar la unidad en la diversidad, y por tanto se garantice una adecuada relación con el medio ambiente, que permita el desarrollo sostenible.
4) Debe ser interdisciplinario, es decir, tener un acercamiento profundo e interactivo con
las ciencias naturales, humanas y sociales, para comprenderlas en sus principios básicos y expresarlos correctamente en lenguaje jurídico./70
5) Debe ser el catalizador de las diferentes disciplinas del saber, a través del cual, en
forma integral, se establecen verdaderas normas técnicas, sociales, científicas, políticas y económicas.
6) Debe ser flexible, en el sentido de permitir que su aplicabilidad se efectúe en concordancia con las circunstancias sociales, económicas y culturales, teniendo un criterio fundamental
de operatividad. Por ello, deben utilizarse herramientas como el liderazgo, la concertación y la
consulta.
7) Debe ser proactivo, o sea, estar orientado a la previsión y prevención de problemas
sistémicos y sus consecuencias indeseadas.
8) Debe ser de derecho público, porque rebasa plenamente el simple interés individual,
para afectar e interesar a la humanidad como conjunto, como organismo vivo.
9) Debe ser internacional, teniendo su fundamento en el conjunto de intereses vitales
de la humanidad, dotado de los instrumentos necesarios para que tenga plena eficacia, los que
sólo pueden derivar de una mancomunidad mundial dotada de ejecutivo, legislativo y tribunal de
justicia mundiales.
10) Pero también, el derecho ambiental debe ser local, regional y nacional, es decir, estar
adecuado a las necesidades locales, regionales y nacionales, para que sea plenamente eficaz,
del mismo modo en que coexisten varios ecosistemas en el ecosistema mayor, la biosfera.
11) La norma ambiental, por naturaleza, debe ser integral, lo que significa que toda regulación debe contener un plan de aplicación y contingencia, que incluya la educación, la concertación, la operatividad y el seguimiento.
70
MACÍAS, Luis Fernando, op. cit. pág. 207
III. DERECHO Y MEDIO AMBIENTE
83
En síntesis, la propuesta consiste en que el derecho ambiental se convierta en "un conjunto operativo e instrumental, sistémico y sistemático, que dirija el proceso integral de la sociedad hacia el desarrollo sostenible".
3. EL CASO COLOMBIANO
Nos parece oportuna y adecuada la presentación del tema de la necesidad del nuevo derecho en relación con nuestra legislación realizada por la Contraloría General de la República en
su informe sobre los recursos naturales de 1998:
Las regulaciones ambientales tienen relación con muchas ramas del derecho, tanto
del derecho público como del privado. Es importante la influencia del derecho constitucional y del derecho administrativo. Respecto al primero de ellos se ha institucionalizado
una acción pública diseñada especialmente para proteger los derechos colectivos, el
principal de los cuales es el ambiente. En el caso de los procesos administrativos para la
obtención de licencias, permisos, concesiones y autorizaciones de carácter ambiental,
aún cuando existen normas especiales para estas materias, en lo que no está expresamente regulado, se rigen por los principios generales del derecho administrativo.
El derecho ambiental toma también principios y elementos básicos del derecho policivo al establecer el régimen sancionatorio ambiental. Por ejemplo, siguiendo con los
casos mencionados, no es clara la naturaleza jurídica del acto administrativo por medio
del cual se otorga la licencia ambiental y no existen disposiciones que determinen los casos en que existen inhabilidades o incompatibilidades para contratar con las autoridades
ambientales.
Pero la relación del derecho ambiental con las otras ramas del derecho no se limita
solamente al escenario del derecho público. Además de existir la necesidad de crear situaciones especiales para el tema ambiental dentro del campo del derecho público, es
importante estudiar y clarificar temas del derecho privado y temas considerados de orden público que tienen aplicabilidad en esta materia. En estos campos se encuentran aspectos de enorme importancia como son el tema de la propiedad de los recursos, la responsabilidad, los seguros, la propiedad intelectual y el tema punitivo, entre otros.
Son muy pocos los avances que se observan en cada una de estas materias. En el
caso del seguro ecológico la normatividad fue expedida sin consultar la experiencia de
los seguros comerciales, y en los delitos ambientales no se tuvieron en cuenta limitaciones y dificultades que tiene la justicia penal en el país, lo cual conduce a la expedición
de disposiciones que carecen de eficacia o de aplicabilidad./71
Además del planteamiento respecto a las relaciones del derecho ambiental con las diferentes ramas del derecho colombiano, el último párrafo transcrito toca precisamente el problema de la ineficacia de las normas ambientales cuando ellas son expedidas sin tener en cuenta
las el contexto general y particular en el cual han de aplicarse. Cuando para solucionar un problema ambiental, simplemente se dicta una norma, soslayando todo el proceso integral de adecuación, diseño, concertación y seguimiento, el resultado ha de ser el mismo: inoperancia e inutilidad.
71
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pág. 42
Capítulo Cuarto.LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
A. ESTRUCTURA DEL DERECHO COLOMBIANO
1. CATEGORÍAS NORMATIVAS
Como lo señala el artículo 4° de la Constitución Política vigente en nuestro país las leyes
están subordinadas a la Constitución, es la norma de normas y en todo caso de incompatibilidad
entre ella y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
La nueva Constitución de 1991 consagragó varias categorías jurídicas para las normas
del orden nacional:
1) Las leyes orgánicas, con rango casi constitucional, entendidas como aquellas que determinan la expedición de otras leyes, como las de preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. También, por medio de
ellas se establecen los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras. Requieren,
para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.
2) Las leyes estatutarias, son también superiores a las leyes ordinarias o comunes,
siendo sus principales características la estabilidad y permanencia, ya que su tramitación excepcional no podrá exceder de una legislatura y habrá de contar con una mayoría cualificada en
una y otra cámara, existiendo una revisión previa por parte de la Corte constitucional sobre su
exequibilidad. Mediante leyes estatutarias se regulan las siguientes materias:
a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección;
b) Administración de justicia;
c) Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la
oposición y funciones electorales;
d) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana,
e) Estados de excepción.
3) Las leyes ordinarias o comunes regulan todos los demás aspectos y supuestos no previstos en las leyes estatutarias u orgánicas. El Presidente de la República tiene facultad para expedir Decretos Leyes, o sea normas con fuerza de ley, en ejercicio de precisas facultades extraordinarias, otorgadas por una ley del Congreso hasta por seis meses. (numeral 10, artículo 150)
4) Los decretos reglamentarios expedidos por el Presidente de la República, en ejercicio
de la potestad reglamentaria del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución.
86
SEGUNDA PARTE
- DERECHO AMBIENTAL
5) Las resoluciones y acuerdos expedidos por Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales.
En el orden descentralizado por servicios, los establecimientos públicos, las unidades
administrativas especiales, las empresas industriales y comerciales del Estado, y otras, también
pueden expedir acuerdos y resoluciones con fuerza obligatoria.
En el orden territorial, las Asambleas Departamentales producen ordenanzas, los Gobernadores decretos departamentales, los Concejos Municipales, acuerdos, y los alcaldes decretos
municipales o distritales.
2. ESTRUCTURA DEL DERECHO AMBIENTAL COLOMBIANO
La estructura jerárquica del derecho ambiental colombiano, de acuerdo con los principios
constitucionales, es la siguiente:
1) Convenios internacionales multilaterales y bilaterales aprobados y ratificados por Colombia.
2) Normas ambientales de la Constitución Política de Colombia.
3) Ley del Medio Ambiente, o sea la Ley 99 de 1993 y sus disposiciones reglamentarias y
complementarias.
4) Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, o Decreto-Ley 2811 de 1974, y sus disposiciones reglamentarias y complementarias.
5) Código Sanitario Nacional y disposiciones reglamentarias y complementarias: Ley 9ª
de 1979.
6) Otras leyes ambientales o decretos con fuerza de ley, no incluidas en los anteriores
numerales.
7) Decretos reglamentarios de normas ambientales, expedidos por el Gobierno Nacional.
8) Otras regulaciones ambientales y procedimientos especiales.
3. TIPOLOGÍA Y ESTRUCTURA JERÁRQUICA DE LAS NORMAS AMBIENTALES
Las normas ambientales colombianas, de acuerdo con su objeto, pueden clasificarse como sigue: /72
1) Normas que consagran principios y valores ambientales.
2) Normas que reconocen derechos humanos, ambientales y/o colectivos.
72
Fuente: LEGIS EDITORES, Régimen Legal sobre el Medio Ambiente, 1999, [§ 0003]
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
87
3) Normas de política, planificación y gestión ambientales.
4) Normas técnicas:
a) Manejo, uso, aprovechamiento, explotación, conservación, protección, preservación y restauración de los recursos naturales renovables;
b) Controles tecnológicos;
c) Controles de contaminantes, y
d) Controles de productos y procesos productivos.
5) Normas preventivas y sancionatorias, policivas y/o penales.
6) Normas que consagran procedimientos administrativos y/o judiciales.
B. CONVENIOS INTERNACIONALES APROBADOS POR COLOMBIA
Los convenios que Colombia ha suscrito o a los que ha adherido, esto es mediante ley
aprobatoria del Congreso y definición de su exequibilidad – por parte de la Corte Constitucional
a partir de la Constitución de 1991 – son los siguientes, ordenados en forma temática:
1. CONVENIOS MULTILATERALES
$"DIVERSIDAD BIOLÓGICA
$"Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de Fauna y Flora
Silvestres, CITES (Washington, 3 de marzo de 1973). Ley 17 de 1981.
$"Convenio Internacional de las Maderas Tropicales (Ginebra, 18 de noviembre de 1983).
Ley 47 de 1989.
$"Convenio sobre la Diversidad Biológica (Cumbre de la Tierra, Río de Janeiro, 5 de junio
de 1992). Ley 165 de 1994.
$"Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales, UPOV (Ginebra,
2 de diciembre de 1961, revisado el 10 de noviembre de 1972 y el 23 de octubre de
1978). Ley 243 de 1995.
$"Régimen Común sobre Acceso a los Recursos Genéticos (Caracas, 2 de julio de 1996).
Decisión 391 de 1996.
$"Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como
Hábitat de Aves Acuáticas (Ramsar, Irán, 2 de Febrero de 1971). Ley 357 de 1997.
$"Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1994 (Ginebra, 26 de Enero de 1994).
Ley 464 de 1998.
$"Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines (Washington, 21 de mayo de 1998). Ley 557 de 2000.
88
SEGUNDA PARTE
- DERECHO AMBIENTAL
$"ATMÓSFERA
$"Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono (Viena, 22 de marzo de
1985). Ley 30 de 1990.
$"Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la Capa de Ozono (Montreal, 16 de septiembre de 1987). Enmienda de 1990 (Londres, 29 de Junio de 1990).
Enmienda de 1991 (Nairobi, 21 de junio de 1991). Ley 29 de 1992.
$"Enmienda de Copenhague al Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan
la Capa de Ozono (Copenhague, 25 de noviembre de 1992). Ley 306 de 1996.
$"AGUA
$"Convenio relativo a la Organización Hidrográfica Internacional, OHI (Mónaco, 3 de Mayo
de 1967). Ley 408 de 1997.
$"Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la Desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular en Africa (París, 17 de Junio de
1994). Ley 461 de 1998.
$"CLIMA
$"Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Nueva York, 9 de
mayo de 1992). Ley 164 de 1994.
$"Protocolo sobre el programa para el estudio regional del fenómeno de El Niño en el Pacifico Sudeste (Puerto Callao, Perú, 6 de noviembre de 1992). Ley 295 de 1996.
$"MAR Y RECURSOS MARINOS
$"Convenio sobre la organización de la comisión permanente de la conferencia sobre explotación y conservación de las riquezas marítimas del Pacífico Sur (Santiago de Chile, 18
de agosto de 1952). Ley 7 de 1980.
$"Convención sobre la Plataforma Continental (Ginebra, 29 de abril de 1958). Ley 9 de
1961.
$"Convención sobre Pesca y Conservación de los Recursos Vivos de la Alta Mar (Ginebra,
29 de abril de 1958, durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del
Mar). Ley 119 de 1961.
$"Convención relativa a la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental (Ginebra,
6 de marzo de 1948). Ley 6 de 1974.
$"Convención Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (Londres, 1º
de noviembre de 1974). Ley 8 de 1980.
$"Protocolo relativo al Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el
Mar (Londres, 16 de febrero de 1978). Ley 8 de 1980.
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
89
$"Protocolo para la Conservación y Administración de las Areas Marinas y Costeras Protegidas del Pacífico Sudeste (Paipa, Colombia, 21 de septiembre de 1989). Ley 12 de 1992.
$"PROTECCIÓN AMAZÓNICA
$"Tratado de Cooperación Amazónica (Brasilia, 3 de julio de 1978). Ley 74 de 1979.
$"SANIDAD
$"Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (Roma, 6 de diciembre de 1951).
Enmiendas al Texto Español (7º Período de Sesiones de la FAO, 1º Diciembre de 1953).
Ley 82 de 1968.
$"ENERGÍA
$"Convenio que establece la Organización Latinoamericana de Energía, OLADE (Lima, Perú,
2 de noviembre de 1973). Ley 6 de 1976.
$"ARMAMENTO
$"Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares (1º de julio de 1968) (Londres,
Moscú y Washington). Ley 114 de 1985.
$"Protocolo relativo a la Prohibición del Empleo en la Guerra de Gases Asfixiantes, Tóxicos
o Similares, y de Medios Bacteriológicos (Ginebra, 17 de junio de 1925). Ley 10 de 1980.
$"Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, la Producción y el Almacenamiento de
Armas Bacteriológicas (Biológicas), y Toxínicas y sobre su Destrucción (Moscú, 10 de
abril de 1972). Ley 10 de 1980.
$"Tratado por el que se Prohiben los Ensayos con Armas Nucleares en la Atmósfera, el Espacio Ultraterrestre y debajo del Agua (Moscú, 5 de agosto de 1963). Ley 6 de 1969.
$"Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en la América Latina (México, Distrito Federal, 14 de febrero de 1967). Ley 43 de 1971.
$"Convención sobre Prohibiciones o Restricciones de ciertas Armas Convencionales que
pueden considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados (Ginebra, 10 de
Octubre de 1980). Protocolo I sobre fragmentos no localizables (Ginebra, 10 de Octubre
de 1980). Protocolo II sobre Prohibiciones o Restricciones del empleo de Minas, Armas
Trampa y Otros Artefactos, según fue enmendado el 3 de mayo de 1996 (Ginebra, 3 de
mayo de 1996). Protocolo III sobre Prohibiciones o Restricciones del empleo de Armas
Incendiarias (Ginebra, 10 de Octubre de 1980). Protocolo Adicional (Protocolo IV) sobre
Armas Láser Cegadoras (Viena, 13 de Octubre de 1995). Ley 469 de 1998.
$"Convención sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción (Oslo, 18 de septiembre de 1997). Ley
554 de 2000.
90
SEGUNDA PARTE
- DERECHO AMBIENTAL
$"Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, la Producción, el Almacenamiento y el Empleo de
Armas Químicas y sobre su Destrucción (París, 13 de enero de 1993). Ley 525 de 1999.
$"Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades del Organismo para la Proscripción de las
Armas Nucleares en la América Latina, OPANAL (México, D.F. 23 de diciembre de 1969).
Ley 559 de 2000.
$"SUSTANCIAS NOCIVAS O PELIGROSAS
$"Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas (Viena, 20 de diciembre de 1988). Ley 67 de 1993.
$"Convenio de Basilea sobre el control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación (Basilea, 22 de marzo de 1989). Ley 253 de 1996.
$"Convenio sobre utilización del Asbesto en condiciones de seguridad (72ª reunión de la
Conferencia General de la OIT, Ginebra, 1966). Ley 436 de 1998.
$"Protocolo para la Protección del Pacifico Sudeste contra la Contaminación Radiactiva
(Paipa, 21 de septiembre de 1989). Ley 478 de 1998.
$"HIDROCARBUROS
$"Convención Internacional para la Prevención de la Contaminación por Buques - MARPOL
(Londres, 2 de Noviembre de 1973). Protocolo de 1978 (Londres, 17 de Febrero de
1978). Ley 12 de 1981.
$"Convenio para la Protección del Medio Marino y la Zona Costera del Pacífico Sudeste (Lima, 12 de noviembre de 1981). Ley 45 de 1985.
$"Acuerdo sobre la Cooperación Regional para el Combate contra la Contaminación del Pacífico Sudeste por Hidrocarburos y otras Sustancias Nocivas en Casos de Emergencia
(Lima, 12 de noviembre de 1981). Protocolo Complementario (Quito, 22 de julio de
1983). Ley 45 de 1985.
$"Protocolo para la Protección del Pacífico Sudeste contra la Contaminación proveniente de
Fuentes Terrestres (Quito, 22 de julio de 1983). Ley 45 de 1985.
$"Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino de la región del Gran Caribe
y Protocolo de Cooperación para Combatir los Derrames de Hidrocarburos en el Gran Caribe (Cartagena de Indias, 24 de marzo de 1983). Ley 56 de 1987.
$"Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil por Daños Causados por la Contaminación de las Aguas del Mar por Hidrocarburos (Bruselas, 29 de Noviembre de 1969).
Protocolo de Londres de 1976 (Londres, 19 de noviembre de 1976). Ley 55 de 1989.
$"Convenio internacional de constitución de un Fondo Internacional de Indemnización de
daños causados por la contaminación de Hidrocarburos (Bruselas, 18 de diciembre de
1971). Protocolo de Londres de 1976 (Londres, 19 de noviembre de 1976). Ley 257 de 1996.
$"Protocolo de 1992 que enmienda el Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil
nacida de Daños debidos a Contaminación por Hidrocarburos, 1969 (Londres, 27 de noviembre de 1992). Ley 523 de 1999.
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
91
$"Protocolo de 1992 que enmienda el Convenio Internacional sobre la Constitución de un
Fondo Internacional de Indemnización de Daños debidos a Contaminación por Hidrocarburos, 1971 (Londres, 27 de noviembre de 1992). Ley 523 de 1999.
$"MEDIO AMBIENTE, CULTURA Y DESARROLLO
$"Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (Conferencia
General de la UNESCO, en su 17a. Reunión, París, 17 de octubre al 21 de noviembre de
1972). Ley 45 de 1983.
$"Tratado Antártico (Washington, 1º de Diciembre de 1959). Ley 67 de 1988.
$"Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (76a. reunión de la Conferencia General de O.I.T., Ginebra 1989). Ley 21 de 1991.
$"Acuerdo para la Creación del Instituto Interamericano para la Investigación del Cambio
Global, IAI (Montevideo, 13 de Mayo de 1992). Ley 304 de 1996.
2. CONVENIOS BILATERALES
$"DIVERSIDAD BIOLÓGICA
$"Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Centro Internacional de la
Agricultura Tropical, CIAT (Bogotá, 5 de mayo de 1987. Ley 29 de 1988.
$"Convención entre los Estados Unidos de América y la República de Costa Rica para el establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical (Washington, 31 de mayo de 1949). Ley 579 de 2000.
$"PROTECCIÓN AMAZÓNICA
$"Acuerdo de Cooperación Amazónica entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno
de la República del Brasil (Bogotá, 12 de marzo de 1981). Ley 106 de 1985.
$"SANIDAD
$"Convenio de Sanidad Agropecuario entre Colombia, Ecuador y Venezuela (Bogotá, 16 de
febrero de 1966). Ley 82 de 1968.
$"Acuerdo entre la República de Colombia y la República Federativa del Brasil sobre Sanidad Animal en Áreas de Frontera (Bogotá, 16 de julio de 1985). Ley 51 de 1993.
$"Acuerdo entre la República de Colombia y la República Federativa del Brasil sobre Sanidad Animal para Intercambio de Animales y Productos de Origen Animal (Bogotá, 9 de
febrero de 1988). Ley 240 de 1995.
92
SEGUNDA PARTE
- DERECHO AMBIENTAL
$"ENERGÍA
$"Acuerdo Suplementario Revisado sobre la Prestación de Asistencia Técnica por el Organismo Internacional de Energía Atómica al Gobierno de la República de Colombia (Viena,
11 de enero de 1993). Ley 296 de 1996.
$"ARMAMENTO
$"Acuerdo entre la República de Colombia y el Organismo Internacional de Energía Atómica para la aplicación de Salvaguardias en relación con el Tratado para la Proscripción de
las Armas Nucleares en América Latina (Viena, 27 de julio de 1979). Ley 47 de 1982.
$"MEDIO AMBIENTE, CULTURA Y DESARROLLO
$"Convenio Complementario del Básico de Cooperación Técnica entre Gobiernos de la República de Colombia y de la República Federativa del Brasil, sobre Cooperación Técnica,
Científica y Tecnológica en el Area de Saneamiento Básico y Protección del Medio Ambiente (Brasilia, 2 de septiembre de 1981). Ley 27 de 1986.
C. LOS PRINCIPIOS Y NORMAS CONSTITUCIONALES
La Constitución Política de Colombia de 1991 está inspirada en importantes apartados de
la Carta Magna española de 1978 y en principios de aplicación social correspondientes a nuevas
comprensiones de la realidad nacional y mundial. Sustituyó a la Constitución de 1886 que estuvo
en vigor durante más de 100 años, y de ella se ha dicho que es la Constitución ecológica por
excelencia, pues hizo una referencia a los asuntos ambientales en cerca de cuarenta artículos
del texto definitivo.
Sin embargo, Jorge Enrique Robledo, acota acertadamente que siguiendo a Duvergé, la
Constitución es simplemente «programática» al contener una mera enunciación de intenciones
que se desean pero no se cumplen, porque en sus artículos 333 – sobre la libre iniciativa privada – y 334 – sobre el intervencionismo del Estado – alberga "las bases de un modelo de desarrollo económico lineal, en donde se nota la contradicción explotación-conservación, casi siempre resuelta a favor del primer polo de la unidad para hacer muy difícil la aplicación de las normas ambientales. La estructura política, económica y social que acoge y propicia la Constitución
del 91, es muy proclive a ese modelo desarrollista y neoliberal". /73
La adopción de un modelo neoliberal para nuestra economía, con la llamada apertura
económica, durante el mismo gobierno que promovió la reforma constitucional a través de la
Asamblea Nacional Constituyente, es una prueba de esa realidad, puesto que el modelo neoliberal por esencia es desarrollista, productivista y depredador del medio ambiente.
73
ROBLEDO, Jorge Enrique, El modelo económico de la apertura, en neoliberalismo y subdesarrollo, en Yesid Ramírez
Bastidas, Derecho Ambiental Colombiano, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2ª Ed, 1998, pág. 66.
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
93
Esta es una razón adicional en apoyo del argumento expuesto en el tema del papel del
derecho ambiental, cuando expresamos que éste debería, con un rango similar o complementario al constitucional, ser un conjunto operativo e instrumental de aplicación de los principios
constitucionales que dirijan el proceso integral de la sociedad hacia el desarrollo sostenible.
A pesar de lo anterior, no podemos dejar de reconocer que, la adopción de la Constitución de 1991, significó un gran avance conceptual y potenciador en tres aspectos fundamentales: la descentralización, la participación ciudadana y la función social y ecológica de la propiedad. En sentencia de la Corte Constitucional/74 se dice que la Constitución es el programa de lo
que el Estado debe hacer, aquí y ahora, para crear condiciones sociales más justas y libres, o
sea, lo que llama Schneider, el “mito concreto”, y que el legislador no es un instrumento de una
acción política libre dentro de unos límites negativos que la Constitución impone, sino que él
desarrolla el programa que la Constitución contiene. En este orden de ideas, de una lectura sistemática, axiológica y finalista surge el concepto de Constitución Ecológica, contenido por sus
disposiciones ambientales.
La Constitución de 1991, a diferencia de la de 1886, no sólo señala al poder público el
límite de lo permitido, sino que le impone el deber positivo de garantizar la creación de un orden
político, económico y social justo, como explícitamente se determina en el preámbulo y en el
artículo 2º. La consecuencia principal es que la protección de los derechos colectivos ha llegado
a ser la garantía eficaz de la protección de los demás derechos fundamentales.
En el contexto de una visión general, podemos agrupar las normas constitucionales en
forma temática como sigue:
1. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
La Constitución en su artículo 1º declara que "Colombia es un Estado social de Derecho,
organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general".
El paso del Estado de Derecho al Estado Social de Derecho, es significativo porque pone
el acento en lo social, donde el Estado tiene la obligación de buscar, no sólo la justicia formal en
sus actuaciones, sino procurar la justicia social en beneficio de todos los asociados. Se trata del
Estado bienestar, aquél que garantiza estándares mínimos de salario, alimentación, salud, habitación, educación, para todos los ciudadanos, como categoría de derecho y no simplemente de
caridad.
En el documento ¿Quién está escribiendo el Futuro?, se plantea que si el conjunto de la
humanidad es uno e indivisible, entonces la autoridad que ejercen las instituciones de gobierno
representa en esencia un fideicomiso, y que cada persona individual llega al mundo bajo la res-
74
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-411, jun.17/92 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
94
SEGUNDA PARTE
- DERECHO AMBIENTAL
ponsabilidad del conjunto, siendo este rasgo de la existencia humana lo que constituye el cimiento real de los derechos sociales, económicos y culturales./75
El artículo 2º se refiere a los fines esenciales del Estado, entre los que se instituye el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general y la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el facilitamiento de la participación de la
ciudadanía en las decisiones que la afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación.
El artículo 7º establece el reconocimiento y protección por parte del Estado de la diversidad étnica y cultural de la Nación, y en el 8º, la obligación estatal y particular de proteger las
riquezas culturales y naturales de la Nación, en la primera referencia directa a los recursos naturales.
Es interesante observar que esa obligación está en cabeza de todos, del Estado y los particulares, pero desafortunadamente este es uno de los principios declarativos que no han tenido
un desarrollo concreto, pues la mayor parte de la legislación existente consagra prohibiciones o
limitaciones y no el ejercicio de acciones positivas dirigidas a la protección, o sea, es reactiva y
no proactiva.
2. DERECHOS, GARANTÍAS Y DEBERES
#" DERECHOS FUNDAMENTALES
El derecho a la vida reconocido en el artículo 11, como explica la Corte Constitucional no
debe ser sólo de carácter formal, pues la característica relevante de este derecho es que la vida
constituye la base para el ejercicio de los demás derechos, es decir, que la vida misma es el
presupuesto indispensable para que haya titularidad de derechos y obligaciones.
La protección y el respeto que el Estado debe brindar a los titulares del derecho a la
vida no puede reducirse a una simple consideración de carácter formal, por cuanto el derecho a la vida no solo implica para su titular el hallarse protegido contra cualquier tipo de injusticia, sea ésta de índole particular o institucional, sino además tener la posibilidad de poseer todos aquellos medios sociales y económicos que le permitan a la persona vivir conforme a su propia dignidad. Mientras en derecho penal una amenaza contra la vida sólo se configura con la iniciación de la etapa ejecutiva del delito, en materia constitucional la protección del derecho a la vida incluye en su núcleo conceptual la protección contra todo acto que
amenace dicho derecho, no importa la magnitud o el grado de probabilidad de la amenaza,
con tal de que ella sea cierta./76
El derecho a la vida es reiterado en el artículo 44 que consagra los derechos
fundamentales de los niños, derechos que expresamente son considerados como prevalentes en
relación con los derechos de los demás.
75
COMUNIDAD INTERNACIONAL BAHÁ'Í, Oficina de Información Pública, ¿Quién esta escribiendo el futuro?, Nueva York, Enero
de 1999.
76
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-102, mar.10/93 M.P. Carlos Gañiría Díaz.
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
95
#" DERECHOS SOCIALES, ECONÓMICOS Y CULTURALES
La salud y el saneamiento ambiental son contemplados en el artículo 49 como servicios
públicos a cargo del Estado, que debe organizarlos, dirigirlos y reglamentarlos conforme a principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
El artículo 58, al garantizar la propiedad privada, le confiere una función social que implica obligaciones, siéndole inherente una función ecológica, lo que significa que dentro de los
motivos de utilidad pública o de interés social para que proceda la expropiación, pueden considerarse razones ambientales. Esta función social y ecológica, es consecuencia de la evolución
del concepto del derecho de propiedad que dejó de considerarse como un derecho subjetivo del
propietario, para pasar a ser la función social del tenedor de la riqueza, que debe emplearlas
conforme a su destino. El propietario tiene “la obligación de orden objetivo de emplear la riqueza que posee en mantener y aumentar la interdependencia social”./77
El artículo 64 puede considerarse como el fundamento de una reforma agraria integral,
tanto en relación con la propiedad de la tierra, como en cuanto a los servicios esenciales encaminados a brindar una vida digna para el campesino. Si recordamos que la tierra – entendida
como biosfera – es la única que produce, y que la agricultura ha sido, es y será la base de toda
economía, /78 podemos comprender la importancia de una acción mancomunada del conjunto
de la sociedad con relación al campo para el logro del desarrollo sostenible. En forma concordante, los artículos 65 y 66 consagran la protección especial por parte del Estado a la producción de alimentos y los principios que deben regir las políticas de crédito agropecuario.
Entre los fines de la educación, que es, a la vez, un derecho personal y un servicio público con función social, se señalan la formación de los ciudadanos para la protección del medio
ambiente (artículo 67), elevando a rango constitucional una preocupación existente desde la
expedición del Código de Recursos Naturales en 1974.
#" DERECHOS COLECTIVOS Y DEL AMBIENTE
La norma más conocida, aunque no la fundamental de la Constitución con relación al
medio ambiente, es la contenida en el artículo 79, que consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y a participar en las decisiones que afectan el ambiente, con
el correspondiente deber del Estado de proteger su diversidad e integridad, mediante la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y el fomento de la educación. El artículo
80 amplía esta obligación del Estado, al conferirle la planificación del manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales – como garantía de su conservación, restauración o sustitución – la
prevención y control de los factores de deterioro ambiental – que incluyen las sanciones legales
y la exigencia de reparación por los daños causados. También le señala la obligación de cooperación con otras naciones en la protección de los ecosistemas de las zonas fronterizas.
El derecho al ambiente sano es uno de los llamados derechos de tercera generación, que
se caracterizan porque no recaen en el individuo, sino en la colectividad, es decir, tienen un
77
PÉREZ CUÑO, Antonio E. Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución. Tecnos, Madrid, 1991, pág. 430
78
Concepto presente en las enseñanzas de Bahá'u'lláh.
96
SEGUNDA PARTE
- DERECHO AMBIENTAL
sujeto plural. Constituyen el punto de partida de los derechos del hombre, relacionados naturalmente con el derecho más elemental: El derecho a la vida, y no solamente el de nuestras
vidas sino el de las vidas por venir, lo que, en último término, viene a ser la garantía de la supervivencia de la especie humana, por medio de la protección del ambiente y los recursos naturales que la hacen posible. La Corte Constitucional ha dicho que, de hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y, que por tanto,
el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad./79
El artículo 81 prohibe expresamente la fabricación, importación, posesión y uso de armas
químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos. Impone también al Estado la regulación del ingreso y la salida del país de
los recursos genéticos y su utilización, de acuerdo con el interés nacional.
El artículo 82, a su vez, le asigna el deber al Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público, entendido este como "el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su
uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto,
los límites de los intereses individuales de los habitantes". (Art. 5º Ley 9ª de 1989).
#" PROTECCIÓN Y APLICACIÓN DE LOS DERECHOS
El Estado, según el artículo 90, tiene una responsabilidad patrimonial por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, teniendo en caso de dolo o culpa grave, acción contra el agente responsable. Esta responsabilidad también puede imputarse en asuntos ambientales, sólo que en este caso falta determinar quien es el titular de la acción.
Las acciones ambientales por excelencia son las acciones populares previstas en el
artículo 88, aunque también las acciones de cumplimiento del artículo 87 son adecuadas para la
protección del medio ambiente. La acción de tutela prevista por el artículo 86, según concepto
de la corte, sólo puede ser efectiva para proteger el medio ambiente, cuando existen derechos
conexos fundamentales en peligro, como el derecho a la vida o a la salud.
#" DEBERES Y OBLIGACIONES
Correlativos con los derechos son los deberes y las obligaciones, y es así como la Constitución Política de 1991, los consagró en forma expresa en su artículo 95, y entre los deberes de
la persona y el ciudadano, el numeral 8º fija los de proteger los recursos culturales y naturales
del país y velar por la conservación de un ambiente sano.
La fórmula que consagra los deberes parte de la premisa de un hombre solidario y no de
un hombre egoísta, preocupado sólo por su bienestar. En el marco conceptual expresamos que
la verdadera naturaleza del hombre es su nobleza esencial y su realización personal se alcanza
mediante el servicio. Ya no se trata simplemente de no hacer daño a los demás y de aportar
79
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-366, sep. 3/93. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
97
pecuniariamente a través de los impuestos para el debido funcionamiento del aparato estatal,
sino de contribuir al buen funcionamiento de todo el sistema social.
Ahora bien, no se trata de un catálogo de deberes que legitime a la autoridad pública para, que a cualquier título, suprima el ejercicio de los derechos. Sólo la defensa y protección de
los derechos fundamentales, propios y ajenos, puede legitimar la imposición de deberes u obligaciones a cargo del particular.
3. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO
#" FUNCIÓN LEGISLATIVA
A través de la función legislativa, detallada en el artículo 150, y con relación a las diversas clases de leyes, el Congreso puede crear, interpretar, reformar o derogar las leyes, expedir
códigos en todos los ramos de la legislación, como el Código de Recursos Naturales, aprobar el
Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas, definir la división general del territorio,
definir la estructura de la administración nacional, entre ellas la de la reglamentación de la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, revestir al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias, y aprobar los tratados internacionales.
#" LA RAMA EJECUTIVA
El Presidente de la República, entre otras funciones señaladas en el artículo 189, debe dirigir las relaciones internacionales – lo que incluye la celebración de tratados o convenios bilaterales o multilaterales. Tiene los deberes de sancionar, promulgar las leyes y velar por su estricto
cumplimiento, y ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes; puede modificar la estructura de entidades y organismos administrativos nacionales y ejercer funciones de inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos. Al gobierno le corresponde, en relación con el Congreso, concurrir a la formación de las leyes, presentar el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas y otras funciones para el cumplimiento de la labor
de Cámara y Senado.
Según el artículo 215, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros,
cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente
el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública,
puede declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de 30 días en cada caso, que sumados no podrán exceder de 90 días en el año calendario. Durante ellos, el Presidente podrá expedir decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Una norma constitucional muy importante, dentro del proceso de globalización, es la
contenida en el artículo 226, que consigna la obligación del Estado de promover la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional, que se complementa con la del artículo 227 que se refiere
concretamente a la integración económica y sociopolítica con las demás naciones, especialmente
con los países de América Latina y del Caribe.
Hoy, cuando la necesidad de preservar un ambiente sano constituye un interés universal
de los estados, se impone la necesidad de que por medio de tratados y convenios internaciona-
98
SEGUNDA PARTE
- DERECHO AMBIENTAL
les se establezcan normas reguladoras de la conducta de cada estado en particular, en concordancia con el principio 21 de la Declaración de Estocolmo que dice que "los estados tienen, de
acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas y el principio de derecho internacional, el soberano
derecho a explotar sus propios recursos siguiendo sus propias políticas ambientales y la responsabilidad de asegurar que las actividades adelantadas en su jurisdicción o control no causen
daño al ambiente de otros estados".
Sin embargo, a la luz de las necesidades apremiantes de la humanidad, tal como lo expresamos anteriormente, el principio de soberanía nacional es un obstáculo para la solución de
los problemas globales, entre ellos los del medio ambiente. Sólo detengámonos a pensar un
poco el relativismo de conceptos como el de la conveniencia nacional consignado en la Constitución del 91, y en la ausencia de mecanismos obligatorios y coercitivos para determinar los daños
que puedan causarse a otros estados.
#" RAMA JUDICIAL
La Corte Constitucional, quien ejerce el control constitucional, tiene la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, y puede decidir sobre las demandas de constitucionalidad contra actos reformatorios de la Constitución por vicios procedimentales, contra las leyes y
decretos con fuerza de ley, por su contenido material o por vicios de forma. También decide la
constitucionalidad de los decretos legislativos dictados por el Gobierno con fundamento en los
estados de excepción, la de los proyectos de ley objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben.
#" ORGANISMOS DE CONTROL
El control fiscal es una función pública a cargo de la Contraloría General de la República,
según lo consignado en el artículo 267, señalando específicamente que el ejercicio de control
financiero, de gestión y de resultados, debe fundarse en la eficiencia, la economía, la equidad y
la valoración de los costos ambientales. El numeral 7º del artículo 268, le confiere al Contralor,
en calidad de atribución, la presentación al Congreso de la República de un informe anual sobre
el estado de los recursos naturales y del ambiente.
El Ministerio Público es dirigido por el Procurador General de la Nación, quien como lo
señala el artículo 277, por sí o por medio de sus delegados o agentes tiene, entre sus funciones,
la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos
administrativos, la protección de los derechos humanos, la defensa de los intereses de la sociedad y de los intereses colectivos, en especial el ambiente. Debe intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas cuando sea necesario, y para el cumplimiento de
sus funciones, la Procuraduría tiene atribuciones de policía judicial y puede interponer las acciones que considere necesarias.
El Defensor del Pueblo, quien forma parte del Ministerio Público y ejerce sus funciones
bajo la dirección del Procurador General de la Nación, velará, según el artículo 282, por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos – entre los cuales están los fundamentales de la vida y los de gozar de un ambiente sano – y puede entre otras atribuciones,
interponer acciones populares en asuntos relacionados con su competencia.
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
99
4. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
Por mandato de la ley, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 289, los departamentos y
los municipios ubicados en zonas fronterizas, podrán adelantar directamente con la entidad territorial limítrofe del mismo nivel en el país vecino, programas de cooperación e integración,
dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente. Esta facultad, concordante con el artículo 337, debe ser reglamentada por la
ley y constituye una excepción al monopolio en la conducción de las relaciones internacionales
por parte del Presidente de la República.
Más adelante, en el capítul V, se hará referencia al ordenamiento territorial. En este punto hacemos referencia a la división política en relación con las responsabilidades ambientales.
#" RÉGIMEN DEPARTAMENTAL
Las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas, pueden expedir disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera, según lo consigna el numeral 2 del artículo
300. También, por medio de la delegación de atribuciones, los departamentos pueden ejercer
capacidades y competencias administrativas y fiscales, en atención a la necesidad de mejorar la
administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con la población, los recursos
económicos y naturales, y las circunstancias sociales, culturales y ecológicas.
La Constitución, en el artículo 310, previó el establecimiento de normas especiales para
la administración del departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
incluyendo la posibilidad de limitación del ejercicio de derechos de circulación y residencia, el
establecimiento de controles a la densidad poblacional, la regulación del uso del suelo y la enajenación de bienes inmuebles, con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades
nativas y la preservar el ambiente y los recursos naturales del archipiélago. La Corte Constitucional, en varias ocasiones ha conceptuado favorablemente sobre la constitucionalidad de normas dictadas en desarrollo del contenido de este artículo.
#" RÉGIMEN MUNICIPAL
En cuanto al régimen municipal, el Constituyente primario previó funciones y atribuciones
específicas en cuanto a recursos naturales y el medio ambiente. Entre las funciones de los Concejos Municipales descritas en el artículo 313, figuran la reglamentación de los usos del suelo (numeral 7º) y el dictar las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (numeral 9º).
Los municipios, de acuerdo al artículo 317, pueden gravar la propiedad inmueble y destinar un porcentaje de los tributos a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del
área de su jurisdicción. El artículo 319 autoriza que dos o más municipios que tengan relaciones
físicas, económicas y sociales, con características de área metropolitana, pueden organizarse
como entidad administrativa especial para programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado territorial, la racionalización o prestación de servicios públicos y la ejecución de obras de
interés metropolitano.
100 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
A su vez, en el artículo 320 se prevé el establecimiento de categorías de municipios de
acuerdo con su población, los recursos fiscales, la importancia económica y la situación geográfica, y en el artículo 321, la posibilidad de que varios municipios o territorios indígenas circunvecinos pertenecientes a un mismo departamento, se constituyan en provincias, para ejercer funciones delegadas por entidades nacionales o departamentales, o asignadas por la ley y los entes
territoriales integrantes.
#" REGIMEN ESPECIAL
Los artículos 329 y 330 prevén la conformación de entidades territoriales indígenas, su
gobernación por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus
comunidades, con ejercicio de funciones especiales, entre las cuales figuran el diseño de políticas, planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, y el velar por
la preservación de los recursos naturales.
El parágrafo del artículo 330 toca el espinoso asunto de la explotación de los recursos
naturales en los territorios indígenas, que debe realizarse sin desmedro de la integridad cultural,
social y económica de las comunidades indígenas y con participación de representantes de dichas comunidades en la toma de las decisiones respectivas.
Por su importancia estratégica, la Constitución en su artículo 331, creó la Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena encargada de la recuperación de la navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y la conservación de tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y
demás recursos naturales renovables del mencionado río.
En cuanto a las Corporaciones Autónomas Regionales, Víctor Moncayo, al referirse al tratamiento otorgado por la Constitución actual, afirma lo siguiente:
“Del régimen constitucional anterior, que exclusivamente autorizaba las corporaciones autónomas regionales como establecimientos públicos especiales del orden nacional y que, por consiguiente, jurídicamente impedía ligarlas de manera más estructural
a la dimensión departamental o regional propiamente dicha, y obligaba a su adscripción
a la administración central, la Carta ha abierto la posibilidad de consagrar un sistema
propio para las corporaciones autónomas regionales, que pueden llegar a apartarse, en
el grado que lo defina la ley, del régimen de carácter nacional que era antes forzoso
(art. 150, num. 7º).
Esa ley reglamentaria de la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales que el Congreso habrá de expedir, podrá, entonces, consagrar otra
modalidad de carácter regional para fines específicos, pues la Constitución no ha limitado su posible objeto. Del contenido de esa ley se derivará una orientación respetuosa de
los principios de descentralización y, sobre todo, de la primacía municipal, o una nueva
forma de desarticulación o desfiguración del papel de las entidades territoriales básicas,
o un sistema para el ejercicio de funciones reservadas a la Nación, como sería si se especializaran en la administración de los recursos naturales y el medio ambiente”. /80
80
MONCAYO,
Víctor Manuel. El régimen territorial en la Constitución de 1991 frente a las tendencias contemporáneas del
Estado. Tomado de Legis Editores, Régimen Legal del Medio Ambiente. [§ 3572]
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
101
Lo anterior significa que, por medio de ordenanzas, las Asambleas Departamentales pueden crear Corporaciones Autónomas Regionales del orden departamental, exceptuando el caso
de que ellas abarquen el territorio de dos o más departamentos, en el cual solo la ley puede
hacerlo, toda vez que, como lo expresa la Corte Constitucional, la Carta Política no faculta para
que una ordenanza o un acuerdo superen sus límites espaciales y tengan influencia jurídica y política sobre otro ente territorial./81
5. RÉGIMEN ECONÓMICO Y HACIENDA PÚBLICA
El Estado, como lo consigna expresamente el artículo 332 de la Constitución, es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos
adquiridos y perfeccionados con arreglo a leyes preexistentes.
El artículo 333 consagra la libertad económica y la iniciativa privada, dentro de los límites
del bien común. La libre competencia se considera un derecho con responsabilidades correlativas. La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El
Estado debe fortalecer las organizaciones solidarias y fomentar el desarrollo empresarial. El legislador deberá cumplir una doble función, tanto impidiendo que se obstruya o se restrinja la
libertad económica, como delimitando el alcance de esa libertad, cuando así lo exijan el interés
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Es decir, en este artículo se recoge la
visión económica capitalista contemporánea, que implica libre iniciativa económica individual con
responsabilidad social y ecológica, en una ecuación que pretende lograr un delicado equilibrio
entre desarrollismo y desarrollo sostenible, que suele mayoritariamente resolverse, como ya lo
hemos mencionado, a favor del primero.
El artículo 334 le asigna al Estado la dirección general de la economía, interviniendo por
mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados,
para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano. El Estado debe intervenir para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan
acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También, para promover la productividad y
competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
Al respecto ha expresado la Corte Constitucional:
En un Estado social de derecho, dentro del cual el poder público asume responsabilidades tales como la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo,
no menos que la de promover la productividad y la competitividad, y que tiene a su cargo la
orientación de la política económica hacia el desarrollo armónico de las regiones (C.N., art.
334), la libre competencia no puede erigirse en derecho absoluto ni en barrera infranqueable
para la actividad de intervención del Estado. Ésta se debe dar, por mandato de la ley, en la
explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, uti81
CORTE CONSTITUCIONAL, SALA PLENA, Sentencia C-423, sep. 29/94. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
102 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
lización y consumo de bienes, todo lo cual implica indudables limitaciones, correctivos y controles para la iniciativa particular. Se trata, al fin y al cabo, de realizar fines esenciales del
Estado como los de promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (C.N., preámbulo y art. 2º), en
ejercicio de un papel dinámico y activo inherente a su función básica de dirección general de
la economía (C.N., art. 334)./82
Finalmente, el artículo 337 se refiere a la legislación especial que puede establecerse para las zonas de frontera, terrestres y marítimas, para promover el desarrollo económico y social,
en concordancia con lo estipulado en el artículo 289.
#" PLANES DE DESARROLLO
La Constitución vigente consagró la descentralización de la planificación del desarrollo
económico y social, como consta en los artículos 339 y siguientes, al ordenar la existencia de un
Plan Nacional de Desarrollo y de Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales, debiendo
estos últimos, ser concertados con el gobierno nacional. Los planes deben estar conformados
por una parte general y por un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional
o territorial.
El artículo 340 ordena la creación, en el orden nacional, de un Consejo Nacional de Planeación (CONPES), y en el orden territorial de Consejos Territoriales de Planeación, con funciones consultivas y como espacios de discusión de los Planes de Desarrollo. Para el efecto, los
sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales tendrán representación en
los Concejos.
#" DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS Y COMPETENCIAS
En cuanto hace a la explotación de los llamados recursos naturales no renovables, el artículo 360 le otorga a la ley la determinación de las condiciones para su explotación, así como
los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. Las contraprestaciones económicas
a favor del Estado por dicha explotación pueden ser a título de regalías o a cualquier otro título,
y en ellas tienen derecho de participación las entidades territoriales en las que se realice la explotación, y los puertos que sirvan de transporte de los recursos o de sus productos derivados.
Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos
y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales para la promoción de la minería, la preservación del ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo
de las respectivas entidades territoriales.
#" FINALIDAD SOCIAL DEL ESTADO Y SERVICIOS PÚBLICOS
El artículo 366 dictamina que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida
de la población son finalidades sociales del estado, y que por tanto, el objetivo fundamental de
82
CORTE CONSTITUCIONAL, SALA PLENA, Sentencia C-398, sep. 7/95. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
103
la actividad estatal radica en la solución de las necesidades insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental y agua potable. Para tales efectos, el gasto público social tiene prioridad
sobre otras asignaciones, en el ámbito de planes y presupuestos tanto de la Nación como de las
entidades territoriales.
La anterior disposición constitucional del artículo 366 es, como lo expresamos en comentario anterior, la norma más importante relacionada con el medio ambiente, porque consagra el
derecho a una calidad de vida digna, que abarca mayores elementos y significados trascendentes que un ambiente sano. Este último no abarca todos los aspectos relacionados con el ambiente, como por ejemplo la reordenación de una cuenca o la protección de la biodiversidad. En
cambio la calidad de vida si lo hace, como lo destaca la siguiente cita:
La calidad de vida es una amalgama de tres componentes:
a. Nivel de vida, es decir la cantidad de bienes materiales, cada vez más abundantes y perfeccionados;
b. Condiciones de vida, es decir los aspectos circunstanciales en los que se desarrolla la existencia social de una comunidad; y
c. Medio de vida, es decir el entorno biofísico.
El nivel de vida corresponde al concepto de lo económico; las condiciones de vida,
al concepto de lo social; y el medio de vida, al concepto de lo ecológico. Los elementos
social, económico y ecológico integran el concepto de lo ambiental./83
Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, como lo expresa el
texto del artículo 365, y éste debe asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional. Ellos pueden ser prestados directa o indirectamente por el Estado, por comunidades organizadas o por particulares, sin que en ningún caso pierda el Estado el poder de
regulación, control y vigilancia de dichos servicios.
Finalmente, el artículo 367 le otorga a la ley la fijación de competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad, financiación y el régimen tarifario – que debe tener en cuenta criterios de costos, de solidaridad y
de redistribución de ingresos. Debe procurarse que estos servicios estén a cargo de cada municipio, dentro de un sano criterio de descentralización, cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales así lo permitan y aconsejen. Los departamentos, en este caso, deben cumplir funciones de apoyo y coordinación.
6. DISPOSICIONES TRANSITORIAS
#" PROTECCIÓN Y DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES NEGRAS
El artículo transitorio 55 prevé los siguientes mecanismos para la protección y el desarrollo de las comunidades negras:
83
VALENCIA IRAGORRI, María Alejandra. Delito Ecológico, Ediciones Forum Pacis, Ibagué, 1996, págs. 14-15.
104 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
1) El reconocimiento de la propiedad colectiva a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico,
de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción.
Para tal efecto se requiere el estudio previo de una comisión especial creada por el gobierno y de una ley expedida por el Congreso dentro de los dos años siguientes a la entrada en
vigencia de la Constitución./84 En la comisión tendrán participación los representantes elegidos
por las comunidades involucradas. La propiedad colectiva sólo será enajenable en los términos
que señale la ley.
2) Mecanismos para la protección de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y para el fomento de su desarrollo económico y social.
D. LOS PRINCIPIOS GENERALES AMBIENTALES
1. DE LA LEY 23 DE 1973
Podemos considerar válidamente, que las políticas, programas y actividades de gestión
ambiental en el país, se guían por las normas contenidas en la Ley 23 de 1973, la cual fue el
fundamento de toda la legislación ambiental posterior.
Por lo tanto, de sus normas vigentes podemos extrapolar dichas directrices en forma de
principios, en la forma siguiente:
1) Objeto: El objetivo de la legislación ambiental es el de prevenir y controlar la contaminación del medio ambiente y buscar el mejoramiento, conservación y restauración de los recursos naturales renovables, para defender la salud y el bienestar de todos los habitantes del
territorio nacional.
2) Patrimonio Común: El medio ambiente es un patrimonio común; por lo tanto su mejoramiento y conservación son actividades de utilidad pública, en las que deberán participar el
Estado y los particulares. Se entiende que el medio ambiente está constituido por la atmósfera y
los recursos naturales renovables.
3) Bienes Contaminables: Se consideran bienes contaminables el aire, el agua y el suelo.
4) Contaminación: Se entiende por contaminación la alteración del medio ambiente por
sustancias o forma de energía puestas allí por la actividad humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir con el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del medio ambiente o afectar los recursos de la Nación o de particulares.
84
La Comisión Consultiva de Alto Nivel y La Ley 70 de 1993, como lo veremos más adelante.
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
105
5) Contaminantes: Se entiende por contaminante todo elemento, combinación de elementos o forma de energía que actual o potencialmente pueda producir alguna o algunas de las
alteraciones ambientales descritas en el numeral anterior.
6) Política Ambiental: La ejecución de la política ambiental será función del Gobierno Nacional, quien podrá delegar tal función en los gobiernos seccionales o en entidades especializadas.
7) Instrumentos Económicos: El Gobierno Nacional podrá crear incentivos y estímulos
económicos para fomentar programas e iniciativas encaminadas a la protección de medio ambiente.
8) Coordinación: El gobierno adoptará las medidas necesarias para coordinar las acciones de las entidades gubernamentales que directa o indirectamente adelanten programas de
protección de recursos naturales.
9) Educación: El Gobierno Nacional incluirá dentro de los programas de educación a nivel primario, medio, técnico y universitario, cursos regulares sobre conservación y protección del
medio ambiente.
10) Servicio Nacional Ambiental: Cuando se considere necesario, podrá el Gobierno Nacional crear el Servicio Nacional Ambiental Obligatorio para bachilleres, normalistas, técnicos
medios o profesionales.
11) Niveles Permitidos de Contaminación: Mediante reglamento u otras disposiciones
administrativas, el Gobierno Nacional fijará los niveles mínimos de contaminación y aprovechamiento permisibles para cada uno de los bienes que conforman el medio ambiente.
12) Sistemas de Evaluación: El Gobierno Nacional creará los sistemas técnicos de evaluación que le permitan hacer participar a los usuarios de los recursos ambientales en los gastos de
protección y renovación de éstos, cuando sean usados en beneficio de actividades lucrativas.
13) Inspecciones: Cuando técnicamente se establezca que han sobrepasado los niveles
mínimos de contaminación o aprovechamiento o que hay una nueva contaminación no prevista
de manera especial, el Gobierno Nacional podrá inspeccionar los procesos industriales, comerciales o de cualquier otra índole, en orden a reducir o eliminar la contaminación y controlar la
fuente de la misma. Esta facultad será ejercida dentro del marco de las atribuciones que a este
respecto señala la Constitución Nacional.
14) Presupuesto: Dentro del presupuesto nacional el gobierno deberá incluir un rubro especial, en cuantía que determinará el Congreso Nacional, con destino exclusivo a los programas
de preservación ambiental.
15) Información: Toda persona natural o jurídica que utilice elementos susceptibles de
producir contaminación, está en la obligación de informar al Gobierno Nacional y a los consumidores acerca de los peligros que el uso de dichos elementos puedan ocasionar a la salud humana o al ambiente.
16) Responsabilidad Civil: El Estado será civilmente responsable por los daños ocasionados
al hombre o a los recursos naturales de propiedad privada como consecuencia de acciones que
generan contaminación o detrimento del medio ambiente. Los particulares lo serán por las mismas
razones y por el daño o uso inadecuado de los recursos naturales de propiedad del Estado.
106 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
17) Sanciones: Será sancionable toda acción que conlleve contaminación del medio ambiente. Las sanciones serán aplicadas según la gravedad de cada infracción: amonestaciones,
suspensión de patentes de fabricación, clausura temporal de los establecimientos o factorías que
estén produciendo contaminación y cierre de los mismos, cuando las sanciones anteriores no
hayan surtido efecto.
2. DE LA LEY 99 DE 1993
La Ley 99 de 1993, en su artículo 1º, define cuáles son los principios generales
ambientales, que deben regir la política ambiental colombiana:
1) El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios
universales y del desarrollo sostenible contenidos en la declaración de Río de Janeiro de junio de
1992 sobre medio ambiente y desarrollo.
2) La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad,
deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible.
3) Las políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres humanos a una
vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.
4) Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga
de acuíferos serán objeto de protección especial.
5) En la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano tendrá prioridad sobre
cualquier otro uso.
6) La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso
de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán
aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e
irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar
la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.
7) El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para
la conservación de los recursos naturales renovables.
8) El paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido.
9) La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas
para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento.
10) La acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado. El Estado apoyará e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales
para la protección ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones.
11) Los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio
ambiente natural o artificial.
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
107
12) El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático y participativo.
13) Para el manejo ambiental del país, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA, cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la
sociedad civil.
14) Las instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación
económica, social y física.
La ley del medio ambiente, como es conocida la Ley 99 de 1993, se concibió y expidió
como desarrollo de los principios, los derechos y las tareas asignadas por la Constitución de
1991, como respuesta a los compromisos internacionales adquiridos en la Cumbre de la Tierra, y
como instrumento para enfrentar la gravedad de la situación medioambiental.
De esta forma, los principios ambientales recogen, en mayor o menor medida, dichos
fundamentos causales: el desarrollo sostenible, la protección de la biodiversidad, el derecho a
un ambiente sano, la protección de recursos hídricos, la incorporación de la contabilidad ambiental y otros instrumentos en la economía, la necesidad de acción conjunta de todos los actores y sectores públicos y privados, el fundamento científico de las medidas ambientales, el manejo descentralizado y participativo de lo ambiental y la creación del Sistema Nacional Ambiental, SINA, para el manejo ambiental.
Quizás los principios que brillan por su ausencia en la enumeración anterior, son los de la
progresiva internacionalización de las medidas y políticas ambientales, con la consecuente reducción de soberanía nacional a favor de organismos internacionales – como incluso lo prevé la
misma Constitución para el caso de la promoción o consolidación de la integración económica, la
que comprendida en un sentido integral no puede estar desligada, en modo alguno, de las realidades ambientales, como es proclamado hoy por todas las legislaciones en el mundo. Claro está, que este paso de reducción de soberanía, no tiene efecto alguno a menos que sea dado por
todos los países del mundo concurrentes a la formación de una mancomunidad mundial.
E. CONCEPTOS LEGALES, JURISPRUDENCIALES Y DOCTRINARIOS
1. DESARROLLO SOSTENIBLE
En el documento "Nuestro futuro común", la Comisión Mundial del Medio Ambiente y el
Desarrollo, constituida por encargo del secretario general de las Naciones Unidas a la primera
ministra de Noruega, Gro Harlem Brundtland, y cuya principal misión era generar una agenda
para el cambio global, se definió el desarrollo sostenible y se detallaron algunas de sus características en los siguientes términos:
1. El desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. Encierra en sí dos conceptos fundamentales:
– El concepto de las “necesidades” en particular las necesidades esenciales de los
pobres, a las que se debería otorgar prioridad preponderante.
108 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
– La idea de limitaciones impuestas por el estado de la tecnología y la organización
social entre la capacidad del medio ambiente para satisfacer las necesidades presentes y
futuras.
2. Por consiguiente, los objetivos del desarrollo económico y social se deben definir
desde el punto de vista de su sostenibilidad en todos los países, ya sean desarrollados o
en desarrollo, de economía de mercado o de planificación centralizada. Las interpretaciones pueden variar, pero deben compartir ciertas características generales y resultar
de un consenso sobre el concepto básico de desarrollo sostenible y sobre un marco estratégico amplio para lograrlo.
3. El desarrollo implica una transformación progresiva de la economía y de la sociedad. Un camino de desarrollo que es sostenible en sentido físico podría seguirse teóricamente incluso en un ambiente social y político rígido. Pero no se puede asegurar la
sostenibilidad física si las políticas de desarrollo no prestan atención a consideraciones
tales como cambios en el acceso a los recursos y en la distribución de los costos y beneficios. Aun el restringido concepto de sostenibilidad física implica la preocupación por la
igualdad social entre las generaciones, preocupación que debe lógicamente extenderse a
la igualdad dentro de cada generación.
4. La satisfacción de las necesidades y aspiraciones humanas es el principal objetivo del desarrollo. En los países en desarrollo no se satisfacen las necesidades esenciales
—alimento, ropa, abrigo, trabajo— de gran número de personas, que tienen además legítimas aspiraciones a una mejor calidad de vida. Un mundo en el que la pobreza y la
desigualdad son endémicas será siempre propenso a crisis ecológicas o de otra índole. El
desarrollo sostenible requiere la satisfacción de las necesidades básicas de todos y extiende a todos la oportunidad de satisfacer sus aspiraciones a una vida mejor…
15. En suma, el desarrollo sostenible es un proceso de cambio en el cual la explotación de los recursos, la orientación de la evolución tecnológica y la modificación de las
instituciones están acordes y acrecientan el potencial actual y futuro para satisfacer las
necesidades y aspiraciones humanas” /85.
Nos enfrentamos, entonces, a la definición más usual de desarrollo sostenible: "el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de
las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades".
La definición es simple y llamativa, y es verdadera en un cierto sentido, pero es equívoca
porque se basa en un concepto demasiado relativo y subjetivo: el de la "satisfacción de necesidades". Y aunque Manfred Max-Neef demostró que las "necesidades humanas fundamentales"
eran universales, finitas, pocas y clasificables/86, y que lo que cambiaba era la manera o los
medios utilizados para satisfacerlas, nos podemos preguntar a qué clase de medios nos referimos, si a los altamente exigentes en términos de recursos físicos y energéticos de las elites
privilegiadas en el mundo, si a los de la clase media de los países industrializados o a los de la
misma clase en los países pobres, o si a los de culturas que viven al margen de las tendencias
consumistas. Y esto, sin entrar a considerar las diferencias subjetivas de orden personal.
85
COMISIÓN BRUNDTLAND, Comisión Mundial del Medio Ambiente y el Desarrollo. Informe 1987.
86
MAX-NEEF, Manfred y otros, Desarrollo a escala humana: una opción para el futuro, Cepaur, Suecia, 1986, pág. 27. Esas
necesidades son: subsistencia, protección, afecto, entendimiento, participación, creación, recreación, identidad y trascendencia.
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
109
Podemos afirmar, en consonancia con lo expuesto hasta ahora, que el concepto de desarrollo sostenible debe incluir tres aspectos u objetivos esenciales: el desarrollo económico, la
equidad social y la sustentabilidad ambiental. El punto neurálgico ha sido el de conciliar el objetivo de desarrollo económico con el de la sustentabilidad ambiental, sobre todo si se concibe el
desarrollo como crecimiento económico. Y en esto tenemos que tener completa claridad: crecimiento económico y sustentabilidad ambiental son términos opuestos, mutuamente excluyentes
entre sí. En cambio, si se concibe el desarrollo como transformación, en el que existe un proceso continuo, humano y social, de interacción sistémica y aprendizaje, esos objetivos, incluyendo
a la equidad social, no son irreconciliables, sino necesariamente complementarios.
Una definición bastante acertada, a nuestro juicio, es la recogida en un documento del
Conpes, que dice que desarrollo sostenible "es la ampliación de las oportunidades y capacidades
productivas de la población que contribuyan a una mejor y mayor formación del capital social.
De esta manera, se espera satisfacer en forma cada vez más equitativa las necesidades de las
generaciones presentes y mejorar la calidad de vida, mediante un manejo prudente del patrimonio natural, manteniendo abiertas al mismo tiempo las opciones de bienestar de las generaciones futuras" /87.
Como se observa, es un concepto que incorpora varías utopías: la equidad, la seguridad,
la justicia, y las dimensiones política y económica en el más amplio de sus sentidos, ya que implica una mirada interdisciplinaria de las relaciones sociales de apropiación de la naturaleza,
incluidos el territorio y los recursos, para satisfacer las necesidades humanas/88.
#" DEFINICIONES LEGALES
El Decreto 1974 de 1989 definió al desarrollo sostenible, como "el proceso mediante el
cual se usan los recursos naturales renovables, sin afectar las condiciones abióticas y bióticas
que garanticen su renovabilidad y aprovechamiento permanente".
El problema de la definición es que quedó circunscrita a los recursos naturales renovables, además de referirse a "proceso" como algo desligado de la actividad humana intencional.
La Ley 99 de 1993, la ley del medio ambiente, definió: "Se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción
de sus propias necesidades".
Esta definición recogió el concepto de desarrollo como crecimiento económico que, como
dijimos, es incompatible con la sustentabilidad ambiental, además del equívoco señalado respecto a la satisfacción de necesidades.
87
CONPES, Documento 2750 "El Salto Social hacia el desarrollo humano sostenible" Diciembre 1994.
88
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El estado de los recursos naturales y del ambiente. Informe 1997, pág. 43.
110 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
#" LA JURISPRUDENCIA
La Corte Constitucional, siguiendo en buena parte los criterios y conclusiones de la Comisión Brundtland, expresó en 1996 /89:
Se aclara, entonces, que la noción de desarrollo sostenible implica dos conceptos
fundamentales: – Necesidades esenciales de los pobres del mundo, a quienes se les debería
dar prioridad preponderante. – Limitaciones impuestas por el Estado de la tecnología y la organización social sobre la habilidad del medio para satisfacer las necesidades presentes y futuras. Por esta razón, se debe comprender como propósito fundamental del desarrollo sostenible, el mantener la productividad de los sistemas naturales y el satisfacer las necesidades
esenciales de la población, en especial de los sectores menos favorecidos. Este último punto
se hace más importante en países como los nuestros, donde la pobreza mayoritaria está
unida a la escasez, pues no habrá desarrollo sostenible mientras casi la mitad de la población viva en niveles de extrema pobreza…
El desarrollo sostenible es un proceso para mejorar las condiciones económicas, sociales y mantener los recursos naturales y la diversidad. De ahí que la sostenibilidad ecológica exija que el desarrollo sea compatible con el mantenimiento de la diversidad biológica y
los recursos biológicos; la sostenibilidad social pretende que el desarrollo eleve el control
que la gente tiene sobre sus vidas y se mantenga la identidad de la comunidad; la sostenibilidad cultural exige que el desarrollo sea compatible con la cultura y los valores de los pueblos afectados y la sostenibilidad económica que pretende que el desarrollo sea económicamente eficiente y que sea equitativo dentro y entre generaciones.
Los criterios del desarrollo sostenible están encaminados a que los beneficios y los
costos ambientales sean tomados en cuenta en las decisiones públicas y privadas, para conciliar las mayores relaciones conflictivas entre el medio ambiente y el desarrollo".
Lo interesante del anterior concepto es que recoge diversos aspectos de la sostenibilidad
del desarrollo: en sentido ecológico, social, cultural y económico, además de apartarse del criterio del crecimiento económico.
2. LA BIODIVERSIDAD
La biodiversidad es una contracción de la expresión "diversidad biológica", y que por tanto expresa la extensa variedad del mundo biológico. En un sentido amplio significa vida sobre la
tierra, sobre su zona de vida o biosfera. Se suele considerar tres niveles jerárquicos de biodiversidad que afectan de manera especial al hombre: genes, especies y ecosistemas.
El mundo biológico puede considerarse organizado en una serie de niveles de organización de complejidad creciente; ocupan un extremo las moléculas más importantes para la vida y
el otro las comunidades de especies que viven dentro de los ecosistemas. Se encuentran manifestaciones de diversidad biológica a todos los niveles. Como la biodiversidad abarca una gama
amplia de conceptos y puede considerarse a distintos niveles y escalas, no es posible reducirla a
una medida única. En la práctica, la diversidad de especies es un aspecto central para evaluar la
89
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-574, oct. 29/96. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
111
diversidad a los demás niveles y constituye el punto de referencia constante de todos los estudios de biodiversidad./90
La biodiversidad se define como la variación de las formas de vida y se manifiesta
en la diversidad genética, de poblaciones, especies, comunidades, ecosistemas y paisajes. La biodiversidad reviste de gran importancia por los servicios ambientales que se derivan de ella y por sus múltiples usos: nuestra alimentación proviene de la diversidad
biológica, los combustibles fósiles son subproducto de ella, las fibras naturales también.
El agua que tomamos y el aire que respiramos están ligados a ciclos naturales con gran
dependencia en la biodiversidad, la capacidad productiva de los suelos depende de su
diversidad biológica, y muchos otros servicios ambientales de los cuales depende nuestra
supervivencia. Desde una perspectiva biológica, la diversidad es vital, porque brinda las
posibilidades de adaptación a la población humana y a otras especies frente a variaciones en el entorno. Así mismo, la biodiversidad es el capital biológico del mundo y representa opciones críticas para su desarrollo sostenible. Colombia es uno de los países con
mayor diversidad biológica, ya que con sólo el 0.7% de la superficie continental posee
cerca del 10% de la diversidad biológica mundial./91
3. LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES
De acuerdo al literal a) del artículo 3° del Decreto Ley 2811 de 1974, o Código de Recursos Naturales Renovables, son:
1) La atmósfera y el espacio aéreo nacional.
2) Las aguas en cualquiera de sus estados.
3) La tierra, el suelo y el subsuelo.
4) La flora.
5) La fauna.
6) Las fuentes primarias de energía no agotables.
7) Las pendientes topográficas con potencial energético.
8) Los recursos geotérmicos.
9) Los recursos biológicos de las aguas y del suelo y el subsuelo del mar territorial y de
la zona económica de dominio continental o insular de la República.
10) Los recursos del paisaje.
Los demás elementos y factores que conforman el ambiente o influyen en él, son, según
el Código, y se denominan elementos ambientales:
11) Los residuos, basuras, desechos y desperdicios.
12) El ruido.
90
"Biodiversidad", Enciclopedia Encarta 1998, 1993-1997 Microsoft Corporation.
91
Ministerio del Medio Ambiente, Departamento Nacional de Planeación, Instituto “ Alexander von Humboldt”, Política
Nacional Ambiental: Tomado de Legis Editores, Régimen Legal del Medio Ambiente [§ 1651-2].
112 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
13) Las condiciones de vida resultantes de asentamiento humano urbano o rural.
14) Los bienes producidos por el hombre, o cuya producción sea inducida o cultivada por
él, en cuanto incidan o puedan incidir sensiblemente en el deterioro ambiental.
Esta enumeración puede ser criticada, sobre todo desde un punto de vista estrictamente
científico, pero hay que considerarla en el contexto de la expedición del Código hace un cuarto
de siglo, el mismo que representó un avance gigantesco en el tratamiento jurídico de los recursos del medio ambiente, que hasta el momento sólo eran considerados como bienes del dominio
privado sujetos al derecho civil.
4. LOS FACTORES DE DETERIORO AMBIENTAL
Los factores que deterioran el ambiente, según el artículo 8° del Decreto Ley 2811 de
1974, son entre otros:
1) La contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos naturales
renovables;
2) La degradación, la erosión y el revenimiento de suelos y tierras;
3) Las alteraciones nocivas de la topografía;
4) Las alteraciones nocivas del flujo natural de las aguas;
5) La sedimentación en los cursos y depósitos de agua;
6) Los cambios nocivos del lecho de las aguas;
7) La extinción o disminución cuantitativa o cualitativa de especies animales y vegetales
o de recursos genéticos;
8) La introducción y propagación de enfermedades y de plagas;
9) La introducción, utilización y transporte de especies animales o vegetales dañinas o
de productos de sustancias peligrosas;
10) La alteración perjudicial o antiestética de paisajes naturales;
11) La disminución o extinción de fuentes naturales de energía primaria;
cios;
12) La acumulación o disposición inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdi13) El ruido nocivo;
14) El uso inadecuado de sustancias peligrosas;
15) La eutrificación, es decir, el crecimiento excesivo y anormal de la flora en lagos y lagunas;
16) La concentración de población humana urbana o rural en condiciones habitacionales
que atenten contra el bienestar y la salud.
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
113
F. DESARROLLO DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL
1. LEGISLACIÓN ANTERIOR AL CÓDIGO DE RECURSOS NATURALES
Las principales normas expedidas sobre manejo, conservación, administración, aprovechamiento y recuperación de recursos naturales renovables, antes de la expedición del Código
de Recursos Naturales, fueron:
1) Sobre adjudicación de bosques y tierras baldías: Decreto 976 de 1907 y Ley 56 de 1905.
2) Sobre explotación de bosques nacionales: Ley 119 de 1919, reglamentada por el Decreto 272 de 1920. Sobre explotación de recursos forestales: Ley 202 de 1938, Decretos 2202
de 1939, 1383 de 1940, 1300 de 1941, 284 y 2921 de 1946, 2278 de 1953 y Ley 2 de 1959.
3) Sobre estudios técnicos y aprovechamiento de corrientes y caídas de agua: Ley 113
de 1928, reglamentada por el Decreto 1551 de 1931. Sobre aguas de uso público: Decretos 891
de 1942, 407 de 1949
4) Sobre régimen de tierras: Ley 200 de 1936, reglamentada por el Decreto 59 de 1938.
5) Sobre declaración de reserva de la Sierra de la Macarena: Ley 52 de 1948, reglamentada por el Decreto 438 de 1949, y delimitada por el Decreto 2963 de 1965. Declaración de
otras zonas de reserva: Decretos 111 de 1959 y 2631 de 1960.
6) Sobre uso de abonos, fertilizantes y pesticidas para la agricultura: Decreto 555 de
1957, Decreto 2202 de 1968, Decreto 843 de 1969
7) Sobre creación de Corporaciones Autónomas Regionales y Corporaciones de Desarrollo: Decreto 3110 de 1954, Decreto 1710 de 1960, Ley 3 de 1961, Ley 65 de 1968, Decreto 720
de 1968, Ley 40 de 1971, Ley 13 de 1973.
8) Sobre reforma social agraria: Ley 135 de 1961, que creó el Incora.
9) Creación de entidades: Creación del Inderena por el Decreto 132 de 1968 y aprobación de estatutos por el Decreto 842 de 1969. El Decreto 2869 de 1968 creó el Concejo Nacional
de Ciencia y Tecnología y el Fondo Francisco José de Caldas, Colciencias. El Decreto 2349 de
1971 creó a la Dirección General Marítima y Portuaria. Posteriormente el Decreto 1444 de 1974
trasladó el Instituto de Punta Betín a Colciencias.
10) Sobre Juntas Defensoras de Animales: Ley 5 de 1972, reglamentada por el Decreto
497 de 1973.
Sobre petróleos y minas, o sea, sobre recursos naturales no renovables, también se expidieron normas que tienen que ver con la conservación del medio ambiente, entre ellas: la codificación de la legislación por medio del Decreto 1056 de 1953; la Ley 10 de 1961, reglamentada por el Decreto 1348 de 1961; el Decreto 850 de 1965 que reglamentó el Código de Petróleos, y el Decreto 1245 de 1974 sobre regalías e impuestos a la explotación minera.
Como puede observarse, la mayor parte de la legislación estuvo orientada a aspectos forestales, de tierras y de aprovechamiento de aguas, no así respecto a la contaminación del aire,
114 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
ni del medio marino: no existía tampoco el concepto de cuenca hidrográfica, ni la preocupación
por los recursos genéticos, ni por las formas de contaminación urbana, como el caso de la contaminación visual y sonora o por los problemas de concentración poblacional. Algunos de estos
aspectos fueron considerados solamente desde una perspectiva sanitaria o policiva local.
2. LEY 23 DE 1973
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, reunida en Estocolmo del
5 al 16 de junio de 1972, culminó con una proclamación y una declaración de principios, que
significó poner en primer lugar de preocupación la problemática ambiental, tanto con relación a
los recursos naturales, como con relación a las condiciones de vida de los seres humanos sobre
el planeta. Dicha declaración representó el primer esfuerzo mancomunado de las naciones del
mundo, por alcanzar una comprensión común de los problemas ambientales, y por visualizar
perspectivas conjuntas de solución de los mismos.
La Ley 23 de 1973 y el Decreto Ley 2811 de 1974, fueron la respuesta del legislador colombiano al compromiso asumido en dicha conferencia, y en su momento constituyó un logro
significativo y un avance notable en el tratamiento de nuestros recursos.
La Ley 23 de 1973, por medio de la cual se concedieron facultades extraordinarias al
Presidente de la República por el término de un año para expedir el Código de Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente, se encargó de dictar las pautas y principios generales
ambientales, que servirían de guía a ese cuerpo legislativo, y a la actuación del gobierno en materia ambiental.
De esta forma, en su artículo 1º definió como objeto de la ley, "prevenir y controlar la
contaminación del medio ambiente, y buscar el mejoramiento, conservación y restauración de
los recursos naturales renovables, para defender la salud y el bienestar de todos los habitantes
del territorio nacional".
En su artículo 2º declaró al medio ambiente como patrimonio común, y a las actividades
de su mejoramiento y conservación, las declaró de utilidad pública. En artículos siguientes definió que clase de bienes se considera contaminables y qué se entiende por contaminación y contaminantes.
Colocó en cabeza del gobierno nacional la ejecución de la política ambiental, la que puede ser delegada en gobiernos seccionales o en entidades especializadas, pero sin que pierda su
necesaria gestión de coordinación interinstitucional. También autorizó al gobierno para crear
incentivos y estímulos económicos de fomento de programas e iniciativas encaminadas a proteger al medio ambiente.
El artículo 9º le impuso la obligación al gobierno nacional de incluir, en los programas
educativos formales, cursos regulares sobre conservación y protección del medio ambiente, al
tiempo que lo autorizó para crear el servicio nacional ambiental obligatorio para estudiantes.
Autorizó también al gobierno para que fije los niveles mínimos de contaminación y aprovechamiento permisibles para cada uno de los bienes que conforman el medio ambiente, y para
crear los sistemas técnicos de evaluación que permitan a los usuarios de recursos ambientales
participar en los gastos de protección y renovación de los recursos. También le otorgó facultades
de inspección e intervención en procesos industriales, comerciales o de otra índole que sobrepa-
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
115
sen los niveles mínimos de contaminación o aprovechamiento. El gobierno quedó obligado a incluir un rubro especial en el presupuesto nacional para los programas de preservación ambiental.
También puso en cabeza de los usuarios la obligación de informar al gobierno y a los
consumidores, sobre el peligro en el uso de elementos susceptibles de producir contaminación
para la salud humana y para el ambiente.
La Ley consagró la responsabilidad civil del Estado y los particulares por daños ambientales que afecten al hombre o a los recursos naturales, como también sanciones por toda contaminación que de acuerdo a la gravedad de la infracción podían ser: amonestaciones, multas
sucesivas, suspensión de patentes de fabricación, clausura temporal de los establecimientos o
factorías que están produciendo contaminación y cierre de los mismos, cuando las sanciones
anteriores no hayan surtido efecto.
3. DECRETO LEY 2811 DE 1974
Por medio de este decreto se dictó el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables
y de Protección al Medio Ambiente, que complementado por sus decretos reglamentarios, continúa vigente en la mayor parte de sus normas.
El Código está conformado inicialmente por un título preliminar con un capítulo único,
que define el ambiente del mismo modo que la Ley 23 de 1983, y señala los objetivos del código, en su artículo 2º, fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la
humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos:
1) Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y
utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de
éstos y la máxima participación social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes
y futuros habitantes del territorio nacional.
2) Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no
renovables sobre los demás recursos.
3) Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la administración
pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de tales recursos y del ambiente.
El artículo 3º expone el ámbito de regulación del Código, que es el manejo de los recursos
naturales renovables – que fueron detallados en el apartado sobre definiciones – la defensa del
ambiente y de los recursos naturales renovables contra la acción nociva de fenómenos naturales,
y los llamados elementos y factores ambientales que conforman el ambiente o influyen en él.
El cuerpo restante del Código esta dividido en dos libros, divididos cada uno en partes,
que a su vez se dividen en títulos y estos en capítulos. El esquema general, y que indica claramente el contenido, es el siguiente:
%"LIBRO PRIMERO.- DEL AMBIENTE
$"PARTE I - DEFINICION Y NORMAS GENERALES DE POLITICA AMBIENTAL
116 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
$"PARTE II - DE LOS ASUNTOS AMBIENTALES DE AMBITO O INFLUENCIA INTERNACIONALES
$"PARTE III - MEDIOS DE DESARROLLO DE LA POLÍTICA AMBIENTAL
!"Título I. Incentivos y estímulos económicos
!"Título II. Acción educativa, uso de medios de comunicación social y servicio nacional
ambiental
!"Título III. Tasas retributivas de servicios ambientales
!"Título IV. Sistema de Información Ambiental
!"Título V. De las inversiones financieras estatales en obras y trabajos públicos
ambientales
!"Título VI. De la declaración de efecto ambiental
!"Título VII. De la zonificación
!"Título VIII. De las emergencias ambientales
$"PARTE IV - DE LAS NORMAS DE PRESERVACION AMBIENTAL RELATIVAS A ELEMENTOS
AJENOS A LOS RECURSOS NATURALES
!"Título I. Productos químicos, sustancias tóxicas y radioactivas
!"Título II. Del ruido
!"Título III. De los residuos, basuras, desechos y desperdicios
!"Título IV. De los efectos ambientales de los recursos naturales no renovables
!"Título V. De la salud humana y animal
%"LIBRO SEGUNDO.- DE LA PROPIEDAD, USO E INFLUENCIA AMBIENTAL DE LOS RECURSOS
NATURALES RENOVABLES
$"PARTE I - NORMAS COMUNES
!"Título I. Del dominio de los recursos naturales renovables
!"Título II. De la actividad administrativa relacionada con los recursos naturales renovables
!"Título III. Del régimen de reservas de recursos naturales renovables
!"Título IV. Prioridades
!"Título V. De los modos de adquirir derecho a usar los recursos naturales renovables
de dominio publico
!"Título VI. Del registro, censo y representación del objeto materia del derecho sobre
recursos naturales renovables
!"Título VII. Restricciones y limitaciones al dominio privado y al uso de los recursos naturales renovables de interés social o utilidad pública
$"PARTE II - DE LA ATMOSFERA Y DEL ESPACIO AEREO
$"PARTE III - DE LAS AGUAS NO MARITIMAS
!"Título I. Disposiciones generales
!"Título II. De los modos de adquirir derecho al uso de las aguas
!"Título III. De la explotación y ocupación de los cauces, playas y lechos
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
117
!"Título IV. De las servidumbres
!"Título V. De las obras hidráulicas
!"Título VI. Del uso, conservación y preservación de las aguas
!"Título VII. De las aguas subterráneas
!"Título VIII. De la administración de las aguas y cauces
!"Título IX. Cargas pecuniarias
!"Título X. De las asociaciones de usuarios de aguas
!"Título XI. Sanciones
$"PARTE IV - DEL MAR Y SU FONDO
$"PARTE V - DE LOS RECURSOS ENERGÉTICOS PRIMARIOS
$"PARTE VI - DE LOS RECURSOS GEOTERMICOS
$"PARTE VII - DE LA TIERRA Y LOS SUELOS
!"Título I. Del suelo agrícola
!"Título II. De los usos no agrícolas de la tierra
$"PARTE VIII - DE LA FLORA TERRESTRE
!"Título I. De la conservación y defensa de la flora
!"Título II. De la flora silvestre
!"Título III. De los bosques
!"Título IV. De la protección forestal
$"PARTE IX - DE LA FAUNA TERRESTRE
!"Título I. De la fauna silvestre y de la caza
$"PARTE X - DE LOS RECURSOS HIDROBIOLOGICOS
!"Título I. De la fauna y flora acuática y de la pesca
!"Título II. De la acuicultura y del fomento de la pesca
$"PARTE XI - DE LA PROTECCIÓN SANITARIA DE LA FLORA Y DE LA FAUNA
$"PARTE XII - DE LOS RECURSOS DEL PAISAJE Y DE SU PROTECCIÓN
$"PARTE XIII - DE LOS MODOS DE MANEJO DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES
!"Título I. De los poderes policivos
!"Título II. De las áreas de manejo especial
!"Título III. De las organizaciones de usuarios y asociaciones de defensa ambiental
4. NORMAS REGLAMENTARIAS DEL DECRETO-LEY 2811 DE 1974
Las principales normas reglamentarias del Código de Recursos Naturales son:
$"Decreto 2259 de 1976, sobre el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, Himat.
$"Decreto 622 de 1977, sobre el Sistema de Parques Nacionales.
118 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
$"Decreto 1449 de 1977, sobre las obligaciones de protección y conservación de recursos
naturales renovables por parte de los propietarios de predios rurales.
$"Decreto1415 de 1978, por el cual se crea la Comisión Conjunta de Asuntos Ambientales
adscrita al Ministerio de Salud.
$"Decreto 1541 de 1978, sobre las aguas no marítimas.
$"Decreto 1608 de 1978, sobre fauna silvestre.
$"Decreto 1681 de 1978, sobre recursos hidrobiológicos.
$"Decreto 1715 de 1978, sobre protección del paisaje.
$"Decreto 1741 de 1978, en relación con la creación de un Area de Manejo Especial.
$"Decreto 2787 de 1980, sobre plantaciones forestales industriales.
$"Decreto 2857 de 1981, sobre cuencas hidrográficas.
$"Decreto 2858 de 1981, sobre permisos para realización de estudios de factibilidad para el
aprovechamiento de aguas.
$"Decreto 2 de 1982, sobre emisiones atmosféricas.
$"Decreto 2104 de 1983, sobre residuos sólidos.
$"Decreto 1594 de 1984, sobre los usos del agua y los residuos líquidos.
$"Decreto 704 de 1986, sobre el uso, comercialización y aplicación del D.D.T.
$"Resolución 2309 de 1986, sobre residuos, basuras, desechos y desperdicios.
5. LEY 9ª DE 1979
La Ley 9ª de 1979 es conocida como la Ley Sanitaria Nacional. Aunque tiene relación directa con los asuntos ambientales, instituyó en cabeza del Ministerio de Salud la mayor parte de
controles, directrices, responsabilidades y atribuciones para su aplicación.
En la actualidad, con la existencia del Ministerio del Medio Ambiente y la promulgación
de nuevos cuerpos normativos, los aspectos que antes regulaba completamente dicha ley y sus
normas reglamentarias, son compartidos por las autoridades de salud y por las autoridades ambientales. El criterio general diferenciador ha sido el de dejar a las autoridades de salud los aspectos estrictamente sanitarios y de salud pública, y los demás a las autoridades ambientales,
sobre todo Ministerio del Medio Ambiente y Corporaciones Autónomas Regionales.
Según lo expresa en su artículo 1º para la protección del ambiente, la ley establece:
– Las normas generales que servirán de base a las disposiciones y reglamentaciones necesarias para preservar, restaurar y mejorar las condiciones sanitarias en lo que se relaciona a la
salud humana;
– Los procedimientos y las medidas que se deben adoptar para la regulación, legalización
y control de las descargas de residuos y materiales que afectan o pueden afectar las condiciones
del ambiente.
La Ley está dividida en 12 títulos, que son los temas generales, a saber:
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
119
1) La protección del ambiente, que define el objeto de la ley y las definiciones sobre residuos líquidos y sólidos, disposición de excretas, emisiones atmosféricas y áreas de captación.
2) Suministro de agua, que trata sobre aguas superficiales, cauces subterráneos, aguas
lluvias, conducción de aguas, estaciones de bombeo y potabilización del agua.
3) Salud ocupacional, que abarca lo relacionado con establecimientos laborales, condiciones ambientales, agentes físicos, químicos y biológicos, seguridad industrial, medicina preventiva, saneamiento básico, sustancias peligrosas y radiofísica sanitaria, entre otros.
4) Saneamiento de edificaciones, que incluye su clasificación (residencias; establecimientos educativos, para espectáculos públicos, para diversión pública, industriales y comerciales; establecimientos carcelarios, hospitalarios y similares), localización, esquema básico, estructura, fontanería, iluminación y ventilación, basuras, protección contra roedores y plagas, para
ruidos y contra accidentes, así como normas de limpieza general.
5) Alimentos, que abarca normas para los establecimientos que los producen – incluyendo requisitos de funcionamiento – como normas para elaboración de una gran diversidad de
productos, sobre relaciones laborales, transporte y otros.
6) Drogas, medicamentos, cosméticos y similares, que se refiere a establecimientos y
productos farmacéuticos en general.
7) Vigilancia y control epidemiológico, con normas para la información epidemiológica,
sobre laboratorios y mecanismos de control y prevención.
8) Desastres, que incluye medidas preventivas, análisis de vulnerabilidad, planeamiento
de operaciones de emergencia, planes de contingencia, entrenamiento y capacitación, medidas
en caso de desastres, autoridades, coordinación y personal de socorro, solicitud, recepción, distribución y control de ayudas.
9) Defunciones, traslado de cadáveres, inhumación y exhumación, trasplante y control
de especímenes, que también incluye certificados de defunción, autopsias, inhumación y exhumación, cementerios, y manejo y control de especímenes quirúrgicos obtenidos con fines terapéuticos o de diagnóstico.
10) Artículos de uso doméstico, con normas para envase y empaque, rotulado y propaganda, además de utensilios de comedor y cocina.
11) Vigilancia y control, que incluye licencias, registro, medidas de seguridad y sanciones.
12) Derechos y deberes relativos a la salud, con definiciones importantes relacionadas
con todos los ciudadanos.
6. NORMAS REGLAMENTARIAS DE LA LEY 9ª DE 1979
Las principales normas que reglamentaron la Ley Sanitaria Nacional fueron las siguientes, todas ellas relacionadas con el Ministerio de Salud Pública:
$"Decreto 2104 de 1983, sobre residuos sólidos.
$"Decreto 2105 de 1983, sobre potabilización del agua.
120 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
$"Decreto 561 de 1984, sobre captura, procesamiento, transporte y expendio de los productos de la pesca.
$"Decreto 1562 de 1984, sobre vigilancia y control epidemiológico y medidas de seguridad.
$"Decreto 1601 de 1984, sobre sanidad portuaria y vigilancia epidemiológica en naves y
vehículos terrestres.
$"Resolución 2309 de 1986, sobre residuos especiales.
$"Decreto 775 de 1990, sobre uso y manejo de plaguicidas.
$"Decreto 1843 de 1991, sobre uso y manejo de plaguicidas.
El Decreto 1840 de 1994, si bien no es reglamentario de la Ley 9ª y fue dictado con relación al tema agropecuario, tiene una clara connotación sanitaria, por tratarse de normas de sanidad animal.
7. LEY 99 DE 1993
Esta ley, conocida como la Ley del Medio Ambiente, significó un remezón completo en el
ámbito de la legislación colombiana, similar o mayor al que representó la Ley 23 de 1973 y la
expedición del Código de Recursos Naturales.
Dos sucesos, uno internacional y otro nacional, influyeron decisivamente en la gestación
de este cuerpo legislativo: la Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro en julio de 1992,
que profundizó la visión y el compromiso de las naciones del mundo frente a los problemas ambientales, y la expedición de la Constitución Política de 1991 en Colombia, considerada como
una constitución ecológica construida alrededor de la concepción del estado social de derecho y
de nuevas herramientas para garantizar la participación ciudadana.
El sólo enunciado de la ley es muy revelador de su propósito: "Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental -SINA- y se dictan otras disposiciones". Es una norma que conlleva una profunda
transformación en la gestión y en la política ambientales del país, o sea en el campo institucional, sin entrar a redefinir el tratamiento mismo dado a los recursos naturales y a la contaminación o deterioro ambiental que siguieron vigentes.
La Ley 99 de 1993 contiene 16 títulos, a saber:
1) Fundamentos de la política ambiental colombiana, que incluye el artículo 1º donde se
formulan los principios generales ambientales ya estudiados anteriormente.
2) Del Ministerio del Medio Ambiente y del Sistema Nacional Ambiental: Se crea el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, y el Sistema Nacional Ambiental como medio para asegurar la
adopción y ejecución de políticas, planes, programas y proyectos que garanticen el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente
y el patrimonio natural de la Nación. Se detallan las funciones del Ministerio y se incorpora por
primera vez el concepto de ordenamiento ambiental del territorio como mecanismo fundamental
en relación con los recursos naturales y el medio ambiente.
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
121
En el artículo3º, como acotamos, se define al desarrollo sostenible en forma equívoca,
según nuestro concepto, por incluir el elemento de crecimiento económico junto con el de calidad de vida y bienestar social, y con el de sustentabilidad ecológica.
3) Estructura del Ministerio del Medio Ambiente, la de carácter administrativo, con sus
distintas dependencias y sus órganos de decisión, siendo el principal el Consejo de Gabinete.
Esta estructura ha sufrido varias modificaciones en el curso de sólo 7 años, como lo veremos en
detalle más adelante.
4) Consejo Nacional Ambiental, como máximo órgano de asesoría y coordinación intersectorial a nivel público en materia ambiental y de recursos naturales, en el que tienen participación representantes del sector público y privado.
5) Apoyo científico del Ministerio: Se adscriben o vinculan los Institutos Científicos de
creación legal especializados en aspectos diversos del quehacer ambiental, y otros centros de
investigaciones ambientales y universidades públicas y privadas.
6) Corporaciones Autónomas Regionales: Estos entes corporativos de carácter público y
creación legal, sufren transformaciones fundamentales, tanto en sus funciones como en su estructura administrativa. Se crean varias nuevas, se transforman otras, incluyendo la formación
de corporaciones con régimen especial, llamadas Corporaciones para el Desarrollo Sostenible
para ciertas zonas neurálgicas del país.
7) Rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales: La Ley 99 de 1993 define claramente este punto, a través del régimen general de tasas retributivas y compensatorias, de tasas
por utilización de aguas, de participación en los gravámenes a la propiedad inmueble, de las
transferencias del sector eléctrico, además de definir su régimen de control fiscal.
8) Licencias Ambientales: Queda consagrada la utilización de esta herramienta fundamental de gestión y control ambiental, a través de su obligatoriedad, fijando normas de competencia de las autoridades ambientales, definiendo el estudio de impacto ambiental y los procedimientos de otorgamiento de las licencias, incluyendo su revocatoria y suspensión.
9) Funciones de las entidades territoriales y de la planificación ambiental: Principios
normativos generales, funciones de los departamentos, municipios y distritos, competencias de
grandes centros urbanos, funciones de territorios indígenas y normas para la planificación ambiental de las entidades territoriales.
10) Modos y procedimientos de participación ciudadana: Reglamentación de la intervención en los procedimientos administrativos ambientales, de la publicidad de las decisiones sobre
el medio ambiente, de las audiencias públicas sobre decisiones ambientales en trámite, de la
acción de nulidad, del derecho de petición de informaciones, de la intervención del Ministro en
los procedimientos judiciales por acciones populares, y de la participación de las comunidades
indígenas y negras.
11) Acción de cumplimiento en asuntos ambientales: Este título fue derogado y reglaba
un procedimiento especial para la acción de cumplimiento, con normas sobre competencia, requerimientos y mandato de ejecución, entre otros aspectos.
12) Sanciones y medidas de policía: Lo relacionado con el régimen sancionatorio y las
atribuciones de policía para hacer efectivas las sanciones y los requerimientos.
122 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
13) Fondo Nacional Ambiental y Fondo Ambiental de la Amazonía: Mecanismos de financiamiento de proyectos públicos y privados en gestión ambiental, y también los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías.
14) Procuraduría Delegada para asuntos ambientales: Como parte del Ministerio Público,
con funciones específicas.
15) Liquidación del Inderena y de las garantías laborales: Como consecuencia de la creación del Ministerio del Medio Ambiente.
16) Disposiciones finales: Entre las que figuran el Servicio Ambiental, el apoyo de Fuerzas
Armadas, la Comisión Colombiana de Oceanografía, las funciones ambientales de Ingeominas, el
reconocimiento de personería jurídica a entidades ambientalistas, las reservas naturales de la
sociedad civil, y otras facultades y autorizaciones.
8. NORMAS REGLAMENTARIAS DE LA LEY 99 DE 1993
Sin mencionar aquí las reglamentarias del Sistema Nacional Ambiental, que serán objeto
de estudio posterior, podemos destacar las siguientes:
$"Decreto 1339 de 1994, sobre el porcentaje del impuesto predial a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales.
$"Decreto 1753 de 1994 sobre licencias ambientales.
$"Decreto 1933 de 1994, sobre transferencias del sector eléctrico.
$"Decreto 948 de 1995, que reglamenta la protección y control de la calidad del aire (es
también reglamentario de la Ley 23 de 1973, del Decreto Ley 2811 de 1974 y de la Ley
9ª de 1989).
$"Decreto 1791 de 1996, sobre el régimen de aprovechamiento forestal.
$"Decreto 901 de 1997, sobre tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del
agua como receptor de los vertimientos puntuales, y sobre las tarifas de éstas.
$"Resolución 273 de 1997, sobre tarifas mínimas de las tasas retributivas por vertimientos
líquidos.
$"Decreto 788 de 1999, que modifica parcialmente el Decreto 1753 de 1994, sobre estudios de impacto ambiental y licencia ambiental para el desarrollo de la actividad sísmica.
$"Decreto 1892 de 1999, por el cual se determinan proyectos u obras que requieren de Licencia Ambiental.
$"Decreto 2353 de 1999, que modifica parcialmente el Decreto 1753 de 1994, sobre licencias ambientales.
$"Resolución 406 de 1999, que establece el valor de gastos de administración a cobrar en
el trámite de licencias ambientales.
IV. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA
123
9. OTRAS NORMAS POSTERIORES A LA LEY 99 DE 1993
Tampoco señalaremos aquí las normas directamente relacionadas con instituciones del
Sistema Nacional Ambiental, pues ellas serán objeto de estudio posterior. Entre las demás normas podemos mencionar:
$"Ley 139 de 1994, que crea el Certificado de Incentivo Forestal y el Comité Asesor de Política Forestal.
$"Ley 140 de 1994, que reglamenta la publicidad exterior visual en el territorio nacional.
$"Ley 141 de 1994, que crea el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías y se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos
naturales no renovables.
$"Decreto 1125 de 1994, que crea la Distinción Nacional del Medio Ambiente.
$"Decreto-Ley 2150 de 1995, artículos 132 y siguientes, sobre licencias ambientales y planes de manejo ambiental.
$"Ley 299 de 1996, sobre protección de flora colombiana y reglamentación de los jardines
botánicos.
$"Ley 344 de 1996, que modifica disposiciones de la Ley 141 de 1994 sobre el Fondo Nacional de Regalías, crea el Fondo de Compensación Ambiental y legisla sobre licencias
ambientales.
$"Resolución 655 de 1996, sobre requisitos para la licencia ambiental establecida por el artículo 132 del Decreto 2150 de 1996.
$"Decreto 2173 de 1996, que reglamenta el funcionamiento del Comité Asesor de Política
Forestal.
$"Ley 373 de 1997, que establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua.
$"Decreto 900 de 1997, que reglamenta el Certificado de Incentivo Forestal.
$"Decreto 2967 de 1997, sobre los puertos autorizados para el comercio internacional de
especímenes de fauna y flora silvestre.
$"Decreto 3102 de 1997, que reglamenta la Ley 373 de 1997 sobre uso del agua.
$"Ley 430 de 1998, sobre desechos peligrosos.
$"Decreto 331 de 1998, que reglamenta parcialmente la ley de jardines botánicos.
$"Decreto 475 de 1998, sobre prestación del servicio público de acueducto.
$"Resolución 192 de 1999, que fija tarifas para el cobro de la evaluación y seguimiento de
licencias y otras autorizaciones ambientales.
$"Ley 491 de 1999, sobre los seguros ecológicos.
$"Ley 508 de 1999, sobre tarifa de licencias ambientales, tasas por uso del agua y destino
de recursos del Fondo Nacional de Regalías.
Capítulo Quinto.OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
A. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PLANEACIÓN DEL DESARROLLO
Las principales normas existentes en nuestra legislación sobre desarrollo y ordenamiento
territorial, constituyen un importante marco en el que se desenvuelve la gestión ambiental, entendida esta en un sentido amplio como conjunto de acciones e interacciones de grupos e individuos. Se trata de comprenderlos como los referentes espacio-temporales de la gestión ambiental. De ahí su importancia, que trataremos de recoger haciendo un repaso general en los
puntos que siguen.
1. NORMAS CONSTITUCIONALES
1) Distribución de Competencias: El artículo 288 establece que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Esta norma aun no ha sido expedida por el Congreso. Y el artículo puntualiza
que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la
ley.
2) Formación de Nuevos Departamentos: El Congreso Nacional puede decretar la formación de nuevos Departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la Ley
Orgánica del Ordenamiento Territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos por esta Constitución, según lo señala el artículo 297.
3) Regiones Administrativas y de Planificación: Según los artículos 306 y 307, dos o más
departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. Su objeto principal será el desarrollo económico y
social del respectivo territorio. La respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de
Ordenamiento Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la región en
entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de
los ciudadanos de los departamentos interesados. La misma ley establecerá las atribuciones, los
órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los
ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías. Igualmente definirá los principios para la
adopción del estatuto especial de cada región.
4) Áreas Metropolitanas: El artículo 319 expresa que cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área
metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y
coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad, racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar
en común algunos de ellos. También pueden ejecutar obras de interés metropolitano. La Ley
Orgánica de Áreas Metropolitanas es la Ley 128 de 1994.
126 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
La Ley de Ordenamiento Territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen
administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración
tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de
convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios. Cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la
ley. Las áreas metropolitanas podrán convertirse en distritos conforme a la ley.
5) Entidades Territoriales Indígenas: El artículo 329 abre la posibilidad de conformación
de entidades territoriales indígenas, con sujeción a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
Su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las
comunidades indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial.
6) Plan Nacional de Desarrollo: El Plan Nacional de Desarrollo estará conformado por
una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional, como lo
estipula el artículo 339. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de
largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el
gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución.
7) Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales: Serán elaborados y adoptados de
manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, con el objeto de asegurar el uso eficiente
de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la
Constitución y la ley. Los planes estarán conformados por una parte estratégica y un plan de
inversiones de mediano y corto plazo.
8) Consejo Nacional de Planeación: El artículo 340 crea el Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos,
sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de
foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. Los miembros del Consejo Nacional serán
designados por el Presidente de la República de listas que le presenten las autoridades y las
organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes deberán
estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su período será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca la ley. En las entidades territoriales
habrá también consejos de planeación.
9) Elaboración del Plan Nacional de Desarrollo: El gobierno elaborará el Plan Nacional de
Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto
del Consejo Nacional de Planeación, según el artículo 341. Oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración
del Congreso, dentro de los 6 meses siguientes a la iniciación del período presidencial.
10) Ley Orgánica del Plan de Desarrollo: El artículo 342 le atribuye la reglamentación de
todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes
de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a
ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del
Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos con-
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
127
forme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de
desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución.
La Ley Orgánica del Plan de Desarrollo es la Ley 152 de 1994.
11) Sistemas de Evaluación: Definidos por los artículos 343, el del sistema nacional y
344, el de los sistemas departamentales. La entidad nacional de planeación tendrá a su cargo el
diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en las condiciones que ella determine. Los organismos departamentales de planeación harán la evaluación
de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de los departamentos y municipios, y participarán en la preparación de los presupuestos de estos últimos en
los términos que señale la ley. En todo caso el organismo nacional de planeación, de manera
selectiva, podrá ejercer dicha evaluación sobre cualquier entidad territorial.
2. LEY 128 DE 1994: LEY ORGÁNICA DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS
Las áreas metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos
o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí
por estrechas relaciones de orden físico económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo, para la racional prestación de sus servicios públicos, requiere una administración coordinada, según la definición del artículo primero.
Los principales aspectos por destacar de la ley son los siguientes:
1) Naturaleza jurídica: Son personas jurídicas de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial.
2) Jurisdicción y domicilio: La jurisdicción del área metropolitana comprenderá el territorio de los municipios que la conforman y tendrá como sede el municipio que sea capital del departamento, el cual se denominará municipio núcleo. Cuando entre los municipios que conforman el área no exista capital del departamento, el municipio sede será aquel con mayor numero
de habitantes.
3) Funciones: Programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su jurisdicción, racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los
municipios que la integran, si es el caso prestar en común alguno de ellos, y ejecutar obras de
interés metropolitano.
4) Constitución: La iniciativa la tienen los alcaldes de los municipios interesados, la tercera parte de los concejales de dichos municipios, o el 5% de los ciudadanos que integran el
censo electoral totalizados de los mismos municipios. El mecanismo de aprobación será el de la
consulta popular, siendo necesaria luego la protocolización de la conformación del área, con la
definición de las atribuciones, financiación y autoridades. Cuando se trate de anexar uno o más
municipios vecinos a un Area Metropolitana ya existentes, se convocará a consulta popular. Su
aprobación se hará por mayoría absoluta de votos en cada uno de los municipios vecinos interesados en la anexión, mediante la concurrencia al menos de la cuarta parte de la población registrada en el respectivo censo electoral.
5) Relación con los municipios integrantes: Las Areas Metropolitanas dentro de la órbita
de competencia que la Constitución y la ley les confiere, sólo podrán ocuparse de la regulación
128 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
de los hechos metropolitanos. Se determinan como metropolitanos aquellos hechos que a juicio
de la Junta Metropolitana afecten simultáneamente y esencialmente a por lo menos dos de los
municipios que lo integran como consecuencia del fenómeno de la conurbación.
6) Dirección y administración: A cargo de una Junta Metropolitana, un Alcalde Metropolitano, un Gerente y las unidades técnicas que según sus estatutos fueron indispensables para el
cumplimiento de sus funciones. La Junta Metropolitana, que es el principal órgano estará presidida por el alcalde metropolitano, y conformada por alcaldes, gobernador y representantes de
los concejos municipales. Los actos de la Junta se denominan acuerdos metropolitanos.
3. LEY 388 DE 1997: LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Esta ley reviste una enorme importancia para el ambiente, y presentarla contribuye sustancialmente al objetivo de este trabajo, como puede desprenderse de los objetivos descritos en
el artículo 1º:
$"Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9a. de 1989 con las nuevas
normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la
Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional
Ambiental - SINA.
$"El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito
territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.
$"Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función
social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio
público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres.
$"Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el
cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el
ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes.
$"Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma
coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana
nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política.
El Ordenamiento Territorial se entiende como una política de Estado y, a la vez, un instrumento de planificación. Como política de Estado, permite “orientar la planeación del desarrollo desde una perspectiva holística, prospectiva, democrática y participativa. Holística, porque
considera los problemas territoriales desde un punto de vista global e involucra, dentro de una
perspectiva espacial, los aspectos económicos, sociales, culturales y ambientales, tradicionalmente tratados de forma sectorial. Prospectiva, porque plantea directrices a largo plazo y sirve
de guía para la planeación regional y local. Democrática y participativa, porque parte del principio de concertación con la ciudadanía para el proceso de toma de decisiones...Como instrumen-
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
129
to de planificación, aporta al proceso enfoques, métodos y procedimientos que permiten acercar
las políticas de desarrollo a la problemática particular de un territorio”. /92
A su vez, el ordenamiento ambiental del territorio hace parte del conjunto de acciones
instrumentales de la política ambiental y se constituye en la herramienta fundamental para la
planificación y la gestión ambiental nacional, regional y local, tendiente a garantizar la renovabilidad del capital natural, prevenir el deterioro de los ecosistemas de mayor valor por sus servicios ecológicos indispensables para el desarrollo nacional, proteger la biodiversidad y la diversidad cultural y fortalecer y consolidar la presencia internacional del país de acuerdo con las prioridades e intereses nacionales./93
Podemos intentar esquematizar de la siguiente forma los aspectos más destacados de la
Ley 388 de 1997 con relación al tema de nuestro estudio:
1) Principios: El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios:
la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios.
2) Participación democrática: En ejercicio de las diferentes actividades que conforman la
acción urbanística, las administraciones municipales, distritales y metropolitanas deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación de los pobladores y sus organizaciones. Esta concertación tendrá por objeto asegurar la
eficacia de las políticas públicas respecto de las necesidades y aspiraciones de los diversos sectores de la vida económica y social relacionados con el ordenamiento del territorio municipal,
teniendo en cuenta los principios señalados en la Ley.
La participación ciudadana podrá desarrollarse mediante el derecho de petición, la celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la intervención en la
formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento y en los procesos de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria de las licencias urbanísticas, en los términos establecidos en la ley y sus reglamentos.
3) Ordenamiento del territorio municipal y distrital: Comprende un conjunto de acciones
político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o
distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de
los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes
para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en
armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.
a) El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar
la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones
sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible.
92
ANDRADE, Angela y AMAYA, Manuel José: El Ordenamiento Territorial: Política y Plan. Tomado de Bases Ambientales para el
Ordenamiento Territorial Municipal en el Marco de la Ley 388 de 1997, Minambiente, Bogotá, 1998, pág. 4.
93
MÁRQUEZ, Germán, Consideraciones Básicas Sobre Ordenamiento Ambiental y Ecosistemas Estratégicos en Colombia, en
Lineamientos para la Política Nacional de Ordenamiento Ambiental del Territorio, Minambiente, Bogotá, 1998, pág. 5.
130 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
b) El ordenamiento del territorio municipal y distrital se hará tomando en consideración las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; deberá atender las condiciones de diversidad étnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia;
e incorporará instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación territorial
de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro
de condiciones de vida dignas para la población actual y las generaciones futuras.
4) Distribución de competencias en materia de ordenamiento territorial: Definidas por el
artículo 7º de la siguiente forma:
a) A la Nación le compete la política general de ordenamiento del territorio en los
asuntos de interés nacional;
b) Al nivel departamental le corresponde la elaboración de las directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio;
c) Al nivel metropolitano le corresponde la elaboración de los planes integrales de
desarrollo metropolitano y el señalamiento de las normas obligatoriamente generales que
definan objetivos y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptar los planes de
ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos;
d) Los municipios y los distritos deberán formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio contemplados en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la Ley 388 de
1997, reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales de acuerdo con las leyes, optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos.
e) Las competencias de las entidades públicas en desarrollo de la función del ordenamiento se desarrollarán dentro de los límites de la Constitución y las leyes, y atendiendo
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. La autonomía municipal estará
determinada por el carácter prevaleciente de las disposiciones dictadas por entidades de
mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias o de mayor jerarquía en
materia de interés supramunicipal.
5) Distribución de funciones en el ordenamiento ambiental del territorio: Los diferentes
niveles territoriales deben abordar las siguientes acciones:/94
a) La Nación, a través del MinAmbiente y con el apoyo del IDEAM y otras instituciones, realizará la zonificación de uso adecuado de las áreas de interés nacional, propondrá
formas generales de uso de la tierra y adoptará la respectiva reglamentación; establecerá los
criterios y procedimientos para la zonificación y su reglamentación regional; velará por la incorporación de las orientaciones consignadas en estos lineamientos en el próximo Plan de
Desarrollo, y con base en la zonificación de uso adecuado formulará el Plan Nacional de Ordenamiento Ambiental del Territorio, para incluirlo en los Planes Nacionales de Desarrollo.
94
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, Lineamientos para la Política Nacional de Ordenamiento Ambiental del Territorio, Bogotá,
Junio de 1998, pág. 8.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
131
b) El Ministerio del Medio Ambiente convocará actores y gestores del nivel internacional, nacional, regional y local para constituir espacios de concertación política, como las
mesas de negociación y audiencias públicas, donde se definan estrategias, objetivos y metas
respaldados mediante acuerdos y compromisos con el fin de dirimir y disminuir los conflictos
ambientales generados por los nudos críticos del ordenamiento ambiental del territorio.
c) Las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible adelantarán
la zonificación de uso adecuado en el territorio de su jurisdicción y adoptarán la reglamentación correspondiente, bajo los principios de gradación normativa, rigor subsidiario y armonía
regional, en el marco de las disposiciones emanadas del nivel nacional. El ordenamiento ambiental se constituirá en el eje fundamental de los Planes de Gestión Ambiental de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, base para la adopción de los
respectivos Planes de Acción de las mismas; dichos Planes de Gestión serán a su vez el marco de referencia ambiental para la formulación de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial de los departamentos y municipios.
d) En el nivel departamental y municipal, el ordenamiento ambiental del territorio se
materializa tanto en los Planes de Desarrollo como en los Planes de Ordenamiento Territorial
contemplados en las leyes 152 de 1994 y 388 de 1997 respectivamente. En estos procesos
de planificación, las Corporaciones juegan un papel de primer orden orientado a brindar a
las entidades territoriales el marco de referencia ambiental que permita la coherencia y armonización de los diferentes planes, de manera que se optimice su eficacia como instrumento de gestión hacia el desarrollo sostenible.
6) Acción Urbanística: La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida
a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:
a) Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana.
b) Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los
servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos,
tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como
centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos.
c) Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades
terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones
obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás
normas urbanísticas.
d) Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción
adecuada a las necesidades colectivas.
e) Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización
de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.
f) Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la presente ley.
132 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
g) Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social.
h) Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria.
i) Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los
servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.
j) Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad
pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley.
k) Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.
l) Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio,
de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados.
m) Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas.
n) Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del
territorio.
7) Clasificación del suelo: Urbano, Rural y de Expansión Urbana. Categorías dentro de
las anteriores: de protección y suburbano./95
a) Suelo urbano: En él existen áreas de espacio público, usos residenciales, usos
comerciales y de servicios, usos institucionales, usos recreativos y de esparcimiento, áreas
con restricciones de uso por amenazas y riesgos, usos de protección, usos en transporte y
otros. Los usos urbanos son aquellos que corresponden a la vida en comunidad, con alta
densidad e intensa interacción y que responden a funciones caracterizadas por actividades
productivas generalmente diversificadas y actividades sociales de naturaleza predominantemente colectivas.
b) Suelo de expansión urbana: Está constituido por la porción del territorio municipal
destinada a la expansión urbana, que se habilitará para el uso urbano durante la vigencia del
plan de ordenamiento, según lo determinen los programas de ejecución. Su determinación se
ajustará a las previsiones de crecimiento de la ciudad y a la posibilidad de dotación con infraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos domiciliarios, áreas libres, y parques y equipamiento colectivo de interés público o social. En la delimitación de este
suelo, se deberá orientar el crecimiento urbano de tal manera que no se sacrifiquen áreas de
importancia ambiental y agropecuaria y se optimice la utilización de suelo urbano.
c) Suelo rural: Constituido por los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones
de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación
de recursos naturales y actividades análogas. El ordenamiento territorial, juega un papel de
95
Basado en el documento Bases Ambientales para el Ordenamiento Territorial Municipal en el Marco de la Ley 388 de
1997, MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, Bogotá, 1998, págs. 9 y ss.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
133
suma importancia para preservar la biodiversidad a través del establecimiento de áreas
naturales protegidas a nivel regional y local, el ejercicio de las medidas necesarias para reducir
el impacto de actividades inadecuadas, la identificación de los ecosistemas de carácter regional
y local que se encuentran en procesos avanzados de deterioro y, en general, reducir los procesos que contribuyen a la transformación, fragmentación y degradación de los ecosistemas y su
biodiversidad. Por tanto, el ordenamiento territorial debe tener en cuenta, entre otros, usos
agropecuarios sostenibles, usos forestales, mineros y de producción pesquera.
d) Suelo suburbano: Constituido por las áreas ubicadas dentro del suelo rural, en
las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes
a las clasificadas como áreas de expansión urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con
restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en
servicios públicos domiciliarios, de conformidad con la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de
1994. Podrán formar parte de esta categoría los suelos correspondientes a los corredores
urbanos interregionales. Los municipios y distritos deberán establecer las regulaciones complementarias tendientes a impedir el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas
áreas, sin que previamente se surta el proceso de incorporación al suelo urbano, para lo cual
deberán contar con la infraestructura de espacio público, de infraestructura vial y redes de
energía, acueducto y alcantarillado requerida para este tipo de suelo.
e) Suelo de protección: Constituido por las zonas y áreas de terrenos localizados
dentro de cualquiera de las anteriores clasificaciones, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la
ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las
áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos,
tiene restringida la posibilidad de urbanizarse.
8) Plan de Ordenamiento Territorial: Es el instrumento básico para desarrollar el proceso
de ordenamiento del territorio municipal, y se define en la ley como "el conjunto de objetivos,
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para
orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo". Los planes de
ordenamiento del territorio se denominarán:
a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades
de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes.
b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes.
c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.
Cuando la ley se refiera a Planes de Ordenamiento Territorial se entenderá que comprende todos los tipos de planes descritos, salvo cuando se haga su señalamiento específico.
Tenemos entonces que el Plan de Ordenamiento Territorial es el instrumento mediante
el cual los municipios integran y proyectan en su territorio, las políticas y estrategias económicas, sociales, ambientales y culturales, con el fin de lograr la coherencia entre los objetivos de
desarrollo y los procesos de uso y ocupación del territorio. Teniendo en cuenta las funciones
del medio natural, y atendiendo a unos requerimientos de carácter ambiental, económico, so-
134 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
cial, tecnológico y cultural, deberá establecer las medidas necesarias para que los recursos naturales sean utilizados por debajo de su capacidad de renovación, que las actividades se distribuyan en el territorio de acuerdo con su capacidad de acogida y que la práctica de tales actividades se realice de tal manera que la emisión de contaminantes sea inferior a la capacidad de
asimilación del medio natural./96
9) Determinantes de los Planes de Ordenamiento Territorial: En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta
las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes:
a) Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, a través de:
• Las directrices, normas y reglamentos expedidos por las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial
del territorio;
• Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio
ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras y
las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad
ambiental de la respectiva jurisdicción.
• Las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que
integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las Reservas Forestales Nacionales.
• Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y
riesgos naturales.
b) Las políticas, directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso
de las áreas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nación y de los departamentos, incluyendo el histórico, artístico y arquitectónico, de conformidad con la legislación correspondiente.
c) El señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial
nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía, así como las directrices de ordenamiento para sus áreas de influencia.
d) Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, así como las normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las áreas metropolitanas en los
asuntos de ordenamiento del territorio municipal.
96
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, Bases Ambientales para el Ordenamiento Territorial Municipal en el Marco de la Ley 388
de 1997, Bogotá, 1998, pág. 4.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
135
10) Componentes de los Planes de Ordenamiento Territorial: Tienen tres componentes:
a) El componente general del Plan, el cual estará constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo.
b) El componente urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano.
c) El componente rural, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos
rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo.
11) Normas Urbanísticas: Ellas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del
suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables
para la administración de estos procesos. Estas normas estarán jerarquizadas de acuerdo con
los criterios de prevalencia aquí especificados y en su contenido quedarán establecidos los procedimientos para su revisión, ajuste o modificación, en congruencia con lo que a continuación se
señala. Existen normas urbanísticas estructurales, generales y complementarias.
12) Programa de Ejecución: Este define con carácter obligatorio, las actuaciones sobre el
territorio previstas en el Plan de Ordenamiento, que serán ejecutadas durante el período de la
correspondiente administración municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en el correspondiente Plan de Desarrollo, señalando las prioridades, la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos. El Programa de ejecución se integrará al Plan de
Inversiones, de tal manera que conjuntamente con éste será puesto a consideración del concejo
por el alcalde, y su vigencia se ajustará a los períodos de las administraciones municipales y
distritales.
Dentro del Programa de ejecución se definirán los programas y proyectos de infraestructura de transporte y servicios públicos domiciliarios que se ejecutarán en el período correspondiente, se localizarán los terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés
social en el municipio o distrito y las zonas de mejoramiento integral, señalando los instrumentos para su ejecución pública o privada. Igualmente se determinarán los inmuebles y terrenos
cuyo desarrollo o construcción se consideren prioritarios. Todo lo anterior, atendiendo las estrategias, parámetros y directrices señaladas en el Plan de Ordenamiento.
13) Contenido de Planes Básicos de Ordenamiento y de Esquemas de Ordenamiento Territorial: Los primeros deberán contemplar los tres componentes de los Planes de Ordenamiento
Territorial, pero con algunos ajustes, en orden a simplificar su adopción y aplicación. Los segundos, deberán contener los principales aspectos de los Planes de Ordenamiento.
14) Obligatoriedad de los Planes de Ordenamiento: Cumplido el período de transición
previsto en la ley para la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, las autoridades competentes sólo podrán otorgar licencias de urbanismo y construcción una vez que dicho Plan sea
adoptado. Ningún agente público o privado podrá realizar actuaciones urbanísticas que no se
ajusten a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial, a su desarrollo
en planes parciales y a las normas estructurales del Plan o complementarias del mismo. El mencionado período de transición o plazo ha sido ampliado en varias oportunidades, en consideración a las dificultades existentes en cuanto a formulación y aprobación.
136 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
15) Armonía con Plan de Desarrollo Municipal y Distrital: El Plan de Ordenamiento Territorial define a largo y mediano plazo un modelo de ocupación del territorio municipal y distrital,
señalando su estructura básica y las acciones territoriales necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente mientras no sea modificado o sustituido. En tal sentido, en la definición de programas y proyectos de los planes de desarrollo de los municipios se tendrán en
cuenta las definiciones de largo y mediano plazo de ocupación del territorio.
16) Participación Comunal en el Ordenamiento del Territorio: El artículo 22 se refiere a la
participación comunal en la definición del contenido urbano del plan de ordenamiento, como
también a la definición del contenido rural, a través de representantes democráticamente elegidos por organizaciones cívicas debidamente reconocidas de agrupamientos de barrios o veredas.
17) Formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial: El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del Plan de Ordenamiento Territorial, y
de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno. Pero antes de la presentación del proyecto a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación
interinstitucional y consulta ciudadana:
a) El proyecto de Plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma
Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los
asuntos exclusivamente ambientales, para lo cual dispondrá de 30 días; sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios previos. Esta decisión será en todo caso apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente.
b) Durante el mismo término se surtirá la instancia de concertación con la Junta
Metropolitana, para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de
áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia.
c) Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones
dentro de los 30 días hábiles siguientes.
d) Durante los períodos de revisión anteriores, la administración municipal o distrital
solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del Plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los
interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su
evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del
Plan. Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal señalados en
punto anterior
Los Concejos Municipales o Distritales, de conformidad con lo establecido en el artículo
81 de la Ley 134 de 1994, celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio
y análisis de los Planes, al tenor de lo dispuesto por la Ley 507 de 1999 que modificó la Ley 388
de 1997 en cuanto al plazo del período de transición y otros aspectos.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
137
18) Aprobación de los Planes de Ordenamiento: El proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, como documento consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática
y de la concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente, será presentado por el
Alcalde a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los 30 días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere
en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda modificación propuesta
por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración. Transcurridos 60 días desde la presentación del proyecto sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna,
el Alcalde podrá adoptarlo mediante decreto.
19) Vigencia y revisión del Plan de Ordenamiento: Los planes de ordenamiento territorial
deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su revisión en concordancia con los siguientes parámetros:
a) El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo, que para este efecto se entenderá como mínimo el correspondiente a tres períodos constitucionales de
las administraciones municipales y distritales, teniendo cuidado en todo caso que el momento previsto para su revisión coincida con el inicio de un nuevo período para estas administraciones.
b) Como contenido urbano de mediano plazo se entenderá una vigencia mínima correspondiente al término de dos períodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales, siendo entendido en todo caso que puede ser mayor si ello se requiere para
que coincida con el inicio de un nuevo período de la administración.
c) Los contenidos urbanos de corto plazo y los programas de ejecución regirán como mínimo durante un período constitucional de la administración municipal y distrital, habida cuenta de las excepciones que resulten lógicas en razón de la propia naturaleza de las actuaciones contempladas o de sus propios efectos.
d) Las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con
cambios significativos en las previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en
usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos
de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de infraestructura
regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de sus objetivos y metas del respectivo Plan. No
obstante, si al finalizar el plazo de vigencia establecido no se ha adoptado un nuevo Plan de
Ordenamiento Territorial, seguirá vigente el ya adoptado.
20) Consejo Consultivo de Ordenamiento: Será una instancia asesora de la administración
municipal o distrital en materia de ordenamiento territorial, que deberán conformar los alcaldes de
municipios con población superior a los 30.000 habitantes. Estará integrado por funcionarios de la
administración y por representantes de las organizaciones gremiales, profesionales, ecológicas,
cívicas y comunitarias vinculadas con el desarrollo urbano. Así mismo los curadores urbanos forman parte de este consejo en las ciudades donde exista esta institución. Serán funciones de este
Consejo, además de las previstas en esta ley y su reglamento, el seguimiento del plan de ordenamiento y proponer sus ajustes y revisiones cuando sea del caso. Los miembros de este consejo
podrán ser escogidos entre los integrantes del Consejo Territorial de Planeación.
138 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
4. LEY 152 DE 1994: LEY ORGÁNICA DEL PLAN DE DESARROLLO
1) La Ley tiene como propósito establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así
como la regulación de los aspectos contemplados en el capitulo 2º del titulo XII de la Constitución
Política, y demás normas constitucionales que se refieren al plan de desarrollo. Su ámbito de aplicación es la Nación, las entidades territoriales y los organismos públicos de todo orden.
2) Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación son los de autonomía, ordenación de competencias, coordinación, consistencia, prioridad del gasto público social, continuidad, participación,
sustentabilidad ambiental, desarrollo armónico regional, proceso de planeación como una actividad continua, eficiencia, viabilidad, coherencia, y conformación de los planes por una parte general de carácter estratégico y un plan de inversiones de carácter operativo.
3) Conformación del Plan Nacional de Desarrollo: Parte General y Plan de Inversiones de
las entidades públicas del orden nacional:
a) Parte General: Contiene los objetivos y las metas nacionales y sectoriales de la
acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para
lograrlos; las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guían la
acción del gobierno; y el señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación
y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas.
b) Plan de Inversiones de las Entidades Públicas del Orden Nacional: La proyección
de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de
gasto público; la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de
sus objetivos y metas nacionales, regionales, sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los
programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general; y la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.
4) Autoridades e Instancias Nacionales de Planeación: El Presidente de la República,
quien es el máximo orientador de la planeación nacional; el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) y el Conpes social; el Departamento Nacional de Planeación, que ejercerá la Secretaría del Conpes, desarrollará las orientaciones del Presidente de la República, y coordinará el trabajo de formulación del plan con los ministerios, departamentos administrativos,
entidades territoriales, y las regiones administrativas y de planificación; el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que velará por la consistencia de los aspectos presupuestales del plan con
las leyes anuales de presupuesto; los demás Ministerios y Departamentos Administrativos en su
ámbito funcional, conforme a las orientaciones de las autoridades precedentes.
Las instancias nacionales de planeación son el Congreso de la República y el Consejo Nacional de Planeación.
5) Consejo Nacional de Planeación: Será convocado por el Gobierno a conformarse una
vez el Presidente haya tomado posesión de su cargo, y estará integrado por personas designadas por el Presidente de la República, de listas que le presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, así:
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
139
a) En representación de las entidades territoriales sus máximas autoridades administrativas, cuatro por los municipios y distritos, cuatro por las provincias que se conviertan
en entidades territoriales, cinco por los departamentos, uno por las entidades territoriales
indígenas y uno por cada región que se convierta en entidad territorial.
b) En representación de la sociedad civil, cuatro por los sectores económicos, cuatro
por los sectores sociales, dos por el sector educativo-cultural (por lo menos, uno del sector
universitario), uno por el sector comunitario, cinco en representación de los indígenas, de las
minorías étnicas y de las mujeres.
Los integrantes del Consejo serán designados para un período de 8 años y la mitad de
sus miembros será renovado cada 4 años. En el evento en que el número de integrantes del
Consejo sea impar, el numero que será renovado será el equivalente al que resulte de aproximar el cociente al número entero siguiente.
6) Funciones: Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo y organizar
y coordinar una amplia discusión nacional sobre el mismo con participación de los Consejos Territoriales de Planeación donde se garantice la participación ciudadana; absolver consultas que
sobre el Plan Nacional de Desarrollo, formule el Gobierno Nacional o las demás autoridades de
Planeación durante la discusión el proyecto del Plan; formular recomendaciones a las demás
autoridades, organismos de planeación sobre el contenido y la forma del Plan; y conceptuar
sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el Gobierno.
7) Procedimiento para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo: El capítulo IV detalla el período dentro del cual puede presentarse, su formulación inicial por el Presidente de la
República, la coordinación de las labores de formulación por el director del Departamento Nacional de Planeación, la participación activa de las entidades territoriales, la presentación al
Conpes del proyecto del Plan, el concepto del Consejo Nacional de Planeación y la elaboración
del proyecto definitivo.
8) Aprobación del Plan Nacional de Desarrollo: El capítulo V define la realización del
primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta,
del segundo debate en cada una de las Cámaras en sesión plenaria, las modificaciones por parte
del Congreso y del Gobierno Nacional, la participación del director nacional de planeación y las
formas de aprobación, o por el Congreso o por decreto del Gobierno Nacional.
9) Ejecución del Plan: En el capítulo VI ordena la realización de planes de acción por cada uno de los organismos públicos, el funcionamiento de un Banco de Programas y Proyectos de
Inversión Nacional, y la armonización y sujeción presupuestal.
10) Evaluación del Plan: El capítulo VII dice al respecto que esta función le corresponde
al Departamento Nacional de Planeación para lo cual debe diseñar y organizar sistemas de evaluación de gestión y de los resultados, y presentarse informes anuales al Conpes y al Congreso.
11) Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales: Estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo, en los términos y condiciones
que de manera general reglamenten las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y
Municipales o las autoridades administrativas que hicieren sus veces, así como las autoridades
de las entidades territoriales indígenas. La ley reconoce autonomía de las entidades territoriales
en materia de planeación del desarrollo económico, social y de la gestión ambiental, sin que por
140 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
ello no deban tener en cuenta las políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo para
garantizar la coherencia.
12) Autoridades e instancias territoriales de planeación: Son autoridades, el Alcalde o
Gobernador, el Consejo de gobierno municipal, departamental, distrital o de las nuevas entidades territoriales, la Secretaría, Departamento Administrativo u oficina de Planeación respectiva,
y las demás secretarías, Departamentos administrativos u oficinas especializadas en su respectivo ámbito funcional. Son instancias de planeación: las Asambleas Departamentales, los Concejos
Municipales, Distritales y de las Entidades Territoriales Indígenas; y los Concejos Territoriales de
Planeación Municipal, Departamental, Distrital, o de las Entidades Territoriales Indígenas.
13) Consejos Territoriales de Planeación: Estarán integrados por las personas que designe
el Gobernador o el Alcalde de las ternas que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con la composición que definan las Asambleas o Concejos, según sea el caso. Como mínimo, deberán estar integrados por representantes de su jurisdicción territorial de los
sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comunitarios. El Consejo Consultivo de Planificación de los territorios indígenas, estará integrado por las autoridades indígenas
tradicionales y por representantes de todos los sectores de las comunidades designados éstos por
el Consejo Indígena Territorial, de temas que presenten cada uno de los sectores de las comunidades o sus Organizaciones. Con el fin da articular la planeación departamental con la municipal
en el Consejo Departamental de Planeación participarán representante de los municipios.
14) Otros aspectos de los Planes Territoriales de Desarrollo:
a) Las reglas para los planes territoriales, con las precisiones y equivalencias necesarias, son las mismas que para el Plan Nacional de Desarrollo. En lugar del Departamento
Nacional de Planeación actuará la Secretaría, Departamento Administrativo u oficina de Planeación de la entidad territorial o la dependencia que haga sus veces. En lugar del Conpes,
el Consejo de Gobierno o la autoridad de planeación que le sea equivalente en las otras entidades territoriales. En lugar del Consejo Nacional de Planeación lo hará el respectivo Consejo Territorial de planeación, y en lugar del Congreso, la Asamblea, Concejo o la instancia
de decisión que le sea equivalente en las otras entidades territoriales.
b) Los planes de las entidades territoriales se adoptarán con el fin de garantizar el
uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de sus funciones. La concertación de
que trata el Artículo 339 de la Constitución, procederá cuando se trate de programas y proyectos de responsabilidad compartida entre la Nación y las entidades territoriales, o que deban ser objeto de cofinancianción.
c) Para efecto de la elaboración del proyecto de plan, se observarán en cuanto sean
compatibles a las normas previstas para el Plan Nacional. Sin embargo deberá tenerse en
cuenta algunos aspectos diferenciales, y las precisiones y equivalencias señaladas para cada
ámbito territorial. Tanto los Consejos Territoriales de Planeación, como los Concejos y Asambleas, verificarán la correspondencia de los planes con los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento de la inscripción como candidato por el Alcalde o Gobernador electo.
d) En cuanto a la aprobación, los planes serán sometidos a la consideración de la
Asamblea o Concejo por el Gobernador o Alcalde. La decisión deberá tomarse durante el
mes siguiente a su presentación, y en caso contrario podrán adoptarse mediante decreto.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
141
Toda modificación que pretenda introducir la Asamblea o Concejo debe contar con la aceptación previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, según sea el caso.
e) Con base en los planes generales departamentales o municipales aprobados por
el correspondiente Concejo o Asamblea cada secretaría y departamento administrativo preparará, con la coordinación de la oficina de planeación, su correspondiente plan de acción y
lo someterá a la aprobación del respectivo Consejo de Gobierno departamental, distrital o
municipal. Para el caso de los municipios, además de los planes de desarrollo, contarán con
un plan de ordenamiento territorial.
f) Corresponde a los organismos departamentales de planeación efectuar la evaluación de gestión y resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión tanto del
respectivo departamento como de los municipios de su jurisdicción. El Gobernador o Alcalde
presentará informe anual de la ejecución de los planes a la respectiva Asamblea o Concejo o
la autoridad administrativa de las otras entidades territoriales que llegaren a crearse.
15) Articulación y ajuste de los Planes de Desarrollo: Los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, entre sí y con respecto del Plan Nacional, tendrá en cuenta las
políticas, estrategias de programas que son de interés mutuo y le dan coherencia a las acciones
gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen
nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandato podrá presentar
para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones,
para hacerlo consistente con aquéllos.
16) Regiones Administrativas y de Planificación: Además de las funciones para las cuales
fueron creadas, les corresponde a las autoridades de las regiones, contribuir a que haya la debida coherencia y articulación entre la planeación nacional y la de las entidades territoriales, así
como promover y preparar planes y programas que sean de interés mutuo de la Nación y de los
departamentos, asesorar técnica y administrativamente a las oficinas de planeación departamentales, y apoyar los procesos de descentralización. Son autoridades regionales de planeación
las correspondientes a la rama ejecutiva de las regiones que se constituyan en desarrollo del
artículo 307 de la Constitución Nacional. Son instancias regionales de planeación las correspondientes corporaciones de elección popular y los consejos consultivos de planeación.
B. MECANISMOS DE PROTECCIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA
1. CONCEPTOS SOBRE LA PARTICIPACIÓN
Como parte integral del estudio progresivo de la temática ambiental que ha de llevarnos
al estudio sistemático del Sistema Nacional Ambiental y a la formulación de una propuesta operativa, se hace necesario repasar brevemente la temática de los mecanismos constitucionales y
legales de protección y participación ciudadana.
Es sobre este tema de la participación sobre el que se centran los principales desarrollos
organizativos e iniciativas de la sociedad civil y del Estado, de modo que pueda empezarse a
cerrarse esa enorme brecha entre el país nacional y el país político, como tantas veces se ha
reclamado. El mundo entero comprende que la participación permanente de sus ciudadanos en
142 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
las esferas de la gestión y el control público, es uno de los fundamentos esenciales de la construcción de un mundo más próspero, pacífico y justo.
Y es con relación a la participación, que todo el eje temático del marco conceptual del
presente trabajo, tiene su basamento, pues si se mira bien, todos los elementos de dicho marco
presuponen y requieren de la participación. El paradigma orgánico del mundo y el pensamiento
sistémico, parten de considerar la realidad interdependiente de todas las partes de un sistema,
vale decir, de todos los individuos, grupos sociales y pueblos en el sistema global de la humanidad, donde las relaciones de interconexión, reciprocidad y servicio requieren de la plena participación, en igualdad de condiciones, de todos los componentes.
El marco conceptual de las relaciones sistémicas que se fundamenta en la unidad en diversidad, donde cada elemento diverso es necesario trabajando en armonía con el conjunto,
también presupone el fin de la marginalidad, o sea, su plena participación. El liderazgo moral o
potenciador está justamente orientado a garantizar la plena participación de los integrantes de
un grupo, y la consulta sólo puede existir cuando todos participan con total libertad y madurez.
Resultará, en consecuencia, esclarecedora la indagación que realicemos sobre los mecanismos de participación consagrados en nuestro derecho positivo, para que de acuerdo a los
parámetros del marco conceptual, podamos saber en que punto nos encontramos.
#" TIPOS DE PARTICIPACIÓN
Siguiendo lo expuesto por Esperanza González en su Manual sobre Participación y Organización para la Gestión Local,/97 en cuanto a los tipos de participación, es preciso distinguir
aquellos que operan en la esfera privada de los que se desarrollan en el ámbito de lo público.
Entre los primeros están la participación social y la comunitaria y entre los segundos, la participación ciudadana y la participación política.
1) La participación social se refiere al proceso de agrupamiento de los individuos en distintas organizaciones de la sociedad civil para la defensa y representación de sus respectivos
intereses. Mediante este tipo de participación se configura progresivamente un tejido social de
organizaciones que puede ser instrumento clave en el desarrollo de otras formas de participación, especialmente en la esfera pública. Es el caso, por ejemplo, de la organización de grupos
de jóvenes, de mujeres, etc., para la búsqueda de mejores condiciones de vida, para la defensa
de sus intereses, etc.
2) La participación comunitaria alude a las acciones ejecutadas colectivamente por los
ciudadanos en la búsqueda de soluciones a las necesidades de su vida cotidiana. Estas acciones
están vinculadas directamente al desarrollo comunitario y pueden contar o no con la presencia
del Estado. Las acciones emprendidas por los comités pro-pavimentación, pro-acueducto; las
actividades encaminadas a la creación de centros comunitarios, de la construcción de casetas,
son ejemplos de participación comunitaria.
97
GONZÁLEZ, Esperanza, Manual sobre Participación y Organización para la Gestión Local, Ediciones Foro Nacional por
Colombia, Cali, 1995, págs. 18 y 19.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
143
Gustavo de Roux presenta una clasificación de la Participación Comunitaria desde el punto de vista del papel del Estado y de la comunidad en los procesos sociales. Esta participación es
mirada desde dos ángulos contrapuestos. De un lado, desde las relaciones de poder impuestas
por el Estado, es decir, desde las estrategias emprendidas por éste para mantener la participación comunitaria bajo su tutela. Por otro lado, es concebida corno la posibilidad de decidir sobre
la vida colectiva y social de la comunidad, como la opción de ser autónoma.
La participación comunitaria, según de Roux, mirada desde las relaciones de poder se
puede clasificar como de colaboración, cogestión, autogestión y negociación. La primera es por
excelencia una participación tutelada ya que excluye a la comunidad de la toma de decisiones y
se aborda a los sujetos como instrumentos del accionar institucional. La cogestión es un paso
más cercano a la autonomía por cuanto supone intervención en las decisiones. Por su parte, la
autogestión "constituye una forma más independiente de participación y puede surgir de procesos esencialmente tutelados que avanzan hacia la autonomía". Por último, la negociación da
cuenta de los mecanismos y estrategias utilizados por la comunidad en la búsqueda de satisfacer sus necesidades de bienestar.
3) La participación ciudadana se define como la intervención de los ciudadanos en la esfera pública en función de intereses sociales de carácter particular. La representación de los
usuarios de los servicios en las juntas Directivas de las Empresas públicas, los Comités de Veeduría, las Juntas Administradoras Locales son escenarios de participación ciudadana.
4) La participación política es la intervención de los ciudadanos a través de ciertos instrumentos – el voto, por ejemplo – para lograr la materialización de los intereses de una comunidad
política. A diferencia de la participación ciudadana, aquí la acción individual o colectiva se inspira
en intereses compartidos y no en intereses particulares. Pero, al igual que ella, el contexto es el
de las relaciones entre la sociedad civil y el Estado. Los ciudadanos que votan, promueven e intervienen en consultas, referendos, cabildos abiertos, etc. están participando políticamente.
#" NIVELES DE PARTICIPACIÓN
Basados en el mismo documento, /98 No todo proceso participativo tiene el mismo alcance. Para comprender mejor las acciones de intervención de los individuos y grupos, es necesario
examinar los niveles en que se desenvuelven. A ese respecto, pueden distinguirse los siguientes:
!"Información: Es el conjunto de datos, hechos, nociones y mensajes a través de los
cuales los participantes conocen e interpretan una situación y adquieren elementos
de juicio para su conducta.
!"Consulta: Es el procedimiento mediante el cual los participantes opinan sobre todos o
algunos de los aspectos de un problema o situación. Esa opinión constituye un elemento de juicio para la toma de decisiones./99
98
GONZÁLEZ, Esperanza, op. cit. págs. 19-21
99
Este concepto de consulta, que es el concepto generalizado, difiere del que hemos presentado en el marco conceptual
de este trabajo, esto es como "sistema de toma de decisiones en forma cooperativa", y que en realidad, incluye el nivel
de la concertación y el de la decisión, y está estrechamente vinculada con la gestión.
144 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
!"Iniciativa: Es la formulación de sugerencias por parte de los agentes participantes
destinadas a resolver un problema o transformar una situación.
!"Fiscalización: Es la vigilancia que ejerce una persona o un grupo sobre el cumplimiento de las decisiones tomadas.
!"Concertación: Es el acuerdo mediante el cual dos o más personas o grupos de una
colectividad definen la solución más conveniente para un problema y los medios para
ejecutarla.
!"Decisión: Es la adopción de una idea o de una forma de actuación sobre un problema, escogida a partir de la formulación de dos o más alternativas.
!"Gestión: Es el manejo de un conjunto de recursos de muy diversa índole, destinado a
ejecutar las acciones necesarias para obtener un resultado final (manejo de una situación, solución de un problema, satisfacción de una necesidad o aspiración).
A medida que se progresa en esa escala, el proceso participativo se hace más complejo
y exigente pues implica para el participante llenar una serie de requisitos y condiciones de
muy diversa índole (conocimientos, experiencia, autonomía, conciencia de intereses, capacidad de liderazgo, capacidad de gestión, etc.), y hacer uso de diferentes instrumentos, especialmente: capacidad de convocatoria, manejo de grupos, identificación de estrategias, administración de recursos, etc.
2. NORMAS CONSTITUCIONALES
#" PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
La Constitución tiene previstos los siguientes mecanismos:
– La acción de tutela del artículo 86, presentada por cualquier persona ante los jueces, para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos
han sido vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
– La acción de cumplimiento del artículo 87, también en cabeza de cualquier persona presentada ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto
administrativo.
– Las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza, y las acciones
de grupo cuando existen daños ocasionados a un número plural de personas. El artículo 88 le
dejó al legislador la tarea de regular estas acciones.
– El artículo 92 señala que Cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar de la autoridad competente la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la conducta
de las autoridades públicas.
#" PARTICIPACIÓN POLÍTICA
El artículo 40 de la Constitución expresa que todo ciudadano tiene derecho a participar
en la conformación, ejercicio y control del poder político, y para ello puede:
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
145
!"Elegir y ser elegido.
!"Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática.
!"Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.
!"Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la
Constitución y la ley.
!"Tener iniciativa en las corporaciones públicas.
!"Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
!"Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta
excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse.
Finalmente el artículo señala que las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva
participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública.
El artículo 103 señala, en forma concordante, los mecanismos de participación política, a
saber: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Y el inciso segundo consagra una obligación positiva para
el Estado: la de contribuir con la organización, promoción y capacitación de las asociaciones
profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos
democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.
Los artículos 104 y 105 se refieren a la consulta popular, en el primer caso la consulta
popular nacional, y en el segundo, la consulta popular territorial.
El derecho a la oposición está garantizado constitucionalmente en el artículo 112, con el
ejercicio de derechos como el acceso a la información y a la documentación oficiales, el uso de
los medios de comunicación social, y el derecho de réplica en los medios de comunicación del
Estado frente a tergiversaciones o ataques injustificados, y el derecho de participación en los
organismos electorales.
La iniciativa popular legislativa está contemplada en los artículos 154 y 155, con la solicitud de un número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral.
El referendo también puede realizarse por convocatoria ciudadana – una décima parte
del censo electoral – con el objetivo de derogar una ley, que no puede ser ni aprobatoria de
tratados internacionales, ni del presupuesto nacional, ni referente a materia fiscal o tributaria,
según lo indica el artículo 170.
El voto es definido por el artículo 258, como derecho y deber ciudadano, con carácter de
secreto, pero no es obligatorio como en legislaciones de algunos países. El artículo 260 describe
los cargos de elección popular: Presidente, Vicepresidente de la República, Senadores, Representantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales municipales y distritales, miembros de
las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale.
146 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
La Constitución puede ser reformada también mediante referendo, como lo estipula el
artículo 374. Y los ciudadanos en un número equivalente al menos al 5% del censo electoral
vigente, pueden también presentar proyectos de acto legislativo, con los requisitos y el trámite
especial señalado en el artículo 375.
El pueblo en votación popular puede decidir si convoca o no una Asamblea Constituyente, cuyas modalidades (competencia, período y composición) hayan sido puestas a su consideración por el Congreso, según lo dictamina el artículo 376. Finalmente, el artículo 377 obliga a
que las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso y que se refieran a los derechos
constitucionales fundamentales y a sus garantías, deban someterse a referendo, si así lo solicita
dentro de los 6 meses siguientes un 5% de los ciudadanos que integren el censo electoral.
#" PARTICIPACIÓN SOCIAL
El artículo 38 garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas
actividades que las personas realizan en sociedad, y el artículo 39 consagra el derecho de trabajadores y empleadores a constituir sindicatos o asociaciones sin intervención estatal.
El artículo 57 permite que la ley establezca estímulos y medios para que los trabajadores
participen en la gestión de las empresas. Aunque sobra decir que al hacerlo potestativo, la norma se quedó corta.
Finalmente, la promoción del acceso a la propiedad, tanto de las empresas (artículo 60)
como de la tierra (artículo 64), se consagra como una obligación del Estado.
#" PARTICIPACIÓN CIUDADANA
La Constitución garantiza la protección y formación integral de los jóvenes, así como su
participación activa en organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud, como lo señala el artículo 45.
El Estado garantiza la participación de organizaciones de consumidores y usuarios en el
estudio de disposiciones que les conciernen, esto es respecto a lo prescrito en el artículo 78, al
control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, y a la información
que debe suministrarse al público en su comercialización.
Respecto al derecho a un medio ambiente sano, la Constitución en su artículo 79, garantiza la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Los habitantes de las entidades territoriales tienen derecho, en los términos del artículo
106, a presentar proyectos de competencia de la corporación pública respectiva (junta administradora local, concejo o asamblea), a decidir sobre las disposiciones de interés de la comunidad
a iniciativa de la autoridad o corporación correspondiente o de al menos el 10% de los ciudadanos inscritos en el censo electoral, y a elegir representantes en las juntas de empresas que
prestan servicios públicos dentro de la entidad territorial respectiva.
En los procesos ante la Corte Constitucional, cualquier ciudadano puede ejercer las acciones públicas e intervenir como defensor o impugnador de las normas sometidas a control,
según el artículo 242.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
147
En cuanto a la vigilancia de la gestión pública, el artículo 270 le deja a la ley la organización de las formas y sistemas de participación ciudadana para vigilar la gestión cumplida en los
diversos niveles administrativos y sus resultados.
Los ciudadanos tienen una excelente oportunidad de participación en el manejo de los
asuntos públicos locales por medio de las juntas administradoras locales, que son de elección popular (artículo 318), y están más cercanas a la realidad de cada individuo, grupo o comunidad.
Los representantes indígenas, según el artículo 329, participan en la conformación y delimitación de las entidades territoriales indígenas.
En el Consejo Nacional de Planeación, así como en los Consejos Territoriales, participan
los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. Los consejos tienen
carácter consultivo y sirven de foro para la discusión de los planes de desarrollo, como lo señala
el artículo 340.
Finalmente, el artículo 369 dictamina que la ley determinará los deberes y derechos de
los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten los servicios. Igualmente definirá la participación de
los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios
públicos domiciliarios.
3. LEY 99 DE 1993: ACCIÓN Y PARTICIPACIÓN EN ASUNTOS AMBIENTALES
Esta ley consagra los siguientes mecanismos de participación ciudadana:
1) Derecho a intervenir en los procedimientos administrativos ambientales: Cualquier
persona natural o jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno,
podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o
cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y
regulaciones ambientales. Esta norma está contenida en el artículo 69, y en el 70 se señala el
trámite a seguir para las peticiones de intervención.
2) Publicidad de las decisiones ambientales: Las decisiones que pongan término a una
actuación administrativa ambiental para la expedición, modificación o cancelación de una licencia o permiso que afecte o pueda afectar el medio ambiente y que sea requerida legalmente, se
notificará a cualquier persona que lo solicite por escrito, incluido el directamente interesado en
los términos del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo y se le dará también la publicidad en los términos del artículo 45 del Código Contencioso Administrativo. Para ello, toda entidad perteneciente al Sistema Nacional Ambiental publicará un boletín con la periodicidad requerida que se enviará por correo a quien lo solicite. (Artículo 71)
3) Audiencias públicas administrativas sobre decisiones ambientales en trámite: El Procurador General de la Nación o el Delegado para Asuntos Ambientales, el Defensor del Pueblo,
el Ministro del Medio Ambiente, las demás autoridades ambientales, los gobernadores, los alcaldes o por lo menos 100 personas o 3 entidades sin ánimo de lucro, cuando se desarrolle o pretenda desarrollarse una obra o actividad que pueda causar impacto al medio ambiente o a los
recursos naturales renovables, y para la cual se exija permiso o licencia ambiental conforme a la
ley o a los reglamentos, podrán solicitar la realización de una audiencia pública que se celebrará
148 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
ante la autoridad competente para el otorgamiento del permiso o la licencia ambiental respectiva. (Artículo 72).
4) La acción de nulidad: Ella procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental de
una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente, según lo fijado por el artículo 73.
5) Derecho de petición de informaciones: El artículo 74 dice que toda persona natural o
jurídica tiene derecho a formular directamente petición de información en relación con los elementos susceptibles de producir contaminación y los peligros que el uso de dichos elementos
pueda ocasionar a la salud humana, de conformidad con el artículo 16 de la Ley 23 de 1973.
Dicha petición debe ser respondida en 10 días hábiles. Además, toda persona podrá invocar su
derecho a ser informada sobre el monto y utilización de los recursos financieros que están destinados a la preservación del medio ambiente.
6) Intervención del Ministro del Medio Ambiente en los procesos judiciales por acciones
populares: Estas, según el artículo 75, deberán ser notificadas al Ministro del Medio Ambiente.
Este o su apoderado emitirán concepto sobre cualquier proyecto de transacción sometido por las
partes procesales para su aprobación al juez competente, en audiencia pública que se celebrará
previamente a esta decisión.
7) Derechos de las comunidades indígenas y negras: La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales, de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo
330 de la Constitución Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a
los representantes de tales comunidades.
4. LEY 134 DE 1994: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA
La Ley 134 de 1994, contempla los siguientes mecanismos de participación:
1) La iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas: Es el derecho político de un grupo de ciudadanos de presentar proyecto de acto legislativo y de ley ante
el Congreso de la República, de ordenanza ante las asambleas departamentales, de acuerdo
ante los Consejos municipales o Distritales y de resolución ante las juntas administradoras locales, y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales, de acuerdo con las
leyes que las reglamentan, según el caso, para que sean debatidos y posteriormente aprobados,
modificados o negados por la corporación pública correspondiente.
2) Referendo: Es la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un
proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. El referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local, y es de dos clases:
a) Referendo derogatorio: es el sometimiento de un acto legislativo, de una ley, de
una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local en alguna de sus partes o en su integridad, a consideración del pueblo para que éste decida si lo deroga o no.
b) Referendo aprobatorio: Es el sometimiento de un proyecto de acto legislativo, de
una ley, de una ordenanza, de acuerdo o de una resolución local, de iniciativa popular que
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
149
no haya sido adoptado por la corporación pública correspondiente, a consideración del pueblo para que éste decida si lo aprueba o lo rechaza, total o parcialmente.
3) La revocatoria del mandato: Es un derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un Alcalde.
4) El plebiscito: Es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo.
5) La consulta popular: Es la institución mediante la cual, una pregunta, de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es
sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caos, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto. En todos los casos, la
decisión del pueblo es obligatoria. Cuando la consulta se refiera a la conveniencia de convocar
una asamblea constituyente, las preguntas serán sometidas a consideración popular mediante
ley aprobada por el Congreso de la República.
6) El cabildo abierto: Es la reunión pública de los Consejos Distritales, Municipales o de
las Juntas Administradoras Locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con
el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad.
En el título de la participación democrática de las organizaciones civiles, se contempla la
participación en la gestión administrativa ejercida por los particulares y por las organizaciones
civiles, y de aquellos señalados el inciso final del artículo 103 de la Constitución. También se
contempla la constitución de veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en
todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión publica, los resultados de la misma y
la prestación de los servicios públicos.
La ley también crea el Fondo para la Participación Ciudadana, y concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para reglamentarlo, pero mediante la Ley 199 de
1995 fue transformado como un sistema de manejo de cuenta, sin personería jurídica, y con el
personal de planta del Ministerio del Interior.
5. LEY 136 DE 1994: PARTICIPACIÓN, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
MUNICIPAL
Mediante esta ley se dictaron normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. En el título VII, artículos 117 y siguientes, se prevé que los concejos podrán dividir sus municipios en comunas, cuando se trate de áreas urbanas y en corregimientos, para el caso de zonas rurales, con dos objetivos:
$"Mejorar la prestación de servicios públicos;
$"Asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local.
El mecanismo está previsto para municipios y distritos de categoría especial, primera y
segunda, con comunas de no menos de 10.000 habitantes, y para los de tercera y cuarta categoría, comunas con no menos de 5.000 habitantes. Para los demás municipios, los alcaldes diseñarán mecanismos de participación ciudadana a través de los cuales la ciudadanía participe en
la solución de sus problemas y necesidades.
150 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
Para cada una de las comunas o corregimientos habrá una Junta Administradora Local, integrada con no menos de 5 ni más de 9 miembros, elegidos por votación popular para períodos
de 3 años, que deben coincidir con el período de los concejos municipales. Dentro de sus funciones podemos destacar las de promoción de la activa participación de los ciudadanos en los asuntos locales, la colaboración en la defensa de los derechos fundamentales de los habitantes de la
comuna o corregimiento, convocar y celebrar audiencias públicas relacionadas con el ejercicio de
sus funciones, y la de celebrar al menos dos cabildos abiertos por períodos de sesiones. El desconocimiento por parte de las autoridades locales de la participación ciudadana constituye causal de
mala conducta.
La ley le señala a las juntas administradoras locales la obligación de actuar en forma coordinada con todas las autoridades locales, y a promover reuniones con asociaciones cívicas, profesionales, comunitarias, sindicales, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales,
que sean de consulta y concertación en la inversión o ejecución de obras públicas que sean de
su cargo.
El título VIII de la ley trata sobre formas de participación comunitaria, entre las que encontramos:
1) La vinculación al desarrollo municipal: El artículo 141 dice que las organizaciones comunitarias, cívicas, profesionales, juveniles, sindicales, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin ánimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley, podrán vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal mediante su participación en el ejercicio de las funciones, la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas a cargo de la administración central o descentralizada. Esta norma tiene una singular importancia y tiene posibilidades que no han sido
debidamente aprovechadas.
2) Formación ciudadana: El artículo 142 dice que los alcaldes, concejales, ediles, personeros, contralores, instituciones de educación, medios de comunicación, partidos políticos y organizaciones sociales deberán establecer programas permanentes para el conocimiento, promoción y protección de los valores democráticos, constitucionales, institucionales, cívicos y especialmente el de la solidaridad social de acuerdo con los derechos fundamentales; los económicos, los sociales y culturales; y los colectivos y del medio ambiente. Y vuelve a reiterar que el
desconocimiento por parte de las autoridades locales, de la participación ciudadana y de la obligación establecida en este artículo será causal de mala conducta.
3) Juntas de Vigilancia: Cuando los servicios públicos municipales no se administren o
presten por intermedio de entidades descentralizadas, las organizaciones comunitarias, constituirán juntas de vigilancia encargadas de velar por la gestión y prestación de los mismos y de
poner en conocimiento del personero, contralor municipal y demás autoridades competentes, las
anomalías que encuentre, según lo estipula el artículo 144.
Las juntas de vigilancia podrán citar a reuniones a los empleados que consideren convenientes oír y solicitarles informes escritos o verbales y deberán recibir a quienes quieran poner
en su conocimiento hechos de interés para la entidad ante la cual actúan. Las juntas de vigilancia entregarán sus observaciones al alcalde, al concejo distrital o municipal y a los empleados
competentes, según la importancia y el alcance de las críticas, recomendaciones o sugerencias
que se formulen. También podrán poner en conocimiento de los jueces o del Ministerio Público,
los hechos que consideren del caso. Las juntas deben informar de su labor a la opinión pública
con una periodicidad no inferior a 6 meses.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
151
6. LEY 142 DE 1994: PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y SERVICIOS PÚBLICOS
DOMICILIARIOS
Es la ley de los servicios públicos domiciliarios como desarrollo de las normas constitucionales. En su Título V sobre regulación, control y vigilancia del Estado en los servicios públicos,
están previstos los siguientes mecanismos de participación:
1) Los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios,
compuestos por usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales de uno o más de los servicios
públicos referidos en la ley, sin que por el ejercicio de sus funciones se causen honorarios. La
iniciativa para la conformación de los comités corresponde a los usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales. El número de miembros de los comités será el que resulte de dividir la población del respectivo municipio o distrito por 10.000, pero no podrá ser inferior a 50. Para el Distrito Capital el número mínimo de miembros será de 200.
Una vez constituido un comité, es deber de las autoridades municipales y de las empresas de servicios públicos ante quien soliciten la inscripción, reconocerlos como tales. Para ello se
verificará, entre otras cosas, que un mismo usuario, suscriptor o suscriptor potencial no pertenezca a más de un comité de un mismo servicio público domiciliario. Cada uno de los comités
elegirán, entre sus miembros y por decisión mayoritaria, a un Vocal de Control, quien actuará
como su representante ante las personas prestadoras de los servicios públicos de que trata la
presente ley, ante las entidades territoriales y ante las autoridades nacionales en lo que tiene
que ver con dichos servicios públicos. Este vocal podrá ser removido en cualquier momento por
el comité, en decisión mayoritaria de sus miembros.
Las funciones de estos Comités serán las de proponer a las empresas de servicios públicos domiciliarios los planes y programas que consideren necesarios para resolver las deficiencias
en la prestación de los servicios públicos domiciliarios; procurar que la comunidad aporte los
recursos necesarios para su expansión o mejoramiento, en concertación con las empresas que
los prestan y los municipios; solicitar la modificación o reforma de las decisiones que se adopten
en materia de estratificación; estudiar y analizar el monto de los subsidios que debe conceder el
municipio con sus recursos presupuestales a los usuarios de bajos ingresos, examinar los criterios y mecanismos de reparto de esos subsidios, y proponer las medidas que sean pertinentes
para el efecto; y, solicitar al Personero la imposición de multas hasta de diez salarios mínimos
mensuales, a las empresas que presten servicios públicos domiciliarios en su territorio por las
infracciones a esta ley, o a las normas especiales a las que deben estar sujetas, cuando de ella
se deriven perjuicios para los usuarios.
El vocal de control deberá informar a los usuarios acerca de sus derechos y deberes en
materia de servicios públicos domiciliarios, y ayudarlos a defender aquellos y cumplir éstos; recibir informes de los usuarios acerca del funcionamiento de las empresas de servicios y evaluarlos, y promover frente a ellas y frente a las autoridades municipales, departamentales y
nacionales las medidas correctivas, que sean de su competencia; dar atención oportuna a todas
las consultas y tramitar las quejas y denuncias que plantee en el comité cualquiera de sus
miembros; y rendir al comité informe sobre los aspectos anteriores, recibir sus opiniones, y
preparar las acciones que sean necesarias. Es obligación de las empresas de servicios públicos
domiciliarios tramitar y responder las solicitudes de los vocales.
2) Concertación y participación: Para la adecuada instrumentación de la participación
ciudadana corresponde a las autoridades municipales realizar una labor amplia y continua de
152 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
concertación con la comunidad para implantar los elementos básicos de las funciones de los
comités y capacitarlos y asesorarlos permanentemente en su operación. Los departamentos
tendrán a su cargo la promoción y coordinación del sistema de participación, mediante una acción extensiva a todo su territorio.
7. LEY 393 DE 1997: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO
Esta ley desarrolló el artículo 87 de la Constitución política, y en su artículo 1º reitera el
mismo enunciado, pero con una mayor precisión conceptual: "Toda persona podrá acudir ante
la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos".
La ley detalla los principios, las normas de competencia de los jueces administrativos, los
titulares de la acción – que puede ser cualquier particular, servidor público, organización social y
organizaciones no gubernamentales. La acción se dirige contra la autoridad administrativa a la
que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo.
La acción de cumplimiento puede dirigirse contra acciones u omisiones de particulares,
cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento
de las mismas. También se reglan las condiciones de caducidad y procesabilidad, el contenido de
la solicitud y su corrección, lo referente al trámite preferencial, al auto admisorio y las notificaciones.
En desarrollo del principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre el
procesal, el Juez que conozca de la solicitud podrá ordenar el cumplimiento del deber omitido,
prescindiendo de cualquier consideración formal, siempre y cuando el fallo se funde en un medio de prueba del cual se pueda deducir una grave o inminente violación de un derecho por el
incumplimiento del deber contenido en la Ley o Acto Administrativo, salvo que en el término de
traslado, el demandado haya hecho uso de su derecho a pedir pruebas.
Las providencias que se dicten en el trámite de la Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán de recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la
práctica de pruebas, el cual admite el recurso de reposición que deberá ser interpuesto al día
siguiente de la notificación por estado y resuelto a más tardar al día siguiente.
Se prevén los casos de terminación anticipada del proceso cuando la persona contra
quien se hubiere dirigido la acción desarrollare la conducta requerida por la Ley o el Acto Administrativo. Se regulan las excepciones de inconstitucionalidad, el contenido del fallo, sus alcances
y su notificación.
El fallo que quede en firme, y que ordena el cumplimiento del deber omitido, deberá ser
cumplido sin demora por la autoridad, o por parte del juez en caso de renuencia. El fallo puede
ser impugnado por el solicitante, la autoridad renuente y por el Defensor del Pueblo.
8. LEY 472 DE 1998: ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO
La ley regula las acciones populares y las acciones de grupo de que trata el artículo 88
de la Constitución, acciones orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e
intereses colectivos, así como los de grupo o de un número plural de personas.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
153
$"ACCIONES POPULARES
Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e
intereses colectivos. Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su
estado anterior cuando fuere posible.
El artículo 4º define que son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:
a) El goce de un ambiente sano;
b) La moralidad administrativa;
c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. También la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de
especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, y los demás
intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente;
d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
e) La defensa del patrimonio público;
f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación;
g) La seguridad y salubridad públicas;
h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;
i) La libre competencia económica;
j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;
k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos;
l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;
m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando
las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de
vida de los habitantes;
n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.
Entre los aspectos de las acciones podemos destacar aquí los siguientes:
1) Procedencia: Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e
intereses colectivos.
154 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
2) Agotamiento opcional de la vía gubernativa: Cuando el derecho o interés colectivo se
vea amenazado o vulnerado por la actividad de la administración, no será necesario interponer
previamente los recursos administrativos como requisito para intentar la acción popular.
3) Caducidad: La Acción Popular podrá promoverse durante el tiempo que subsista la
amenaza o peligro al derecho e interés colectivo. Cuando dicha acción esté dirigida a volver las
cosas a su estado anterior, el término para interponerla será de 5 años, contados a partir de la
acción u omisión que produjo la alteración.
4) Titulares de las acciones populares: Las personas naturales o jurídicas; las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones populares, cívicas o de índole similar; las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su acción u omisión; el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y
municipales, en lo relacionado con su competencia; y los alcaldes y demás servidores públicos
que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos e
intereses. Los legitimados para ejercer acciones populares pueden hacerlo por sí mismos o por
quien actúe en su nombre. Cuando se interpongan sin la intermediación de apoderado judicial,
la Defensoría del Pueblo podrá intervenir, para lo cual, el juez deberá notificarle el auto admisorio de la demanda.
5) Contra quien se dirige la acción: La Acción Popular se dirigirá contra el particular,
persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que
amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o
amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos.
6) Jurisdicción: La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la
materia. En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.
7) Facilidades para promover las acciones populares: El interesado podrá acudir ante el
Personero Distrital o Municipal, o a la Defensoría del Pueblo para que se le colabore en la elaboración de su demanda o petición, así como en los eventos de urgencia o cuando el solicitante no
sepa escribir. El juez podrá conceder el amparo de pobreza cuando fuere pertinente, de acuerdo
con lo establecido en el Código de Procedimiento Civil, o cuando el Defensor del Pueblo o sus
delegados lo soliciten expresamente.
8) Coadyuvancia: Toda persona natural o jurídica podrá coadyuvar estas acciones, antes
de que se profiera fallo de primera instancia. La coadyuvancia operará hacia la actuación futura.
Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares, cívicas y similares,
así como el Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personeros Distritales o Municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones deban proteger o defender los derechos e intereses colectivos.
9) Pacto de cumplimiento: En la audiencia especial inicial fijada por el juez, podrá establecerse un pacto de cumplimiento a iniciativa del juez en el que se determine la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible. El pacto de cumplimiento será revisado por el juez en un plazo de 5 días,
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
155
contados a partir de su celebración. Si observare vicios de ilegalidad en alguno de los contenidos
del proyecto de pacto, éstos serán corregidos por el juez con el consentimiento de las partes
interesadas.
10) Carga de la prueba: La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez
impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios
indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la
entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.
11) Sentencia: La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción
popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios
cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no
culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las
cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a
cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las
pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular. La
sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general.
12) Pago de perjuicios: La condena al pago de los perjuicios se hará "in genere" y se liquidará en el incidente previsto en el artículo 307 del C.P.C.; en tanto, se le dará cumplimiento a
las órdenes y demás condenas. Al término del incidente se adicionará la sentencia con la determinación de la correspondiente condena incluyéndose la del incentivo adicional en favor del actor. En caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área
afectada destinando para ello una parte de la indemnización.
13) Plazo de cumplimiento: En la sentencia, el juez señalará un plazo prudencial, de
acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento
de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término, el juez, conservará
la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del
juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades relacionadas con el objeto
del fallo. También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que
sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo.
14) Recursos: De reposición contra los autos de trámite y de apelación contra la sentencia de primera instancia.
15) Incentivos: El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales. Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el 15% del valor que recupere la
entidad pública en razón a la acción popular.
156 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
$"ACCIONES DE GRUPO
Las acciones de grupo son las acciones interpuestas por un número plural o un conjunto
de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar
respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad. La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios. El grupo estará integrado al menos por 20 personas.
Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios,
la acción de grupo deberá promoverse dentro de los 2 años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo. Podrán presentar acciones de grupo
las personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual. El Defensor del
Pueblo, los Personeros Municipales y Distritales podrán, sin perjuicio del derecho que asiste a los
interesados, interponer acciones de grupo en nombre de cualquier persona que se lo solicite o
que se encuentre en situación de desamparo o indefensión. En este caso será parte en el proceso judicial junto con los agraviados.
En la acción de grupo el actor, o quien actúe como demandante, representa a las demás
personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de
que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder.
Las acciones de grupo deben ejercerse por conducto de abogado. Cuando los miembros del
grupo otorguen poder a varios abogados, deberá integrarse un comité y el juez reconocerá como coordinador y apoderado legal del grupo, a quien represente el mayor número de víctimas,
o en su defecto al que nombre el comité.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos que se susciten
con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades
públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. La jurisdicción
civil ordinaria conocerá de los demás procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las
acciones de grupo.
$"FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS
La ley también prevé la creación de este Fondo, cuyos recursos serán las apropiaciones
correspondientes del Presupuesto Nacional, las donaciones de organizaciones privadas nacionales o extranjeras que no manejen recursos públicos, las indemnizaciones de las acciones populares y de grupo a las cuales hubiere renunciado expresamente el beneficiario o cuando éste no
concurriere a reclamarlo dentro del plazo de 1 año contado a partir de la sentencia, el 10% del
monto total de las indemnizaciones decretadas en los procesos que hubiere financiado el Fondo,
el rendimiento de sus bienes, los incentivos en caso de acciones populares interpuestas por entidades públicas, el 10% de la recompensa en las acciones populares en que el Juez otorgue
amparo de pobreza y se financie la prueba pericial a través del Fondo, y el valor de las multas
que imponga el Juez en los procesos de acciones populares y de grupo.
Entre las funciones del Fondo figura la promoción de la difusión y conocimiento de los
derechos e intereses colectivos y sus mecanismos de protección, y el financiamiento del ejercicio
de acciones populares y de grupo en las condiciones señaladas en la ley. El manejo del Fondo
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
157
estará a cargo de la Defensoría del Pueblo, entidad que determinará el monto de cada financiación aprobada.
El artículo 80 determina que la Defensoría del Pueblo organizará un Registro Público centralizado de las Acciones Populares y de las Acciones de Grupo que se interpongan en el país,
estando obligado todo Juez que conozca de estos procesos, a enviar una copia de la demanda
del auto admisorio de la demanda y del fallo definitivo. La información contenida en este registro será de carácter público.
Finalmente, vale la pena destacar que el artículo 81 estatuye la obligación de las autoridades de colaborar y facilitar la creación y funcionamiento de las organizaciones cívicas, populares y similares que se establezcan por iniciativa de la comunidad para la defensa de los derechos e intereses colectivos, al igual que las demás organizaciones fundadas por los ciudadanos.
9. LEY 563 DE 2000: VEEDURÍAS CIUDADANAS/100
El artículo 1º de la ley define a las veedurías ciudadanas como el mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre el proceso de la gestión pública, frente a las autoridades – administrativas, políticas, judiciales, electorales y legislativas – así como la convocatoria de las entidades públicas o privadas encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de
la prestación de un servicio público. Dicha vigilancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 270 de la Constitución Política y el artículo 100 de la Ley 134 de 1994, se ejercerá en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o parcial se empleen los recursos públicos con sujeción a lo dispuesto en la presente ley.
Los representantes legales de las entidades públicas o privadas encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público deberán por
iniciativa propia, u obligatoriamente a solicitud de un ciudadano desde una organización civil,
informar a los ciudadanos y a las organizaciones civiles a través de un medio de amplia difusión
en el respectivo nivel territorial, para que ejerzan la vigilancia correspondiente.
Entre los aspectos por destacar de la ley 563 de 2000 tenemos los siguientes:
1) Facultad de constitución: Podrán constituirlas todos los ciudadanos en forma plural o
a través de organizaciones civiles como organizaciones comunitarias, profesionales, juveniles,
sindicales, benéficas o de utilidad común, no gubernamentales, sin ánimo de lucro y constituidas
con arreglo a la ley.
2) Procedimiento: Las organizaciones civiles o los ciudadanos, procederán a elegir de
una forma democrática a los veedores, luego elaborarán un documento o acta de constitución
en la cual conste el nombre de los integrantes, documento de identidad, el objeto de la vigilancia, nivel territorial, duración y lugar de residencia. La inscripción de este documento se realizará
100
Estando en el proceso de revisión final de este trabajo, fue publicada la noticia de que la Corte Constitucional declaró
inexequible esta ley, porque por su contenido debía ser tratada y aprobada por el Congreso como ley estatutaria. Sin
embargo, creemos conveniente presentarla en el entendido de que sus disposiciones serán aprobadas nuevamente bajo el nuevo trámite que señaló la Corte.
158 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
ante las Personerías Municipales o Distritales o ante las Cámaras de Comercio, quienes deberán
llevar el registro público de las veedurías inscritas en su jurisdicción. En el caso de las comunidades indígenas esta función será asumida por las autoridades reconocidas como propias por la
Oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior.
3) Objeto: La vigilancia de la cuestión pública se podrá ejercer sobre la gestión administrativa, con sujeción al servicio de los intereses generales y la observancia de los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Será materia de
especial importancia, la correcta aplicación de los recursos públicos, la forma como estos se
asignen conforme a las disposiciones legales y a los planes, programas y proyectos debidamente
aprobados, el cumplimiento del cometido, los fines y la cobertura efectiva a los beneficiarios que
deben ser atendidos de conformidad con los preceptos antes mencionados, la calidad, oportunidad y efectividad de las intervenciones públicas, la contratación pública y la diligencia de las
diversas autoridades en garantizar los objetivos del Estado en las distintas áreas de gestión que
se les ha encomendado. Las Veedurías ejercen vigilancia preventiva y posterior del proceso de
gestión haciendo recomendaciones escritas y oportunas ante las entidades que ejecutan el programa, proyecto o contrato y ante los organismos de control del Estado para mejorar la eficiencia institucional y la actuación de los funcionarios públicos.
4) Ámbito: Ámbito nacional, departamental, municipal y demás entidades territoriales,
sobre la gestión pública y los resultados de la misma – trátese de organismos, entidades o dependencias del sector central o descentralizado de la administración pública. En el caso de organismos descentralizados creados en forma indirecta, o de empresas con participación del capital
privado y público tendrán derecho a ejercer la vigilancia sobre los recursos de origen público. La
vigilancia se ejercerá sobre entidades de cualquier nivel o sector de la administración y sobre
particulares que cumplen funciones públicas, de acuerdo con las materias que interesen a aquella, de conformidad con su acta de constitución, sin importar el domicilio en el que se hubiere
inscrito. El ejercicio de las veedurías se harán sin perjuicio de otras formas de vigilancia y control de la sociedad civil y de la comunidad, consagradas en las disposiciones legales vigentes y
sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 167 de la Ley 136 de 1994, cuando dicha participación
se refiera a los organismos de control.
5) Objetivos: el artículo 6º señala los siguientes objetivos:
a) Fortalecer los mecanismos de control contra la corrupción en la gestión pública y
la contratación estatal;
b) Fortalecer los procesos de participación ciudadana y comunitaria en la toma de
decisiones, en la gestión de los asuntos que les atañen, y en el seguimiento y control de los
proyectos de inversión;
c) Apoyar las labores de las personerías municipales y distritales en la promoción y
fortalecimiento de los procesos de participación ciudadana y comunitaria;
d) Velar por los intereses de las comunidades como beneficiarios de la acción pública;
e) Propender por el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen la función pública;
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
159
f) Entablar una relación constante entre los particulares y la administración, por ser
éste un elemento esencial para evitar los abusos de poder y la parcialización excluyente de
los gobernantes;
g) Democratizar la administración pública;
h) Promocionar el liderazgo y la participación ciudadana.
6) Principios rectores de las veedurías: Los principios de democratización en su organización y funcionamiento, de autonomía frente a entidades públicas y organismos de control, de
transparencia con libre acceso a la información y documentación, de igualdad en el acceso a los
espacios de participación y control de la gestión pública, de responsabilidad en el ejercicio de la
veeduría, de eficacia en cuanto a la función pública y sus fines, de objetividad en cuanto a los
criterios utilizados en las conclusiones y recomendaciones, de legalidad con relación a medios,
recursos y procedimientos de las acciones emprendidas, y de coordinación entre las mismas
organizaciones, entre las diferentes instancias gubernamentales y entre unas y otras.
7) Instrumentos de acción: Para lograr de manera ágil y oportuna sus objetivos y el
cumplimiento de sus funciones, las veedurías podrán elevar ante las autoridades competentes
derechos de petición y ejercer ante los jueces de la República todas las acciones que siendo
pertinentes consagran la Constitución y la ley. Así mismo podrán intervenir en audiencias públicas, y denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos y omisiones de los
servidores públicos y de los particulares que ejerzan funciones públicas, que constituyan delitos,
contravenciones, irregularidades o faltas en materia de contratación estatal y en general en el
ejercicio de funciones administrativas o en la prestación de servicios públicos.
8) Derechos de las veedurías: Ante todo de información, de asesoría y asistencia técnica, y de solicitud de correcciones y sanciones, siendo de obligatoria respuesta la información
solicitada por ellas.
9) Deberes de las veedurías: Con relación a particulares, organizaciones de la sociedad
civil y autoridades, deben recibir informes, observaciones y sugerencias; comunicar a la ciudadanía los avances en materia de control y vigilancia; definir su reglamento de funcionamiento y
los mecanismos de regulación del comportamiento de sus miembros; acatar el régimen de
prohibiciones e impedimentos, inscribirse en el registro respectivo e informar a las autoridades
sobre los mecanismos de financiación y el origen de sus recursos.
10) Requisitos, impedimentos y prohibiciones: El único requisito es saber leer y escribir, y
entre los impedimentos figuran los de relación comercial, laboral y familiar con la obra, contrato
o programa objeto de la veeduría. No pueden en ningún caso ser veedores los ediles, concejales, diputados y congresistas. A las veedurías ciudadanas en el ejercicio de sus funciones les
está prohibido, sin el concurso de autoridad competente, retrasar, impedir o suspender los programas, proyectos o contratos objeto de la vigilancia.
El artículo 23 prevé la creación de redes de veeduría, o sea, mecanismos de comunicación,
información, coordinación y colaboración entre los diferentes tipos de veeduría de orden nacional
o territorial, permitiendo el establecimiento de acuerdos sobre procedimientos y parámetros de
acción, coordinación de actividades y aprovechamiento de experiencias en su actividad y funcionamiento, con miras a fortalecer a la sociedad civil y potenciar la capacidad de control y fiscaliza-
160 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
ción. La inscripción y reconocimiento de las redes de veedurías se hará ante la Cámara de Comercio de cualquiera de las jurisdicciones a que pertenecen las veedurías que conforman la red.
Finalmente, el artículo 24 ordena la conformación de la Red Institucional de Apoyo a las
Veedurías Ciudadanas, que operará de acuerdo a sus distintos niveles y responsabilidades:
a) La Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la
Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Interior, prestarán su apoyo y concurso a las veedurías ciudadanas y a las redes que las agrupan en todo lo relativo al apoyo legal y a la promoción de la vigilancia. Para tal efecto, podrán acordar mediante convenios interadministrativos, acciones conjuntas en las materias antes mencionadas.
b) El Departamento Administrativo de la Función Pública, como parte del mejoramiento de la Gestión Pública en el orden nacional, diseñará metodologías de evaluación de la
Gestión Pública, orientadas a facilitar el ejercicio de la vigilancia por parte de las veedurías
ciudadanas y de las redes que las agrupan y suministrará la información pertinente sobre los
planes institucionales y la evaluación del estatuto anticorrupción.
c) La Escuela Superior de Administración Pública será institución de apoyo en el sistema para la organización de los programas de capacitación que demande la veeduría ciudadana y las redes que las agrupan, para cuyo efecto, los organismos antes mencionados,
tendrán en cuenta a dicha institución como instrumentos de ejecución de sus programas en
esta materia.
d) Los organismos de planeación en sus diferentes niveles y ámbitos de acción, suministrarán la información sobre los planes, programas y proyectos adoptados y organizarán
sesiones amplias de explicación o instrumentos masivos de divulgación sobre los recursos
asignados, beneficiarios y metodologías de seguimiento y evaluación de los mismos.
e) El Fondo de Desarrollo Comunal y la Participación, adscrito al Ministerio del Interior, contribuirá e impulsará las campañas de conformación de veedurías y redes y las capacitará para el ejercicio de la vigilancia; de la misma manera, adelantará evaluaciones de los
logros alcanzados por ellas y coordinará la red institucional de apoyo a las veedurías y ejercerá las demás funciones asignadas por la ley.
10. LEY 21 DE 1991: LA PARTICIPACIÓN Y EL CONVENIO SOBRE PUEBLOS
INDÍGENAS Y TRIBALES
Mediante esta ley el Congreso aprobó el Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países Independientes, adoptado en el 76ª reunión de la Conferencia General de la
Organización Internacional del Trabajo, OIT, celebrado en Ginebra en 1989.
Algunos de los aspectos principales, con relación al tema que estamos estudiando, son
los siguientes:
1) Aplicación: El criterio fundamental es el de identificar a los pueblos que tienen conciencia de su identidad indígena o tribal en los países independientes.
2) Protección de derechos y respeto de la integridad: Los gobiernos, con participación
de los pueblos interesados deben asumir la responsabilidad de desarrollar una acción coordina-
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
161
da y sistemática en tal sentido, incluyendo medidas que aseguren a los miembros de dichos
pueblos gozar de los mismos derechos y oportunidades que la ley otorga a los demás miembros
de la población, que promuevan la plena efectividad de sus derechos sociales, económicos y
culturales respetando su identidad, costumbres, tradiciones e instituciones; y medidas que ayuden a sus miembros a eliminar las diferencias socioeconómicas de manera compatible con sus
aspiraciones y formas de vida.
3) Consulta y participación: Los gobiernos deben consultar a los pueblos indígenas y tribales, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. También deben establecer los medios que permitan la participación libre de
los pueblos en las instituciones electivas y en los organismos donde se adopten decisiones, políticas y programas que les conciernan, y establecer los medios para el pleno desarrollo de las
instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos
necesarios para este fin.
4) Desarrollo: Los pueblos deberán tener derecho de decidir sus propias prioridades en
lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vida, creencias,
instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de
controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además,
dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos
interesados con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo
económico global de las regiones donde habitan.
Los gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en
cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural
y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos
pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.
5) Medio ambiente y recursos naturales: Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan. Y es que los derechos de los pueblos a los recursos naturales existentes en
sus tierras deberán protegerse especialmente, incluyendo los de participación en la utilización,
administración y conservación de dichos recursos.
En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del
subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán
establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de
determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes
en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño
que puedan sufrir como resultado de esas actividades.
6) Educación y formación: Este punto será expuesto en el título sobre educación.
162 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
7) Actividades económicas: La artesanía, las industrias rurales y comunitarias y las actividades tradicionales y relacionadas con la economía de subsistencia de los pueblos interesados,
como la caza, la pesca, la caza con trampas y la recolección, deberán reconocerse como factores importantes del mantenimiento de su cultura y de su autosuficiencia y desarrollo económicos. Con la participación de esos pueblos, y siempre que haya lugar, los gobiernos deberán velar
porque se fortalezcan y fomenten dichas actividades. A petición de los pueblos interesados, deberá facilitárseles, cuando sea posible, una asistencia técnica y financiera apropiada que tenga
en cuenta las técnicas tradicionales y las características culturales de esos pueblos y la importancia de un desarrollo sostenido y equitativo.
8) Seguridad social y salud: Los regímenes de seguridad social deberán extenderse progresivamente a los pueblos interesados y aplicárseles sin discriminación alguna. Deben disponerse servicios de salud adecuados, organizados en la medida de lo posible a nivel comunitario,
y con una gradual responsabilidad y control en la prestación de tales servicios.
9) Conocimiento de derechos y obligaciones: Los gobiernos deberán adoptar medidas
acordes a las tradiciones y culturas de los pueblos interesados, a fin de darles a conocer sus
derechos y obligaciones, especialmente en lo que atañe al trabajo, a las posibilidades económicas, a las cuestiones de educación y salud, a los servicios sociales y a los derechos dimanantes
del Convenio. A tal fin, deberá recurrirse, si fuere necesario, a traducciones escritas y a la utilización de los medios de comunicación de masas en las lenguas de dichos pueblos.
10) Eliminación de perjuicios: Deberán adoptarse medidas de carácter educativo en todos
los sectores de la comunidad nacional, y especialmente en los que estén en contacto más directo con los pueblos interesados, con objeto de eliminar los prejuicios que pudieran tener con respecto a esos pueblos. A tal fin, deberán hacerse esfuerzos por asegurar que los libros de historia
y demás material didáctico ofrezcan una descripción equitativa, exacta e instructiva de las sociedades y culturas de los pueblos interesados.
11. LEY 70 DE 1993: PROTECCIÓN Y DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES NEGRAS
En desarrollo del artículo 55 transitorio de la Constitución Política, se expidió esta ley,
que en sus primeros capítulos reglamenta todo lo referente al reconocimiento de la propiedad
colectiva de las comunidades negras.
El capítulo VI, también de acuerdo con el mencionado artículo transitorio, desarrolla los
mecanismos para la protección y desarrollo de los derechos y de la identidad cultural, encontrando los siguientes aspectos destacables:
1) Educación y Cultura: Este tema será presentado en el título sobre educación.
2) Sanciones y medidas especiales: El Estado sancionará y evitará todo acto de intimidación, segregación, discriminación o racismo contra las comunidades negras en los distintos
espacios sociales, de la administración pública en sus altos niveles decisorios y en especial en
los medios masivos de comunicación y en el sistema educativo, y velará para que se ejerzan los
principios de igualdad y respeto de la diversidad étnica y cultural. Para estos propósitos, las autoridades competentes aplicarán las sanciones que le corresponden de conformidad con lo establecido en el Código Nacional de Policía, en las disposiciones que regulen los medios masivos de
comunicación y el sistema educativo, y en las demás normas que le sean aplicables.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
163
3) Conocimiento de derechos y obligaciones: El Estado debe adoptar medidas que permitan a las comunidades negras conocer sus derechos y obligaciones, especialmente en lo que
atañe al trabajo, a las posibilidades económicas, a la educación y la salud, a los servicios sociales y a los derechos que surgen de la constitución y las Leyes. A tal fin, se recurrirá, si fuere
necesario a traducciones escritas y a la utilización de los medios de comunicación en las lenguas
de las comunidades negras.
4) Medios de información: Los miembros de las comunidades negras deben disponer de
medios de información técnica, tecnológica y profesional que los ubique en condiciones de
igualdad con los demás ciudadanos. El Estado debe tomar medidas para permitir el acceso y
promover la participación de las comunidades negras en programas de formación técnica, tecnológica y profesional de aplicación general. Estos programas deberán basarse en el entorno económico, las condiciones sociales y culturales y las necesidades concretas de las comunidades
negras. Todo estudio a este respecto deberá realizarse en cooperación con las comunidades
negras las cuales serán consultadas sobre la organización y funcionamiento de tales programas.
Estas comunidades asumirán progresivamente la responsabilidad de la organización y el
funcionamiento de tales programas especiales de formación.
5) Apoyo a procesos organizativos: El Estado apoyará mediante la destinación de los recursos necesarios, los procesos organizativos de las comunidades negras con el fin de recuperar,
preservar y desarrollar su identidad cultural.
6) Estudios de impacto ambiental, socioeconómico y cultural: Como un mecanismo de
protección de la entidad cultural, las comunidades negras participarán en el diseño, elaboración
y evaluación de los estudios de impacto ambiental, socioeconómico y cultural, que se realicen
sobre los proyectos que se pretendan adelantar en las áreas a que se refiere la ley.
7) Comisiones especiales: El Gobierno Nacional conformará una Comisión Consultiva de
alto nivel con la participación de representantes de las comunidades negras de Antioquia, Valle,
Cauca, Chocó, Nariño, Costa Atlántica y demás regiones del país a que se refiere la Ley 70 de
1993 y de raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para el seguimiento de lo dispuesto en ella. También una Comisión de Estudios para la formulación de un plan de desarrollo
de las comunidades negras, que operará una vez sea elegido el Presidente de la República y
hasta la aprobación del plan nacional de desarrollo en el Conpes. Esta será una comisión técnica
con amplio conocimiento de las realidades de las comunidades negras y para su conformación
se tendrá en cuenta las propuestas de las comunidades negras.
8) Desarrollo económico y social: El Estado adoptará medidas para garantizarle a las
comunidades negras el derecho a desarrollarse económica y socialmente atendiendo los elementos de su cultura autónoma. El diseño y coordinación de los planes, programas y proyectos de
desarrollo económico y social que adelante el Gobierno y la Cooperación Técnica Internacional
deberá hacerse con la participación de los representantes de tales comunidades, a fin de que
respondan a sus necesidades particulares, y la preservación del medio ambiente, a la conservación y cualificación de sus prácticas tradicionales de producción, a la erradicación de la pobreza
y al respeto y reconocimiento de su vida social y cultural. Las inversiones que adelanten el sector privado en áreas que afecten a las comunidades negras de que trata esta Ley deberán respetar el ambiente, el interés social y el patrimonio cultural de la Nación.
9) Participación en instancias consultivas: En el Consejo Nacional de Planeación mediante un representante nombrado por el Gobierno de una terna presentada por las comunidades
164 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
negras; en los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción
en áreas de adjudicación de tierras de las comunidades negras:
10) Desarrollo sostenible: Las entidades del Estado en concertación con las comunidades
negras, adelantarán actividades de investigación, capacitación, fomento, extensión y transferencia de tecnologías apropiadas para el aprovechamiento ecológico, cultural, social y económicamente sustentables de los recursos naturales, a fin de fortalecer su patrimonio económico y cultural.
El Gobierno Nacional diseñará mecanismos adecuados para las comunidades negras o integrantes de ellas que hayan desarrollado variedades vegetales o conocimientos con respecto al
uso medicinal, alimenticio, artesanal o industrial de animales o plantas en su medio natural,
sean reconocidos como obtentores, en el primer caso y obtengan en el segundo beneficios económicos, en cuanto otras personas naturales o jurídicas desarrollen productos para el mercado
nacional o internacional. El Gobierno adecuará los programas de crédito y asistencia técnica a
las particulares condiciones socioeconómicas y ambientales de las comunidades negras.
11) Formas asociativas y solidarias de producción: El Gobierno Nacional diseñará mecanismos especiales financieros y crediticios que permitan a las comunidades negras la creación
de formas asociativas y solidarias de producción para el aprovechamiento sostenido de sus recursos y para que participen en condiciones de equidad en las asociaciones empresariales que
con particulares puedan conformar dichas comunidades. Para efectos del estimativo de este
aporte y para garantizar los créditos, se podrá tener en cuenta el valor de los bienes que se
autoriza aprovechar.
12) Circunscripción especial: De conformidad con el Artículo 176 de la Constitución Nacional, se estableció la circunscripción especial para elegir 2 miembros de las comunidades negras del país, asegurando así su participación en la Cámara de Representantes.
12. DECRETO 1320 DE 1998: CONSULTA A COMUNIDADES INDÍGENAS Y NEGRAS
#" ANTECEDENTES
1) El artículo 7º de la Constitución Política señala que: "El Estado reconoce y protege la
diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana” y el parágrafo del artículo 330 establece:
"La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la
integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se
adopten respecto de dicha explotación el gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades".
2) El numeral 3º del artículo 7º de la Ley 21 de 1991, por la cual se aprueba el Convenio Nº 169 de 1987 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, dispone que: "Los gobiernos
deberán velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los
pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio
ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas".
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
165
3) El numeral 2 del artículo 15 de la Ley 21 de 1991 establece que: "En caso de que
pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o recursos del subsuelo, o tenga derechos
sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses
de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier
programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras...".
4) El artículo 17 de la Ley 70 de 1993 preceptúa que a partir de su vigencia y hasta tanto no se haya adjudicado en debida forma la propiedad colectiva a una comunidad negra que
ocupe un terreno en los términos que la misma establece, no se adjudicarán las tierras ocupadas por dicha comunidad ni se otorgarán autorizaciones para explotar en ella recursos naturales,
sin concepto previo de la Comisión conformada por el Instituto Colombiano para la Reforma
Agraria, Incora, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y el Ministerio del Medio Ambiente.
5) El artículo 35 del Decreto 1745 de 1995 sobre elementos básicos para el concepto
previo por parte de la Comisión Técnica, en su numeral 1º establece que esta Comisión verificará "si el proyecto objeto de la solicitud de otorgamiento de licencia ambiental, concesión, permiso, autorización o de celebración de contratos de aprovechamiento y explotación de los recursos
naturales y genéticos (sic), se encuentra en zonas susceptibles de ser tituladas como tierras de
comunidades negras, a fin de hacer efectivo el derecho de prelación de que trata la ley".
6) El artículo 44 de la Ley 70 de 1993 establece: "Como un mecanismo de protección de
la identidad cultural, las comunidades negras participarán en el diseño, elaboración y evaluación
de los estudios de impactos ambiental, socioeconómico y cultural, que se realicen sobre los proyectos que se pretendan adelantar en las áreas a que se refiere esta ley", y
7) El artículo 76 de la Ley 99 de 1993 estipula que: "La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo
330 de la Constitución Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a
los representantes de tales comunidades".
#" EL DECRETO 1320 DE 1998
Este decreto reglamentó la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para
la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio, con base en el parágrafo del
artículo 330 de la Constitución Política respecto a los territorios indígenas, en la Ley 21 de 1991
que aprobó el Convenio 169 de 1987 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, en la Ley 70
de 1993 y en la Ley 99 de 1993 que fijaron criterios generales al respecto.
Podemos destacar los siguientes aspectos de la consulta previa:
1) Objeto y aplicación: La consulta previa tiene por objeto analizar el impacto económico, ambiental, social y cultural que puede ocasionarse a una comunidad indígena o negra por la
explotación de recursos naturales dentro de su territorio, y las medidas propuestas para proteger su integridad. La consulta se realizará cuando el proyecto, obra o actividad se pretenda desarrollar en zonas de resguardo o reservas indígenas o en zonas adjudicadas en propiedad colectiva a comunidades negras. Igualmente, se realizará consulta previa cuando el proyecto, obra o
actividad se pretenda desarrollar en zonas no tituladas y habitadas en forma regular y permanente por dichas comunidades indígenas o negras.
166 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
2) Identificación de comunidades indígenas o negras: Le corresponde al Ministerio del
Interior certificar la presencia de dichas comunidades, el pueblo al que pertenecen, su representación y ubicación geográfica. El Incora certificará sobre la existencia del territorio legalmente
constituido.
3) Consulta previa en materia de licencias ambientales o establecimiento de planes de
manejo ambiental: Dentro de los términos de referencia que expida la autoridad ambiental para
la elaboración de los estudios ambientales se incluirán los lineamientos necesarios para analizar
el componente socioeconómico y cultural de las comunidades indígenas o negras. Los representantes de las comunidades indígenas o negras deben participar en la elaboración de los estudios
ambientales, para lo cual deben ser invitados por el responsable del proyecto.
En relación con el componente socioeconómico y cultural, los estudios ambientales deberán contener por lo menos lo siguiente: 1. En el diagnóstico ambiental de alternativas: Características de la cultura de las comunidades indígenas y/o negras. Este elemento se tendrá en
cuenta por parte de la autoridad ambiental para escoger la alternativa para desarrollar el estudio de impacto ambiental. 2. En el estudio de impacto ambiental o plan de manejo ambiental: a)
características de la cultura de las comunidades indígenas y/o negras; b) los posibles impactos
sociales, económicos y culturales que sufrirán las comunidades indígenas y/o negras estudiadas,
con la realización del proyecto, obra o actividad; y, c) las medidas que se adoptarán para prevenir, corregir, mitigar, controlar o compensar los impactos que hayan de ocasionarse.
El paso siguiente es la realización de la reunión de consulta previa, mediando convocatoria para ella. Dicha reunión será presidida por la autoridad ambiental competente, y deberá contar con la participación del Ministerio del Interior. En ella deberán participar el responsable del
proyecto, obra o actividad y los representantes de las comunidades indígenas y/o negras involucradas en el estudio. Sin perjuicio de sus facultades constitucionales y legales, podrán ser
igualmente invitados la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las demás
entidades del Estado que posean interés en el asunto, de conformidad con la naturaleza del
impacto proyectado.
En caso de acuerdo en torno a la identificación de impactos y sobre las medidas propuestas dentro del plan de manejo ambiental y las demás a que hubiere lugar, la reunión debe
levantarse dejando en el acta constancia expresa del hecho. Si no hay acuerdo, la reunión se
suspende por una sola vez por un término máximo de 24 horas para evaluar las propuestas. Si
después de la nueva reunión tampoco hay acuerdo, se deja constancia de ello y la autoridad
ambiental competente decidirá sobre el particular en el acto que otorgue o niegue la licencia.
4) Consulta previa frente al documento de evaluación y manejo ambiental: La consulta
previa se realizará una vez elaborado el documento de evaluación y manejo ambiental y con
anterioridad a la entrega ante la autoridad ambiental competente. /101
5) Consulta previa en materia de permisos de uso, aprovechamiento o afectación de recursos naturales renovables: Cuando se pretenda desarrollar un proyecto, obra o actividad de101
El Decreto 883 de 1997 había consagrado el Documento de Evaluación y Manejo Ambiental - DEMA - para el manejo
de algunos proyectos. Este Decreto fue declarado nulo por Sentencia 4599 de 1998 de la sección 1ª de la Corte Constitucional, y por lo tanto esta consulta no tiene vigencia.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
167
ntro del ámbito territorial indígena o de una comunidad negra, a la solicitud presentada ante la
autoridad ambiental competente para acceder al uso, aprovechamiento o afectación de los recursos naturales renovables que no vayan implícitos dentro de una licencia ambiental, se anexarán las certificaciones de parte del Ministerio del Interior y del Incora. La citación a la reunión de
consulta debe hacerse dentro de los 15 días siguientes al recibo de la solicitud de aprovechamiento, uso o afectación de los recursos naturales.
Deberá participar en la reunión de consulta, el interesado, los representantes de las comunidades indígenas y negras involucradas y el Ministerio del Interior, igualmente serán invitados a
asistir la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Podrán asistir también
otras entidades del Estado que posean interés en el asunto. Con acuerdo o sin él, sobre los puntos
en discusión, agotado el objeto de la reunión, la autoridad ambiental competente la dará por
terminada, dejando constancia de lo ocurrido en el acta y continuará con el trámite establecido
en las normas vigentes, con el objeto de tomar una decisión.
6) Comunicación de las decisiones: El acto administrativo que otorgue o niegue la licencia ambiental, el establecimiento del plan de manejo ambiental o el permiso de uso, aprovechamiento o afectación de los recursos naturales renovables deberá ser comunicado a los representantes de las comunidades indígenas y negras consultadas.
13. OTROS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Hay que mencionar que otros mecanismos de participación ciudadana, que no están incluidos en las normas estudiadas, son los siguientes:
1) Los Consejos Territoriales de Planeación, previstos en la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo que estudiamos en punto anterior, y en los cuales deben participar
los sectores económicos, sociales, educativos, culturales, ecológicos y comunitarios, así como
organizaciones de mujeres y etnias. Estos consejos tendrán carácter consultivo y servirán de
foro para la discusión de los Planes Territoriales de Desarrollo.
2) Las Juntas Municipales de Educación, creadas por la Ley 115 de 1994 o Ley General
de Educación, son conformadas con la participación de diversos sectores sociales, y entre sus
funciones figuran la realización de foros educativos distritales y municipales, el concepto previo
y la recomendación para aspectos docentes, administrativos y logísticos relacionados con la
educación, y la verificación de que las políticas, objetivos, planes y programas educativos nacionales y departamentales se cumplan cabalmente en los municipios.
3) Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, que según los artículos 61 de la Ley 10
de 1993 y 89 de la Ley 160 de 1994, sirven como instancia superior de concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural.
Su función principal será la de coordinar y racionalizar las acciones y el uso de los recursos destinados al desarrollo rural y priorizar los proyectos que sean objeto de cofinanciación. Estarán integrados por el alcalde, quien lo presidirá; representantes del concejo municipal; representantes de
las entidades públicas que adelanten acciones de desarrollo rural en el municipio; representantes
de las organizaciones de campesinos y de los gremios con presencia en el municipio; y representantes de las comunidades rurales del municipio, quienes deberán constituir mayoría.
168 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
La participación de los miembros de las comunidades rurales deberá ser amplia y pluralista, de manera que garantice la mayor participación y representación ciudadana en las deliberaciones del consejo. Para el desarrollo de sus funciones, el consejo municipal de desarrollo rural podrá establecer comités de trabajo para temas específicos, incluyendo la veeduría popular
de los proyectos de desarrollo rural que se adelanten en el municipio. En aquellos municipios en
donde exista alguna instancia de participación ciudadana que permita el cumplimiento de los
mismos propósitos, no será necesaria la creación del consejo municipal de desarrollo rural.
4) Las Comisiones Municipales de Policía y Participación Ciudadana, previstas por la Ley
62 de 1993 en su artículo 28, y encargadas de proponer políticas y mecanismos tendientes a
garantizar una orientación ética, civilista, democrática, educativa y social en la relación de la
policía con la comunidad, como también de canalizar las quejas y reclamos de las personas sobre el comportamiento de esa institución.
C. EDUCACIÓN AMBIENTAL
Resulta también indispensable en nuestro estudio, pasar revista a las normas de nuestro
ordenamiento positivo relacionadas con la educación, y específicamente en lo que se refiere a la
educación ambiental, para terminar de perfilar el marco general normativo medioambiental en
nuestro país, y así estar preparados para contextualizar adecuadamente el estudio del Sistema
Nacional Ambiental.
1. NORMAS CONSTITUCIONALES
La Constitución, a través del artículo 68, garantiza las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. Los particulares podrán fundar establecimientos educativos y la
comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones de educación. Los padres
tendrán derecho a escoger el tipo de educación para sus hijos menores, y en los establecimientos del Estado nadie podrá ser obligado a recibir educación religiosa.
Los grupos étnicos tienen derecho a una formación que respete y desarrollo su identidad
cultural. Y como una obligación especial del Estado, figura la erradicación del analfabetismo y la
educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales.
En cuanto hace a la educación superior, el artículo 69 indica que se garantiza la autonomía universitaria, dejándole a la ley el establecimiento de un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado debe fortalecer la investigación científica en universidades oficiales y
privadas, y también facilitar los mecanismos financieros para hacer posible el acceso de todas
las personas aptas a la educación superior.
El fomento y acceso a la cultura para todos los colombianos en igualdad de condiciones,
el reconocimiento y respeto de la diversidad cultural, y la promoción de la investigación, la ciencia y la cultura son deberes del Estado, según lo señala el artículo 70, mientras que el artículo
71, además de reiterar algunos de esos aspectos, expresa que la búsqueda del conocimiento y
la expresión artística son libres.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
169
2. DECRETO-LEY 2811 DE 1974: EDUCACIÓN, COMUNICACIÓN Y SERVICIO
AMBIENTAL
El Título II se denomina Acción Educativa, Uso de Medios de Comunicación Social y Servicio Nacional Ambiental, y fijó los criterios generales que debían ser desarrollados por decretos
reglamentarios y por el Gobierno Nacional con posterioridad en cuanto a la educación ambiental,
como podemos analizarlo:
1) El artículo 14 establece que al reglamentar la educación primaria, secundaria y universitaria, el Gobierno procurará incluir cursos sobre ecología, preservación ambiental y recursos
naturales, así como fomentar el desarrollo de estudios interdisciplinarios y promover la realización de jornadas ambientales y campañas de educación popular para facilitar la comprensión de
los problemas ambientales.
2) Los artículos 15 y 16 se refieren a los mecanismos de comunicación y divulgación
hacia la población en cuanto hace al uso, manejo y protección de los recursos naturales y del
ambiente, y el uso de los medios masivos de comunicación con la misma finalidad.
3) Finalmente, el artículo 17 creó el Servicio Nacional Ambiental Obligatorio, que no debe exceder de un año y que debe ser prestado gratuitamente, para ser reglamentado por el
Gobierno.
3. DECRETO 1337 DE 1978: REGLAMENTACIÓN DEL DECRETO-LEY 2811 DE 1974
Este fue el decreto reglamentario de los artículos 14 y 17 del Decreto Ley 2811 de 1974,
y definió los siguientes mecanismos:
1) Inclusión en programación curricular: Le asigna al Ministerio de Educación Nacional,
en coordinación con la Comisión Asesora para la Educación Ecológica y del Medio Ambiente, la
inclusión en la programación curricular para los niveles preescolar, básica primaria, básica secundaria, media vocacional, intermedia profesional, educación no formal, y educación de adultos, los componentes sobre ecología, preservación ambiental y recursos naturales renovables.
2) Comisión Asesora para la Educación Ecológica y del Medio Ambiente: Creada para
cumplir la tarea de coordinación de inclusión curricular de los componentes de la educación ambiental.
3) Componente ecológico de la educación secundaria: El componente ecológico de los
cuatro años de básica secundaria se dedicará a profundizar el análisis de problemas ecológicos y
a establecer la incidencia de los procesos de desarrollo en el equilibrio de los ecosistemas. El
componente ecológico de los dos últimos años de bachillerato diversificado enfocará los problemas ambientales y de conservación y de recuperación de los recursos naturales en el contexto
de la especialidad escogida por el estudiante.
4) Educación superior: El Icfes debía promover en las universidades la organización de
seminarios sobre ecología, preservación ambiental y recursos naturales renovables, que motiven
e informen a los participantes dentro del marco específico de cada disciplina. El desaparecido
Inderena era el asesor del Icfes para todos los asuntos relacionados con la educación ambiental,
así como asesor para la elaboración de monografías y tesis de grado relacionadas con el tema.
170 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
El Inderena, debía presentar periódicamente a las universidades una lista de temas prioritarios que requerían ser investigados, con el fin de promover el desarrollo de investigaciones
interdisciplinarias y, si es posible, interuniversitarias. Las instituciones de educación superior
debían enviar al Inderena un ejemplar de toda monografía o tesis de grado que tenga relación
con el ambiente o con los recursos naturales renovables./102
5) Servicio Nacional Ambiental: Su objetivo era el de preparar el mayor número posible
de ciudadanos en el conocimiento y solución de los problemas relativos a la protección del ambiente y al manejo adecuado de los recursos naturales renovables, y se consideró como una de
las alternativas del llamado Servicio Social del Estudiantado. El servicio nacional ambiental se
podía prestar en programas organizados específicamente para el efecto, o en instituciones que
tuvieran programas apropiados de acción o de investigación en las áreas de ecología.
4. LEY 99 DE 1993: EDUCACIÓN POR PARTE DE LAS INSTITUCIONES AMBIENTALES
Entre las funciones del recién creado Ministerio del Medio Ambiente, señaladas en el artículo 5º, el numeral 9 le asignó, conjuntamente con el Ministerio de Educación Nacional, la adopción de los planes y programas docentes y el pénsum, que en los distintos niveles de la educación nacional, debían adelantarse en relación con el medio ambiente y los recursos naturales
renovables, así como la promoción conjunta de programas de divulgación y educación no formal
y la reglamentación de la prestación del servicio ambiental.
Dentro de las funciones asignadas a las Corporaciones Autónomas Regionales, el numeral 8 del artículo 31 señala que ellas deben asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no
formal, conforme a las directrices de la política nacional.
Finalmente, el artículo 102 legisló sobre el Servicio Ambiental para un 20% de los bachilleres seleccionados para prestar el servicio militar obligatorio, señalando que su objeto es el de
prestar apoyo a las autoridades ambientales, a las entidades territoriales y a la comunidad, en la
defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Las funciones del
servicio son la educación ambiental, la organización comunitaria para la gestión ambiental y la
prevención, control y vigilancia sobre el medio ambiente y los recursos naturales renovables.
El servicio estará dirigido por el Ministerio de Defensa en coordinación con el Ministerio
del Medio Ambiente y administrado por las entidades territoriales.
5. LEY 115 DE 1994: LEY GENERAL DE EDUCACIÓN
En el artículo primero se define a la educación como un proceso de formación permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepción integral de la persona
humana, de su dignidad, de sus derechos y sus deberes.
102
Actualmente, estas obligaciones del Inderena están en cabeza del Ministerio del Medio Ambiente.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
171
El artículo 2º desarrolló el concepto de servicio educativo, expresando que era el conjunto de normas jurídicas, de programas curriculares, de educación por niveles y grados, de educación no formal e informal, de establecimientos educativos, de instituciones sociales (estatales o
privadas) con funciones educativas, culturales y recreativas, de recursos humanos, tecnológicos,
metodológicos, materiales, administrativos y financieros, articulados en procesos y estructuras
para alcanzar los objetivos de la educación.
Las normas siguientes se refieren a las modalidades de prestación del servicio educativo,
en cuanto hace a las instituciones, que pueden ser oficiales o particulares, de carácter comunitario, solidario, cooperativo, con o sin ánimo de lucro, como también entidades de iglesias o confesiones religiosas reconocidas por el Estado. El Estado, la sociedad y la familia deben velar por
la calidad de la educación y promover el acceso al servicio público educativo. La comunidad
educativa está conformada por estudiantes o educandos, educadores, padres de familia o acudientes de los estudiantes, egresados, directivos docentes y administradores escolares. Todos
ellos, según su competencia, participarán en el diseño, ejecución y evaluación del Proyecto Educativo Institucional y en la buena marcha del respectivo establecimiento educativo.
El numeral 10 del artículo 5º señala que uno de los fines de la educación es el de la adquisición de una conciencia para la conservación, protección y mejoramiento del medio ambiente,
dirigida a la calidad de vida, al uso racional de los recursos naturales, y a la prevención de desastres, dentro de una cultura ecológica y de defensa del patrimonio cultural de la Nación.
En cuanto se refiere a objetivos y contenidos de los diferentes niveles de educación, encontramos los siguientes relacionados con la educación ambiental:
1) El artículo 14 expresa que en todos los establecimientos oficiales o privados que ofrezcan educación formal, en los niveles de la educación preescolar, básica y media, es obligatorio
cumplir con la enseñanza de la protección del ambiente, la ecología y la preservación de los recursos naturales, de conformidad con lo establecido en el artículo 67 de la Constitución política.
2) Entre los objetivos específicos de la educación preescolar, el literal g) del artículo 16
señala "el estímulo a la curiosidad para observar y explorar el medio natural, familiar y social".
3) Para los 5 primeros grados de la educación básica, uno de los objetivos específicos es
el de "la valoración de la higiene y la salud del propio cuerpo y la formación para la protección
de la naturaleza y el ambiente".
4) Para los 4 grados subsiguientes de la educación básica secundaria, existe el objetivo
específico del "desarrollo de actitudes favorables al conocimiento, valoración y conservación de
la naturaleza y el ambiente".
5) Entre las áreas obligatorias y fundamentales del conocimiento y de la formación que
tienen que ofrecerse necesariamente en la educación básica, de acuerdo con el currículo y el
Proyecto Educativo Institucional, figura la de ciencias naturales y educación ambiental.
Finalmente, el artículo 55 se refiere a la etno-educación, o educación para grupos de
comunidades que integran la nacionalidad y que poseen una cultura, una lengua, unas tradiciones y unos fueros propios y autóctonos. Esta educación debe estar ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso social y cultural, con el debido respeto de sus creencias y tradiciones.
172 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
6. DECRETO 1743 DE 1994: LEY DE LA EDUCACIÓN AMBIENTAL
Este decreto instituye el Proyecto de Educación Ambiental para todos los niveles de educación formal e informal, así como fija criterios para la promoción de la educación ambiental no
formal e informal, y establece los mecanismos de coordinación entre el Ministerio de Educación
Nacional y el Ministerio del Medio Ambiente.
#" LOS PROYECTOS AMBIENTALES ESCOLARES (PRAES)
Son proyectos incluidos en los proyectos educativos institucionales de todos los establecimientos de educación formal del país, tanto oficiales como privados, en sus distintos niveles de
preescolar, básica y media, en el marco de diagnósticos ambientales, locales, regionales y/o
nacionales, con miras a coadyuvar a la resolución de problemas ambientales específicos. Los
PRAES son concebidos como medios fundamentales para que las instituciones de educación
formal aseguren que, a lo largo del proceso educativo, los estudiantes y la comunidad educativa
en general, alcancen los objetivos previstos en las Leyes 99 de 1993 y 115 de 1994 y en el Proyecto Educativo Institucional.
Podemos destacar los siguientes puntos en relación con el tema:
1) Educación ambiental de las comunidades étnicas: Deberá hacerse teniendo en cuenta
el respeto por sus características culturales, sociales y naturales y atendiendo sus propias tradiciones.
2) Principios rectores: La educación ambiental deberá tener en cuenta los principios de
interculturalidad, formación en valores, regionalización, de interdisciplina y de resolución de
problemas. Debe estar presente en todos los componentes del currículo.
3) Responsabilidad de la comunidad educativa: Los estudiantes, los padres de familia,
los docentes y la comunidad educativa en general, tienen una responsabilidad compartida en el
diseño y desarrollo del Proyecto Ambiental Escolar, la cual será ejercida a través de los distintos
órganos del Gobierno Escolar. Además los establecimientos educativos coordinarán sus acciones
y buscarán asesoría y apoyo en las instituciones de educación superior y en otros organismos
públicos y privados ubicados en la localidad o región.
4) Instrumentos para el desarrollo del Proyecto Ambiental Escolar:
a) Asesoría y apoyo de las Secretarías de Educación de las entidades territoriales a
los establecimientos educativos de su jurisdicción. Para el efecto, el Ministerio de Educación,
conjuntamente con el Ministerio del Medio Ambiente, definirán las orientaciones generales;
b) Recopilación por parte de dichas entidades de las diferentes experiencias e investigaciones sobre educación ambiental que se vayan realizando, con la difusión de los resultados de las más significativas;
c) Formación continuada de docentes en servicio y demás agentes formadores para
el adecuado desarrollo de los PRAES. También las facultades de educación deben incorporar
contenidos y prácticas pedagógicas relacionadas con la dimensión ambiental, para la capacitación de los educadores en la orientación de los PRAES y la educación ambiental;
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
173
d) Evaluación periódica y permanente de los PRAES, por parte de los Consejos Directivos de los establecimientos educativos y por las respectivas Secretarías de Educación,
con la participación de la comunidad educativa y las organizaciones e instituciones vinculadas al Proyecto, según los criterios elaborados por los Ministerios de Educación Nacional y
del Medio Ambiente, a través de directivas y mediante el Sistema Nacional de Evaluación. La
evaluación tendrá en cuenta, entre otros aspectos, el impacto del Proyecto Ambiental Escolar en la calidad de vida y en la solución de los problemas relacionados con el diagnóstico
ambiental de la localidad, con el fin de adecuarlo a las necesidades y a las metas previstas.
e) Servicio Social Obligatorio: Los alumnos de educación media de los establecimientos de educación formal, estatales y privados, podrán prestar el servicio social obligatorio previsto en la Ley 115 de 1994, en educación ambiental, participando directamente en
los Proyectos Ambientales Escolares, apoyando la formación o consolidación de grupos ecológicos o participando en actividades comunitarias de educación ecológica o ambiental.
f) Servicio militar obligatorio en educación ambiental: Deben prestarlo el 20% de los
bachilleres seleccionados para prestar el servicio militar obligatorio. Un 30% de ese porcentaje, como mínimo, lo hará en educación ambiental. Los bachilleres restantes lo prestarán en
las funciones de organización comunitarias para la gestión ambiental y en la prevención,
control y vigilancia sobre el uso del medio ambiente y los recursos naturales. Los bachilleres
deben acreditar alguna condición relacionada con lo ambiental para ser seleccionados.
#" RELACIONES INTERINSTITUCIONALES Y SECTORIALES
1) Participación en el Sistema Nacional Ambiental: Señala el artículo 9º que el Ministerio
de Educación Nacional hace parte del Sistema Nacional Ambiental - SINA, y que participará conjuntamente con las demás instituciones gubernamentales, no gubernamentales y privadas que
hacen parte del Sistema, en la puesta en marcha de todas las actividades que tengan que ver
con la educación ambiental, especialmente en las relacionadas con educación formal, en los
términos en que lo estipulan la Política Nacional de Educación Ambiental y el mismo Decreto.
A su vez, las Secretarías de Educación departamentales, distritales y municipales, harán
parte de los Consejos Ambientales de las entidades territoriales que se creen en la respectiva
jurisdicción, según lo estipulado en la Ley 99 de 1993.
2) Estrategias de divulgación y promoción: El Ministerio de Educación Nacional adoptará
conjuntamente con el Ministerio del Medio Ambiente, estrategias de divulgación y promoción
relacionadas con el educación ambiental, para la protección y aprovechamiento de los recursos
naturales y la participación ciudadana y comunitaria, tanto en lo referente a la educación formal,
como en la no formal e informal.
3) Comité Técnico Interinstitucional de Educación Ambiental: El Consejo Nacional Ambiental creará y organizará un Comité Técnico Interinstitucional de Educación Ambiental, integrado por funcionarios especialistas en educación ambiental, representantes de las mismas instituciones u organismos que hacen parte del Consejo, que tendrá como función general la coordinación y el seguimiento a los proyectos específicos de educación ambiental. Por su parte, los
Consejos Ambientales de las entidades territoriales crearán un Comité Técnico Insterinstitucional
de Educación Ambiental.
174 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
4) Relaciones con las Juntas de Educación: El artículo 13 señala que el Consejo Nacional
Ambiental mantendrá una comunicación permanente con la Junta Nacional de Educación, con el
fin de coordinar la formulación de políticas y reglamentaciones relacionadas con educación ambiental. De igual manera, los Consejos Ambientales de las entidades territoriales, mantendrán
una comunicación permanente con las Juntas Departamentales de Educación, las Juntas
Distritales de Educación y las Juntas Municipales de Educación, según sea el caso, para verificar
el desarrollo de las políticas nacionales, regionales o locales en materia de educación nacional.
5) Avances en Materia Ambiental: El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambiental, IDEAM, mantendrá informado al Ministerio de Educación Nacional y a las Secretarías
de Educación de las entidades territoriales, sobre los avances técnicos en materia ambiental,
para que sean incorporados a los lineamientos curriculares y sirvan para la asesoría y diseño del
currículo y del plan de estudios de los establecimientos educativos.
6) Asesoría y coordinación en el área de educación ambiental: Las Corporaciones Autónomas Regionales y las Unidades Ambientales Urbanas, prestarán asesoría a las Secretarías de
Educación Departamentales, Municipales y Distritales en materia de ambiente para la fijación de
lineamientos para el desarrollo curricular del área de educación ambiental en los establecimientos de educación formal de su jurisdicción. La ejecución de programas de educación ambiental
no formal por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales, podrá ser efectuada a través
de los establecimientos educativos que presten este servicio. En general, las Secretarías de Educación de las entidades territoriales coordinarán las políticas y acciones en educación ambiental
que propongan las entidades gubernamentales de su jurisdicción.
7) Sistema de Información Ambiental: Las Secretarías de Educación de las entidades territoriales harán parte de los sistemas de información ambiental que se creen a nivel nacional,
regional o local, con el fin de informar y ser informadas de los avances en materia ambiental, y
específicamente, en materia de educación ambiental.
8) Ejecución de la Política Nacional de Educación Ambiental: Los Departamentos, los
Distritos, los Municipios, los territorios Indígenas y las comunidades campesinas, promoverán y
desarrollarán con arreglo a sus necesidades y características particulares, planes, programas y
proyectos, en armonía con la Política Nacional de Educación Ambiental adoptada conjuntamente
por el Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio del Medio Ambiente.
9) Financiación de proyectos: Todos los proyectos de educación ambiental de carácter
formal, no formal o informal que sean remitidos al Fondo Nacional Ambiental, FONAM para su
financiación y cofinanciación, deberán ir acompañados del concepto técnico y de viabilidad del
Ministerio de Educación Nacional, cuando se trate de proyectos nacionales, o de la Secretaría de
Educación o del organismo que haga sus veces, de la respectiva entidad territorial en donde se
vayan a ejecutar dichos proyectos.
7. NORMAS SOBRE EDUCACIÓN PARA PUEBLOS INDÍGENAS Y NEGRITUDES
$"LEY 21 DE 1991: EDUCACIÓN DE PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES
Esta ley analizada en el punto anterior sobre protección y participación ciudadana establece tiene normas especiales en relación con la educación y formación de estos pueblos.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
175
Los miembros de los pueblos interesados deberán poder disponer de medios de formación profesional, por lo menos iguales a los de los demás ciudadanos. Deberán tomarse medidas
para promover la participación voluntaria en programas de formación profesional de aplicación
general, y si esos programas no responden a las necesidades especiales de los pueblos indígenas y tribales, los gobiernos deberán asegurar, con la participación de dichos pueblos, que se
pongan a su disposición programas y medios especiales de formación.
Estos programas especiales de formación deberán basarse en el entorno económico, las
condiciones sociales y culturales y las necesidades concretas de los pueblos interesados. Todo
estudio a este respecto deberá realizarse en cooperación con ellos, los cuales deberán ser consultados sobre la organización y el funcionamiento de tales programas. Cuando sea posible, deberán asumir progresivamente la responsabilidad de la organización y el funcionamiento de tales
programas especiales de formación, si así lo deciden.
Deberán adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la
posibilidad de adquirir una educación a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el
resto de la comunidad nacional. Los programas y los servicios de educación deberán desarrollarse y aplicarse en cooperación con ellos a fin de responder a sus necesidades particulares, y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas sus
demás aspiraciones sociales, económicas y culturales. La autoridad competente deberá asegurar
la formación de miembros de estos pueblos y su participación en la formulación y ejecución de
programas de educación, con miras a transferirles progresivamente la responsabilidad de la realización de esos programas, cuando haya lugar. Además, los gobiernos deberán reconocer el
derecho de que ellos creen sus propias instituciones y medios de educación, siempre que tales
instituciones satisfagan las normas mínimas establecidas por la autoridad competente en consulta con esos pueblos. Deberán facilitárseles recursos apropiados con tal fin.
Siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y a
escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a
que pertenezcan. Cuando ello no sea viable, las autoridades competentes deberán celebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopción de medidas que permitan alcanzar este objetivo.
Deberán tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan la oportunidad de
llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas oficiales del país. Asimismo, deberán
adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas.
$"LEY 70 DE 1993: EDUCACIÓN PARA LAS COMUNIDADES NEGRAS
Esta ley tiene las siguientes normas para la educación y la cultura de estas comunidades:
El Estado colombiano reconoce y garantiza a las comunidades negras el derecho a un
proceso educativo acorde con sus necesidades y aspiraciones etnoculturales. La educación debe
tener en cuenta el medio ambiente, el proceso productivo y toda la vida social y cultural de estas comunidades. En consecuencia, los programas curriculares asegurarán y reflejarán el respeto y el fomento de su patrimonio económico, natural, cultural y social, sus valores artísticos, sus
medios de expresión y sus creencias religiosas. Los currículos deben partir de la cultura de las
comunidades negras para desarrollar las diferentes actividades y destrezas en los individuos y
en el grupo, necesarios para desenvolverse en su medio social.
176 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL
Los programas y los servicios de educación deben desarrollarse y aplicarse en cooperación con las comunidades negras, a fin de responder a sus necesidades particulares y deben
abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores, sus formas lingüísticas y dialectales y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales. El Estado
debe reconocer y garantizar el derecho de las comunidades negras a crear sus propias instituciones de educación y comunicación, siempre que tales instituciones satisfagan las normas establecidas por la autoridad competente. El Ministerio de Educación formulará y ejecutará una política de etno-educación para las comunidades negras y creará una comisión pedagógica, que
asesorará dicha política con representantes de las comunidades.
El Estado velará para que en el sistema nacional educativo se conozca y se difunda el
conocimiento de las prácticas culturales propias de las comunidades negras y sus aportes a la
historia y a la cultura colombiana, a fin de que ofrezcan una información equitativa y formativa
de las sociedades y culturas de estas comunidades. En las áreas de sociales de los diferentes
niveles educativos se incluirá la cátedra de estudios afro-colombianos conforme con los currículos correspondientes.
TERCERA PARTE.EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL (SINA)
Capítulo Sexto.FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
A. ORIGEN Y CREACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
1. ANTECEDENTES
El Sistema Nacional Ambiental, SINA fue concebido como aquel engranaje institucional
que permitiría por primera vez, incorporar la variable ambiental a las políticas de desarrollo económico y social. Se esperaba que con la consolidación de un sistema institucional eficiente se
alcanzarían los objetivos de la política ambiental, plasmados en el Plan Nacional de desarrollo "El
Salto Social hacia el Desarrollo Humano Sostenible", en el gobierno de 1994 a 1998./103
La Constitución Política de 1991, la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro en 1992, la incorporación de la sostenibilidad al concepto de desarrollo, y los Convenios Internacionales celebrados y aprobados por Colombia como consecuencia de dicha Cumbre, crearon las condiciones
normativas para la expedición de la Ley 99 de 1993, con lo cual la variable ambiental debía incorporarse de manera integral a las políticas de desarrollo social y económico del país.
En la discusión planteada en el país sobre las causas de la baja calidad en la gestión ambiental por parte del Estado colombiano y sobre las alternativas existentes, entre ecologistas y
juristas existían dos posturas principales completamente opuestas: la defendida por quienes
afirmaban que el mayor obstáculo estaba en la gran debilidad institucional y la dispersión de
funciones entre numerosas entidades de distintos niveles de gobierno, y por tanto propugnaban
por la creación de una estructura fuerte con categoría ministerial; y la de quienes pensaban que
la causa estaba en la falta de transversalidad/104 de lo ambiental, y que por tanto, la salida institucional contribuiría a sectorizar el tema, y que más bien, había que procurar que todos los
niveles de gestión pública y particular asumieran lo ambiental como política central de acción.
La posición favorable al fortalecimiento institucional fue la que tuvo mayor acogida por el
Gobierno y el legislador en la expedición de la Ley 99 de 1993. Entonces las discusiones del proyecto de ley giraron en torno a la organización institucional más adecuada para el manejo de la
gestión ambiental. Se plantearon 3 posibilidades para el ámbito nacional:/105
a) La creación de un Departamento Administrativo, que fue descartada por no tener
la suficiente jerarquía política.
103
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pág. 41
104
La transversalidad hace referencia aquí a la presencia y consideración de lo ambiental – con un alto grado de importancia y de influencia – en todos los ámbitos de decisión política y de gestión pública y privada, o sea, como principio
orientador y operativo (podría decirse holístico y sistémico), para evitar caer en el tratamiento sectorial, bajo el cual lo
ambiental termina siendo relegado a la hora de la verdad.
105
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, págs. 30-31
180 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
b) La conformación de una Comisión Nacional interinstitucional sobre la base de la
necesidad de permear todas las actividades públicas y privadas y hacer que todos los sectores
fuesen responsables de la gestión ambiental, confluyendo en un ente decisorio y de concertación, fue desechado por “la carencia de conciencia y educación ambiental de los funcionarios
estatales”, lo que generaba el riesgo de que el tema quedase relegado a un segundo plano.
Motivaba tal desconfianza, la forma como las entidades públicas y privadas habían promovido
y ejecutado obras de desarrollo sin ningún tipo de consideración ambiental.
c) La creación de un Ministerio, con la tesis de que el manejo del medio ambiente
debe darse a través de instituciones especializadas, acompañado de mecanismos de interrelación y coordinación de éstas con los otros entes del Estado y con la sociedad. Fue este el
motivo fundamental por el cual se planteó la creación del Ministerio del Medio Ambiente, entidad especializada, como ente rector nacional, y las corporaciones regionales como administradoras del medio ambiente y de los recursos naturales renovables.
2. JUSTIFICACIÓN
Las razones fundamentales que fueron tomadas en cuenta para el fortalecimiento institucional y la creación del Sistema Nacional Ambiental por parte de la Ley 99 de 1993 fueron:
#" LA ANARQUÍA INSTITUCIONAL ANTERIOR
La aproximación normativa a lo ambiental, durante buena parte del siglo XX, fue gradual
y en consideración a los problemas que se iban presentando. Por lo tanto varios de los aspectos
y dimensiones de lo ambiental se fueron dispersando entre varias entidades estatales y en diversos niveles de administración y gestión, sin mayor coherencia ni coordinación.
Aunque como dijimos, la expedición del Código de Recursos Naturales y de Protección al
Medio Ambiente significó un avance notable en el país, la instrumentación de las políticas ambientales, las competencias, los recursos y en general la gestión ambiental, siguió en cabeza de
muchas entidades, unas del orden nacional y otras del orden descentralizado. Entre otras cosas
el Inderena, que tenía existencia legal desde 1968, era un organismo sin autonomía, adscrito al
Ministerio de Agricultura. Al respecto encontramos dos textos que explican este punto, el primero de la Contraloría en su Informe de 1998, y el segundo elaborado conjuntamente por el Ministerio del Medio Ambiente y el Departamento Nacional de Planeación:
El principal objetivo de la Ley fue superar la atomización de competencias ambientales radicadas en diversas entidades del orden nacional y regional. No tenía lógica que
el Inderena, considerado como el ente principal en esta materia, conservara solamente
jurisdicción en el 60% del territorio nacional y que el resto (40%) se encontrara bajo la
responsabilidad de 18 corporaciones, muchas de las cuales no tenían como objetivo
principal la administración y protección de los recursos naturales renovables, sino la ejecución de obras de infraestructura o desarrollo regional. Tampoco era consecuente que,
además de aquellos organismos, existieran competencias ambientales radicadas en cabeza
del Ministerio de Salud, Ministerio de Minas y Energía, INPA, HIMAT, DIMAR, Ingeominas,
IGAC y DNP, entre otros./106
106
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pág. 27
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
181
La promulgación de la Ley 99 de 1993 marca un momento histórico importante en
la política ambiental del país, puesto que establece un marco institucional y legal para el
manejo y la protección de los recursos naturales para los próximos años. Además del objetivo central de articular funciones y recursos en torno a este campo, busca fortalecer la
capacidad de planificación y gestión ambiental, la investigación básica y aplicada, el control y la vigilancia sobre las acciones del Estado y del sector productivo que puedan deteriorar el entorno natural, y el monitoreo y seguimiento a proyectos y programas ambientales. El Sistema Nacional Ambiental - SINA surge como el mecanismo fundamental
para el logro de estos propósitos./107
El sistema representó un avance significativo con respecto al pasado, pues era “... evidente la debilidad, la poca jerarquía y la atomización de los entes públicos existentes; la frecuente superposición de competencias entre diferentes autoridades de carácter nacional o regional; la obsolescencia de muchas normas vigentes o la necesidad de establecer mecanismos
para garantizar su cumplimiento; el precario compromiso con la conservación y uso racional de
los recursos naturales por parte del Estado y los sectores productivos; la insuficiencia de los
recursos económicos y la deficiente gestión a nivel urbano”./108
#" UNA POLÍTICA VIABLE PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Desde la Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro, el concepto de desarrollo
quedó indisolublemente ligado al de sostenibilidad, pero, como dijimos, el gran debate está
planteado en si el crecimiento económico es incompatible con el desarrollo sostenible, y en si,
como consecuencia, es necesario concebir en otros términos la actividad económica, o sea, estrechamente relacionada con la base de sustentación natural que la soporta.
Los ecologistas y juristas se plantean el interrogante central del "cómo pasar del discurso
del desarrollo sostenible a la práctica". Entre las dificultades principales figuran:
a) El problema de la incorporación de los activos ambientales a la actividad económica en términos de mercado;
b) La fragmentación, la sectorialidad y la autosuficiencia disciplinar existente en
nuestras instituciones, que choca frontalmente con el carácter integral, transectorial y transdisciplinario de lo ambiental;
c) La ausencia de sistemas de información, que impide formular políticas y tomar
decisiones acertadas al no existir una base sobre la cual realizar diagnósticos, análisis y predicciones.
d) Un inadecuado ordenamiento del territorio, puesto que si no se tienen en cuenta
todas sus implicaciones de carácter geográfico, económico, ecológico y político, y sobre todo
humanas, se carece de las condiciones elementales para el proceso de construcción del desarrollo sostenible.
107
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Fundamentos del Sistema Nacional Ambiental, de
Bogotá, 1994, pág. 2.
108
RODRÍGUEZ, Manuel, La reforma ambiental en Colombia, en CONTRALORÍA GENERAL
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pág. 27
DE LA
REPÚBLICA, Informe sobre el
182 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
El propósito de creación del Sistema Nacional Ambiental, en este sentido, fue el de facilitar un proceso progresivo de integración, participación y coordinación de todos los sectores, las
actividades, programas y proyectos, así como de los recursos disponibles, proceso que permitiera superar gradualmente estas limitaciones hacia el desarrollo sostenible.
#" LA NECESIDAD DEL CAMBIO INSTITUCIONAL
En la estructura y comportamiento de las instituciones reside – en gran parte – la viabilidad del desarrollo humano sostenible. Y si realizamos un rápido inventario de las principales
debilidades institucionales en nuestro país, encontramos algunos males endémicos:
!"La prevalencia de intereses particulares por encima de los intereses colectivos;
!"El uso de lo público por lo político;
!"La falta de eficacia y de eficiencia en la gestión pública;
!"El énfasis en la jerarquía y en los cargos más que en la funcionalidad y la operatividad del sistema;
!"La confusión de la autoridad con el poder;
!"El ejercicio de la autoridad como un fin en sí misma;
!"La rigidez de las instituciones y el apego a procedimientos y papeleos, donde importa
más la verdad formal que la verdad real;
!"El bajo nivel de compromiso con el trabajo, al no existir conexión entre la misión personal y la visión institucional;
!"La jerarquía vertical y los canales de comunicación hacia abajo y en una sola vía;
!"La falta de participación y control por parte de la ciudadanía.
Según Douglas North, premio Nobel de Economía y uno de los principales exponentes de
la Teoría Institucional: "Las instituciones son estructuras de intercambio que (junto con la tecnología) determinan el costo de las transacciones y transformaciones. Qué tan bien resuelven las
instituciones los problemas de coordinación y producción es algo que está determinado por la
motivación de los individuos, la complejidad del medio y la habilidad para descifrar y ordenar el
medio (medición y cumplimiento obligatorio)" /109
Algunas de las premisas fundamentales que podemos extraer de esta teoría son:/110
1) Las instituciones son creaciones humanas que evolucionan con el individuo y cuya
función principal es reducir la incertidumbre.
Este principio es clave cuando se trata de concebir instituciones cuya misión es el desarrollo sostenible, porque implica instituciones abiertas, de continua interacción humana, tratando
de conciliar intereses de la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. Esta visión
permite sondear aspectos particulares de la conducta humana que el enfoque neoclásico ignora,
109
NORTH, Douglas C., Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico, en CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLIEl Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pág. 45.
CA,
110
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, págs. 45-46.
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
183
como son las motivaciones: "La conducta humana es muy compleja y encarna mucho más que la
simple función de utilidad de maximización de riqueza. El ser humano también maximiza ideas
altruistas. Problemas como la justicia, la equidad y la supervivencia entran también en la función
de utilidad de los individuos" /111
2) No existe un solo equilibrio sino varios, debido a que los individuos y los grupos enfrentan diversas elecciones que deben realizar en circunstancias diferentes, incluyendo la ausencia de información adecuada, y que por tanto conducen a resultados diversos. Uno de los principales obstáculos a la hora de abordar los temas ambientales es la carencia de sistemas de información que permitan aclarar la dimensión de los problemas y realizar predicciones a mediano
y largo plazo.
3) Los costos de la información son causa de la existencia de los costos de la negociación, los cuales a su vez se componen de los costos de medir los atributos valiosos de los bienes
y los costos de proteger y de hacer cumplir los acuerdos. En el fondo, este ha sido el mayor
inconveniente. En efecto, implica gran dificultad internalizar los costos ambientales, en lo que se
refiere a estimar las funciones de costo social de la contaminación o los costos de control de la
misma, al igual que valorar recursos de biodiversidad que son económicamente estratégicos.
4) Es importante la definición de los derechos de propiedad para definir los costos de
negociación. La contaminación ambiental, por ejemplo, es un tipo de falla del mercado, normalmente consecuencia de la sobreexplotación de recursos considerados de propiedad común,
cuyos derechos de propiedad no están claramente definidos.
Las anteriores consideraciones permiten intuir que, detrás de un modelo económico que
propicie el desarrollo, debe existir una estructura institucional con una concepción avanzada que
recoja planteamientos renovadores sobre las relaciones que se deben dar entre la cultura, la
ciencia y la tecnología, la economía y el medio ambiente. En este sentido, se pensó que el Sistema Nacional Ambiental debía cumplir una función esencial en cuanto a sistema, que rebasara
lo estrictamente institucional ambiental y se proyectara en forma interdisciplinaria a los demás
ámbitos de gestión que tuvieran relación con ello.
3. CREACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
Dentro de los aspectos que vale la pena destacar de la Ley 99 de 1993 expedida con fecha 22 de diciembre, tenemos los siguientes:
• La creación del Ministerio del Medio Ambiente como ente rector e interlocutor
frente al resto del Estado, la sociedad civil y la comunidad internacional.
• La incorporación de nuevas instituciones y la reorganización de otras entidades
ya existentes para que sean gestoras de la política ambiental en el territorio nacional.
• La generación de nuevos espacios y mecanismos dirigidos a permitir y facilitar
la participación ciudadana en la gestión ambiental.
111
NORTH, Douglas C., en op. cit. pág. 46.
184 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
• La asignación de recursos económicos para permitir el funcionamiento del
nuevo ministerio y sus organismos subordinados, así como de las demás entidades
que formaban el nuevo engranaje institucional.
• La creación del Sistema Nacional Ambiental (SINA), como el gran engranaje
en el que todos los aspectos relacionados con lo ambiental tuvieran su lugar y su
función, con el propósito de asegurar una mayor integralidad en el tratamiento de lo
ambiental, y de que los criterios ambientales fueran incorporados a las políticas de
desarrollo económico y social.
Es la Ley 99 de 1993 la creadora del SINA, y a partir de allí muchas normas ambientales
lo mencionan expresamente, sin que existan nuevas conceptualizaciones adicionales ni reglamentaciones, a pesar de que el artículo 4º expresa que el gobierno nacional reglamentará su
organización y funcionamiento.
El exministro del Medio Ambiente Manuel Rodríguez Becerra, en varias oportunidades
advirtió que con la creación del ministerio y el montaje del nuevo engranaje institucional se corría el riesgo de tomar dos rumbos diferentes y opuestos: "uno era conformar un grupo de entidades burocráticas, policivas y obstaculizantes; tendencia que tenía un terreno bien abonado en
los males ancestrales que han caracterizado por años a la administración pública colombiana; o
por el contrario, conformar entidades con gran dosis de liderazgo, creatividad y realismo, dotadas de recursos humanos altamente calificados y con la capacidad científica y tecnológica para
promover el desarrollo sostenible"./112
Es innegable que el SINA fue ideado para operar en el largo plazo, dentro de un proceso
gradual de incorporación de criterios ambientales en el ámbito de lo público y lo privado, y ese
es el argumento de sus creadores y defensores para justificar la escasa operatividad y funcionalidad alcanzadas hasta el momento. Sin embargo, de lo que se trata aquí es de analizar si las
principales fallas y limitaciones provienen de su poco tiempo de funcionamiento, o si más bien
tienen su origen en la forma como está concebido, y por lo tanto adolece de problemas sistémicos que deben ser corregidos para que el sistema cumpla su verdadera finalidad.
B. NORMATIVIDAD DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
La relación de normas que han sido expedidas en relación con las instituciones del Sistema Nacional Ambiental, incluye no sólo las dictadas a partir de la Ley 99 de 1993, sino también las anteriores y posteriores a su expedición, en concordancia con el numeral 2 del artículo
4º de la misma ley./113
Hemos clasificado las normas encontradas de la siguiente forma:
!"Normas de Instituciones del SINA del Orden Nacional
112
RODRÍGUEZ BECERRA, Manuel, Crisis Ambiental y Relaciones Internacionales, en CONTRALORÍA GENERAL
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pág. 49.
113
Ver anexo
DE LA
REPÚBLICA, El
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
185
!"Normas de Corporaciones Autónomas Regionales
!"Normas de Instituciones Relacionadas con el Sistema Nacional Ambiental
!"Normas de Instituciones del Orden Regional y Local
!"Legislación complementaria
C. CONCEPTO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
1. CONCEPCIÓN DE SISTEMA
Definimos con anterioridad que sistema, en su acepción general, es "un conjunto de cosas o partes coordinadas según una ley, o que ordenadamente relacionadas entre sí contribuyen
a un determinado objeto o función". O sea, que esta definición hace referencia a un conjunto
estrecho de relaciones e interconexiones.
Los sistemas pueden ser simples o complejos, naturales o sociales, y en los sistemas
complejos se presenta siempre un alto grado de interrelación e interacción entre las partes que
los componen, y una estabilidad dinámica que mantiene el equilibrio gracias al movimiento, pudiendo modificarse y cambiar, al tiempo que logran resistir la desestabilización y la ruptura.
La mayor o menor eficacia de un sistema está, por lo tanto, referida a dos aspectos
complementarios, a saber:
1) Al mayor o menor grado de interrelación e interacción entre las partes que lo componen, quedando claro que los sistemas más eficaces son los que tienen niveles más altos de
interconexión, reciprocidad y servicio; y,
2) A su mayor o menor capacidad de adaptación y modificación a las circunstancias
cambiantes del mundo exterior, al tiempo que logran mantener su unidad y resistir la ruptura o
la desestabilización.
Estos criterios serán claves para analizar la realidad del Sistema Nacional Ambiental (SINA).
2. DEFINICIÓN LEGAL
La Ley 99 de 1993 trae las siguientes definiciones y menciones que permiten situar al
Sistema Nacional Ambiental, SINA, a saber:
1) El artículo 1º en su numeral 13 lo eleva al rango de principio general ambiental,
cuando dice que "para el manejo ambiental del país, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA, cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado
y la sociedad civil".
2) El artículo 4º define al SINA como “el conjunto de orientaciones, normas, actividades,
recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios ambientales contenidos en esta ley”. Y a continuación, define cuales son sus integrantes y jerarquía.
186 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
3) Entre las funciones del Ministerio del Medio Ambiente, el artículo 5º en su numeral 4º
dice que le corresponde "dirigir y coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica
de las actividades en materia ambiental de las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA)".
3. COMPONENTES DEL SINA Y JERARQUÍA
El mismo artículo 4º dice que el Sistema Nacional Ambiental, SINA, estará conformado
por los siguientes componentes:
1) Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, en
esta ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle.
2) La normatividad específica no derogada por la Ley 99 de 1993 y la que se desarrolle
en virtud de ella.
3) Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la ley.
4) Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental.
5) Las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente.
6) Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de
información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental.
El parágrafo del mismo artículo dice que para todos los efectos la jerarquía en el Sistema
Nacional Ambiental -SINA- seguirá el siguiente orden descendente:
a) Ministerio del Medio Ambiente
b) Corporaciones Autónomas Regionales
c) Departamentos
d) Distritos o Municipios
D. LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
El Sistema Nacional Ambiental no ha sido reglamentado en su organización y funcionamiento, esto es como sistema, por parte del gobierno nacional como lo señala el inciso 2º del
artículo 4º de la Ley 99 de 1993. Lo que se ha hecho hasta el momento es reglamentar el funcionamiento de varias instituciones integrantes del SINA, crear y organizar comités, comisiones
y otras instancias, ante todo de orden sectorial, relacionadas con el sistema.
En un estudio resultante de la consultoría contratada por el Ministerio del Medio Ambiente y el Departamento Nacional de Planeación con el Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales - CIDER de la Universidad de los Andes, para la inclusión de la dimensión ambiental en el
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
187
Plan de Desarrollo "El Salto Social" en noviembre de 1994, titulado Montaje y Consolidación del
Sistema Nacional Ambiental - Programa de Fortalecimiento Institucional, encontramos una serie
de planteamientos que nos resultan útiles para comprender mejor las perspectivas de creación y
desarrollo del Sistema Nacional Ambiental - SINA.
1. LOS RETOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
En el apartado denominado los grandes retos del SINA, el mencionado documento señala lo siguiente:
Las reformas ambientales del país se están llevando a cabo en medio de otras reformas dramáticas e importantes, primordialmente en las esferas de lo económico, de lo
político y de lo social. El futuro de la política ambiental dependerá en gran medida de la
dirección que tomen las otras reformas, y de la manera en que esta política se articule
con ellas. Algunos de los retos más importantes son:
1. Articular y coordinar las acciones de los demás sectores e instituciones del país,
cuidándose de centralizar y monopolizar demasiado las funciones y las acciones de manejo
y protección del medio ambiente en torno a una sola burocracia. Igualmente, asegurar la
participación de la sociedad civil en los diversos procesos de manejo y la protección de los
recursos naturales renovables, de acuerdo con los nuevos preceptos constitucionales.
2. Superar las dificultades de trabajo y coordinación interinstitucional que han aparecido en programas como el DRI, el PNR, Prevención de Desastres, y el Sistema Nacional de Salud, entre otros.
3. Lograr la inclusión de lo ambiental como una dimensión del desarrollo, y evitar
su tratamiento sectorial. El SINA, en cabeza del Ministerio del Medio Ambiente, tiene el
gran reto de conciliar una política ambiental con las políticas macroeconómicas y sectoriales (especialmente agrícola, vial, industrial y energética), y lograr permear estas con
la dimensión ambiental. /114
Entre los ejemplos que menciona el documento, está el de la apertura económica, pues
para aumentar la competitividad de los productos en los mercados mundiales, se requieren
grandes inversiones en infraestructura – carreteras, puertos y facilidades de agua y electricidad
para parques industriales – que generan conflictos con las prioridades de conservación en regiones como el Pacífico. El otro caso tiene que ver con la separación histórica en el manejo de los
recursos naturales renovables y los no renovables, lo que ha impedido un manejo integrado del
medio ambiente, como sucede con el plan de expansión del sistema eléctrico nacional basado
en la construcción de 31 nuevas centrales hidroeléctricas, cuando una evaluación elaborada en
1994 por el Ministerio de Minas e ISA para el Banco Mundial, establece que casi todas las
centrales existentes presentan serios problemas de deterioro ambiental en los reservorios y en
las microcuencas que las alimentan.
Vale la pena destacar que los 3 retos descritos en el documento, que vienen a ser como
una especie de objetivos operativos, siguen siendo la gran tarea pendiente del funcionamiento
del Sistema Nacional Ambiental hasta la fecha, pues, como veremos más adelante, la centralización y el monopolio de las funciones y acciones de manejo ambiental giran en torno a la buro114
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y DEPARTAMENTO NACIONAL
Bogotá, 1994, pág. 3.
DE
PLANEACIÓN, Fundamentos del Sistema Nacional Ambiental,
188 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
cracia centralizada del Ministerio del Medio Ambiente, hay grandes problemas en la coordinación
interinstitucional, y lo ambiental sólo recibe un tratamiento sectorial y se lo ve como un obstáculo a los programas de desarrollo exigidos por el aperturismo y el crecimiento económicos.
2. PRINCIPIOS ORGANIZATIVOS DEL SINA
#" CRITERIOS AMBIENTALES EN CUANTO AL DESARROLLO
El mismo documento explica que la consideración de lo ambiental en el proceso de desarrollo de país tiene dos aspectos fundamentales:
1) Lo ambiental como criterio de viabilidad para programas y proyectos susceptibles de
financiación con recursos de cooperación técnica internacional, empréstitos internacionales, presupuesto de la Nación o de entidades territoriales, pero también para todo proyecto privado con
algún grado de impacto ambiental.
2) Lo ambiental como objetivo en sí – como protección, manejo o recuperación – de
planes, programas y proyectos. Lo podríamos denominar el criterio de finalidad por cuanto se
relaciona directamente con la sustentabilidad del sistema natural.
#" EJES DE ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTALES
Con base en esos dos criterios, los dos ejes centrales de la organización y de las acciones
del Sistema Nacional Ambiental debían ser:
1) El fortalecimiento de la capacidad técnica a nivel nacional y regional, a través de la
formación de recursos humanos y de los desarrollos normativos; y
2) El fortalecimiento de la planificación ambiental a nivel local y regional, puesto que en
la formulación de planes municipales, y su articulación en planes regionales, es donde tiene un
verdadero impacto la dimensión ambiental en el proceso de desarrollo, al ser el escenario más
idóneo para la articulación entre entidades territoriales, y entre estas y las Corporaciones Autónomas Regionales, y para materializar una verdadera participación de la comunidad en la planificación, gestión y control ambiental. El nivel central, a través de la formulación de políticas,
debe trazar los lineamientos generales y las directrices para esos planes locales y regionales.
Nos parece que estos dos principios organizativos del SINA son básicamente correctos en
cuanto ponen el acento en la formación de recursos humanos y en la planificación ambiental
local y regional, pero como veremos luego, son insuficientes en términos de operatividad.
3. NIVELES DE GESTIÓN AMBIENTAL
Pueden reconocerse cuatro ámbitos o niveles en la gestión ambiental, a saber:
1) El ámbito de la autoridad ambiental: Incluye la formulación de políticas, planes, programas y proyectos generales; la coordinación interinstitucional; la expedición de normas ambientales; la expedición de permisos y licencias y la administración de áreas especiales. En nuestro sistema, el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y las
entidades territoriales son autoridades ambientales.
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
189
2) El ámbito del control y la vigilancia ambientales: Entre nosotros esta tarea está en
cabeza del Ministerio del Medio Ambiente, de las Corporaciones Autónomas Regionales, de la
Procuraduría General de la República, de la Contraloría General de la República, pero también
de los diferentes mecanismos de acción y participación ciudadanas.
3) El ámbito de la asesoría y consultoría: A cargo de los Consejos Ambientales, el nacional y los territoriales, del Consejo Asesor de Política y Normatividad Ambientales, y de una
serie de cuerpos sectoriales con funciones similares.
4) El ámbito de la ejecución de programas, proyectos y actividades: A cargo de las instituciones públicas nacionales y territoriales, de las comunidades, de las organizaciones sin fines
de lucro, de los usuarios y sus asociaciones.
Ahora bien, estos 4 niveles pueden ser ejercidos, en forma excluyente o compartida, por
instituciones u organizaciones públicas o privadas, existiendo las siguientes posibilidades:
1) Organismos públicos dependientes de la función ejecutiva en el orden nacional o territorial, como el caso de Ministerios, Departamentos, Distritos y Municipios.
2) Organismos públicos con régimen de autonomía, como es el caso de las Corporaciones Autónomas Regionales que son entes descentralizados, y de la Procuraduría y la Contraloría.
3) Organismos de creación legal con participación de representantes del sector público y
privado, como el caso de los consejos, comisiones y otros cuerpos especiales, creados, por ministerio de la ley, o por iniciativa institucional o de la sociedad civil que se formalizan normativamente.
4) Organizaciones de la sociedad civil, populares, comunitarias y no gubernamentales de
carácter ambiental.
Se han ensayado distintos sistemas en los países para distribuir los ámbitos o niveles entre los diversos organismos, sin que exista, hasta donde conocemos, ningún país en el cual exista una total separación entre ellos. Lo que existen son sistemas híbridos, como sucede en Colombia. Sobre todo, tiene especial relevancia, el tema del control y de la vigilancia ambiental,
que por sus características, debería estar en cabeza de organismos con la suficiente autonomía e
independencia, en forma tal que facilite el logro del desarrollo económico sostenible. Al respecto
encontramos en el Informe de 1998 sobre los Recursos Naturales de la Contraloría:
Hay quienes piensan, no sin razones valederas, que el control ambiental debería
ser parte de un nueva rama del poder público, la del control, en la cual se agruparían los
organismos de control como la Contraloría, la Procuraduría, las Superintendencias, las
Corporaciones Autónomas Regionales y un Consejo Nacional Ambiental, similar a la Junta Directiva del Banco de la República. En este último caso, se alega que así como la
Junta Directiva del Emisor está conformada de esa manera, con independencia y autonomía del gobierno, por su misión de preservar el capital monetario del país – combatiendo la inflación – con iguales razones debería existir una Comisión con la misma independencia y autonomía para defender el capital natural, por encima de cualquier otro interés. Sin embargo, esta idea no ha sido aún suficientemente decantada.
El órgano para el control y vigilancia no ha sido definido en el país ni en el exterior.
En América Latina ha habido dos estrategias: a) organizar Comisiones o Consejos Ambientales Nacionales con amplia participación de la sociedad civil, pero dependientes del
poder ejecutivo y b) crear ministerios especializados. Lo importante es armonizar, bajo el
190 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
carácter transectorial y transversal que tiene el medio ambiente y los recursos naturales,
las políticas y la inversión pública sectorial (petróleo, construcción de infraestructura,
servicios de energía, principalmente) con las consideraciones ambientales.
En Colombia existe una organización híbrida que tiene ventajas y desventajas con
respecto a los esquemas mencionados y que se amalgamaron en la Ley 99 de 1993. Así,
pues se creó un Consejo Nacional Ambiental cuya tarea es hacer recomendaciones al
gobierno nacional y se estableció un Ministerio con funciones y atribuciones, como la expedición de licencias y actividades de control, aún de las propias actuaciones del gobierno. En contraste, otros países han optado por organismos autónomos e independientes
del poder ejecutivo para evitar contradicciones entre producir y suministrar bienes y servicios, haciendo uso de los recursos naturales y el medio ambiente y expedir licencias y
permisos, y además ejercer vigilancia y control. Así se logra que no haya una aplicación
laxa de la regulación, del control y la vigilancia, lo cual perjudicaría seriamente las
posibilidades de un modelo de desarrollo sostenible./115
4. COMPONENTES E INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
#" LOS COMPONENTES DEL SINA
En el documento que tenemos como referencia,/116 se expresa que el SINA constará de
dos grandes componentes con dimensiones territoriales que obligan a una articulación vertical
entre lo nacional, regional, departamental y local:
1) El primero, intrasectorial básico y permanente, que es lo que en el lenguaje normativo desarrollado a partir de la Ley 99 de 1993 se conoce como el sector del medio ambiente, así
como existen otros sectores administrativos tales como el agrícola, el educativo y el de salud.
2) El segundo, intersectorial flexible, organizado alrededor de los programas prioritarios
del Gobierno que conformarán el Plan Nacional Ambiental.
En nuestro concepto, la clasificación es incompleta porque no tiene en cuenta ni los principios, ni las orientaciones ni las normas, y es errada en cuanto a su denominación que gira en
torno a lo sectorial porque va en contra del propósito de no sectorizar el tema ambiental como
lo expone el mismo documento. Pensamos que teniendo en cuenta lo prescrito en el artículo 4º
de la Ley 99 de 1993 con respecto a los componentes del SINA, debería establecerse la siguiente clasificación tripartita:
1) Preceptivo:
a) Principios y orientaciones generales ambientales contenidos en la Constitución Política, los tratados internacionales, en la Ley 99 de 1993 y en la normatividad que la desarrolle;
b) Las normas vigentes para la protección, manejo o recuperación de recursos naturales, y para la gestión ambiental propiamente dicha.
2) Institucional:
115
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pág. 32.
116
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, op. cit, pág. 5.
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
191
a) Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental;
b) Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción
de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental;
c) Las organizaciones comunitarias y las no gubernamentales relacionadas con la
problemática ambiental;
d) Fuentes y recursos económicos para el manejo y recuperación del medio ambiente.
3) Programático:
a) Planes, de orden nacional como el Plan Nacional Ambiental, y de orden territorial,
y planes en general de desarrollo socioeconómico;
b) Programas, proyectos y actividades de protección, manejo y recuperación
ambientales.
#" QUIENES SON LOS INTEGRANTES DEL SINA
Cuando hablamos de integrantes nos referimos específicamente al segundo de los componentes que acabamos de definir, al componente institucional, al cual hacen referencia los
numerales 3 a 6 del artículo 4º de la Ley 99 de 1993, o sea:
1) Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la ley.
2) Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental.
3) Las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente.
4) Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de
información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental.
Las fuentes y recursos económicos del numeral 5, son integrantes en la medida en que
por el ministerio de la ley den origen a instituciones especiales, como acontece con los Fondos
Ambientales y con el Fondo Nacional de Regalías. Esto no sucede, en cambio, con los otros recursos como tasas, sobretasas, transferencias del presupuesto nacional, o con los provenientes
de la cooperación técnica internacional.
La distinción anterior es importante para delimitar el objeto de nuestro estudio, pues
aunque hasta el momento hemos procurado presentar un marco general bastante completo de
los preceptos ambientales – los principios, las orientaciones y las normas – y hagamos mención
de algunos programas existentes, lo que permite visualizar en forma integral a los componentes
del Sistema Nacional Ambiental, de aquí en adelante vamos a concentrarnos en el componente
institucional del SINA, o sea en sus integrantes.
#" ESTRUCTURA BÁSICA DEL SECTOR AMBIENTAL:
La estructura básica ambiental del país está compuesta por las siguientes entidades:
!"Ministerio del Medio Ambiente;
!"Institutos de investigación científica adscritos al Ministerio del Medio Ambiente;
192 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
!"Organismos de control: Contraloría General de la República y Procuraduría General
de la República;
!"Fondo Nacional Ambiental y sus cuentas, Fondo de Compensación Ambiental y Fondo
Nacional de Regalías;
!"Corporaciones Autónomas Regionales y Corporaciones para el Desarrollo Sostenible;
!"Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos;
!"Entidades territoriales: Departamentos, Municipios, Distritos y Áreas Metropolitanas;
!"Unidades Ambientales Municipales;
!"La sociedad civil, organizada alrededor de ONG's y organizaciones comunitarias;
!"Cuerpos asesores y consultivos del Sistema Nacional Ambiental: Consejo Nacional
Ambiental, Consejos Territoriales Ambientales, Consejo Técnico Asesor de Política y
Normatividad Ambientales, y entidades consultivas de carácter sectorial;
!"Programas especiales que se encuentran en marcha: Proyecto BioPacífico; Estrategia
Nacional de Biodiversidad; Política Nacional para una Producción Limpia. Estos programas se articularán al SINA.
#" DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS:
Con base en los desarrollos normativos asociados al proceso de descentralización del país a la reglamentación de la Constitución Política de 1991, se plantea la siguiente distribución de
competencias generales entre las diversas autoridades ambientales previstas:/117
$"El nivel central: En cabeza del Ministerio del Medio Ambiente y del Consejo Nacional Ambiental y el Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales, como cuerpos consultivos, con las siguientes funciones:
!"Formular políticas ambientales nacionales, las cuales establecerán las pautas y los lineamientos generales alrededor de los cuales se deben formular planes ambientales
municipales y regionales.
!"Establecer las reglas y los criterios del ordenamiento ambiental del territorio, estableciendo áreas estratégicas de conservación, protección y manejo integrado de interés
nacional. El Ministerio del Medio Ambiente y el Consejo Nacional Ambiental asesorarán al Ministerio del Interior y a la Comisión de Ordenamiento Territorial adscrito a él
en materia de ordenamiento ambiental del territorio.
!"Diseño y formulación de proyectos ambientales de cubrimiento nacional que se deben ejecutar a través de las CAR's y las entidades territoriales y que serán incluidos
en el Plan Nacional de Desarrollo.
!"Dirección y coordinación del SINA; la secretaria técnica del SINA se ubicará en el
Despacho del Viceministro del Medio Ambiente.
117
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y DEPARTAMENTO NACIONAL
Bogotá, 1994, págs. 6-8.
DE
PLANEACIÓN, Fundamentos del Sistema Nacional Ambiental,
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
193
!"Determinación de las normas ambientales mínimas y de las regulaciones de carácter
general sobre el medio ambiente a las que deben sujetarse los centros urbanos y
asentamientos humanos, y las actividades mineras, industriales y de transporte.
$"El nivel regional: En cabeza de las Corporaciones Autónomas Regionales y de los Consejos Regionales Ambientales (como cuerpos consultivos). Funciones:
!"Establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental del territorio, estableciendo
áreas estratégicas de conservación, protección y manejo integrado de interés regional.
!"Apoyar y asesorar a los municipios en la formulación de planes ambientales locales.
!"Articular y armonizar los planes ambientales locales en planes ambientales regionales. Estos planes regionales deberán ser incluidos en los planes de desarrollo elaborados por los departamentos y, en un futuro, por las regiones que se constituyan.
!"Diseñar, formular y ejecutar proyectos ambientales de interés regional, en conjunto
con los municipios que se vean afectados por ellos.
!"Hacer la evaluación de viabilidad ambiental de proyectos ambientales presentados
por los municipios y por ONG's, susceptibles de financiación con recursos departamentales, de las Corporaciones y de la Nación.
!"Funcionar como bancos regionales del Sistema Nacional Ambiental, y como soporte
fundamental a los municipios y a la sociedad civil para la formulación de planes, programas y proyectos ambientales.
$"El nivel departamental: Los departamentos no cumplen funciones explícitas de planificación y ejecución de proyectos relacionados con el medio ambiente, ya que estas serán
cubiertas por las CAR. Sin embargo, si tienen algunas funciones importantes de soporte:
!"Dar apoyo presupuestal y financiero a las CAR y a los municipios para la ejecución
de proyectos ambientales que hagan parte del plan de desarrollo departamental.
!"Evaluación y aprobación de proyectos de cofinanciación, a través de las UDECO, y
con el soporte técnico de las CAR.
!"Expedir normas y disposiciones departamentales especiales relacionadas con el medio ambiente.
!"Ejercer, en coordinación con las demás entidades del SINA, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, específicamente a
través de las oficinas seccionales de la Procuraduría y la Contraloría.
!"Alimentar al Sistema Nacional de Información con la información que recolectan las oficinas seccionales de institutos como el IGAC y el ICA, y las Contralorías Departamentales.
$"El nivel local: En cabeza de las Unidades Ambientales Municipales y los Concejos Municipales.
!"Elaborar planes, programas y proyectos ambientales municipales, los cuales serán incluidos en los planes municipales de desarrollo.
!"Participar en la elaboración de planes, programas y proyectos ambientales regionales.
!"Participar en la ejecución de proyectos ambientales regionales, en asocio con las CAR.
!"Dictar normas de zonificación y uso del suelo en el municipio
!"Ejercer, a través del alcalde y del personero, funciones de control y vigilancia del
medio ambiente.
194 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
5. EL PLAN NACIONAL AMBIENTAL: LOS PROGRAMAS ESTRATÉGICOS DEL SINA
Volviendo al documento sobre los Fundamentos del Sistema Nacional Ambiental,/118 tenemos que los programas prioritarios del Plan Nacional Ambiental tienen la particularidad que
involucran varios sectores y varios niveles territoriales. Así mismo, atravesarán varios de los
componentes del Sistema – es decir, podrán tener un componente investigativo, otro de planificación y gestión, y otro más de monitoreo y seguimiento.
Cada programa tendrá algunos requerimientos de tipo institucional para la adecuada ejecución de los mismos. Por consiguiente, de cada programa, y los proyectos que de allí se desprendan, surgirán propuestas concretas de fortalecimiento institucional. Este fortalecimiento
hará parte del SINA, y conformara la parte flexible que se mencionó atrás.
Los programas prioritarios para el Gobierno recogidos en dicho estudio, de acuerdo con
la Ley 99 de 1993 y con documentos del Ministerio del Medio Ambiente y del Departamento Nacional de Planeación eran los siguientes:
1) Ordenamiento ambiental del territorio
2) Manejo de ecosistemas estratégicos
3) Gestión ambiental territorial
•
Saneamiento ambiental básico
•
Manejo y recuperación de microcuencas
•
Zonificación y uso del suelo
4) Gestión ambiental urbana
5) Estrategia nacional del agua y de humedales
6) Educación ambiental
7) Plan nacional de reforestación
8) Política internacional
9) Agricultura sostenible y manejo de suelos agrícolas tropicales.
En principio se identificaron cinco programas fundamentales para el montaje del SINA:
1) Montaje, consolidación y fortalecimiento de las secretarias técnicas de los cinco subsistemas del SINA.
118
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y DEPARTAMENTO NACIONAL
Bogotá, 1994, pág. 10.
DE
PLANEACIÓN, Fundamentos del Sistema Nacional Ambiental,
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
195
2) Montaje y consolidación de los cuerpos consultivos: el Consejo Nacional Ambiental, el
Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales y los Consejos Regionales Ambientales.
3) Montaje de los cinco institutos de investigación adscritos al Ministerio del Medio Ambiente.
4) Reestructuración de las Corporaciones Autónomas Regionales existentes para que
asuman las nuevas funciones que les da la ley, y creación de las nuevas estipuladas por la Ley
99 de 1993.
5) Creación de las Unidades Municipales Ambientales.
En una primera evaluación con respecto a este componente programático, podemos decir que los cuatro últimos programas para el montaje del SINA se han cumplido en su mayor
parte, aunque el montaje de los subsistemas ha sido parcial, con la creación del Sistema de Información Ambiental y el Sistema Nacional de Investigación Ambiental, y la creación de las Unidades Municipales Ambientales ha sido bastante irregular, pues no ha obedecido a una política
nacional de concertación y apoyo entre la Nación, los Departamentos y los Municipios.
En cambio, los demás programas del Plan Nacional Ambiental, al no existir este último,
se han desarrollado al margen del mismo en la medida en que otros desarrollos normativos y
políticas los han implementado, como ha acontecido con el ordenamiento ambiental territorial.
Aunque las críticas que formularemos más adelante sobre el funcionamiento y operatividad del Sistema Nacional Ambiental, basadas en el marco conceptual de nuestra investigación,
apuntan a una reconceptualización completa del SINA como sistema en sí.
En nuestra opinión, mucho se habría avanzado en el campo institucional y programático
si el gobierno nacional hubiera reglamentado el Sistema Nacional Ambiental - SINA como lo ordena el artículo 4º de la Ley 99 de 1993, sobre bases similares a las expuestas en este capítulo,
además de definir claramente los integrantes, los vínculos y las relaciones de los diferentes actores del Sistema Nacional Ambiental.
Vale la pena anotar que el Plan Nacional Ambiental tiene fundamento constitucional y legal: El artículo 80 de la Constitución Política dice que "el Estado planificará el manejo y aprovechameinto de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución". Por su parte, la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, en el literal h) del artículo 3º que define los principios generales que rigen las actuaciones
de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación se refiere a la
sustentabilidad ambiental como parte integral de los planes de desarrollo.
Finalmente, el artículo 68 de la Ley 99 de 1993 establece que para garantizar la planificación integral por parte del Estado, los planes ambientales de las entidades territoriales deben
armonizarse por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Capítulo Séptimo.LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
A. DEFINICIÓN DE LOS INTEGRANTES DEL SINA
1. EL PROBLEMA PLANTEADO POR LA LEY 99 DE 1993
Una de las críticas, que reiteradamente se presentan con respecto al Sistema Nacional
Ambiental, es su indefinición institucional, hasta el punto de originar una grave confusión entre
las entidades del sistema, que en la mayor parte de ocasiones hacen caso omiso de los principios y normas generales de la Ley 99 de 1993, para hacer de cuenta que las entidades del SINA
son únicamente las que conforman el denominado sector ambiental del Ministerio del Medio
Ambiente.
Si miramos las instituciones que la Ley 99 de 1993 definió como componentes del SINA
nos encontramos con términos de una gran vaguedad e incertidumbre: “las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental”; “las organizaciones comunitarias y no
gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental” y “las entidades públicas, privadas y mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y
desarrollo tecnológico en el campo ambiental”. Veamos porqué, siguiendo los argumentos expuestos por la Contraloría General de la República:
De acuerdo con la interpretación que se haga de la frase “las entidades del Estado
responsables de la política y de la acción ambiental señaladas en la ley” éstas pueden
ser muchas o pocas. Son muchas si la “responsabilidad y la acción ambiental” de una
entidad es una de sus funciones y no su función principal. Si ello es así, hacen parte del
SINA numerosos Ministerios, el Dane, el Congreso de la República, las Cortes, en fin,
una parte sustancial del Estado. Son pocas, si se determina que la “responsabilidad y la
acción ambiental” es su función principal y no la única. En estas condiciones serían parte
del SINA exclusivamente el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas
Regionales, las Unidades Ambientales Urbanas y los Institutos de Investigación Ambiental. Valga observar que, en la práctica, es a este conjunto reducido de entidades, a las
cuales se refieren las acciones que se realizan en materia de gestión ambiental para la
adecuada operación del sistema.
Con respecto a las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas
con la problemática ambiental y las entidades públicas, privadas y mixtas que desarrollan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental, cabría hacer dos observaciones: ¿se trata de las organizaciones cuya función primordial es ambiental o pueden incorporarse todas aquellas que,
de una u otra forma, realizan acciones o investigaciones ambientales?. En segundo término ¿cuáles son las relaciones de éstas con el resto del SINA?.
No obstante, de la lectura atenta de la Ley 99 de 1993 se logran establecer algunos componentes. Dentro de la primera categoría se encuentran claramente ubicadas el
Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales, las Corporaciones de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y las entidades territoriales,
dentro de las que se encuentran los departamentos, los municipios, los distritos y las
áreas metropolitanas.
198 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
Teniendo en cuenta que, al tenor de lo dispuesto en la ley, las entidades estatales
encargadas de ejecutar acciones ambientales forman parte del SINA, existen otras instituciones que deben entenderse, en lo pertinente, como integrantes del sistema, como
son: el Ministerio de Agricultura, el INPA, la DIMAR, la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas (Armada Nacional).
Como entidades de investigación científica y apoyo tecnológico, conforman el SINA
los siguientes institutos: el IDEAM, el Instituto Alexander Von Humboldt, el INVEMAR, el
Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas SINCHI, el Instituto de Investigaciones
del Pacífico, el Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional, el Instituto de
Ciencias Naturales de la Universidad de la Amazonia, Ingeominas, la Comisión Colombiana
de Oceanografía y, en general, todos los centros de investigación ambiental de las universidades públicas y privadas del país.
Aunque la ley consideró a las organizaciones comunitarias y no gubernamentales
relacionadas con la problemática ambiental como parte del SINA, no determinó expresamente su finalidad, ni el papel que están llamadas a desempeñar dentro del sistema,
ni sus obligaciones y compromisos. La norma se limitó a crear un registro de ellas ante
el Ministerio del Medio Ambiente, las facultó para ser delegatarias de funciones estatales
y estableció los espacios de participación ciudadana que pueden utilizar. /119
2. CRITERIOS SEGUIDOS EN ESTE TRABAJO
Considerando válido el planteamiento anterior, y añadiendo otras particularidades, creemos conveniente el uso de los siguientes criterios para definir los integrantes del Sistema Nacional Ambiental:
1) Para el caso de las "entidades del Estado responsables de la política y la acción ambiental" resulta claro que sólo unas pocas instituciones derivadas de la Ley 99 de 1993 tienen
como función principal la responsabilidad y la acción ambiental, siendo el caso concreto del Ministerio del Medio Ambiente, de las Corporaciones Autónomas Regionales y Corporaciones para
el Desarrollo Sostenible, y de la Unidades Ambientales Urbanas.
Las entidades territoriales – departamentos, municipios, distritos, áreas metropolitanas y
territorios indígenas – por tener funciones y responsabilidades muy diversas, sólo se considerarán integrantes del Sistema Nacional Ambiental - SINA, en cuanto hace a su funcionalidad ambiental, aunque esta se considere en un sentido amplio, como el caso de los sistemas de reforma agraria y desarrollo rural, y de prevención y atención de desastres. Lo mismo puede aplicarse en relación con otras entidades públicas como Ministerios, otros sistemas nacionales, la Policía y el Ejército.
2) Para el caso de "las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de
producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental", también funciona un criterio similar, por cuanto existen instituciones públicas y privadas
que tienen como objeto principal una de esas actividades – como sucede con los institutos adscritos al Ministerio del Medio Ambiente, el Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional y el Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad de la Amazonia – y existen otras
instituciones cuyo objeto principal es más amplio o diverso, por lo que sólo en cuanto a sus fun119
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, págs. 29-30.
VII. LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
199
ciones, responsabilidad y actividades ambientales se consideran integrantes del SINA. Esto sucede con Ingeominas, el Igac, Corpoica y las universidades privadas, entre otras entidades públicas y particulares con o sin fines de lucro.
3) Para el caso de "las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas
con la problemática ambiental", consideraremos que todas las organizaciones comunitarias tienen la potencialidad de formar parte del SINA, potencialidad que se concreta desde el mismo
instante en que ellas realizan alguna actividad, plan, programa o proyecto relacionados con la
dimensión ambiental/120. Y para las organizaciones no gubernamentales u ONG's, solamente se
considerarán como parte del SINA aquellas que tengan como objeto principal la gestión ambiental en cualquiera de sus manifestaciones. Por ello, el registro que realiza el Ministerio del Medio
Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales, termina siendo el filtro calificativo determinante para esas entidades.
Claro está, que compartimos la preocupación expresada por la Contraloría en el sentido
de que dichas organizaciones comunitarias y no gubernamentales están en un «limbo» generalizado en su relación con el Sistema Nacional Ambiental y sus demás componentes. Algunas de
sus funciones pueden deducirse de algunos desarrollos normativos, como es el caso de los mecanismos de participación ciudadana y de la participación en diversos organismos del SINA –
como en el Consejo Nacional Ambiental, en los Consejos Directivos de las CAR's, o en comisiones y comités sectoriales nacionales y territoriales. Pero la mayor parte de sus responsabilidades, roles y funciones, sigue siendo un campo por determinar con toda claridad.
Quizás el problema anterior sea causa de uno de los graves problemas de operatividad
del SINA, porque si tenemos en cuenta que la misma Ley 99 de 1993 definió entre los principios
generales ambientales la creación del Sistema Nacional Ambiental "cuyos componentes y su
interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil", se puede concluir válidamente que el SINA está conformado por dos grandes actores: "el Estado y la sociedad civil", y resulta que en términos prácticos, uno de ellos, sufre de dos grandes males con
relación al sistema: indefinición y marginación.
4) Aunque no se trata de entidades estatales responsables de la política y la acción ambiental, la Ley 99 de 1993 creó instituciones especiales de carácter asesor y consultivo tanto del
Ministerio del Medio Ambiente como del Sistema Nacional Ambiental, y que por tanto forman
parte del mismo. Se trata de entidades como el Consejo Nacional Ambiental y el Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales. Lo mismo sucede con las creadas por otras
normas como el Decreto 1124 de 1999 que dio a luz al Consejo Coordinador del Sistema Nacional Ambiental que aun no ha sido reglamentado.
5) En el mismo sentido, y como consecuencia lógica de la normativa desarrollada con
posterioridad a la Ley 99 de 1993, también forman parte del Sistema Nacional Ambiental una
serie de organismos y entes públicos o mixtos, tales como consejos, comités, comisiones de
carácter sectorial, entre los que podemos mencionar el Comité Jurídico del Sistema Nacional
Ambiental, el Comité Asesor de Política Forestal, la Comisión Colombiana de Oceanografía y el
Comité Coordinador para la Formulación de la Estrategia Nacional de la Biodiversidad.
120
O sea, casi siempre, si pensamos en la multidimensionalidad de lo ambiental en la vida comunitaria.
200 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
6) Hemos considerado que instituciones especiales como las existentes para la protección y el desarrollo de comunidades indígenas y negras, forman parte de pleno derecho del Sistema Nacional Ambiental, por cuanto se dirigen a regular las relaciones del Estado y la sociedad
con respecto a recursos naturales existentes en sus territorios o a garantizar el desempeño de
sus propias formas de autoridad y gestión en todos los aspectos.
7) Las organizaciones que representan al sector privado empresarial, por el hecho de
formar parte de varios de los organismos cobijados bajo los criterios anteriores, también deben
formar parte del Sistema Nacional Ambiental, pero sólo en cuanto hace a dicha representación.
Por ejemplo en el Consejo Nacional Ambiental tiene asiento el Presidente del Consejo Nacional
Gremial y en el Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales, sendos representantes de los gremios de la producción industrial, agraria y de minas e hidrocarburos.
Habida cuenta de lo anterior el número de instituciones que forman parte del Sistema
Nacional Ambiental - SINA es bastante grande, y por lo mismo se ve como muy grande, pero
necesario, el reto de regular sus interrelaciones para que el sistema funcione adecuadamente.
3. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Vale la pena efectuar un repaso de la estructura actual de la administración pública, basados en la Constitución Nacional y en la Ley 489 de 1998, en sus artículos 38 al 48.
#" ESTRUCTURA DEL SECTOR CENTRAL:
1) La Presidencia de la República;
2) La Vicepresidencia de la República;
3) Los Consejos Superiores de la Administración;
4) Los Ministerios y Departamentos Administrativos;
5) Las Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales sin Personería Jurídica.
#" ESTRUCTURA DEL SECTOR DESCENTRALIZADO POR SERVICIOS:
1) Los Establecimientos Públicos;
2) Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado;
3) Las Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales con Personería Jurídica;
4) Las Empresas Sociales del Estado y las Empresas Oficiales de Servicios Públicos Domiciliarios;
5) Los Institutos Científicos y Tecnológicos;
6) Las Sociedades Públicas y las Sociedades de Economía Mixta;
7) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
VII. LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
201
$"Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta en las que el Estado posea
el 90% o más de su capital social, se someten al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado.
$"Además los organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte
de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal y con representación de varias
entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley determine. En el
acto de constitución se indicará el Ministerio o Departamento Administrativo al cual quedaren adscritos tales organismos.
#" NORMAS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS DIVERSOS SECTORES
1) La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos,
en lo nacional, son los organismos principales de la Administración. Asimismo, los ministerios,
los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el Sector Central de la
Administración Pública Nacional. Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o un Departamento Administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el Sector Descentralizado de la
Administración Pública Nacional y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley.
2) Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos
administrativos son los organismos principales de la Administración en el correspondiente nivel
territorial. Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley, las ordenanzas o los acuerdos,
según el caso. Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son corporaciones administrativas de elección popular que cumplen las funciones que les señalan la
Constitución Política y la ley.
3) Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las Corporaciones Autónomas Regionales, la Comisión
Nacional de Televisión y demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la
Constitución, sujetos a disposiciones que establezcan las respectivas leyes.
4) Orientación y control. La orientación, control y evaluación general de las actividades
de los organismos y entidades administrativas corresponde al Presidente de la República y en su
respectivo nivel, a los ministros, los directores de departamento administrativo, los superintendentes, los gobernadores, los alcaldes y los representantes legales de las entidades descentralizadas y sociedades de economía mixta de cualquier nivel administrativo. En el orden nacional,
los ministros y directores de departamento administrativo orientan y coordinan el cumplimiento
de las funciones a cargo de las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que les estén adscritas o vinculadas o integren el Sector Administrativo
correspondiente.
5) Sectores Administrativos. El Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o
Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley o el Gobierno
Nacional definan como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área.
6) Sistemas Administrativos. El Gobierno Nacional podrá organizar sistemas administrativos nacionales con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares. Para tal
efecto preverá los órganos o entidades a los cuales corresponde desarrollar las actividades de
dirección, programación, ejecución y evaluación.
202 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
7) Orientación y coordinación sectorial. La orientación del ejercicio de las funciones a
cargo de los organismos y entidades que conforman un Sector Administrativo está a cargo del
Ministro o Director del Departamento Administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritos o
vinculados, sin perjuicio de las potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de
creación o de reestructuración, les correspondan.
8) Comisiones Intersectoriales. El Gobierno Nacional podrá crear comisiones intersectoriales para la coordinación y orientación superior de la ejecución de ciertas funciones y servicios públicos, cuando por mandato legal o en razón de sus características, estén a cargo de dos o más
ministerios, departamentos administrativos o entidades descentralizadas, sin perjuicio de las competencias específicas de cada uno de ellos. El Gobierno podrá establecer la sujeción de las medidas y actos concretos de los organismos y entidades competentes a la previa adopción de los programas y proyectos de acción por parte de la Comisión Intersectorial y delegarle algunas de las
funciones que le corresponden. Las comisiones intersectoriales estarán integradas por los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de los
organismos y entidades que tengan a su cargo las funciones y actividades en referencia.
9) Participación de las entidades descentralizadas en la política gubernamental. Los organismos y entidades descentralizados participarán en la formulación de la política, en la elaboración de los programas sectoriales y en la ejecución de los mismos, bajo la orientación de los
ministerios y departamentos administrativos respectivos.
10) Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros estará conformado por todos los Ministros convocados por el Presidente de la República. Mediante convocatoria expresa podrán concurrir también los directores de departamento administrativo, así como los demás funcionarios o
particulares que considere pertinente el Presidente de la República. Sin perjuicio de las funciones que le otorgan la Constitución Política o la ley, corresponde al Presidente de la República
fijar las funciones especiales del Consejo y las reglas necesarias para su funcionamiento.
11) Comisiones de Regulación. Las comisiones que cree la ley para la regulación, de los
servicios públicos domiciliarios mediante asignación de la propia ley o en virtud de delegación
por parte del Presidente de la República, para promover y garantizar la competencia entre quienes los presten, se sujetarán en cuanto a su estructura, organización y funcionamiento a lo dispuesto en los correspondientes actos de creación.
12) Orden de Precedencia de los Ministerios. Es el siguiente: Del Interior, Relaciones Exteriores, Justicia y Derecho, Hacienda y Crédito Público, Defensa Nacional, Agricultura y Desarrollo
Rural, Trabajo y Seguridad, Salud, Minas y Energía, Comercio Exterior, Desarrollo Económico,
Educación Nacional, Medio Ambiente, Comunicaciones, Transporte y Cultura.
Como puede observarse en esta regulación aparece el fundamento de los sectores administrativos y de los sistemas administrativos, que subyace al Sistema Nacional Ambiental - SINA
y a la determinación del llamado sector ambiental del Ministerio del Medio Ambiente.
B. ESQUEMA DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
Las instituciones del Sistema Nacional Ambiental pueden ser clasificadas siguiendo diversos criterios, como lo vimos anteriormente. No obstante, hemos escogido el que en nuestro juicio es el más sencillo por obedecer a conceptos más fácilmente reconocibles.
VII. LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
A. Entidades del Estado
1. Instituciones del Ministerio del Medio Ambiente
2. Instituciones científicas del Sistema Nacional Ambiental
3. Entidades descentralizadas de gestión ambiental
4. Entidades del orden territorial
5. Instancias de planeación y control
6. Instancias de operatividad del SINA
7. Subsistemas del Sistema Nacional Ambiental
B. Organizaciones de la Sociedad Civil
1. Organizaciones civiles sin ánimo de lucro
2. Organizaciones populares y comunitarias
C. Recursos del Sistema Nacional Ambiental
1. Fondos Ambientales
2. Otros recursos
C. Instituciones relacionadas con el Sistema Nacional Ambiental
1. Ministerios con sus instituciones adscritas o vinculadas
2. Otras instituciones del orden nacional
3. Otras instituciones del orden territorial
4. Organizaciones profesionales y gremiales
5. Organizaciones de utilidad común
1. INSTITUCIONES DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
#" ESTRUCTURA DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
$"Ministro del Medio Ambiente
!"Oficina Jurídica.
$"Viceministro de Política y Regulación
!"Dirección General de Ecosistemas
!"Dirección General Ambiental Sectorial - Subdirección de Licencias
!"Oficina de Control Interno
$"Viceministro de Coordinación del SINA
!"Dirección General de Población y Ordenamiento Ambiental
!"Dirección General de Investigación, Educación y Participación
!"Dirección General de Información, Planeación, y Coordinación del Sina
$"Secretaría General
$"Comités y Consejos Asesores
!"Comité Coordinador del Sistema de Control Interno
!"Comisión de Personal
203
204 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
#" OTRAS INSTITUCIONES AL INTERIOR DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
$"Unidades Especiales
!"Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, UAESPNN
!"Unidad de Apoyo a La Comisión Técnica de la Ley 70 de 1993
$"Comités
!"Comité
!"Comité
!"Comité
Limpia
!"Comité
para la Preservación y Rescate de los Parques Naturales Nacionales
Asesor de Política Poblacional
Interinstitucional del Convenio Marco de Concertación para una Producción
de Capacitación del Ministerio del Medio Ambiente
2. INSTITUCIONES CIENTÍFICAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
#" DEL SECTOR DEL MEDIO AMBIENTE
!"Instituto
!"Instituto
!"Instituto
!"Instituto
!"Instituto
de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM
de Investigaciones Marinas y Costeras – INVEMAR
de Investigación de Recursos Biológicos “ALEXANDER VON HUMBOLDT”
Amazónico de Investigaciones Científicas - SINCHI
de Investigaciones Ambientales del Pacífico – JOHN VON NEUMANN
#" DE OTROS SECTORES
$"Centros e Institutos Especializados
!"Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia
!"Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad de la Amazonía
!"Instituto de Estudios del Pacífico de la Universidad del Valle
!"Centro de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas
!"Centro de Investigaciones Tecnológicas y Marinas del Pacífico
!"Centros de Investigación Científica
!"Corporaciones de Investigación y Desarrollo Tecnológico
!"Jardines Botánicos y Herbarios
$"Universidades
!"Universidad de Antioquia
!"Universidad del Chocó "Diego Luis Córdoba"
!"Universidad Tecnológica de los Llanos Orientales
!"Otras Universidades Públicas y Privadas
3. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE GESTIÓN AMBIENTAL
#" CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES (CAR’S)
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
de Risaralda, CARDER.
de Nariño, CORPONARIÑO.
de la Frontera Nororiental, CORPONOR.
del Tolima, CORTOLIMA.
VII. LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
!"CAR
205
del Quindío, CRQ.
de los Valles del Sinú y San Jorge, CVS.
de la Orinoquia, CORPORINOQUIA
de Sucre, CARSUCRE
del Alto Magdalena, CAM
del Centro de Antioquia, CORANTIOQUIA
del Atlántico, CRA
de Santander, CAS
de Boyacá, CORPOBOYACÁ
de Chivor, CORPOCHIVOR
del Guavio, CORPOGUAVIO
del Canal del Dique, CARDIQUE
del Sur de Bolívar, CSB
del Magdalena, CORPAMAG
del Cesar, CORPOCESAR
de la Guajira, CORPOGUAJIRA
de Caldas, CORPOCALDAS
del Cauca, CRC
del Valle del Cauca, CVC
de Cundinamarca, CAR
de Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB
del Río Grande de la Magdalena, CORMAGDALENA
#" CORPORACIONES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE (CDS)
!"CDS
!"CDS
!"CDS
!"CDS
!"CDS
!"CDS
!"CDS
del Norte y Oriente de la Amazonía, CDA
del Sur de la Amazonía, CORPOAMAZONÍA
del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, CORALINA
de la Macarena, CORMACARENA
del Chocó, CODECHOCÓ
del Urabá, CORPOURABÁ
de la Mojana y el San Jorge, CORPOMOJANA
#" UNIDADES AMBIENTALES URBANAS (UAU)
!"Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, DAMA (D.C. de Bogotá)
!"DAGMA (Santiago de Cali)
!"Unidad Ambiental del Area Metropolitana del Valle de Aburrá
!"Dadima (Distrito Portuario de Barranquilla)
#" REGIONES DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES
!"Región Caribe (Corpoguajira, Corpamag, Cra, Carsucre, Cvs, Corpocesar, Cardique, Csb)
!"Región del Pacífico (Cvc, Crc y Corponariño)
!"Región Central (CAR, Cortolima, Cam, Corpoguavio y Corpochivor)
!"Región Oriental (Corpoboyaca, Corporinoquia, Cdmb, Cas y Corponor)
!"Región Cafetera (Cornare, Corantioquia, Carder, Crq y Corpocaldas)
!"Río Magdalena (Car del Río Grande de la Magdalena –Cormagdalena)
206 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
4. ENTIDADES DEL ORDEN TERRITORIAL
$"Departamentos
!"Asambleas Departamentales
!"Autoridades Departamentales
$"Distritos Especiales
!"Distrito Capital de Bogotá
!"Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias
!"Distrito Turístico, cultural e Histórico de Santa Marta
$"Distritos y Municipios
!"Comunas Urbanas
!"Corregimientos Rurales
$"Territorios Indígenas
!"Resguardos con Rango de Municipios para Efectos Fiscales (art. 357 C.N.)
!"Entidades Territoriales Indígenas
$"Entidades Especiales
!"Provincias (2 o más Municipios o Territorios Indígenas circunvecinos de un mismo
Departamento)
!"Regiones Administrativas de Planificación (2 o más departamentos)
!"Áreas Metropolitanas (2 o más municipios o distritos)
!"Asociación de Municipios (Para prestación de servicios, ejecución de obras o funciones administrativas)
5. INSTANCIAS DE PLANEACIÓN Y CONTROL
$"SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN
$"Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES$"Consejo Nacional de Planeación
$"Departamento Nacional de Planeación
!"Dirección de Desarrollo Social (antes Unidad de Desarrollo Social)
!"Dirección de Desarrollo Agrario (antes Unidad de Estudios Agrarios)
!"Dirección de Política Ambiental (antes Unidad de Política Ambiental)
!"Dirección de Desarrollo Urbano y Programas Regionales y Especiales (antes Unidad
de Desarrollo Urbano)
$"Consejos Regionales de Política Económica y Social -CORPES!"Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica
!"Consejo Regional de Planificación de la Amazonía
!"Consejo Regional de Planificación de la Orinoquia
!"Consejo Regional de Planificación del Occidente Colombiano
!"Consejo Regional de Planificación del Centro Oriente Colombiano
$"Planeamiento y Ordenamiento Territorial
VII. LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
207
!"Consejos Territoriales de Planeación
!"Consejos Ambientales Territoriales
!"Consejos Consultivos de Ordenamiento
$"ORGANISMOS DE CONTROL
$"Ministerio Público
!"Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales
!"Defensoría del Pueblo
$"Contraloría General de la República
!"Contraloría Delegada para Asuntos Ambientales
6. INSTANCIAS DE OPERATIVIDAD DEL SINA
$"INSTITUCIONES ASESORAS Y COORDINADORAS DEL SINA
$"Instituciones Adscritas al Ministerio del Medio Ambiente
!"Consejo Nacional Ambiental
!"Comités Técnicos Intersectoriales del Consejo Nacional Ambiental
!"Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales
!"Consejo Coordinador del Sistema Nacional Ambiental
!"Consejo Ambiental Regional de la Sierra Nevada de Santa Marta
!"Comité Jurídico del Sistema Nacional Ambiental
!"Comité Institucional de Control Interno de las Entidades del Sina
!"Comité de Capacitación de las Entidades del Sina del Nivel Descentralizado
!"Comité Asesor de Política Forestal
!"Comité Asesor de Fauna del Sistema Nacional Ambiental
!"Comisión Colombiana de Oceanografía
!"Comisión Nacional de Zoocría
!"Comisión Nacional Asesora para la Prevención y Mitigación de Incendios Forestales
$"Instituciones Adscritas al Ministerio de Agricultura
!"Comité Coordinador para la Formulación de la Estrategia nacional de la Biodiversidad
!"Consejo Nacional de Agricultura Biológica
!"Comisión Intersectorial para una Producción más Limpia en el Sector Agropecuario
Agroindustrial
$"Autoridades de la Convención Cites
$"Red Nacional de Jardines Botánicos
7. SUBSISTEMAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
$"Sistema de Información Ambiental
$"Sistema Nacional de Investigación Ambiental
208 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
8. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
#" ORGANIZACIONES CIVILES SIN ANIMO DE LUCRO
!"Organizaciones Ambientales no Gubernamentales - ONG'S
!"Federaciones y Confederaciones de Ong's
!"Corporación Ecofondo
!"Red de Desarrollo Sostenible - RDS
!"Red Colombiana de Agricultura Biológica - RECAB
#" ORGANIZACIONES POPULARES Y COMUNITARIAS
$"Asociaciones de Usuarios
!"Asociaciones de Usuarios para la Defensa de los Recursos Naturales
!"Asociaciones de Usuarios para la Protección de las Cuencas Hidrográficas
!"Asociación Nacional de Usuarios Campesinos - ANUC !"Asociaciones Departamentales de Usuarios Campesinos
$"Organizaciones Campesinas, Indígenas y Negras
!"Asociación de Colonos de la Macarena
!"Asociación Nacional de Mujeres Campesinas e Indígenas de Colombia - ANMUCIC !"Organización Nacional Indígena de Colombia - ONIC !"Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana - OPIAC !"Confederación Indígena Tayrona
!"Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras
!"Asociación de Comunidades Raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
$"Organizaciones Campesinas de la Reforma Agraria
!"Cooperativas de Beneficiarios de Reforma Agraria
!"Empresas Comunitarias de la Reforma Agraria
9. RECURSOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
#" FONDOS AMBIENTALES
$"Fondo Nacional Ambiental – FONAM
!"Subcuenta Especial de Parques Nacionales Naturales
!"Fondo Ambiental de la Amazonía
!"Fondo Ambiental para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta
$"Fondo de Compensación Ambiental
#" OTROS RECURSOS
$"Transferencias del Fondo Nacional de Regalías
$"Recursos del Presupuesto Nacional
!"Aportes de la Nación
!"Crédito Interno
VII. LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
209
$"Recursos Propios
!"Transferencias del Sector Eléctrico
!"Sobretasa al Impuesto Predial
!"Tasas Retributivas y Compensatorias
!"Derechos, Contribuciones, Tasas, Tarifas, Multas y Participaciones por Uso y Aprovechamiento de Recursos Naturales Renovables
$"Recursos de la Cooperación Técnica Internacional
10. INSTITUCIONES RELACIONADAS CON EL SINA
#" MINISTERIOS CON SUS INSTITUCIONES ADSCRITAS O VINCULADAS
$"Ministerio del Interior
!"Dirección General de Asuntos Indígenas
!"Dirección General de Comunidades Negras y Otras Colectividades Étnicas
!"Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas
!"Comisión Consultiva de Alto Nivel para las Comunidades Negras
$"Ministerio de Defensa Nacional
!"Defensa Civil Colombiana
!"Dirección General Marítima -DIMAR-.
!"Policía Ambiental
$"Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
!"Instituto Colombiano Agropecuario ICA.
!"Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA.
!"Instituto Nacional de adecuación de Tierras, INAT.
!"Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI.
!"Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA.
!"Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria, CORPOICA.
!"Corporación Nacional de Investigaciones Forestales, CONIF.
!"Corporación Colombia Internacional.
!"Comité Coordinador para la Formulación de la Estrategia Nacional de la Biodiversidad
!"Comisión Intersectorial para una Producción más Limpia en el Sector Agropecuario
Agroindustrial
!"Consejo Nacional de Agricultura Biológica
!"Comisión Nacional de Investigación Agropecuaria Forestal y Pesquera
!"Comisión Nacional de Pesca – CONALPES
!"Comisión Nacional de Territorios Indígenas
$"Ministerio de Salud Pública
!"Oficina de Coordinación de Protección a la Salud (Dirección General de Salud Pública)
$"Ministerio de Minas y Energía
!"Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minería y química -INGEOMINAS
!"Instituto de Ciencias Nucleares y Energías Alternativas- INEA
!"Empresa Colombiana de Petróleos- ECOPETROL
210 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
!"Minerales de Colombia S.A.- MINERALCO
!"Financiera Energética Nacional S.A.- FEN
!"Carbones de Colombia S.A.- CARBOCOL
!"Interconexión Eléctrica S.A.- ISA
!"Instituto Colombiano de Energía Eléctrica- ICEL
!"Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica - CARBORIENTE S.A.
!"Comisión Nacional de Regalías
$"Ministerio de Comercio Exterior
!"Promoción de Exportaciones - PROEXPORT$"Ministerio de Desarrollo Económico
!"Dirección General de Agua Potable y Saneamiento Básico
!"Dirección General de Desarrollo territorial y Urbano
!"Dirección General de Turismo
$"Ministerio de Educación Nacional
!"Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES.
!"Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior ICETEX.
!"Fondo de Desarrollo de la Educación Superior - FODESEP.
!"Junta Nacional de Educación -JUNE.
!"Consejo Nacional de Educación Superior -CESU.
!"Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
!"Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos especiales "Francisco
José de Caldas” COLCIENCIAS
!"Comités Técnicos Interinstitucionales de Educación Ambiental
$"Ministerio de Cultura
!"Instituto Colombiano de Antropología
#" OTRAS INSTITUCIONES DEL ORDEN NACIONAL
$"Presidencia de la República
!"Fondo de Solidaridad y Emergencia Social
!"Plan Nacional de Rehabilitación - PNR
$"Instituciones para la Protección y Desarrollo de las Comunidades Indígenas y
Negras
!"Consulta a Comunidades Indígenas y Negras
!"Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas
!"Comisión Nacional de Territorios Indígenas
!"Comisión Consultiva de Alto Nivel para las Comunidades Negras
!"Comisión Técnica para la Entrega de Tierras a Comunidades Negras
$"Sistemas Nacionales
!"Sistema Forestal Nacional
!"Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
!"Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino
$"Programas Especiales
VII. LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
211
!"Política Nacional de Producción Limpia
!"Política Nacional de Residuos Sólidos
#" OTRAS INSTITUCIONES DEL ORDEN TERRITORIAL
$"Organizaciones de Entidades Territoriales
!"Confederación de Gobernadores
!"Federación Colombiana de Municipios
$"Comisiones Consultivas Territoriales para las Comunidades Negras
!"Comisiones Consultivas Departamentales
!"Comisión Consultiva Distrital de Bogotá
$"Sistema Regional para la Prevención y Atención de Desastres
!"Comités Regionales y Locales para la Prevención y Atención de Desastres
!"Comisiones Asesoras de las Entidades Territoriales para la Prevención y Mitigación de
Incendios Forestales
$"Comités y Consejos Departamentales y Municipales de la Reforma Agraria y el
Desarrollo Rural
!"Comités Departamentales de Desarrollo Rural y Reforma Agraria
!"Consejos Municipales de Desarrollo Rural
!"Comités Municipales de Reforma Agraria
!"Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario Departamental - CONSEA
!"Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria a Pequeños Productores UMATAS
$"Juntas Defensoras de Animales
#" ORGANIZACIONES PROFESIONALES Y GREMIALES
$"Gremios de la Producción
!"Gremios de la Producción
!"Gremios de la Producción
!"Gremios de la Producción
!"Gremios de la Producción
!"Gremios de la Producción
!"Gremios de la Producción
$"Asociaciones Gremiales
Industrial
Agraria
de Minas e Hidrocarburos
Artesanal
Agropecuaria
Pesquera
!"Consejo Nacional Gremial
!"Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible - CECODES !"Consejo Colombiano de Seguridad
!"Asociación Colombiana de Reforestadores e Industriales de la Madera - ACOFORE
!"Asociación Colombiana de Zoocriaderistas - AZOOCOL !"Asociación Colombiana de Parques Zoológicos, Agrarios y Afines - ACOPAZOA !"Asociación Colombiana de Piscicultura y Pesca - PISPESCA !"Asociación Colombiana de Agricultura Biológica -ACAYBE !"Asociación Colombiana del Petróleo
!"Asociación Nacional de Exportadores - ANALDEX -
212 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
!"Asociación Nacional de Industriales - ANDI !"Asociación Nacional de Pescadores Artesanales - ANPAC !"Asociación Nacional de Acuicultores de Colombia - ACUANAL !"Asociación de Biólogos Marinos
!"Federación Colombiana de Tiro y Caza
!"Federación Colombiana de Ganaderos - FEDEGAN !"Sociedad de agricultores de Colombia - SAC #" ORGANIZACIONES DE UTILIDAD COMÚN
$"Reservas Naturales de la Sociedad Civil
$"Academias e Instituciones Educativas
!"Asociación Colombiana de Universidades - ASCUN !"Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y naturales
!"Academia colombiana de Ciencias Económicas
!"Colegio Máximo de las Academias Colombianas
!"Fondo Universitario Nacional
Capítulo Octavo.DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
En este capítulo, siguiendo el esquema visualizado en el anterior, presentaremos la información básica de cada una de las instituciones del Sistema Nacional Ambiental, y en el anexo
al final de este trabajo, podrá consultarse cada una de ellas con mayor detalle.
Los aspectos a considerarse en este capítulo son los siguientes: antecedentes, creación,
normatividad y objeto. En el anexo, también se presentan los integrantes, los órganos y autoridades, las funciones y otros aspectos complementarios.
A. INSTITUCIONES DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
1. INTEGRACIÓN DEL SECTOR DEL MEDIO AMBIENTE
#" CONCEPTO Y COMPOSICIÓN
En concordancia con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 sobre los sectores administrativos compuestos por un Ministerio o Departamento Administrativo y sus entidades adscritas y
vinculadas, el Decreto 1124 de 1999 desarrolló el concepto de Sector del Medio Ambiente, que
pasó a estar integrado de la siguiente manera:
%"Ministerio del Medio Ambiente
%"Entidades adscritas al Ministerio del Medio Ambiente:
!"Fondo Nacional Ambiental
!"El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM
%"Entidades vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente
!"Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andreis”, INVEMAR
!"Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander Von Humboldt”
!"Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico, “John Von Neumann”
!"Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas, SINCHI
%"Organismos de Asesoría y Coordinación del Sector del Medio Ambiente
!"Consejo Nacional Ambiental
!"Consejo Coordinador del Sistema Nacional Ambiental
!"Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales
!"Consejo Ambiental Regional de la Sierra Nevada de Santa Marta
214 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
#" CRÍTICA DEL CONCEPTO
A pesar de que el concepto de sector ambiental tiene pleno asidero legal, como hemos
tenido oportunidad de estudiarlo, y de tener la ventaja de agrupar adecuadamente alrededor del
Ministerio del Medio Ambiente a sus entidades adscritas y vinculadas, lo mismo que a sus organismos de asesoría y coordinación, el uso del concepto conlleva al menos dos problemas particularmente delicados:
a) El de contribuir a la «sectorización» del tema ambiental, como lo señalamos con
anterioridad, cuando definitivamente la dimensión de lo ambiental es múltiple – social, ecológica, humana, integral y sistémica – y no admite un tratamiento sectorial;
b) En la práctica la conceptualización de «sector ambiental» contribuye a la confusión y a la indefinición del Sistema Nacional Ambiental - SINA, pues termina imponiéndose la
tendencia del menor esfuerzo y la de la simplificación, de modo que el denominado «sector
del medio ambiente» termina asimilándose con el SINA, cuando apenas es una parte del
mismo, como puede fácilmente deducirse de los desarrollos legales a partir de la Ley 99 de
1993. Esta asimilación es notoria en declaratorias y convocatorias diversas que viene realizando el mismo Ministerio del Medio Ambiente.
2. MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
#" CREACIÓN Y DESARROLLO NORMATIVO
El Ministerio fue creado por la Ley 99 de 1993, que en su artículo 2º expresa:
"Créase el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de impulsar una relación de
respeto y armonía del hombre con la naturaleza y de definir, en los términos de la presente
ley, las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el
medio ambiente de la nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible.
El Ministerio del Medio Ambiente formulará, junto con el Presidente de la República y
garantizando la participación de la comunidad, la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables, de manera que se garantice el derecho de todas las personas a gozar de un
medio ambiente sano y se proteja el patrimonio natural y la soberanía de la nación.
Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente coordinar el Sistema Nacional Ambiental SINA, que en esta ley se organiza, para asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de
los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los
deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el
patrimonio natural de la nación".
La Ley 99 de 1993 creó una organización básica para el funcionamiento del Ministerio del
Medio Ambiente, con detalle de funciones y atribuciones, estructura administrativa, organismos
asesores adscritos y entidades de apoyo científico y técnico. Sin embargo, era necesario complementar su estructura orgánica y distribuir funciones entre sus dependencias internas, tarea
realizada por los Decretos 1868 y 2094 de 1994.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
215
La primera reestructuración del Ministerio del Medio Ambiente se realizó mediante el Decreto 1687 de 1997, y la segunda por el Decreto 1124 de 1999 complementado por el Decreto
527 de 2000. O sea, que en escasos 6 años de existencia, el Ministerio ha sido objeto de 2 cirugías profundas. Sin embargo, en el Capítulo Octavo, analizaremos como, a pesar de dichas reformas, su estructura actual no corresponde a sus funciones.
#" FINALIDAD DEL MINISTERIO
La importancia de la creación del Ministerio radica en que por primera vez se creó una
entidad responsable cuya finalidad fuera garantizar la inclusión de los criterios ambientales en
las dimensiones fundamentales de la gestión gubernamental, ya sean los planes y programas de
desarrollo, las políticas de población, las políticas y programas educativos, el ordenamiento territorial y las políticas de comercio exterior y relaciones internacionales, mediante la creación de
nuevos espacios y mecanismos que facilitaran la participación ciudadana
Tiene a su cargo un conjunto de funciones que se pueden resumir en cuatro frentes según lo que se desprende del artículo 5º: /121
• Formular políticas sobre el medio ambiente y los recursos naturales, que contemplan tanto, las que son de su exclusivo ámbito de competencia, como las funciones intersectoriales al establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados
en la formulación de las políticas sectoriales y en los procesos de planificación de los
demás ministerios y organismos.
• Regular el uso, aprovechamiento, manejo, conservación y restitución de los
recursos naturales renovables. Esta función le concede herramientas para hacer
cumplir las políticas y prioridades ambientales.
• Administrar el Sistema de Parques Nacionales Naturales y los Fondos Ambientales, así como también, establecer el sistema de licencias ambientales y la aplicación
de instrumentos económicos para el control de la contaminación.
• Controlar y evaluar los impactos ambientales de los proyectos de desarrollo
económico y social. Esta función le permite verificar en última instancia los efectos
reales de las políticas establecidas.
Por lo tanto, el Ministerio del Medio Ambiente es el ente encargado de definir conjuntamente con el Presidente de la República, la política nacional ambiental y de asegurar la adopción
de los planes, programas y proyectos respectivos; de expedir normas y regulaciones a nivel nacional tendientes a la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales y del medio ambiente, y de coordinar la actuación y
gestión ambiental de las diferentes instancias, organismos y autoridades del SINA.
#" DESARROLLO INSTITUCIONAL
El Ministerio, fue creado a fines de 1993, y ha sufrido dos reestructuraciones profundas,
la primera en 1997 y la segunda en 1999. No obstante, los resultados de todos esos cambios no
121
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pág. 57.
216 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
parecen ser muy alentadores, y lo único que demuestran claramente es que no existe una política de estado con respecto al manejo de la política ambiental, y que ella está sometida a los criterios y circunstancias cambiantes de cada gobierno de turno.
Tal pareciera que el entusiasmo y el optimismo generalizados de lo que podía lograrse
con la creación del Ministerio y del SINA, se han ido apagando, al comprobarse que lo ambiental
no ha logrado ser el criterio directriz que guía la política nacional, sino más bien como un requisito que hay que cumplir para la implementación de cualquier proyecto de cierta magnitud en
nuestro país, o como un sobrecosto empresarial como lo denominan algunos.
%"La estructura básica inicial del ministerio
La estructura organizacional básica inicial del Ministerio constaba de los despachos del Ministro y del Viceministro, la Secretaría General, y cinco Direcciones Generales que correspondían a
las funciones ambientales desempeñadas antes de la Ley 99 de 1993 por el Inderena, por los ministerios de Agricultura, Salud, Minas y Energía, y por el Departamento Nacional de Planeación.
Las direcciones eran: la Dirección General de Asentamientos Humanos y Población, la Dirección de Medio Ambiente Físico, la Dirección General Forestal y de Vida Silvestre, la Dirección
de Planeación y Ordenamiento Ambiental del Territorio, y la Dirección Ambiental Sectorial. El
decreto 2094 de 1994 creó una nueva dirección, la de Enlace con las Corporaciones Autónomas
Regionales.
Al despacho del Viceministro le estaban asignadas 4 oficinas: la de Análisis Económico, la
de Cooperación Internacional, la de Información Nacional Ambiental y la de Investigación y Tecnología Ambiental. Las oficinas de divulgación y prensa y de control interno estaban asignadas
al despacho del Ministro.
Se creó también una unidad administrativa especial para el manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales (La UAESPNN). Se adscribieron al ministerio el Fondo Nacional Ambiental y el Fondo Ambiental de la Amazonía, y en calidad de órganos de asesoría y coordinación
figuraron el Consejo Nacional Ambiental, el Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad
Ambientales, el Consejo de Gabinete (órgano decisorio), el Comité del Servicio Nacional Forestal, el Comité Nacional de Comunicación Ambiental y la Comisión de Personal.
La Contraloría en su Informe de 1997 conceptúa que esta estructura presentaba un enfoque y especialización de funciones atomizado y disperso, pues la generación de política y regulación en cabeza de todas las dependencias dificultaba la coordinación interna y externa con las
demás entidades del SINA. Además, carecía de un área de planificación formal y de espacios de
interlocución directa con esas entidades. /122
El énfasis del Ministerio se centró en expedir normatividad, en la reestructuración y fortalecimiento institucional, en el manejo de los Parques Nacionales Naturales y en la incorporación
de los programas del Plan de desarrollo, relegando otras funciones claves como la definición de
prioridades ambientales, la generación de información y el ordenamiento ambiental del territorio, la concertación de las políticas a nivel de gobierno, industria y comunidad, el establecimien122
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pág. 58.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
217
to preciso de roles, responsabilidades y mecanismos de planificación y coordinación entre las
entidades que conformaban el SINA. Entonces, el ministerio contrató en Marzo de 1997 a la
firma mexicana Booz-Allen & Hamilton para una propuesta de reestructuración.
%"Primera Reestructuración del ministerio
La nueva estructura del ministerio, basada en el estudio de la firma contratada, recogió
las tendencias internacionales vigentes, al igual que las perspectivas de funcionarios y usuarios
del Ministerio del Medio Ambiente. Fue así como se comprendió la necesidad de incorporar en la
nueva estructura un grupo de funciones adicionales de apoyo que no existían, como el área de
planeación y desempeño y el área de mercadeo para asegurar que el Ministerio fuera una organización orientada al cliente. La norma encargada de la reestructuración fue, como mencionamos, el Decreto 1687 de 1997.
También se vio la conveniencia de separar y especializar dos funciones: la de Política y
Regulación con especialización técnica y la del desempeño del Sistema Nacional Ambiental con
una especialización coordinadora y negociadora. Estas dos funciones debían, en consecuencia,
estar en cabeza de dos viceministerios.
De esta forma, al despacho del Ministro se le asignaron el Consejo de Gabinete y el Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales y 2 oficinas, la de Control Interno y
la de Divulgación y Prensa. Al despacho del Viceministro de Política y Regulación, se le asignaron
dos direcciones generales: la de Ecosistemas y la de Desarrollo Sostenible – que incluyó la Subdirección de Licencias. Y las oficinas adscritas fueron la de Análisis Económico, la de Ordenamiento
Ambiental, la de Educación Ambiental, Participación Ciudadana y Población y la de Cooperación
Internacional.
Al despacho del Viceministro de Coordinación del SINA sólo se le asignó la Dirección General de Planeación y Gestión del SINA. Al despacho del Secretario General se le adscribió la
Oficina Jurídica y las divisiones Administrativa, de Finanzas y Presupuesto y la de Personal.
Finalmente, en la estructura figuraban la Unidad Administrativa Especial del Sistema de
Parques Nacionales Naturales -UAESPNN, el Fondo Nacional Ambiental -FONAM, el Fondo Ambiental de la Amazonía y el Fondo de Compensación Ambiental.
%"Estructura Actual del Ministerio
El Decreto 1124 de 1999 tuvo la misión explícita de simplificar al máximo la estructura
organizacional del Ministerio, acorde con las políticas de reducción del gasto público, pero también con las de la búsqueda de eficacia y eficiencia administrativas.
Esta norma volvió nuevamente a la figura de un solo viceministerio, pero, sorpresivamente el Decreto 527 de 2000 expedido el 24 de marzo, revivió en forma temporal – hasta el
31 de marzo de 2001 - la figura de dos viceministerios: el de política y regulación y el de coordinación del SINA. No se entiende bien si se trata de una política de ajuste gradual ante la imposibilidad de que un sólo viceministerio asuma todas las funciones, o si han primado razones menos técnicas y más políticas.
En el nuevo esquema al despacho del Ministro se le asigna la Oficina Jurídica que antes
estaba adscrita a la Secretaría General. El despacho del Viceministro de Política y Regulación
tiene a cargo 2 direcciones generales – la de Ecosistemas y la Ambiental Sectorial con su subdi-
218 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
rección de licencias – y una oficina, la de Control Interno. El despacho del Viceministro de Coordinación del SINA tiene en cambio 3 direcciones generales – la de Población y Ordenamiento
Ambiental, la de Investigación, Educación y Participación y la de Información, Planeación, y
Coordinación del SINA.
Completan la estructura la Secretaría General, el Comité Coordinador del Sistema de
Control Interno y la Comisión de Personal – estos 2 últimos como Comités o Consejos Asesores
– y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales – UAESPNN.
#" EL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y EL SINA
%"Funciones, Atribuciones y Responsabilidades
De acuerdo a la Ley 99 de 1993 el Ministerio del Medio Ambiente tiene las siguientes
funciones, atribuciones y responsabilidades con relación al Sistema Nacional Ambiental:
1) Según el inciso 3º del artículo 2º, al Ministerio del Medio Ambiente le corresponde
coordinar el Sistema Nacional Ambiental - SINA, para asegurar la adopción y ejecución de las
políticas, planes, programas y proyectos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y
derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio
natural de la nación;
2) Ejercer la jerarquía máxima del Sistema Nacional Ambiental - SINA, según lo expresado por el parágrafo del artículo 4º, jerarquía en la que le siguen las Corporaciones Autónomas
Regionales, los Departamentos, y los Distritos o Municipios;
3) Dirigir y coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental de las entidades del Sistema Nacional Ambiental - SINA, como lo
señala el artículo 5º en su numeral 4.
4) El mismo artículo en su numeral 20 le otorga al Ministerio del Medio Ambiente la función de coordinar, promover y orientar las acciones de investigación sobre el medio ambiente y
los recursos naturales renovables – o sea del Sistema Nacional de Investigación Ambiental – y
establecer el Sistema de Información Ambiental y organizar el inventario de la biodiversidad y
de los recursos genéticos nacionales. Estos dos sistemas fueron desarrollados con posterioridad
por el Decreto 1600 de 1994, el que expresamente los sitúa como subsistemas del Sistema Nacional Ambiental - SINA.
5) Dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental,
que se susciten con motivo del ejercicio de sus funciones y establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con las
políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del medio ambiente, según lo preceptuado por el numeral 31 del mismo artículo 5º.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
219
3. INSTITUCIONES AL INTERIOR DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
$"UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DEL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES
NATURALES - UAESPNN
La Ley 99 de 1993 la creó como dependencia especial de carácter operativo, técnico y
ejecutor, incorporada a la estructura administrativa del Ministerio del Medio Ambiente. El Decreto 2915 de 1994 dictó su organización interna, complementada por una delegación de funciones
que fijó la Resolución 69 de 1995.
El Decreto 1124 de 1999 la reorganizó y la convirtió en dependencia de carácter operativo, técnico y ejecutor del Ministerio, pero con autonomía administrativa y financiera, encargada
del manejo y administración del Sistema de Parques Nacionales. Finalmente, la Resolución 561
de 1999 autorizó una nueva delegación de funciones.
$"COMITÉ PARA LA PRESERVACIÓN Y RESCATE DE LOS PARQUES NATURALES
NACIONALES
El Comité fue creado por el Decreto 2450 de 1994, con carácter de organismo asesor del
Gobierno Nacional adscrito al Ministerio del Medio Ambiente. Su objeto principal es el de asesorar al Gobierno Nacional en los temas relacionados con la preservación y recuperación del Sistema de Parques Naturales Nacionales.
La coordinación y la Secretaría Técnica es ejercida por parte de un delegado del Ministro
del Medio Ambiente.
$"COMITÉ ASESOR DE POLÍTICA POBLACIONAL
El Decreto 1658 de 1996 creó el Comité, y lo adscribió al Ministerio del Medio Ambiente,
como órgano coordinador y asesor del Gobierno Nacional.
La Secretaría Técnica la ejerce la Dirección General de Población y Ordenamiento Ambiental del Ministerio del Medio Ambiente.
$"COMITÉ INTERINSTITUCIONAL DEL CONVENIO MARCO DE CONCERTACIÓN
PARA UNA PRODUCCIÓN LIMPIA
El numeral 32 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993 determina que corresponde al Ministerio
del Medio Ambiente establecer mecanismos de concertación con el sector privado, para la formulación y ejecución de planes de acción encaminados al cumplimiento de metas ambientales.
El 5 de junio de 1995 se firmó el "Convenio Marco de Concertación para una Producción
Limpia" entre el Minambiente, los gremios empresariales del sector privado y el sector público
Minero-Energético. Dicho convenio estableció la creación del Comité Interinstitucional, como
órgano operativo y asesor en la orientación y concertación de acciones para su ejecución y para
220 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
el establecimiento de las relaciones interinstitucionales, de carácter público y privado. Desde su
inicio se han suscrito vonvenios que comprenden casi todos los sectores productivos.
Por medio de la Resolución 1 de 1996 del Minambiente se institucionalizó el Comité y se
dictaron su estructura y sus funciones, dejando en manos del mismo la expedición de su propio
reglamento de funcionamiento.
$"UNIDAD DE APOYO A LA COMISIÓN TÉCNICA DE LA LEY 70 DE 1993
La Ley 70 de 1993, que es la norma que permite el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las tierras de las comunidades negras, ordenó la creación de esta Unidad de
Apoyo a la Comisión Técnica encargada de emitir conceptos para la aplicación de la ley. La Unidad fue reglamentada por el Decreto 1745 de 1995 y regulada por la Resolución 673 de 1999.
$"COMITÉ DE CAPACITACIÓN DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
Por medio de la Resolución 701 de 1997 fue creado el Comité de Capacitación del Ministerio del Medio Ambiente, como organismo instructor de la División de Personal, encargado de la
organización, diseño, programación y evaluación de la capacitación al interior del Ministerio.
B. INSTITUCIONES CIENTÍFICAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
1. INSTITUCIONES CIENTÍFICAS DEL SECTOR DEL MEDIO AMBIENTE
En el esquema del Sistema Nacional Ambiental - SINA, se denominan Institutos de Investigación a las instituciones adscritas y vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente encargadas de
desarrollar el conocimiento científico y tecnológico y la información necesaria sobre el estado del
medio ambiente y los recursos naturales, los cuales resultan indispensables para la formulación de
políticas ambientales y para la puesta en marcha de programas y proyectos ambientales.
Exceptuando al IDEAM, que es un establecimiento público nacional adscrito al Ministerio
del Medio Ambiente, los Institutos de Investigación son corporaciones civiles sin ánimo de lucro
de carácter público, sometidas a las reglas del derecho privado, o sea que en varios aspectos de
su funcionamiento se rigen por sus propios estatutos, y vinculados al Ministerio.
Los institutos de investigación son centros para el manejo de la información en las áreas
de su competencia, y, a la vez, son los motores del proceso de investigación y articulación de
las redes institucionales de investigación. Están conectados a los centros universitarios y de investigación y desarrollan en conjunto programas investigativos, educativos y de producción
científica.
Los institutos fueron creados por la Ley 99 de 1993. Los Decretos 1276 y 1277 de 1994
reglamentaron el INVEMAR y el IDEAM respectivamente. El Decreto 1603 de 1994 reglamentó
los otros 3, el Alexander Von Humboldt, el SINCHI y el John Von Neumann, para los que dictó
disposiciones generales y comunes, y también disposiciones particulares para cada uno de ellos.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
221
$"INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES IDEAM
La ley 99 de 1993 lo creó con el nombre de Instituto de Hidrología, Meteorología e Investigaciones Ambientales -IDEAM. El Decreto 1277 de 1994 reglamentó la ley y dictó su estructura orgánica. El nombre fue cambiado por el de Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales -IDEAM.
El IDEAM es un establecimiento público de carácter nacional adscrito al Ministerio del
Medio Ambiente, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente.
Tiene su domicilio en la ciudad de Bogotá D.C.
$"INSTITUTO DE INVESTIGACIONES MARINAS Y COSTERAS - INVEMAR
El antecesor de esta entidad fue el Instituto de Investigaciones Marinas de Punta Betín
“José Benito Vives de Andreis” -INVEMAR- establecimiento público adscrito a Colciencias, según
el Decreto 1444 de 1974.
La transformación se originó en la Ley 99 de 1993, que le dio la denominación de Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andreis” -INVEMAR. Por el Decreto 1276 de 1994 se realizó su organización y reestructuración.
El Instituto es una Corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público, sometida a
reglas del derecho privado, vinculada al Minambiente con autonomía administrativa, personería
jurídica y patrimonio propio. Tiene su sede principal en Santa Marta, con sedes alternas en Coveñas y Buenaventura.
$"INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN DE RECURSOS BIOLÓGICOS
“ALEXANDER VON HUMBOLDT”
Fue creado por la Ley 99 de 1993 y reglamentado por el Decreto 1603 de 1994, asumiendo las funciones que en investigación de recursos bióticos venía ejerciendo el Inderena
hasta la Ley 99/93. Fue modificado parcialmente por el Decreto 479 de 1998, en cuanto a su
domicilio principal y a la asociación de Corporaciones Autónomas Regionales.
El Instituto es una Corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público, sometida a
reglas del derecho privado, organizada en los términos establecidos por la Ley 29 de 1990 y el
Decreto 393 de 1991, vinculada al Minambiente con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio. Tiene como domicilio principal a la ciudad de Bogotá. En todo caso, el
Instituto tendrá una sede de trabajo en el municipio de Villa de Leyva, y podrá establecer otras
sedes de trabajo en lugares diferentes, sobre la base de los programas que adelante.
$"INSTITUTO AMAZÓNICO DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS - SINCHI
Fue creado por la ley 99 de 1993, mediante la transformación de la Corporación Colombiana para la Amazonia Araracuara -COA- y reglamentado mediante el Decreto 1603 de 1994.
222 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
Se trata de una corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público, sometida a reglas del derecho privado, organizada en los términos establecidos por la Ley 29 de 1990 y el
Decreto 393 de 1991, vinculada al Ministerio del Medio Ambiente, con autonomía administrativa,
personería jurídica y patrimonio propio.
Tiene la sede principal en Leticia y la subsede en el departamento del Vaupés. Puede tener estaciones de investigación en cualquier lugar de la Amazonía.
$"INSTITUTO DE INVESTIGACIONES AMBIENTALES DEL PACÍFICO – JOHN VON
NEUMANN
La creación del Instituto se dio mediante la Ley 99 de 1993 y la reglamentación mediante
el Decreto 1603 de 1999.
El instituto es también una corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público, sometida a reglas del derecho privado, organizada en los términos establecidos por la Ley 29 de
1990 y el Decreto 393 de 1991, vinculada al Ministerio del Medio Ambiente, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio. Tiene la sede principal en Quibdó y puede
establecer estaciones de investigación sobre la base de los programas que adelante.
$"JARDINES BOTÁNICOS Y HERBARIOS
Los jardines botánicos son colecciones de plantas vivas científicamente organizadas que
pueden manejar herbarios y germoplasma vegetal en bancos de genes o en bancos de semillas,
ejecutar programas permanentes de investigación básica y aplicada, de conservación in situ y ex
situ y de educación, utilizando en sus actividades tecnologías no contaminantes.
Mediante la Ley 299 de 1996 se realizó la reglamentación de los Jardines Botánicos, de la
Red Nacional de Jardines Botánicos, del Plan Nacional de Jardines Botánicos, del Sistema Nacional de Información Botánica y de la Expedición Botánica permanente. El Decreto 331 de 1998
reglamentó parcialmente la Ley 299 de 1996 con relación a los permisos ambientales, a las formas
de participación del Estado y la Expedición Botánica permanente.
Los jardines botánicos legalmente constituidos forman parte del Sistema Nacional Ambiental, SINA.
2. INSTITUCIONES CIENTÍFICAS DE OTROS SECTORES
Presentamos aquí una lista de instituciones de carácter científico, sean públicas o privadas, que han sido mencionadas en las normas de las instituciones del Sistema Nacional Ambiental - SINA. Consideramos que estas instituciones por sus articulaciones con los sistemas de investigación y de información ambiental forman parte también del Sistema Nacional Ambiental.
$"CENTROS E INSTITUTOS ESPECIALIZADOS
!"Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
223
!"Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad de la Amazonía
!"Instituto de Estudios del Pacífico de la Universidad del Valle
!"Centro de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas
!"Centro de Investigaciones Tecnológicas y Marinas del Pacífico
!"Centros de Investigación Científica
!"Corporaciones de Investigación y Desarrollo Tecnológico
$"UNIVERSIDADES
!"Universidad de Antioquia
!"Universidad del Chocó "Diego Luis Córdoba"
!"Universidad Tecnológica de los Llanos Orientales
!"Otras Universidades Públicas y Privadas.
C. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE GESTIÓN AMBIENTAL
1. CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES Y CORPORACIONES PARA EL
DESARROLLO SOSTENIBLE
#" ANTECEDENTES /123
Las primeras corporaciones creadas fueron la Corporación Autónoma Regional del Valle
del Cauca (CVC) en 1954, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y del
Sinú en 1960 y la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los ríos Bogotá, Ubaté y
Suárez (CAR) en 1961. Ellas surgieron como respuesta a la necesidad de impulsar el desarrollo
económico y social de las respectivas regiones. Sus funciones incluían adelantar obras relacionadas con la electrificación, telefonía rural, construcción de vías, acueductos, control de irrigaciones e inundaciones, y como una función adicional tenían a su cargo la administración de los
recursos naturales en sus respectivas jurisdicciones.
En 1968 se crearon las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible del Chocó y del Urabá,
(CODECHOCÓ y CORPOURABÁ respectivamente). En 1979 se creó la Corporación Autónoma Regional de Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), con la misión concreta de realizar obras
de remodelación urbana, recuperación de terrenos y construcción de obras de alcantarillado en
Bucaramanga.
En la década del ochenta aparecieron CORTOLIMA y Carder (1981), CORPONARIÑO
(1982), CORPOCESAR, la del CAUCA - CRC, la del Putumayo, Cornare, CORPOGUAJIRA y CORPONOR (1983).
123
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, págs. 49-51
224 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
En 1986, con la descentralización administrativa a favor de los municipios y departamentos, estos adquirieron responsabilidades y funciones concretas que estaban en cabeza de las
corporaciones autónomas. Así, tareas como la electrificación rural y la construcción de vías, plazas de mercado, parques recreativos y otros, fueron trasladadas a los municipios, a los que se
dotó de nuevos recursos para asumir estas funciones.
#" TRANSICIÓN Y CAMBIO DE LAS CORPORACIONES CON LA LEY 99 DE 1993 /124
Con la Constitución de 1991, el desarrollo económico y social de las regiones fue asignado expresamente a los departamentos, desapareciendo así del campo de acción de las corporaciones el desarrollo de obras de infraestructura. Se asignaron funciones a los municipios que
eran propias de las corporaciones como son la reglamentación de los usos del suelo y la expedición de normas tendientes a preservar el patrimonio ecológico del municipio.
A pesar de reducir el ámbito de competencia de las corporaciones, la Constitución del 91
reconoció su importancia y les asignó como fuente especial de ingresos un porcentaje del recaudo que del impuesto predial hagan los municipios. La ley 99 de 1993 desarrolló la descentralización de la gestión ambiental, al encargar a las corporaciones junto con los entes territoriales
del manejo de los recursos naturales, redefiniendo los objetivos y funciones de todas las Corporaciones Autónomas Regionales.
Dicha ley previó la creación de 34 corporaciones, de las cuales existían 18 antes de la
expedición de la ley, las mismas que fueron reestructuradas, al tiempo que se crearon otras 16
para sustituir al Inderena en las áreas de su jurisdicción. 7 de las ya existentes conservaron su
denominación, sede y jurisdicción y ocho fueron modificadas en su jurisdicción o denominación;
y de las 16 corporaciones nuevas, 8 se catalogaron en la categoría especial de "Desarrollo Sostenible" queriendo decir con esto que tienen a su cargo ciertos ecosistemas especiales que por
la importancia que tiene su preservación para la Nación, requieren tratamiento especial.
En virtud de la nueva ley, las corporaciones son las entidades ejecutoras de la política
ambiental, parte fundamental del Sistema Nacional Ambiental y las máximas autoridades regionales en materia ambiental, por medio de las cuales los municipios y departamentos manejan
sus recursos naturales con una visión regional. Por otro lado, se constituyen en entidades pioneras de la participación de la sociedad civil en su gestión, ya que los consejos directivos encargados de la orientación de dichas corporaciones están compuestos por representantes de los entes
territoriales, de los gremios, de las organizaciones no gubernamentales, de las etnias indígenas
y de las comunidades negras.
Las corporaciones, como entes ejecutores de la política nacional formulada por el Ministerio del Medio Ambiente y por los administradores de los recursos naturales en el área de su jurisdicción, tienen la facultad de expedir normas para regular el uso, manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales y el medio ambiente, sujetas a las normas que expida el ministerio.
Según decreto complementario expedido en agosto de 1994, las corporaciones se definen como entidades con naturaleza jurídica especial, diferente a las categorías tradicionales, y
124
Ibídem, págs. 51-52.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
225
se establece que el Ministerio del Medio Ambiente ejercerá sobre las corporaciones inspección y
vigilancia en su gestión ambiental mediante la participación en el Consejo Directivo y en la solicitud de informes.
A pesar de la naturaleza jurídica de las corporaciones, en lo relacionado con los actos,
contratos y régimen de personal, para efectos prácticos se les asimila a los entes descentralizados del orden nacional.
#" ASPECTOS GENERALES DE LAS CORPORACIONES
Por medio de la Ley 99 de 1993 se realizó la creación y la transformación de Corporaciones Autónomas Regionales y la creación de las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, dictando sus normas básicas de organización, administración y funcionamiento. El Decreto 1768 de
1994 legisló sobre el establecimiento, la organización y la reforma de las Corporaciones Autónomas Regionales y de las Corporaciones de régimen especial, o sea las Corporaciones para el
Desarrollo Sostenible.
Por el Decreto 1865 de 1994 se regularon los Planes Regionales Ambientales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de las de Desarrollo Sostenible y su armonización con la
gestión territorial. La Ley 344 de 1996 fijó normas sobre financiamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales con recursos fijados por la Ley 99 de 1993 y por el Fondo Nacional de Regalías. El Decreto 2555 de 1997 fijó el procedimiento para la designación del director General de las
Corporaciones Autónomas Regionales y de las Corporaciones de Régimen Especial.
Finalmente, las Resoluciones 208 de 1994, 127, 128 y 389 de 2000 del Minambiente, reglamentaron el sistema de elección y representación de las comunidades indígenas o etnias y de
las Organizaciones No Gubernamentales en el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales.
#" COMPETENCIAS Y VINCULACIONES
Las Corporaciones pertenecen al SINA y en consecuencia el Minambiente, como organismo rector del sistema, orientará y coordinará la acción de las CAR’s de manera que resulte
acorde y coherente con la política ambiental nacional, a través de su participación en el consejo
directivo y de lineamientos y directrices que con carácter general expida.
De conformidad con lo establecido por los artículos 5º numeral 16 y 36 de la Ley 99 de
1993 el Ministerio ejercerá sobre las Corporaciones inspección y vigilancia, tendiente a constatar
y procurar el debido, oportuno y eficiente cumplimiento de las funciones de la Ley 99 de 1993.
Previa declaratoria favorable de viabilidad ambiental por la Corporación Autónoma Regional de la respectiva jurisdicción, la Dirección General Marítima y Portuaria del Ministerio de
Defensa -DIMAR- como autoridad marítima nacional tiene la función de otorgar autorizaciones,
permisos y concesiones para la ocupación temporal de las playas y terrenos de bajamar.
Si una CAR tiene por objeto principal la defensa y protección del medio ambiente urbano,
podrá adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de
áreas urbanas en zonas de alto riesgo (control de erosión, manejo de cauces y reforestación); y
administrar, manejar, operar y mantener obras entregadas por municipios o distritos.
226 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
La realización de sus tareas debe desarrollarse en coordinación con entidades territoriales y organismos que tienen responsabilidades de su competencia.
Salvo lo estipulado en el numeral 45o. del artículo 5 y el numeral 9o del artículo 31 de la
L.99/93, el ordenamiento, manejo y todas las demás actividades relacionadas con la actividad
pesquera y sus recursos, continuarán siendo de responsabilidad del Ministerio de Agricultura y
del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura -INPA.
Las Corporaciones Autónomas Regionales y las de desarrollo Sostenible elaborarán planes de gestión ambiental regional, en armonía con la planificación en la gestión ambiental de los
departamentos, distritos y municipios (Decreto 1865 de 1994) para periodos de 5 años y deberán ser proferidas oportunamente por las Juntas Directivas de las Corporaciones, a mas tardar
en el mes de octubre del año anterior al cual inicien su vigencia.
2. UNIDADES AMBIENTALES URBANAS - UAU'S
#" ANTECEDENTES Y DESARROLLO
/125
El proceso de urbanización en Colombia se ha caracterizado por la ausencia completa de
planificación y el crecimiento desordenado de la población y de las actividades económicas, trayendo consigo la pérdida de bienestar.
El 75% de la población colombiana vive en ciudades y cerca del 34% está ubicado en
Bogotá, Medellín y Valle de Aburrá, Cali y Barranquilla. Esta concentración de la población se ha
acompañado de una concentración similar de las actividades productivas; por ejemplo el 66%
del producto industrial nacional y el 70% del empleo procede de la actividad industrial que se
genera en esas ciudades.
El crecimiento acelerado de las urbes requiere la adecuación de las mismas para atender
las nuevas demandas. Dicha adecuación comprende el desarrollo de infraestructura vial, de servicios públicos y recreativos, la definición de áreas de actividad económica y la solución de una
larga serie de problemas ambientales que genera la urbanización, entre los que se cuentan la
contaminación atmosférica, hídrica y acústica, la pérdida del espacio público, la degradación del
suelo y del paisaje urbano y el deterioro de la infraestructura.
La dimensión de esta problemática ambiental urbana llevó a que la Ley 99 de 1993 estableciera para las poblaciones con más de un millón de habitantes la obligación de constituir su
propia autoridad ambiental que ejerciera en el perímetro urbano las mismas funciones asignadas
a las corporaciones en el área rural.
#" COMPETENCIAS DE LOS GRANDES CENTROS URBANOS
Estas unidades fueron creadas por la Ley 99 de 1993 y son entidades adscritas a los municipios, distritos o áreas metropolitanas de los Grandes Centros Urbanos, es decir aquellos cuya
población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes.
125
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, págs. 55-56.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
227
La norma dice que los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana
fuere igual o superior a un millón de habitantes ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales.
Además de licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones, tendrán la
responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de
desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación.
Los municipios, distritos o áreas metropolitanas asumirán ante las Corporaciones Autónomas Regionales la obligación de transferir el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del perímetro urbano y de servicios, por el vertimiento de efluentes
contaminantes conducidos por la red de servicios públicos y arrojados fuera de dicho perímetro,
según el grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimiento.
#" RECURSOS
En cuanto a recursos financieros se presentó un problema delicado con el fallo de diciembre de 1996, mediante el cual el Consejo de Estado anuló el Decreto 1339 de 1994 y eliminó la posibilidad de que las UAU utilizaran los recursos del impuesto predial, hizo muy difícil la
situación financiera de dichas entidades, pues los recursos en cuestión representaban cerca del
90% de sus ingresos propios.
La Contraloría General de la República describió esta situación como la de "un vacío legal
que deja sin piso financiero a las principales ciudades del país ya que por un lado, la ley 99 obliga a los municipios a transferir los recursos a las Corporaciones Autónomas Regionales: por
otro, la misma ley obliga a las CAR's a invertir el 50% de dichos recursos en las ciudades recaudadoras con más de un millón de habitantes, y en tercer lugar, estos centros urbanos deben
crear las unidades ambientales con lo cual deja sin jurisdicción en estas áreas a las CAR's y sin
recursos a las unidades ambientales creadas"./126
Ante los compromisos previamente adquiridos y la magnitud de la problemática ambiental que estos centros urbanos deben resolver, se ha tomado la medida transitoria de firmar convenios con las CAR's correspondientes. Es el caso de Bogotá, que para adelantar el proyecto de
descontaminación del río Bogotá debió firmar un convenio con la CAR para utilizar el 100% del
predial y cumplir con los compromisos previamente adquiridos. Convenios similares tuvieron que
hacer Dagma y Dadima. A juicio de la CGR, lo preocupante de este tipo de convenios es que
quedan a discrecionalidad del director de turno.
126
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pág. 56.
228 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
D. ENTIDADES DEL ORDEN TERRITORIAL
1. NORMAS GENERALES APLICABLES A LOS ENTES TERRITORIALES
#" PRINCIPIOS NORMATIVOS GENERALES
El Artículo 63 de la Ley 99 de 1993, dentro del Título IX que trata sobre las Funciones de
las Entidades Territoriales y de la Planificación Ambiental, establece unos Principios Normativos
Generales, en los siguientes términos textuales:
A fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente
protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de
la Nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades
territoriales, se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor
subsidiario definidos en el presente artículo.
Principio de Armonía Regional. Los departamentos, los distritos, los municipios,
los territorios indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y
armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política
Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los
recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la Nación.
Principio de Gradación Normativa. En materia normativa las reglas que dicten
las entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias. Las funciones en materia ambiental y de recursos
naturales renovables, atribuidas por la Constitución Política a los departamentos, municipios y distritos con régimen constitucional especial, se ejercerán con sujeción a la ley,
los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y
las Corporaciones Autónomas Regionales.
Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es
decir, aquéllas que las autoridades medioambientales expidan para la regulación del uso,
manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la
preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos
individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito
territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la presente ley.
Los actos administrativos así expedidos deberán ser motivados, serán por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental SINA-, y tendrán una vigencia transitoria no superior a sesenta (60) días mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de
darle a la medida carácter permanente.
Los actos administrativos expedidos por las Corporaciones Autónomas Regionales
que otorguen o nieguen licencias ambientales, serán apelables ante el Ministerio del Me-
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
229
dio Ambiente, en los términos y condiciones establecidos por el Código Contencioso Administrativo.
#" PLANIFICACIÓN AMBIENTAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
El artículo 68 de la misma Ley 99 de 1993 establece lo siguiente:
Para garantizar la planificación integral por parte del Estado, del manejo y el aprovechamiento de los recursos naturales a fin de garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la
Constitución Nacional, los planes ambientales de las entidades territoriales estarán sujetos a las reglas de armonización de que trata el presente artículo.
Los departamentos, municipios y distritos con régimen constitucional especial, elaborarán sus planes, programas y proyectos de desarrollo, en lo relacionado con el medio
ambiente, los recursos naturales renovables, con la asesoría y bajo la coordinación de
las Corporaciones Autónomas Regionales a cuya jurisdicción pertenezcan, las cuales se
encargarán de armonizarlos.
#" OPERATIVIDAD TERRITORIAL
A nivel territorial la estructura institucional contempla una relación estrecha entre la Corporación Autónoma Regional de una parte y el municipio o regiones de otra, mientras que el
departamento o los departamentos respectivos pueden y deben realizar tareas de apoyo tanto a
las Corporaciones como a los municipios de su jurisdicción.
No hay que olvidar que los departamentos tienen también constitucionalmente la facultad de expedir normas ambientales. Por su parte, los alcaldes y los concejos deben tratar los
asuntos ambientales a través de las corporaciones con una visión regional.
Las regiones y provincias que se constituyan en entes territoriales, según el caso, deben
desempeñar también su papel siguiendo los principios normativos generales.
El reto para las corporaciones es establecer convenios viables con los municipios, brindarles asesoría técnica y armonizar los planes y acciones para que sean directamente los municipios
los que se involucren en resolver los problemas ambientales y sociales que viven y conocen./127
#" ORDENAMIENTO TERRITORIAL
A pesar de que no se ha dictado la Ley Orgánica de Ordenamiento Teritorial, el aspecto
que si se ha desarrollado es el de los Planes de Ordenamiento Territorial, de acuerdo a la Ley
388 de 1997, tal como lo estudiamos en el capítulo quinto.
2. DEPARTAMENTOS
Por medio de la Ley 60/93 se realizó la distribución de competencias entre la Nación y
los entes territoriales.
127
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pág. 64.
230 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
Los departamentos son entes de creación constitucional y legal, y también pueden considerarse como entidades públicas descentralizadas del orden territorial.
La función legislativa está conferida a las Asambleas Departamentales, formadas por diputados elegidos por votación popular, y la ejecutiva a los Gobernadores, también escogidos por
el mismo sistema.
3. DISTRITOS Y MUNICIPIOS
Mediante el Decreto Ley 1333 de 1986 se expidió el Código de Régimen Municipal. La
Ley 11 de 1986 autorizó la creación de las Juntas Administradoras Locales para comunas o corregimientos y la Ley 9ª de 1989 dictó normas especiales sobre desarrollo municipal.
La Ley 60 de 1993 regló la distribución de competencias entre la Nación y los entes territoriales. La Ley 99 de 1993 asignó funciones y competencias ambientales a los municipios y distritos.
Finalmente, la Ley 136/94 definió al municipio como entidad territorial fundamental de la
división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, cuya
finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su
respectivo territorio. Los municipios son entidades públicas descentralizadas del orden territorial.
La función legislativa la ejercen los Concejos Distritales o Municipales, formados por concejales, así como el Alcalde es la máxima autoridad ejecutiva del distrito o municipio, todos elegidos por el voto popular.
Los Municipios y los Distritos son susceptibles de división en Comunas – para el caso de
áreas urbanas con no menos de 10.000 habitantes – y en Corregimientos – para las áreas rurales.
Cada comuna o corregimiento tendrá una Junta Administradora Local entre cinco y nueve miembros elegidos popularmente. Las Juntas son instancias de representación de la comunidad, cuya tarea es propender por el mejoramiento de las condiciones de vida de la población y
por establecer relaciones más horizontales entre el gobierno local y la sociedad civil.
4. OTROS ENTES TERRITORIALES
$"TERRITORIOS INDÍGENAS
La Constitución Nacional en sus artículos 329 y 330 autoriza la conformación de los entes
territoriales indígenas de acuerdo con la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Para ello, la
delimitación tendrá que realizarla el Gobierno con participación indígena y el concepto previo de
la Comisión de Ordenamiento Territorial.
La Ley 99 de 1993 dice que estos entes tendrán las mismas funciones y deberes definidos para los municipios en materia ambiental.
El Decreto 1809 de 1993 dictaminó que para los efectos previstos en el Artículo 357 de la
Constitución Política, o sea los efectos fiscales de distribución de recursos y competencias, todos
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
231
los resguardos indígenas legalmente constituidos a la fecha de expedición del Decreto serán
considerados como Municipios.
Los entes territoriales indígenas serán gobernados por Consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades.
Según la Ley 160 de 1994, el INCORA estudiará las necesidades de tierras de las comunidades indígenas, para el efecto de dotarlas de las superficies indispensables que faciliten su
adecuado asentamiento y desarrollo, y además llevará a cabo el estudio de los títulos que aquellas presenten con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos. Con tal objeto constituirá o ampliará resguardos de tierras y procederá al saneamiento de aquellos que estuvieren
ocupados por personas que no pertenezcan a la respectiva parcialidad.
Entre los resguardos podemos distinguir:
1) Los resguardos ordinarios.
2) Los resguardos legalmente reconocidos, considerados como municipios para participar en los ingresos corrientes de la nación.
3) Los resguardos con categoría de entidades territoriales. Hay que hacer notar que para efectos de la conformación de entes territoriales indígenas es necesaria la expedición de la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
$"REGIONES Y PROVINCIAS
A ellas se refiere la Constitución Nacional en sus artículos 306, 307 y 321. Pero para que
puedan tener pleno efecto, también se hace necesaria la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
♦ REGIONES
Dos o más departamentos pueden constituirse en regiones administrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. Su objetivo principal será el desarrollo económico y social del territorio.
De acuerdo con la ley orgánica y previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, puede convertirse en entidad territorial, decisión aprobada por ley del Congreso y sometida a referendo ciudadano de los departamentos interesados.
La ley establecerá las atribuciones, los órganos y de administración y los recursos de las
regiones.
♦ PROVINCIAS
Se constituyen con municipios o territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a un
mismo departamento. Pueden ejercer funciones delegadas por entidades nacionales o departamentales, así como por los municipios que las integren.
232 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
La creación de las provincias se da mediante ordenanza, a iniciativa del gobernador, de
los alcaldes respectivos o de un número de ciudadanos determinados por la ley. Para el ingreso
a una provincia ya constituida deberá realizarse una consulta popular en los municipios interesados.
$"ÁREAS METROPOLITANAS
La Ley 128 de 1994 es la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas. En ella se define que
dichas áreas están dotadas de personalidad jurídica de derecho publico, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial.
Las áreas metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos
o mas municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre si
por estrechas relaciones de orden físico económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada.
La jurisdicción del área metropolitana comprenderá el territorio de los municipios que la
conforman, tendrá como sede el municipio que sea capital del departamento, el cual se denominara municipio núcleo. Cuando entre los municipios que conforman el área no exista capital del
departamento, el municipio sede será aquel con mayor numero de habitantes.
$"ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS
Dos o más municipios de uno o más departamentos podrán asociarse para organizar
conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de
funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así como el desarrollo
integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecución de obras públicas.
Las asociaciones son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman; se rigen por sus propios
estatutos y gozarán, para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios.
Las asociaciones de municipios podrán tener los siguientes órganos de administración: La
Asamblea General de socios, la Junta Administradora, elegida por aquella, y el Director Ejecutivo, nombrado por la junta, que será el Representante Legal de la asociación.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
E. INSTANCIAS DE PLANEACIÓN Y CONTROL
1. SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN
$"NIVEL CENTRAL:
$"Gobierno Nacional
$"Congreso de la República
$"Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES$"Consejo Nacional de Planeación
$"Departamento Nacional de Planeación
!"Dirección de Desarrollo Social
!"Dirección de Desarrollo Agrario
!"Dirección de Política Ambiental
!"Dirección de Desarrollo Urbano y Programas Regionales y Especiales
$"NIVEL REGIONAL:
$"Consejos Regionales de Política Económica y Social -CORPES!"Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica
!"Consejo Regional de Planificación de la Amazonía
!"Consejo Regional de Planificación de la Orinoquia
!"Consejo Regional de Planificación del Occidente Colombiano
!"Consejo Regional de Planificación del Centro Oriente Colombiano
$"NIVEL TERRITORIAL:
$"Departamental:
!"Gobernadores y Asambleas Departamentales
!"Consejos de Planeación Departamentales
$"Municipal y Distrital:
!"Alcaldes, Concejos Municipales, Juntas Administradoras Locales
!"Consejos de Planeación Municipales y Distritales
233
234 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
2. INSTITUCIONES DE CONTROL
$"PROCURADURÍA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
La Ley 99 de 1993 creó, dentro de la Procuraduría General de la Nación, la Procuraduría
Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios.
La Ley 201 de 1995, que determinó la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación, definió que el Ministerio Público ante la Jurisdicción Agraria, ante las autoridades de policía y ante las autoridades administrativas que conozcan de asuntos ambientales y agrarios será ejercido por el Procurador General de la Nación, el Procurador Delegado para Asuntos
Ambientales y Agrarios, los Procuradores Judiciales Agrarios y los Personeros Municipales.
$"DEFENSORÍA DEL PUEBLO
La Ley 24 de 1992 dictó las normas de organización y funcionamiento de la Defensoría
del Pueblo en desarrollo del artículo 283 de la Constitución Política.
Entre las funciones principales de la Defensoría del Pueblo, est{a la de difundir el conocimiento de la Constitución Política de Colombia, especialmente los derechos fundamentales,
sociales, económicos, culturales, colectivos y del ambiente.
$"CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La Contraloría General de la República tiene funciones y responsabilidades ambientales,
según lo determina la Constitución Política en sus artículos 267 y 268. Específicamente debe el
Contralor General de la República presentar al Congreso de la República un informe anual sobre
el estado de los recursos naturales y del ambiente.
En su actual organización la Contraloría tiene una división especial denominada Contraloría Delegada para Asuntos Ambientales. Las mismas atribuciones y funciones existen también en
el ámbito territorial según lo señala la Constitución.
F. INSTITUCIONES ASESORAS Y COORDINADORAS DEL SINA
1. CONSEJO NACIONAL AMBIENTAL
El Consejo Nacional Ambiental se creó con el propósito de asegurar la coordinación intersectorial a nivel público de las políticas, planes y programas en materia ambiental. Sus funciones
están en el ámbito de las recomendaciones al gobierno para armonizar las regulaciones y decisiones de las autoridades ambientales con las necesidades del desarrollo, para fijar políticas y
programas ambientales, de población, colonización, control demográfico, de participación ciudadana, así como directrices para la coordinación de las actividades de los sectores productivos
con las entidades que integran el SINA.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
235
La conformación de este consejo ha variado desde la Ley 99 de 1993 hasta la fecha. Inicialmente, bajo esta ley y su modificación con el Decreto 3079 de 1997, existían representantes
de los Ministerios, de organismos de control, de una serie de entidades públicas, de diversos
gremios del sector privado, de los organismos no gubernamentales y de comunidades indígenas
y negras, y se quedaban por fuera las Corporaciones Autónomas Regionales de forma absolutamente inexplicable. El Decreto 1124 de 1999 corrigió este error, redujo la representación del
sector privado productivo a un sólo representante por el Consejo Nacional Gremial y eliminó la
presencia de los organismos de control, o sea que simplificó su conformación.
El Consejo Nacional Ambiental fue creado mediante la Ley 99 de 1993, y ha sido reglamentado por medio de los Decretos 1867 de 1994, 3079 de 1997 y 1124 de 1999. La Secretaría
Técnica es ejercida por el Viceministro de Coordinación del SINA, y la Presidencia por el Ministro
del Medio Ambiente.
Su carácter es el de asesor y consultor de la política ambiental nacional, aunque sus recomendaciones no son obligatorias y por lo tanto, no constituyen pronunciamientos o actos administrativos de los miembros que lo integran.
2. CONSEJOS AMBIENTALES TERRITORIALES
La Ley 99 de 1993 determinó que estos entes deben ser creados por el Consejo Nacional
Ambiental con fines similares a los que cumple en el orden nacional y respetando en su integración los criterios establecidos por ley de manera que se de participación a los distintos sectores
de la sociedad civil y del gobierno.
Aunque esta norma no ha tenido mayor desarrollo, si existen en varias entidades territoriales – sobre todo del orden municipal – estos Consejos Ambientales. Sin embargo, su funcionamiento y coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental - SINA no
está en modo alguna definida.
Los Consejos Ambientales Territoriales, en forma concordante con el nivel nacional, deben ser los organismos que decidan las políticas y directrices ambientales en su jurisdicción,
como resultado de un proceso de concertación de diversos sectores y planes, entre ellos el de
desarrollo socioeconómico y el de ordenamiento territorial.
3. CONSEJO TÉCNICO ASESOR DE POLÍTICA Y NORMATIVIDAD AMBIENTALES
Este organismo fue también creación de la ley 99 de 1993, y ha sido reglamentado por el
Decreto 966 de 1994 y la Resolución 1017 de 1996.
El consejo tiene como función primordial asesorar al Ministro del Medio Ambiente en la
formulación de la política ambiental nacional, la expedición de normas ambientales y la viabilidad ambiental de los proyectos de interés nacional, del sector público o privado.
4. CONSEJO COORDINADOR DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
Este organismo fue creado mediante el Decreto 1124 de 1999.
236 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
La norma mencionada establece que su funcionamiento será de acuerdo con el reglamento que expida el gobierno nacional. Sin embargo, este no ha sido expedido hasta la fecha,
por lo que en la práctica el organismo no ha tenido operatividad alguna.
5. CONSEJO AMBIENTAL REGIONAL DE LA SIERRA NEVADA DE SANTA MARTA
La ley 344 de 1996 creó este ente y el Decreto 1593 de 1997 lo reglamentó. Se trata de
un órgano de carácter asesor del Ministerio del Medio Ambiente y un mecanismo de coordinación institucional del Plan de Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta, careciendo de estructura administrativa y planta de personal.
La Secretaría del Consejo es designada por el Ministerio del Medio Ambiente. El Comité
Técnico tiene un funcionamiento e integración determinados por el Consejo Ambiental Regional.
6. COMITÉ JURÍDICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
El Comité fue creado por medio de la Resolución 438 de 1996 del Minambiente, con el
objeto de armonizar, unificar y fortalecer el componente jurídico de la gestión ambiental. La
Resolución 1409 de 1996 del Minambiente amplió su integración incial.
7. COMITÉ INTERINSTITUCIONAL DE CONTROL INTERNO DE LAS ENTIDADES DEL SINA
Mediante acta de fecha 28 de junio de 1996 en reunión en la ciudad de Cali entre el Ministerio del Medio Ambiente y las CARS, se organizó el Comité Interinstitucional de Control Interno como órgano asesor permanente en esta materia para las entidades del SINA, integrado
por los Jefes de Oficina de Control Interno o quien haga sus veces.
Durante los días 20 y 21 de agosto de 1996 se celebró en la ciudad de Pereira la Primera
Asamblea General del Comité, en la cual se escogieron los miembros de la Junta Directiva y se
aprobaron sus estatutos. Por medio de la Resolución 1043 de Septiembre 26 de 1996 del Minambiente se creo y organizó eel Comité como órgano permanente de Asesoría para la unificación de criterio en el Sistema de Control Interno de las entidades del Sina.
8. COMITÉ DE CAPACITACIÓN DE LAS ENTIDADES DEL SINA DEL NIVEL
DESCENTRALIZADO
La Resolución 942 de 1995 del Ministerio del Medio Ambiente creó el Comité de Capacitación de Funcionarios de Organismos del Sistema Nacional Ambiental - SINA, como instancia
coordinadora de todas las actividades de capacitación que se propongan para los funcionarios
del Sistema.
Por medio de la Resolución 919 de 1997 se modificó parcialmente la anterior Resolución,
cambiando su denominación a Comité de Capacitación de las Entidades del Sistema Nacional
Ambiental SINA del nivel descentralizado, y definiendo su objeto que será el de servir de instancia coordinadora de las actividades de capacitación. También se presentaron cambios en la conformación y en las funciones del Comité.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
237
9. COMITÉ ASESOR DE POLÍTICA FORESTAL
La creación del Comité fue por la ley 139 de 1994, como organismo adscrito al Ministerio
del Medio Ambiente, con el fin de coordinar la ejecución de las políticas relacionadas con el subsector forestal. El Decreto 2173 de 1996 reglamentó los aspectos relativos al funcionamiento del
Comité y, en especial, los relacionados con sus funciones, integración y sesiones.
Se trata de un organismo de carácter asesor y coordinador; sus recomendaciones y propuestas no obligan al Ministerio del Medio Ambiente ni sus pronunciamientos se consideran actos oficiales de éste.
10. COMITÉ ASESOR DE FAUNA DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
El Decreto 2428 de 1997 creó este organismo como ente adscrito al Ministerio del Medio
Ambiente, y siendo su objeto el de servir de órgano asesor en materia de fauna terrestre y
acuática, para la conservación, investigación, valoración, uso, manejo y aprovechamiento adecuados.
Las decisiones del Comité Asesor de Fauna no son obligatorias para las entidades del SINA y no constituyen pronunciamientos o actos del Ministerio del Medio Ambiente.
La Secretaría Técnica del Comité es ejercida por la Dirección General Forestal y de Vida
Silvestre del Ministerio del Medio Ambiente, o la dependencia que haga sus veces.
11. COMISIÓN COLOMBIANA DE OCEANOGRAFÍA
Fue creada por el Decreto 763 de 1969 y reestructurada por el Decreto 415 de 1983. se
trata de un órgano consultivo permanente del gobierno nacional en materia de políticas oceanográficas y sus diferentes disciplinas científicas y técnicas. La Ley 99 de 1993 le otrogó el carácter
de organismo asesor del Ministerio del Medio Ambiente.
La Secretaria General de carácter permanente, está formada por un Secretario general y
el personal científico-administrativo necesario.
12. COMISIÓN NACIONAL DE ZOOCRÍA
Creada por el Ministerio de Agricultura mediante la Resolución 857 de 1992 en desarrollo
de las atribuciones del Decreto 501 de 1989. Tiene el carácter de organismo consultivo para el
análisis, evaluación y proyección de las políticas relacionadas con la actividad de zoocría en el
país, dando cabida y representación al sector público y privado.
El Ministerio del Medio Ambiente por la Resolución 226 de 1994, la trasladó y la reestructuró como organismo asesor y consultivo de esa entidad y de las Corporaciones Autónomas Regionales en materia de política y reglamentación para las actividades de fomento, zoocría, curtiembre, manufactura y comercialización de ejemplares o productos de la fauna silvestre.
La Secretaría Técnica es ejercida por el jefe de la Subdirección de Fauna del Ministerio
del Medio Ambiente.
238 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
13. COMISIÓN NACIONAL ASESORA PARA LA PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN DE
INCENDIOS FORESTALES
Por el Decreto 2762 de 1973 se creó el Consejo Nacional de Prevención y Control de Incendios Forestales, como organismo adscrito al Ministerio de Agricultura.
El Decreto 2340 de 1997 creó la Comisión como parte del Comité Técnico Nacional para
la Atención y Prevención de Desastres para servir como órgano asesor en materia de incendios
forestales al Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y al Sistema Nacional
Ambiental - SINA. La Secretaría Técnica es ejercida por el Ministerio del Medio Ambiente.
14. COMITÉ COORDINADOR PARA LA FORMULACIÓN DE LA ESTRATEGIA NACIONAL
DE LA BIODIVERSIDAD
Este organismo fue creado por el Decreto 1059 de 1993, con carácter de órgano consultivo del Gobierno Nacional y adscrito al Ministerio de Agricultura.
La Secretaría Técnica del Comité Coordinador era ejercida por el INDERENA y, a partir de
la Ley 99 de 1993, por el Ministerio del Medio Ambiente.
15. CONSEJO NACIONAL DE AGRICULTURA BIOLÓGICA
Por medio de la Resolución 478 de 1994 se creó y se conformó este organismo cuyo objeto es el de recomendar estrategias y políticas al Gobierno para la promoción efectiva de la
agricultura biológica en el país, además de proponer estrategias de sostenibilidad para las orientaciones de la política agraria nacional.
La Secretaría Técnica es compartida por el Viceministro de Políticas Sectoriales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el representante de ACABYE o sus respectivos suplentes.
16. COMISIÓN INTERSECTORIAL PARA UNA PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA EN EL
SECTOR AGROPECUARIO AGROINDUSTRIAL
Por el Decreto 1371 de 1999 se dió creación a la Comisión como instancia coordinadora y
orientadora en el diseño y ejecución de políticas ambientales para el desarrollo de procesos productivos sostenibles en el Sector Agropecuario Agroindustrial.
La Comisión es presidida por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado y
en su ausencia por el Ministro del Medio Ambiente o su delegado. La Secretaría Técnica es ejercida por quienes para tal efecto designe la Comisión.
17. AUTORIDADES DE LA CONVENCIÓN CITES
Mediante la Ley 17 de enero 22 de 1981 fue aprobada la Convención sobre el Comercio
Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, CITES, suscrita en Washington D.C. el 3 de marzo de 1973. La Convención fue ratificada el 31 de agosto de 1981 y entró
en vigor para Colombia el 29 de noviembre del mismo año. El artículo IX literales a) y b) de la
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
239
Convención señala que cada parte designará una o más autoridades administrativas competentes para conceder permisos o certificados en nombre de dicha parte, y una o más autoridades
científicas;
El Decreto 1401 de 1997 designa al Ministro del Medio Ambiente como Autoridad Administrativa de Colombia ante la Convención CITES y el Decreto 1420 de 1997 designa a los Institutos de Investigación Científica como autoridades científicas de Colombia ante la Convención. El
Instituto de Investigación de Recursos Biológicos "Alexander von Humboldt" tiene a su cargo la
representación de las autoridades científicas y, atendiendo a la naturaleza de las funciones
señaladas por la ley y los reglamentos a las entidades designadas como tales, debe coordinar el
cumplimiento de las funciones señaladas.
El Decreto 125 de 2000 designa en forma adicional al Instituto de Ciencias Naturales de
la Universidad Nacional de Colombia como autoridad científica ante la Convención. Las autoridades científicas contarán con el apoyo científico y técnico de la Universidad de la Amazonía, de
las demás universidades públicas y privadas, de los centros de investigaciones ambientales, de
los zoológicos, y de los jardines botánicos.
18. RED NACIONAL DE JARDINES BOTÁNICOS
La Red, que está integrada por los jardines botánicos legalmente reconocidos, fue creada
mediante la Ley 299 de 1996. Funciona como consejo asesor y cuerpo consultivo del Gobierno.
Las normas de organización interna, están definidas en sus estatutos.
G. SUBSISTEMAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
1. SISTEMA DE INFORMACIÓN AMBIENTAL
El Decreto Ley 2811 de 1974 estableció la organización y el mantenimiento al día de un
sistema de informaciones ambientales, con los datos físicos, económicos, sociales, legales y, en
general, concernientes a los recursos naturales renovables y al medio ambiente.
El Decreto 1600 de 1994 reglamentó a fondo el Sistema de Información Ambiental, el
mismo que comprende los datos, las bases de datos, las estadísticas, la información, los sistemas, los modelos, la información documental y bibliográfica, las colecciones y los reglamentos y
protocolos que regulen el acopio, el manejo de la información, y sus interacciones.
Tiene como soporte el Sistema Nacional Ambiental. La operación y coordinación central
de la información estará a cargo de los Institutos de Investigación Ambiental en las áreas temáticas de su competencia, los que actuarán en colaboración con las Corporaciones, las cuales a su
vez implementarán y operarán el Sistema de Información Ambiental en el área de su jurisdicción, en coordinación con los entes territoriales y centros poblados.
El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales -IDEAM-, que estudiamos
en el apartado sobre las instituciones científicas del SINA, es el director y coordinador del Sistema de Información Ambiental.
240 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
El IDEAM acopiará, almacenará, procesará, analizará y difundirá los datos y la información correspondiente al territorio nacional y contribuirá a su análisis y difusión. La información
deberá ser manejada por las diversas entidades del SINA con criterios homologables y estándares universales de calidad y deberá definirse de acuerdo con su importancia estratégica para la
formulación de políticas, normas y la toma de decisiones. Las entidades pertenecientes al Sistema Nacional Ambiental reportarán la información necesaria al IDEAM.
2. SISTEMA NACIONAL DE INVESTIGACIÓN AMBIENTAL
Fue normado por el Decreto 1600 de 1994 y definido como el conjunto de orientaciones,
normas, actividades, recursos, programas, instancias e instituciones públicas, privadas o mixtas,
grupos o personas, que realizan actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico
en el campo ambiental y que constituye un subsistema del SINA.
El Decreto 309 de 2000 determina que la información sobre los proyectos de investigación que hayan sido objeto de permiso de estudio con fines de investigación científica, deberá
ser remitida por las autoridades ambientales o por el investigador, que adelante un proyecto
que no requiere permiso de estudio, al Sistema Nacional de Investigación Ambiental a través del
Ministerio del Medio Ambiente.
Su objetivo es el de dar apoyo científico y técnico al Ministerio del Medio Ambiente, al
Sistema Nacional Ambiental, al Gobierno Nacional, y a la sociedad en general. El Ministerio del
Medio Ambiente es el director y coordinador del proceso de planificación y ejecución armónica
de las actividades del Sistema a través de la Oficina de Investigación y Tecnología Ambiental del
Ministerio.
En el Sistema de Investigación Ambiental pueden participar instituciones públicas, privadas o mixtas, grupos o personas que demuestren capacidad para realizar actividades de investigación y desarrollo relacionadas con el medio ambiente, y por lo tanto podrán optar por los recursos disponibles para tal fin.
H. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL/128
1. FUNDAMENTO LEGAL DE LAS ORGANIZACIONES CIVILES SIN ÁNIMO DE LUCRO
$"ORGANIZACIONES AMBIENTALES NO GUBERNAMENTALES - ONG'S
El numeral 28 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993 le otorgó la función al Ministerio del
Medio Ambiente de llevar el registro de las entidades sin ánimo de lucro que se creen con el
objeto de proteger o colaborar en la protección del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables.
128
En el capítulo VII, en el punto B-8 se hizo una relación de estas organizaciones
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
241
El Artículo 106 de la Ley 99 de 1993 determinó que correspondía a la alcaldías municipales o distritales el reconocimiento de la personería jurídica de entidades sin ánimo de lucro que
tuvieran por objeto la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y su correspondiente registro como Organizaciones Ambientalistas No Gubernamentales, y
que los alcaldes que reconocieran personería jurídica y ordenaran el registro de que trata este
artículo, debían comunicar su decisión al Ministerio del Medio Ambiente dentro de los 30 días
siguientes a su ejecutoria.
La Resolución 215 de agosto 2 de 1994 del Minambiente crea el Registro de Información
de Organizaciones Ambientalistas No Gubernamentales del Ministerio del Medio Ambiente, el
mismo que estará compuesto por un archivo físico y un sistema computarizado.
El artículo 40 del Decreto 2150 de 1995 suprimió el acto de reconocimiento de personería jurídica ante las alcaldías de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las
juntas de acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro, y en adelante,
para la obtención de su personalidad, deben constituirse por escritura pública o documento privado reconocido y para formar así una persona distinta de sus miembros individualmente considerados a partir de su registro ante la cámara de comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica que se constituye.
En concordancia con lo anterior, el numeral 6 del artículo 2 del Decreto 427 de 1996 determina que las entidades ambientalistas sin ánimo de lucro deben registrarse en las Cámaras
de Comercio. Por consiguiente los alcaldes no se encargarán de la personería jurídica prevista
en el Artículo 106 de la Ley 99 de 1993 y por tanto no comunicarán su decisión al Ministerio, ni
repartirán la ficha de inscripción al Registro del Ministerio del Medio Ambiente de conformidad
con la Resolución 215 de 1994.
El Artículo 8° de la Resolución 215 de 1994 determina que las Corporaciones Autónomas
Regionales o de Desarrollo Sostenible o el Ministerio del Medio Ambiente recibirán las fichas de
inscripción y actualización por parte de las entidades ambientalistas sin ánimo de lucro con los
documentos requeridos y procesarán su información. Y según el artículo 9° las Corporaciones
deben verificar el carácter ambiental de las entidades ambientalistas sin ánimo de lucro.
El Ministerio del Medio Ambiente de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 632 de 1994
puede solicitar apoyo técnico, administrativo, científico y logístico a entidades que forman parte
del Sistema Nacional Ambiental.
La Resolución 848 de Julio 30 de 1996 determina que las entidades sin animo de lucro
que tengan por objeto la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, que se constituyan por escritura publica o documento privado y que formen una persona distinta de sus miembros a partir de su registro ante la respectiva cámara de comercio con
jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica que se constituye deben enviar copia
de este registro al Ministerio del Medio Ambiente. Las constituidas y reconocidas con anterioridad al Decreto 2150 de 1995 enviaran copia de la obtención de su personería a este Ministerio.
La misma resolución determina que las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible deben distribuir gratuitamente las fichas de inscripción y actualización y fijar las
instrucciones en lugar visible.
242 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
2. FUNDAMENTO LEGAL DE LAS ORGANIZACIONES POPULARES Y COMUNITARIAS
$"ASOCIACIONES DE USUARIOS
♦ DE LOS RECURSOS NATURALES Y PARA LA DEFENSA AMBIENTAL
De acuerdo con el artículo 337 del Decreto 2811 de 1974, se promoverá la organización
y funcionamiento de asociaciones de usuarios de los recursos naturales renovables y para la
defensa ambiental. Las asociaciones de defensa ambiental incluirán a los usuarios de recursos
naturales y a los habitantes del área que no sean usuarios. Las asociaciones podrán obtener
reconocimiento de su personería jurídica, de acuerdo con la ley.
Podrán organizarse empresas comunitarias por personas de escasos medios económicos,
para utilización de los recursos naturales renovables y el ejercicio de las actividades reguladas
por la ley.
♦ PARA LA PROTECCIÓN DE LAS CUENCAS HIDROGRÁFICAS
El Decreto 2857 de 1981, en sus artículos 26 a 29, dictamina que los organismos públicos o privados encargados de la administración de acueductos, distritos de riego, hidroeléctricas, empresas procesadoras de recursos naturales y, en general, quienes en forma directa o
indirecta aprovechen los recursos de una cuenca, están obligados a colaborar en su desarrollo y
contribuir técnica y económicamente a la defensa de los recursos naturales renovables y a la
protección del medio ambiente.
Para efectos de lo anterior se podrán organizar asociaciones de usuarios por cada cuenca, como personas jurídicas sin ánimo de lucro, las cuales tendrán entre sus objetivos principales: a) Realizar programas específicos de preservación de los recursos naturales renovables de
las cuencas: b) Promover la ejecución de estudios relacionados con el ordenamiento y manejo
de las cuencas; c) Participar en la financiación de los planes de ordenación de las cuencas; d)
Servir de órgano de consulta de las entidades encargadas de la ejecución de los planes de ordenación, cuando así lo determinen tales entidades; e) Cumplir las funciones previstas para la administración de las cuencas cuando se haya producido la delegación de que trata la ley.
$"ORGANIZACIONES CAMPESINAS DE LA REFORMA AGRARIA
♦ COOPERATIVAS DE BENEFICIARIOS DE REFORMA AGRARIA
Tiene por objeto racionalizar la prestación de los servicios relacionados con el desarrollo
de la economía campesina.
El Incora debe promover, con la colaboración de los organismos correspondientes del
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, la formación y financiación
de cooperativas de beneficiarios de reforma agraria, integradas por los adjudicatarios de tierras,
cuyo objeto preferencial será la comercialización de productos agropecuarios, y además la ob-
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
243
tención de créditos de producción, la prestación de asistencia técnica y servicios de maquinaria
agrícola, el suministro de semillas e insumos agropecuarios y otros servicios requeridos para
incrementar la producción y mejorar la productividad en el sector rural.
♦ EMPRESAS COMUNITARIAS DE LA REFORMA AGRARIA
Se trata de formas asociativas por las cuales un número plural de personas que reúnan
las condiciones para ser beneficiarias de los programas de reforma agraria, estipulan aportar su
trabajo, industria, servicios u otros bienes en común, con el fin de desarrollar todas o algunas
de las siguientes actividades: la explotación económica de uno o varios predios rurales, la transformación, comercialización, mercadeo de productos agropecuarios y la prestación de servicios,
sin perjuicio de adelantar obras conexas y necesarias para el cumplimiento de su objetivo principal, para repartir entre sí las pérdidas o ganancias que resultaren en forma proporcional a sus
aportes. Se entiende por beneficiarios de los programas de reforma agraria a los campesinos de
escasos recursos económicos. Se entiende que el trabajo de explotación económica debe ser
ejecutado por sus socios. Cuando las necesidades de explotación lo exijan, las empresas podrán
contratar los servicios necesarios.
Las empresas comunitarias e instituciones auxiliares de las mismas, tienen como objetivo
la promoción social, económica y cultural de sus asociados y en consecuencia gozan de los beneficios y prerrogativas que la ley reconoce a las entidades de utilidad común y quedarán exentas de impuestos de renta y complementarios establecidos por ley.
$"FUNDAMENTO LEGAL DE LAS ORGANIZACIONES INDÍGENAS Y NEGRAS
♦ CONSEJOS COMUNITARIOS DE LAS COMUNIDADES NEGRAS
La Ley 70 de 1993 y en cumplimiento de la función social y ecológica de la Propiedad,
reconoce a las Comunidades Negras el derecho a la Propiedad colectiva de las tierras baldías
que han venido ocupando en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, y
en otras zonas del país, y en su artículo 5º determinó que para recibir en propiedad colectiva las
tierras tituladas, cada comunidad debe formar un Consejo Comunitario, de acuerdo con los requisitos que reglamente el Gobierno Nacional;
Una comunidad negra podrá constituirse en Consejo Comunitario, que como persona jurídica ejerce la máxima autoridad de administración interna dentro de las Tierras de las Comunidades Negras, de acuerdo con los mandatos constitucionales y legales que lo rigen y los demás
que le asigne el sistema de derecho propio de cada comunidad.
Al Consejo Comunitario lo integran la Asamblea General y la Junta del Consejo Comunitario. La Asamblea General es la máxima autoridad y está conformada por las personas reconocidas por éste, de acuerdo con su sistema de derecho propio y registradas en el censo interno. La
Junta del Consejo Comunitario es la autoridad de dirección, coordinación, ejecución y administración interna de la comunidad para ejercer las funciones legales y las demás que le asigne el
sistema de derecho propio de la comunidad.
244 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
I. RECURSOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
1. GENERALIDADES DE LOS RECURSOS
#" EL PROBLEMA DE LOS RECURSOS
/129
Los recursos propios son hoy el mayor potencial de desarrollo de fuentes financieras para
el SINA, pues financian el 62% de la inversión ambiental. Sin embargo, son esas partidas las que
permiten apreciar los grandes desequilibrios financieros.
En general, el monto de recursos propios recaudado depende del desarrollo económico,
el valor de la tierra y la densidad poblacional de las regiones. Esto hace que las regiones deprimidas sean las que de menos recursos disponen para financiar la actividad ambiental. Por ejemplo, las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible que tienen a su cargo extensas regiones del
país y concentran ecosistemas estratégicos que urge preservar y proteger (42% del territorio
colombiano), solamente perciben el 2.4% de las rentas propias, pues su ubicación geográfica y
el escaso desarrollo de sus regiones no les representa generación de suficientes ingresos.
En contraste, otras corporaciones como la CAR y la CVC concentran el 34.2 % del total
de las rentas propias, provenientes en su mayor parte de la participación del impuesto predial y
de los recursos de capital. Del mismo modo, corporaciones como CDMB, Cornare, Corpoguavio y
Corpochivor, que cubren tan sólo el 1.7% del territorio nacional, apropian el 25.4% de los ingresos propios gracias a que dentro de su área de influencia se encuentran unidades productoras de
energía eléctrica a base de agua.
Otra muestra de la gravedad del desequilibrio financiero lo constituyen las Unidades Ambientales Urbanas. Estas entidades fueron creadas para que cumplieran con las mismas funciones asignadas a las Corporaciones Autónomas Regionales, pero dentro del perímetro urbano de
las principales ciudades del país, aunque sin habérseles establecido una asignación clara de recursos. Esta situación reviste, en opinión de la CGR, extrema gravedad, si se tiene en cuenta
que en los centros urbanos habita el 75% de la población colombiana.
La Unidad Administrativa Especial de Parques Naturales Nacionales representa otro ejemplo de desequilibrio distributivo de los recursos financieros. Esta unidad administra 46 áreas especiales, con una cobertura del 9% del territorio nacional. Durante los últimos cuatro años ha apropiado el 13% de la inversión, con respecto a lo proyectado en el Plan Nacional de Desarrollo. El
33% corresponde a créditos y donaciones y el 67% restante son aportes de la Nación. Esos ingresos presentan un alto nivel de incertidumbre por razones como el exceso de tramitomanía de los
créditos y el impacto negativo del creciente déficit fiscal del Gobierno Central Nacional.
El gobierno, consciente de los problemas distributivos ha propuesta la creación del Fondo
de Compensación Ambiental para solucionar el problema de las corporaciones, y la articulación
de los recursos del Fondo Nacional de Regalías y de la Cooperación Internacional. Sin embargo,
129
Este diagnóstico es tomado del documento elaborado por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pág. 71 y ss.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
245
hasta el momento todo ha quedado sólo en buenas intenciones, pues los agentes regionales
pueden ver disminuidos los recursos con los cuales podrían maximizar sus objetivos.
$"LAS FUENTES DE RECURSOS
Las fuentes de recursos financieros con que cuentan las entidades del Sistema Nacional
Ambiental - SINA son:
1) Los recursos del presupuesto nacional, que incluyen los aportes de la Nación y el crédito;
2) Los recursos propios, constituidos por:
a) Las transferencias del sector eléctrico;
b) La sobretasa al impuesto predial;
c) Las tasas retributivas y tasas por el uso de agua, y demás contribuciones, tasas,
derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales.
3) Las transferencias del Fondo Nacional de Regalías.
4) Los recursos provenientes de la cooperación técnica internacional.
2. LOS FONDOS AMBIENTALES
Son los siguientes:
1) Fondo Nacional Ambiental – FONAM
a) Subcuenta Especial de Parques Nacionales Naturales
b) Fondo Ambiental de la Amazonía
c) Fondo Ambiental para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta
2) Fondo de Compensación Ambiental
$"FONDO NACIONAL AMBIENTAL - FONAM
El Fondo Nacional Ambiental fue creado por la Ley 99 de 1993, quedando adscrito al Ministerio del Medio Ambiente como sistema especial de manejo de cuentas, con personería jurídica, patrimonio independiente, sin estructura administrativa ni planta de personal y con jurisdicción en todo el territorio nacional.
El Decreto 1602 de 1996 reglamentó su funcionamiento y administración y la Resolución
1243 de Noviembre 19 de 1996 del Minambiente, le dio su reglamento operativo.
El Decreto 1124 de 1999 modificó al FONAM, que pasó a ser constituido por todos los
Fondos Ambientales, los cuales se fusionan y se transforman en subcuentas – con excepción del
Fondo de Compensación Ambiental.
246 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
El Consejo de Gabinete es el máximo órgano decisorio del Fondo. El Consejo Nacional
Asesor del FONAM es el organismo consultivo en materia técnica y de recomendaciones pertinentes para las decisiones del Consejo de Gabinete. Y el Ministro del Medio Ambiente es el Representante legal y ordenador del gasto.
El FONAM es el instrumento financiero de apoyo a la ejecución de las políticas ambiental
y de manejo de los recursos naturales renovables. Es el orientador de la inversión hacia acciones establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo, los planes regionales y los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y la financiación o cofinanciación de proyectos a entidades privadas.
Las subcuentas del FONAM son las siguientes:
a) La Subcuenta Especial de Parques Nacionales Naturales, para el financiamiento
de proyectos de inversión para la administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
b) El Fondo Ambiental de la Amazonía, creado por la Ley 99 de 1993.
c) El Fondo de la Sierra Nevada de Santa Marta, creado por la Ley 344 de 1996 y
reglamentado por el Decreto 1594 de 1997.
$"FONDO AMBIENTAL DE LA AMAZONIA - FAMAZÓNICO
Creado por la Ley 99 de 1993 como mecanismo para la negociación, canalización y distribución de los recursos de la cooperación técnica y financiera internacional destinada a la ejecución de proyectos ambientales en la zona geográfica de la Amazonia por parte de las Corporaciones que tienen jurisdicción en esa zona y del Instituto “SINCHI”.
Inicialmente fue creado como un sistema especial de manejo de cuentas del Ministerio
del Medio Ambiente, con personería jurídica, patrimonio independiente, sin estructura administrativa ni planta de personal, pero por el artículo 17 del Decreto 1124 de 1999, el Fondo se
transformó en subcuenta del Fondo Nacional Ambiental, FONAM. El Decreto 888 del 31 de Marzo de 1997 reglamentó su funcionamiento y administración.
El Ministro del Medio Ambiente es el representante legal, el ordenador del gasto y tendrá
a su cargo la administración y dirección del FAMAZONICO, de acuerdo con los lineamientos trazados por el Consejo Decisorio del Fondo. Las funciones de administración y dirección del Fondo
podrán ser delegadas en el Viceministro del Medio Ambiente. La Secretaría del Fondo estará a
cargo de la Secretaría General del Ministerio del Medio Ambiente.
$"FONDO AMBIENTAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
DE LA SIERRA NEVADA DE SANTA MARTA
Creado por la Ley 344 de 1996 y reglamentado por el Decreto 1594 de 1997, como un
sistema especial de manejo de cuentas sin personería jurídica, ni estructura administrativa ni
planta de personal, administrado por el Ministerio del Medio Ambiente.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
247
Por el artículo 17 del Decreto 1124 de 1999, el Fondo se transformó en subcuenta del
Fondo Nacional Ambiental, FONAM.
El Fondo Ambiental para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta,
podrá financiar la ejecución de planes, programas y proyectos de Desarrollo Sostenible de la
Sierra Nevada de Santa Marta de manera que se asegure la eficiencia y coordinación entre las
entidades ejecutoras, de acuerdo con la Constitución y la ley. El Fondo dará prioridad a la financiación de los proyectos, planes y programas contemplados en el Plan de Desarrollo Sostenible
de la Sierra Nevada de Santa Marta de que trata el artículo 42 de la Ley 344 de 1996.
$"FONDO DE COMPENSACIÓN AMBIENTAL
Creación del Fondo como una cuenta de la Nación, sin personería jurídica, adscrito al Ministerio del Medio Ambiente, por medio de la Ley 344 de 1996. El Decreto 954 de 1999 regló su
funcionamiento y administración.
Tiene como objeto financiar adecuadamente a todas las Corporaciones, en sus presupuestos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda, teniendo en cuenta que existe una
asignación desigual de recursos entre ellas, lo que conlleva a que aquellas con mayores rentas
propias ayuden a financiar a las de menores recursos, basándose en el principio de equidad.
Los recursos serán distribuidos anualmente por el Gobierno Nacional en el decreto de liquidación del presupuesto general de la nación.
El Comité del Fondo de Compensación Ambiental es presidido por el Ministro del Medio
Ambiente o por el Viceministro de Coordinación del SINA. La Secretaría Técnica del Comité es
ejercida por la Dirección de Planeación y Gestión del SINA (Hoy Dirección General de Información, Planeación y Coordinación del SIna).
3. OTROS RECURSOS
$"TRANSFERENCIAS DEL FONDO NACIONAL DE REGALÍAS
Toda explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado genera
regalías a favor de éste, sin perjuicio de cualquiera otra contraprestación que se pacte por parte
de los titulares de aportes mineros. Los departamentos y los municipios participarán en las regalías y compensaciones monetarias provenientes de la explotación de los recursos naturales no
renovables realizada en sus respectivos territorios.
Las regalías y compensaciones pactadas a favor de los departamentos y municipios que
queden disponibles luego de aplicar las limitaciones previstas en la ley ingresarán en calidad de
depósito al Fondo Nacional de Regalías. Este las destinará, de manera equitativa y en forma
exclusiva, para financiar proyectos presentados por los departamentos o municipios no productores que pertenezcan a la misma región o departamento de aquella o de aquel cuya participación se reduce.
248 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
La Ley 141 de 1994 creó el Fondo Nacional de Regalías, con los ingresos provenientes de
regalías no asignadas a departamentos y municipios productores y portuarios, como un sistema
de manejo separado de cuentas, sin personería jurídica. También determinó los recursos destinados de conformidad con el Artículo 361 de la CN, a la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
La misma ley creó la Comisión Nacional de Regalías, como una unidad administrativa especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energía.
La Ley 344 de 1996 modificó la distribución de recursos del Fondo Nacional de Regalías,
y la autorización para financiar los gastos operativos de proyectos de inversión de las Corporaciones. Finalmente, la Ley 508 de 1999 modificó la Ley 141 de 1994.
$"RECURSOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
1) Aportes de la Nación
2) Crédito Interno
$"RECURSOS PROPIOS
1) Transferencias del Sector Eléctrico
2) Sobretasa al Impuesto Predial
3) Tasas Retributivas y Compensatorias
4) Derechos, Contribuciones, Tasas, Tarifas, Multas y Participaciones por Uso y Aprovechamiento de Recursos Naturales Renovables
$"RECURSOS DE LA COOPERACIÓN TÉCNICA INTERNACIONAL
1) Por convenios de cooperación gubernamentales o no gubernamentales, con entidades públicas o privadas de orden internacional.
2) También por convenios con organismos multilaterales y del sistema de las Naciones
Unidas.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
249
J. INSTITUCIONES RELACIONADAS CON EL SINA
1. INSTITUCIONES PARA LA PROTECCIÓN Y DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES
INDÍGENAS Y NEGRAS
$"MESA PERMANENTE DE CONCERTACIÓN CON LOS PUEBLOS Y
ORGANIZACIONES INDÍGENAS
Fue creada por el Decreto 1397 de 1996 y adscrita al Ministerio del Interior. Su objeto es
el de concertar entre los pueblos y organizaciones indígenas y el Estado todas las decisiones
administrativas y legislativas susceptibles de afectarlos, evaluar la ejecución de la política indígena del Estado, sin perjuicio de las funciones del Estado, y hacerle seguimiento al cumplimiento de los acuerdos a que allí se lleguen.
$"COMISIÓN NACIONAL DE TERRITORIOS INDÍGENAS
La Comisión fue creada mediante el Decreto 1397 de 1996 que la adscribió al Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural.
La Secretaría Operativa se conforma por 3 miembros designados así: uno por el Viceministro de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, quien será su coordinador; uno por las otras entidades gubernamentales que la conforman y uno por los miembros
indígenas, respectivamente.
$"COMISIÓN CONSULTIVA DE ALTO NIVEL PARA LAS COMUNIDADES NEGRAS
El artículo 45 de la Ley 70 de 1993 ordena al Gobierno Nacional conformar esta comisión
con la participación de representantes de las comunidades negras de Antioquia, Valle, Cauca,
Chocó, Nariño, Costa Atlántica y demás regiones a que se refiere la misma ley, además de los
raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para el seguimiento de lo dispuesto en ella,
y dispuso en su artículo 60 que su reglamentación se haría teniendo en cuenta las recomendaciones de las comunidades negras beneficiarias de ella, a través de la Comisión Consultiva de
Alto Nivel.
En obediencia a este mandato el Decreto 1371 de 1994 realizó la conformación de la
Comisión, presidida por el Viceministro de Gobierno.
$"COMISIÓN TÉCNICA PARA LA ENTREGA DE TIERRAS A LAS COMUNIDADES
NEGRAS
Para efectos de la aplicación de los artículos 8ºy 17º de la Ley 70 de 1993, el Ministro
del Medio Ambiente, el Gerente General del INCORA y el Director General del IGAC, designarán
los funcionarios de las respectivas entidades que la integran. La Comisión tiene carácter técnico
y transitorio, con sede en la Capital de la República.
250 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
También se cuenta con Unidades de Apoyo de La Comisión Técnica, conformadas por
funcionarios designados por el ministro, gerentes o directores de las entidades que hacen parte
de la Comisión Técnica, y por el director general de la Corporación Autónoma Regional competente.
2. SISTEMA FORESTAL NACIONAL
$"PLAN NACIONAL DE DESARROLLO FORESTAL
La Ley 37 de 1989 ordena al Gobierno Nacional la elaboración del Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo Forestal, en concordancia con lo dispuesto en la Constitución Nacional, la
Ley 3ª de 1986 y otras disposiciones.
El Plan debe estar formado por todos aquellos programas que deben realizarse en la
economía nacional para mantener los beneficios económicos y sociales de los bosques y atender
los problemas que presenta el sector forestal.
El Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo Forestal debe elaborarse por los Ministerios
de Agricultura, Desarrollo Económico, Minas y Energía y el Departamento Nacional de Planeación, bajo la coordinación del primero, una vez sean escuchadas las opiniones de los sectores
económicos vinculados al área forestal y al sector maderero.
$"SERVICIO FORESTAL NACIONAL
Es un sistema de coordinación de las entidades públicas de los niveles territoriales encargadas de desarrollar las actividades establecidas por el Plan Nacional de Desarrollo Forestal.
Fue conformado inicialmente por el Inderena, la Corporaciones Autónomas Regionales y las entidades nacionales, departamentales o municipales con competencia para manejar y administrar
recursos naturales renovables.
3. SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES
El Decreto 919 de 1989 organizó el sistema en desarrollo de facultades de la Ley 46 de
1988, el que pasó a ser constituido por el conjunto de entidades públicas y privadas que realiza
planes, programas, proyectos y acciones específicas.
El Decreto 2340 de 1997 dictó medidas para la organización en materia de prevención y
mitigación de incendios forestales. El Decreto 93 de 1998 estableció el Plan Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres.
$"PLAN NACIONAL PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES
Debe ser adoptado por decreto del Gobierno Nacional, una vez aprobado por el Comité
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. Debe incluir y determinar políticas, acciones y programas, de carácter sectorial, y del orden nacional, regional y local.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
251
Las entidades territoriales tendrán en cuenta en cuenta en los Planes de Desarrollo, el
componente de prevención de desastres y, especialmente las disposiciones sobre ordenamiento
urbano, zonas de riesgo y asentamientos humanos, así como las apropiaciones que sean
indispensables para el efecto en los presupuestos anuales.
$"FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES
Creado por el Decreto 1547 de 1984. El Decreto 843 de 1987 reglamentó el funcionamiento de la Junta Consultora del Fondo.
El Decreto 910 de 1989 modificó el Fondo como cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, con fines de interés público y asistencia social y dedicado a la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar.
$"COMITÉ TECNICO PARA LA ELABORACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE
CONTINGENCIA CONTRA DERRAME DE HIDROCARBUROS, DERIVADOS Y
SUSTANCIAS NOCIVAS EN AGUAS MARINAS, FLUVIALES Y LACUSTRES
El Decreto 2190 de 1995 es el origen de este comité. El Decreto 321 de 19999 adoptó el
Plan Nacional de Contingencia contra derrames de Hidrocarburos, que fue preparado por el Comité.
La Secretaría Ejecutiva está a cargo de la Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, quien debe velar por la rápida y eficaz ejecución del Plan y el cumplimiento
de su reglamento interno.
Existen 2 subsecretarías con carácter técnico, una en cabeza de la Dirección General Marítima -DIMAR- y la otra en la Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL.
4. SISTEMA NACIONAL DE REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL CAMPESINO
La Ley 160 de 1994 crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, establece un subsidio para la adquisición de tierras, reforma el Instituto Colombiano
de Reforma Agraria y dicta otras disposiciones.
Se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, como mecanismo obligatorio de planeación, coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a prestar los servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina y a promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, con el fin de
mejorar el ingreso y calidad de vida de los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos.
$"CONSEJO NACIONAL DE LA REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL
CAMPESINO
Tiene el carácter de órgano consultivo del gobierno; se reune obligatoriamente cada 4
meses por convocatoria del Ministro de Agricultura o de la junta directiva del Incora, o por dere-
252 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
cho propio cuando no fuere convocado; y deberá presentar informes a las comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la República que conocen de los asuntos relacionados
con el sector agropecuario.
La secretaría técnica del consejo la ejerce el Viceministerio de Desarrollo Rural Campesino.
♦ INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA - INCORA
El Instituto fue creado por la Ley 135 de 1961. La Ley 160 de 1994 determina que el Instituto continuará funcionando como un establecimiento público descentralizado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al
Ministerio de Agricultura; con domicilio en Bogotá y duración indefinida. Esta misma definición
es retomada por el Decreto 245 de 1995.
La dirección y administración del INCORA están a cargo de la Junta Directiva y del Gerente General.
♦ FONDO NACIONAL AGRARIO
Creado por la Ley 160 de 1994. Cuenta con recursos diversos, tanto del presupuesto
como de otros mecanismos que el Gobierno Nacional ponga en funcionamiento de acuerdo con
lo estipulado en dicha norma.
♦ FONDO DE ORGANIZACIÓN Y CAPACITACIÓN CAMPESINA - CAPACITAR
La misma Ley 160 de 1994, de la Reforma Agraria, irdena el establecimiento del Fondo
con ejecución de proyectos a través de las organizaciones campesinas legalmente reconocidas
que escojan las comunidades beneficiarias, o de entidades privadas de reconocida idoneidad
que, igualmente, seleccionen las comunidades.
El Decreto 166 de 1995 le da nacimiento al Fondo de Organización y Capacitación Campesina, CAPACITAR, como cuenta especial separada, sin personería jurídica, incorporada en el
presupuesto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. "CAPACITAR" tiene por objeto promover, a través de proyectos, los procesos de organización campesina mediante la capacitación
de las comunidades rurales, organizadas o no, para participar efectivamente en las diferentes
instancias democráticas de decisión.
La administración y reglamentación de "CAPACITAR" corresponde al Comité Ejecutivo y
el manejo presupuestal, contable y financiero de los recursos a la Dirección General Administrativa y Financiera del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de sus divisiones de
presupuesto, contabilidad y tesorería.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
253
5. MINISTERIOS CON SUS INSTITUCIONES ADSCRITAS Y VINCULADAS
$"ENTIDADES VINCULADAS Y ADSCRITAS AL MINISTERIO DE AGRICULTURA
♦ INTEGRACIÓN DEL SECTOR AGROPECUARIO Y PESQUERO
$"Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
$"Establecimientos Públicos adscritos al Ministerio de Agricultura:
!"Instituto Colombiano Agropecuario ICA.
!"Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA.
!"Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT.
!"Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI.
!"Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA.
$"Empresas industriales y Comerciales del Estado vinculadas al Ministerio de Agricultura:
!"Instituto de Mercadeo Agropecuario, IDEMA.
$"Sociedades de Economía Mixta vinculadas al Ministerio de Agricultura:
!"Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, Caja Agraria (Hoy, Banco Agrario)
!"Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, FINAGRO.
!"Banco Cafetero.
!"Almacenes Generales de Depósito de la Caja Agraria, IDEMA y Banco Ganadero, ALMAGRARIO S.A.
!"Empresa Colombiana de Productos Veterinarios, VECOL S.A.
!"Banco Ganadero.
!"Corporación Financiera Ganadera, CORFIGAN S.A.
!"Las Corporaciones de Abastos en las que la Nación o las entidades descentralizadas
del sector del orden nacional posean acciones o hayan efectuado aportes de capital.
!"Fondos de Fomento del sector (Fondos Ganaderos).
$"Entidades que pertenecen al sector Agropecuario y Pesquero que ejercen sus funciones
dentro del marco de las políticas que para el efecto señale el Ministerio:
!"Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria, CORPOICA.
!"Caja de Compensación Familiar Campesina.
!"Corporación Nacional de Investigaciones Forestales, CONIF.
!"Corporación Colombia Internacional.
!"Otras Corporaciones mixtas de Investigación.
!"Se integrarán a la anterior lista las futuras Corporaciones de Investigación Agropecuaria que se creen y que tengan participación del Ministerio, directamente o a través
de alguna de sus entidades adscritas.
254 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
♦ SUBSECTOR PESQUERO DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA
La Ley 13 de 1990 determina el organismo rector: el Ministerio de Agricultura es el organismo rector encargado de formular y adoptar la política nacional y elaborar el Plan Nacional de
Desarrollo Pesquero, el organismo ejecutor: el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura -INPA-,
establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura, el organismo
financiero: La Corporación Financiera de Fomento Pesquero -CORFIPESCA- con el objeto de
financiar los programas y proyectos de inversión propios de la actividad pesquera, vinculada al
Ministerio de Agricultura, y el organismo asesor y consultivo del Gobierno Nacional: El Consejo
Nacional de Pesca -CONALPES- como organismo asesor y consultivo en materia de política pesquera.
♦ MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
La reestructuración del Ministerio y de todo el Sector de Agricultura y Desarrollo Rural, se
hizo por medio del Decreto 1279 de 1994.
Las funciones del Ministerio en Relación con los Recursos Naturales son:
1) Fijar las políticas para el desarrollo rural campesino;
2) Dirigir el cumplimiento de los propósitos de la Ley Agraria, en cuanto a la adecuación
del Sector Agropecuario y Pesquero a la internacionalización de la economía, sobre bases de
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
3) Formular los planes y programas agropecuarios y pesqueros de mediano y largo plazo, diferenciados por subsectores, regiones, productos, recursos e instrumentos de política, incluyendo aquellos con destino a la explotación;
4) Coordinar con los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Comercio Exterior,
Desarrollo Económico, Salud y del Medio Ambiente, Departamento Nacional de Planeación y
otras entidades la programación y la ejecución de acciones necesarias para garantizar el cumplimiento de los planes y programas de los sectores agropecuario y pesquero.
5) Fijar las políticas y directrices sobre investigación y Transferencia de Tecnología
Agropecuaria, Pesquera y Forestal.
♦ INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRAS - INAT
El Decreto 2259 de 1976 creó el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras HIMAT, como establecimiento público con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura. Su finalidad inicial era la ejecución de actividades y prestación de servicios que en materia de hidrología y meteorología corresponden al Estado colombiano y la adecuación de las tierras y aguas del territorio nacional, con el fin de asegurar su mayor productividad y mejor uso, bien sea directamente o
en coordinación con otras entidades.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
255
♦ COMISIÓN NACIONAL DE INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA FORESTAL Y PESQUERA
El Decreto 2067 de 1982 creó la Comisión Nacional de Investigación Agropecuaria Forestal y Pesquera, como un organismo vinculado al Ministerio de Agricultura.
La Secretaría Técnica es ejercida por la Subgerencia de Investigaciones del ICA, a cuyo
cargo estará la coordinación de los Comités de Trabajo y la preparación de los informes y estudios que requiera la Comisión para el cumplimiento de sus funciones.
♦ INSTITUTO NACIONAL DE PESCA Y ACUICULTURA - INPA
El INPA fue creado por medio de la Ley 13 de 1990 y reglamentado por el Decreto 245
de 1995. Se trata de un establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural. Su objetivo es contribuir al desarrollo sostenido de la actividad pesquera dentro del marco del Plan Nacional de Desarrollo Pesquero, con el fin de incorporarlas de manera
decidida a la economía del país, garantizando la explotación racional de los recursos pesqueros.
Tiene jurisdicción en todo el territorio nacional, con sede principal en la ciudad de Bogotá, con al menos 2 unidades regionales ubicadas teniendo en cuenta la equidistancia geográfica
de las zonas con mayor potencial pesquero, la disponibilidad de servicios de apoyo y la capacidad instalada para la transformación y comercialización de los recursos pesqueros.
La dirección y administración están a cargo de la Junta Directiva y de un Gerente que será su representante legal, de libre nombramiento y remoción por el Presidente de la República.
El INPA es miembro del Consejo Nacional de Pesca, CONALPES.
♦ COMISIÓN NACIONAL DE PESCA - CONALPES
Por medio del Decreto 2647 de 1980 se creó la Comisión, como organismo asesor del
Ministerio de Agricultura. Y por la Ley 13 de 1990 la Comisión Nacional de Pesca quedó inlucida
dentro del subsector pesquero.
La Secretaría Permanente es ejercida por la dependencia que designe el Ministerio de Agricultura. Su función principal es la de asesorar al Gobierno Nacional en aspectos relcionados con el
desarrollo del subsector pesquero y sugerirle objetivos de política y estrategias para lograrlo.
$"ENTIDADES ADSCRITAS Y VINCULADAS AL MINISTERIO DE SALUD
♦ MINISTERIO DE SALUD
Por medio del Decreto 475 de 1998 se reestructuró el Ministerio, de la siguiente forma:
!"Despacho del Ministro
!"Despacho del Viceministro
!"Secretaría General
!"Oficina Jurídica y de Apoyo Legislativo
256 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
!"Oficina de Cooperación Internacional
!"Oficina de Gestión y Control Interno
!"Dirección General de Análisis y Planeación de la Política Sectorial
!"Dirección General de Financiamiento y Gestión Financiera
!"Dirección General de Aseguramiento
!"Dirección General de Prestación de los Servicios de Salud
!"Dirección General de Salud Pública
!"Dirección General de Salud Pública:
!"Oficina de Coordinación de Protección a la Salud
!"Salud y Ambiente
$"ENTIDADES ADSCRITAS Y VINCULADAS AL MINISTERIO DE MINAS Y
ENERGÍA
♦ INTEGRACIÓN DEL SECTOR DE MINAS Y ENERGÍA
$"Ministerio de Minas y Energía
$"Establecimientos Públicos Adscritos:
!"Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minería y Química – INGEOMINAS
!"Instituto de Ciencias Nucleares y Energías Alternativas - INEA.
$"Empresas Industriales y Comercial del Estado Vinculadas:
!"Empresa Colombiana de Petróleos- ECOPETROL
!"Minerales de Colombia S.A.- MINERALCO
!"Financiera Energética Nacional S.A.- FEN
!"Carbones de Colombia S.A.- CARBOCOL
!"Interconexión Eléctrica S.A.- ISA
!"Instituto Colombiano de Energía Eléctrica- ICEL
!"Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica - CARBORIENTE S.A.
♦ MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
El Decreto 2119 de 1992 reestructuró el Ministerio de Minas y Energía. Las funciones especiales en relación con recursos naturales son las siguientes:
1) Adoptar la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte, refinanciación, procesamiento, beneficio, transformación, y distribución de minerales e hidrocarburos, así como la política sobre generación, transmisión, interconexión, distribución y establecimiento de normas técnicas en materia de electricidad, sobre el uso racional de energía y el desarrollo de las fuentes alternas y, en general, sobre todas las actividades técnicas, económicas,
jurídicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos
naturales no renovables y de la totalidad de las fuentes energéticas del país, en concordancia
con los planes generales de desarrollo;
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
257
2) Dictar los reglamentos y hacer cumplir las disposiciones constitucionales, legales y
reglamentarias relacionadas con la exploración, explotación, transporte, refinación, distribución,
procesamiento, beneficio, comercialización y exportación de los recursos naturales no renovables, así como las relativas a la generación, transmisión, interconexión, distribución y control
técnico de la generación de energía;
3) Velar por la protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente en
las actividades minero energéticas, con el fin de garantizar su conservación y restauración y el
desarrollo sostenible, de conformidad con los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambiental señalados por la autoridad ambiental competente.
El Ministerio cuenta, además, con el Grupo Ambiental Minero Energético y con un Consejo
Ambiental del Sector Minero Energético, de acuerdo a las Resoluciones 81448 y 81796 de 1994.
♦ UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES
#" COMISIÓN DE REGULACIÓN ENERGÉTICA
Tiene el carácter de Unidad Administrativa Especial, cuyo objetivo es la regulación del
sector minero energético, integrada por: el Ministro de Minas y Energía, quien lo presidirá; el
Ministro de Hacienda y Crédito Público; el Director del Departamento Nacional de Planeación;
tres expertos en asuntos energéticos de dedicación exclusiva, designados por el Presidente de la
República, para periodos de 3 años.
#" UNIDAD DE INFORMACIÓN MINERO ENERGÉTICA
Tiene el carácter de Unidad Administrativa Especial, cuyo objetivo es el de establecer y
operar una base única oficial de información para el sector minero energético, con el fin de garantizar una información confiable, oportuna y consolidada.
#" UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA
Nació por la conversión de la Comisión Nacional de Energía, con el carácter de Unidad
Administrativa Especial, y objetivo de planeación integral del sector minero energético.
♦ INSTITUTO DE INVESTIGACIONES EN GEOCIENCIAS, MINERÍA Y QUÍMICA INGEOMINAS
El Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minería y Química -Ingeominas- es un establecimiento público de investigación y desarrollo adscrito al Ministerio de Minas y Energía.
De acuerdo con la Ley 99 de 1993, INGEOMINAS en materia ambiental tiene las funciones de complementar y apoyar la labor del IDEAM en las investigaciones y estudios del medio
ambiente físico que tengan por objeto conocer la Tierra, su evolución, su dinámica, sus componentes y recursos, el agua subterránea, la exploración y aprovechamiento de los recursos del
subsuelo y la evaluación de los riesgos e impactos geológicos y de obras de infraestructura.
En estos aspectos, el INGEOMINAS orientará su gestión de acuerdo con las políticas y directrices del Minambiente.
258 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
♦ INSTITUTO DE CIENCIAS NUCLEARES Y ENERGÍAS ALTERNATIVAS- INEA
El Instituto de Asuntos Nucleares- IAN, pasó a denominarse Instituto de Ciencias Nucleares y Energías Alternativas- INEA.
Además de los objetivos y funciones asignados por normas anteriores, tiene la función
de fomentar el uso racional de energía. Así, debe diseñar y ejecutar los programas de uso racional de energía en todos los campos de la actividad económica, y adelantar las labores de difusión necesarias, y elaborar programas científicos y tecnológicos para la intensificación del uso de
las fuentes alternas de energía.
♦ COMISIÓN NACIONAL DE REGALÍAS
La Comisión fue creada mediante la Ley 141 de 1994 y reglamentada por el Decreto 507
de 1995, como una unidad administrativa especial, sin personería jurídica, adscrita el Ministerio
de Minas y Energía.
Tiene por objeto controlar y vigilar la correcta utilización de los recursos provenientes de
las regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no renovables
de propiedad del Estado y la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
Para su funcionamiento, la Comisión contará con la siguiente estructura interna: Comisión Nacional de Regalías; Interventor de Petróleos; Comité técnico; y Dirección General.
$"ENTIDADES ADSCRITAS Y VINCULADAS AL MINISTERIO DE EDUCACIÓN
♦ MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL
Por cuenta del Decreto 1743 de 1994, el Ministerio de Educación Nacional hace parte del
Sistema Nacional Ambiental. Por tanto, debe participar conjuntamente con las demás instituciones gubernamentales, no gubernamentales y privadas que hacen parte del Sistema, en la puesta en marcha de todas las actividades que tengan que ver con la educación ambiental, especialmente en las relacionadas con educación formal, en los términos de la Política Nacional de
Educación.
El Ministerio de Educación Nacional debe adoptar, conjuntamente con el Ministerio del
Medio Ambiente, estrategias de divulgación y promoción relacionadas con el educación ambiental, para la protección y aprovechamiento de los recursos naturales y la participación ciudadana
y comunitaria, tanto en lo referente a la educación formal, como en la no formal e informal.
♦ CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA
El Decreto 2869 de 1968 le dio nacimeinto al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
como organismo consultivo encargado de asesorar al Gobierno Nacional en todo lo relacionado
con la política de desarrollo científico y tecnológico del país.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
259
Su función principal es la de asesorar al Gobierno Nacional en la formulación y ejecución
de la política científica y tecnológica.
♦ FONDO COLOMBIANO DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS Y PROYECTOS
ESPECIALES "FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS” COLCIENCIAS
Fue creado por el Decreto 2869 de 1968. Su función principal es la de ca la financiación
de planes, programas y proyectos de desarrollo científicos y tecnológico, principalmente en el
campo de la investigación.
♦ COMITÉS TÉCNICOS INTERINSTITUCIONALES DE EDUCACIÓN AMBIENTAL
#" EN EL ORDEN NACIONAL
El Decreto 1743 de 1994 dictamina que el Consejo Nacional Ambiental creará y organizará un Comité Técnico Interinstitucional de Educación Ambiental, integrado por funcionarios especialistas en educación ambiental, representantes de las mismas instituciones u organismos
que hacen parte del Consejo.
Los comités tendrán como función general la coordinación y el seguimiento a los proyectos específicos de educación ambiental.
La Secretaría Ejecutiva es ejercida por el funcionario que represente al Ministerio de Educación Nacional. El Consejo Nacional Ambiental mantiene comunicación permanente con la Junta
Nacional de Educación, para coordinar la formulación de políticas y reglamentaciones relacionadas con educación ambiental.
#" EN EL ORDEN TERRITORIAL
El mismo Decreto 1743 de 1994 establece que los Consejos Ambientales de las entidades
territoriales crearán un Comité Técnico Insterinstitucional de Educación Ambiental. En ellos participará, además, el más alto directivo de la Unidad de Educación Ambiental de la Corporación
Autónoma Regional respectiva y funcionarios especialistas en educación ambiental de las otras
instituciones u organizaciones que hagan parte de ellos.
La función principal de los Comités será la de coordinar las acciones intersectoriales e interinstitucionales en este campo, a nivel territorial.
La Secretaría Ejecutiva la ejercen los Centros Experimentales Pilotos CEP. Los Consejos
Ambientales de las entidades territoriales mantendrán comunicación permanente con las Juntas
Departamentales de Educación, las Juntas Distritales de Educación y las Juntas Municipales de
Educación, para verificar el desarrollo de políticas nacionales, regionales o locales en materia de
educación nacional.
260 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
6. INSTITUCIONES DEL ORDEN TERRITORIAL
$"CONSEJOS CONSULTIVOS DE ORDENAMIENTO
Según el artículo 29 de la Ley 388 de 1997, estos Consejos son instancias asesoras de la
administración municipal o distrital en materia de ordenamiento territorial, y deben conformarlos
los alcaldes de municipios con población superior a los 30.000 habitantes.
Además de las previstas en la ley y su reglamento, las funciones de los Consejos son dar
seguimiento al plan de ordenamiento y proponer sus ajustes y revisiones cuando sea del caso.
$"COMISIONES CONSULTIVAS TERRITORIALES PARA LAS COMUNIDADES
NEGRAS
♦ COMISIONES CONSULTIVAS DEPARTAMENTALES
Según el Decreto 1371 de 1994, en cada departamento en donde existan organizaciones
de base que representen a las Comunidades Negras definidas en el Artículo 2º, numeral 5º de la
Ley 70 de 1993 y en el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, se conformará una Comisión Consultiva Departamental.
La Secretaría Técnica es ejercida por los delegados departamentales o coordinadores zonales del Plan Nacional de Rehabilitación. En San Andrés, Providencia y Santa Catalina será designada por la gobernación.
Las Comisiones constituyen escenarios de diálogo y búsqueda de acuerdos en torno a
proyectos de desarrollo regionales, de búsqueda de soluciones a los problemas y conflictos que
se presenten en el respectivo Departamento y afecten a las respectivas Comunidades Negras y
de apoyo a la divulgación y aplicación de los avances de la Ley 70 de 1993, todo ello dentro del
marco y sin detrimento de la autonomía de la administración pública y de la utilización de los
mecanismos de participación ciudadana.
♦ COMISIÓN CONSULTIVA DISTRITAL DE BOGOTÁ PARA LAS COMUNIDADES
NEGRAS
Basada en las mismas normas de las Comisiones Departamentales, sólo que varía su
forma de integración, y la Secretaría Técnica es ejercida por el delegado departamental para
Cundinamarca del Plan Nacional de Rehabilitación.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
261
$"SISTEMA REGIONAL PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES
♦ COMITÉS REGIONALES Y LOCALES PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE
DESASTRES
En virtud del Decreto 919 de 1989 deben crearse para cada una de las entidades territoriales regionales y Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres en el Distrito
Especial de Bogotá y en cada uno de los municipios del país.
♦ COMISIONES ASESORAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA LA
PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN DE INCENDIOS FORESTALES
Los departamentos y los municipios, distritos y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a un millón de habitantes deberán crear comisiones para la prevención y mitigación del incendio forestales, como parte integral de los comités regionales o locales para la
prevención y atención de desastres y cuyo objeto será el de servir de órgano asesor en materia
de incendios forestales.
La secretaria técnica será ejercida en los departamentos por una Corporación Autónoma
Regional o de Desarrollo Sostenible y en los municipios, distritos y áreas metropolitanas, por la
autoridad ambiental.
$"COMITÉS Y CONSEJOS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES DE LA REFORMA
AGRARIA Y EL DESARROLLO RURAL
♦ COMITÉS DEPARTAMENTALES DE DESARROLLO RURAL Y REFORMA AGRARIA
Como dependencias de los Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario (CONSEA),
funcionan estos comités, que sirven como instancias de concertación entre autoridades departamentales, comunidades rurales y entidades públicas y privadas en materia de desarrollo rural
y reforma agraria. Su función principal es la de coordinar las acciones y el uso de los recursos
en los planes, programas y proyectos de desarrollo rural y reforma agraria que se adelanten en
el departamento, en concordancia y armonía con las prioridades establecidas por los municipios
a través de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural.
En aquellos departamentos donde exista alguna instancia de participación ciudadana que
permita el cumplimiento de los propósitos de que trata el presente artículo, no será necesaria la
creación del comité.
♦ CONSEJOS MUNICIPALES DE DESARROLLO RURAL
Son instancias superiores de concertación entre las autoridades locales, las comunidades
rurales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural, con la función principal de coordinar y racionalizar las acciones y el uso de los recursos destinados al desarrollo rural y priorizar
los proyectos que sean objeto de cofinanciación.
262 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
En aquellos municipios en donde exista alguna instancia de participación ciudadana que
permita el cumplimiento de los propósitos de que trata el presente artículo, no será necesaria la
creación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural.
♦ COMITÉS MUNICIPALES DE REFORMA AGRARIA
Pueden crearse en los municipios donde se adelanten programas de reforma agraria, por
los Consejos de Desarrollo Rural o las instancias de participación que hagan sus veces, para
facilitar la realización de las reuniones de concertación y actividades especiales.
$"JUNTAS DEFENSORAS DE ANIMALES
La Ley 5 de 1972 ordena la creación de Juntas Defensoras de Animales en cada uno de
los Municipios del país. Previa la tramitación correspondiente, gozarán de personería jurídica. El
Decreto 497 de 1973 reglamentó la ley y dispuso la creación en todo el país de las Juntas.
Corresponde a las Juntas Defensoras de Animales promover campañas educativas y culturales tendientes a despertar el espíritu de amor hacia los animales útiles al hombre, y evitar
actos de crueldad, los maltratamientos y el abandono injustificado de tales animales.
7. OTRAS INSTITUCIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
$"RESERVAS NATURALES DE LA SOCIEDAD CIVIL
Creadas por la Ley 99 de 1993, en sus artículos 109 y 110, y reglamentadas por el Decreto 1996 de 1999.
Reserva Natural de la Sociedad Civil es la parte o el todo del área de un inmueble que
conserve una muestra de un ecosistema natural y sea manejado bajo los principios de la sustentabilidad en el uso de los recursos naturales. Se excluyen las áreas en que se exploten industrialmente recursos maderables, admitiéndose sólo la explotación maderera de uso doméstico y
siempre dentro de parámetros de sustentabilidad.
El objetivo de las reservas es el manejo integrado bajo criterios de sustentabilidad que
garantice la conservación, preservación, regeneración o restauración de los ecosistemas naturales contenidos en ellas y que permita la generación de bienes y servicios ambientales.
En las reservas se distinguen las siguientes zonas:
1) Zona de conservación: Área ocupada por un paisaje o una comunidad natural, animal
o vegetal, en estado primario o que está evolucionando naturalmente y que se encuentre en
proceso de recuperación.
2) Zona de amortiguación y manejo especial: Área de transición entre el paisaje antrópico y las zonas de conservación, o entre aquel y las áreas especiales para la protección como
los nacimientos de agua, humedales y cauces. Puede contener rastrojos o vegetación secundaria y estar expuesta a actividades agropecuarias y extractivas sostenibles, de regular intensidad.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
263
3) Zona de agrosistemas: Área dedicada a producción agropecuaria sostenible para uso
humano o animal, consumo doméstico y comercialización, favoreciendo la seguridad alimentaria.
4) Zona de uso intensivo e infraestructura: Área de ubicación de casas de habitación,
restaurantes, hospedajes, establos, galpones, bodegas, viveros, senderos, vías, miradores,
instalaciones eléctricas y maquinaria fija, instalaciones sanitarias y de saneamiento básico, para
educación, recreación y deporte.
Las reservas deberán contar como mínimo, con una Zona de Conservación. Los titulares
de las reservas tienen tienen derechos y obligaciones especiales (Ver anexo).
$"GREMIOS DE LA PRODUCCIÓN
!"Gremios de la Producción Industrial
!"Gremios de la Producción Agraria
!"Gremios de la Producción de Minas e Hidrocarburos
!"Gremios de la Producción Artesanal
!"Gremios de la Producción Agropecuaria
!"Gremios de la Producción Pesquera
$"ASOCIACIONES GREMIALES
!"Consejo Nacional Gremial
!"Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible - CECODES !"Consejo Colombiano de Seguridad
!"Asociación Colombiana de Reforestadores e Industriales de la Madera - ACOFORE
!"Asociación Colombiana de Zoocriaderistas - AZOOCOL !"Asociación Colombiana de Parques Zoológicos, Agrarios y Afines - ACOPAZOA !"Asociación Colombiana de Piscicultura y Pesca - PISPESCA !"Asociación Colombiana de Agricultura Biológica -ACAYBE !"Asociación Colombiana del Petróleo
!"Asociación Nacional de Exportadores - ANALDEX !"Asociación Nacional de Industriales - ANDI !"Asociación Nacional de Pescadores Artesanales - ANPAC !"Asociación Nacional de Acuicultores de Colombia - ACUANAL !"Asociación de Biólogos Marinos
!"Federación Colombiana de Tiro y Caza
!"Federación Colombiana de Ganaderos - FEDEGAN !"Sociedad de agricultores de Colombia - SAC -
264 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
$"ACADEMIAS E INSTITUCIONES EDUCATIVAS
!"Asociación Colombiana de Universidades - ASCUN !"Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales
!"Academia Colombiana de Ciencias Económicas
!"Colegio Máximo de las Academias Colombianas
!"Fondo Universitario Nacional
$"ASOCIACIONES DE USUARIOS
!"Asociaciones de Usuarios para la Defensa de los Recursos Naturales
!"Asociaciones de Usuarios para la Protección de las Cuencas Hidrográficas
!"Asociación Nacional de Usuarios Campesinos - ANUC !"Asociaciones Departamentales de Usuarios Campesinos
$"ORGANIZACIONES CAMPESINAS, INDÍGENAS Y NEGRAS
!"Asociación de Colonos de la Macarena
!"Asociación Nacional de Mujeres Campesinas e Indígenas de Colombia - ANMUCIC !"Organización Nacional Indígena de Colombia - ONIC !"Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana - OPIAC !"Confederación Indígena Tayrona
!"Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras
!"Asociación de Comunidades Raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
Capítulo Noveno.DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
Para realizar el diagnóstico del Sistema Nacional Ambiental - SINA, hemos considerado
conveniente su presentación bajo cuatro ópticas generales, a saber:
!"La evaluación del desarrollo institucional.
!"La evaluación de las relaciones interinstitucionales e intersectoriales.
!"La evaluación sistémica de la organización del SINA.
!"La evaluación sistémica de los pilares o soportes del SINA.
Debemos aclarar que todo este proceso de evaluación no ha sido el resultado de una investigación minuciosa del funcionamiento de cada una de las instituciones y sus relaciones, pues
para ello habríamos requerido de mayor tiempo y de la conjunción de una serie de recursos adicionales.
Aunque al comienzo de la tarea, la realización de dicha investigación parecía ser necesaria, el objetivo central de estudiar el Sistema Nacional Ambiental desde un punto de vista sistémico, fue poniendo en la perspectiva correcta las prioridades del trabajo, hasta llegar a la conclusión de que los elementos disponibles eran suficientes para realizarlo adecuadamente.
El análisis se basa en los elementos normativos e institucionales investigados y sistematizados y que hemos presentado en los capítulos anteriores; en los fundamentos conceptuales
desarrollados al comienzo del trabajo; en la estructura sistémica existente, en los informes presentados por la Contraloría General de la República para los años de 1997 y 1998; y en los conceptos valiosos de juristas, científicos y profesionales vinculados muy estrechamente con la problemática ambiental en nuestro país, y con instituciones representativas del SINA. Finalmente,
vale acotar que seguiremos el mismo orden de estudio definido en los 2 capítulos anteriores.
A. EVALUACIÓN DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL
1. LAS INSTITUCIONES DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
$"MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
$"Habría que reconocer que la existencia del Ministerio ha coadyuvado al posicionamiento
del tema ambiental en el país, pues aunque su tratamiento sea sectorial y las normas
expedidas sean vistas a menudo como requisitos, o aun como obstáculos, se le ha dado
una mayor importancia a lo ambiental en el conjunto de las actividades nacionales, y se
ha elevado la conciencia ciudadana frente a la problemática ambiental.
$"Otro aspecto positivo ha sido el desarrollo, por parte del Ministerio, de regulaciones y estándares para aire, agua y tierra, tóxicos y residuos peligrosos, lo que ha permitido contar con bases firmes en la política de protección y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente.
266 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
$"El problema central del Ministerio está en relación con su incapacidad para cumplir las 5
funciones esenciales de la gestión ambiental: dictar políticas y normas ambientales, ejercer como autoridad ambiental, controlar los recursos naturales y del ambiente, coordinar
la gestión ambiental nacional, y gestionar directamente programas y actividades ambientales. Y es que resulta físicamente imposible que cualquier institución en el mundo pueda
desempeñar eficazmente esos cinco roles al mismo tiempo, aun si no existieran las interferencias políticas, sectoriales o grupales que existen en nuestro país.
$"Aunque el Ministerio del Medio Ambiente ha sufrido dos reestructuraciones profundas, su
estructura actual es inadecuada porque no responde a esas cinco funciones esenciales,
de modo que todas sus direcciones generales tienen que ver con diferentes aspectos de
las mismas, sin que ninguna asuma completamente la responsabilidad.
$"La existencia de los dos viceministerios, uno de coordinación del SINA y el otro de política y regulación en principio es apropiada, aunque el segundo debía incluir la función de
control. Bajo el actual esquema de responsabilidades del Ministerio, no estamos de
acuerdo en la supresión de un viceministerio prevista para finales de marzo de 2001.
$"Al interior del Ministerio se encuentran fallas en los procesos de comunicación y coordinación interinstitucional, pues por la falta de comprensión y aplicación del principio de
unidad en diversidad, cada dependencia tiende a desarrollar sus propios procesos de acción y de gestión sin la suficiente interconexión con los de las demás. Un ejemplo de este
problema se evidencia en las diferentes participaciones del Ministerio en consejos, comités y comisiones temáticas o sectoriales, donde no existe ni siquiera un seguimiento institucional al trabajo de cada representación o delegación.
$"No existe una definición clara de las prioridades ambientales, en cuanto a la formulación
de políticas, la regulación normativa y las áreas de atención. No se ha consultado la realidad local en la formulación de políticas y desarrollos normativos. Los planes tampoco
han obedecido a un proceso de concertación territorial y sectorial.
$"La expedición normativa por parte del Ministerio ha sido excesiva, como se desprende
del criterio general expresado sobre la materia, sobre todo por la dificultad del sistema
de absorber todo el conjunto de regulaciones, sin contar con los recursos ni los instrumentos adecuados para su aplicación.
A continuación, presentamos un breve análisis de las instituciones que funcionan al interior del Ministerio del Medio Ambiente.
$"LA UAESPNN
$"Esta entidad especializada en el control y manejo de las áreas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales - SPNN y del Sistema Nacional de Áreas Protegidas - SINAP, ha
evolucionado desde la Ley 99 de 1993 hacia una mayor autonomía administrativa y financiera. Sin embargo, ello no resulta comprensible ni justificable, pues bastaría que este organismo fuera una dependencia del Ministerio adscrita a la dirección de ecosistemas. Al parecer, la existencia de esta unidad especial y las responsabilidades encomendadas, responde a la defensa de intereses políticos y económicos muy particulares.
$"Creemos, apoyados en la experiencia existente, que los sistemas de parques naturales
deben ser administrados por las Corporaciones Autónomas Regionales, pues ellas tienen
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
267
mejores recursos, conocimientos y relaciones para realizar su labor, y dejar que este organismo desarrolle propuestas para la ejecución de políticas, planes y programas de carácter nacional, facilite algunas labores de coordinación de la gestión institucional con relación a las áreas de manejo especial, y que además apoye, desarrolle y promocione investigaciones básicas y aplicadas en ellas.
$"De por si, la Unidad de Parques Nacionales tiene grandes limitaciones presupuestales para cumplir con la tarea de vigilar y proteger los más de 9 millones de hectáreas que conforman el sistema de parques en Colombia.
$"Como expresa la Contraloría, hay necesidad de replantear a fondo el esquema de administración de los parques nacionales para evitar su paulatina e irreversible desaparición,
abriéndolos a la participación de las CARS, las comunidades y las ONGS y haciendo un
auténtico plan de ecoturismo y promoción de su uso sostenible. /130
$"COMITÉ PARA LA PRESERVACIÓN Y RESCATE DE LOS PARQUES NATURALES
NACIONALES
$"Este organismo está conformado por siete delegados, seis de ellos del sector público y
sólo uno de la sociedad civil, el de la Corporación Ecofondo.
$"Brillan por su ausencia los representantes de las comunidades populares, ya sean de
asociaciones campesinas, etnias indígenas, comunidades negras o colonos, que habitan
en las zonas amortiguadoras de las áreas protegidas, y en nuestro criterio sobran los de
las demás entidades públicas, exceptuando el del Ministerio de Agricultura.
$"COMITÉ ASESOR DE POLÍTICA POBLACIONAL
$"Este órgano coordinador y asesor del Gobierno Nacional en materia de población y asentamientos humanos, tiene también funciones relacionadas con políticas de medio ambiente y desarrollo sostenible.
$"El origen del Comité tiene relación con los compromisos asumidos a raíz de la Conferencia Internacional de Población y Desarrollo de las Naciones Unidas celebrada en El Cairo.
$"En su conformación, el sector público representado es el sector central con el Ministro
del Medio Ambiente presidiendo el Comité y delegados de otros cinco ministerios y de la
Unidad de Desarrollo Social del Departamento Nacional de Planeación. Pero entonces,
falta la presencia de las entidades territoriales, a través de un representante de los
Municipios y otro de los Gobernadores.
$"En cuanto a la representación de la sociedad civil, son dos representantes de las ONG's y
uno por la academia los que participan del Comité. Haría falta la representación de los
grupos étnicos, por la importancia del tema de población.
130
La Contraloría conceptúa que se está desperdiciando una oportunidad valiosa de convertir los parques nacionales, a
través del enorme potencial ecoturístico que encierran, en la fuente de generación de su propia sostenibilidad. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pág. 40.
268 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
$"COMITÉ INTERINSTITUCIONAL DEL CONVENIO MARCO DE CONCERTACIÓN
PARA UNA PRODUCCIÓN LIMPIA
$"La existencia de este comité representa un logro importante de las políticas y actividades
del Ministerio del Medio Ambiente, pues es el resultado de un proceso de concertación
con el sector privado y el sector público minero-energético, que derivó en un convenio
suscrito en junio de 1995. La finalidad principal del comité es la de mantener el convenio
actualizado y dotado de la funcionalidad necesaria. Se han suscrito aproximadamente 15
convenios interinstitucionale, siendo la mayor parte con el sector privado.
$"De otra parte, dentro del sector público central, también resulta positiva la integración
en este aspecto del Ministerio del Medio Ambiente y del Ministerio de Minas y Energía,
que contribuye a superar en algún grado la absurda división y separación de las políticas
respecto a los recursos naturales renovables y no renovables.
$"La conformación del Comité manifiesta un equilibrio entre el sector público y privado, lo
que consideramos un acierto, pues de sus seis integrantes, tres provienen del sector público y tres del sector privado, con coordinación del Ministro del Medio Ambiente, y la secretaría técnica ejercida por un funcionario designado por esta institución.
$"Pensamos que sería de enorme interés la divulgación, en una escala amplia, de las metas y los resultados alcanzados por el desarrollo del Convenio, año tras año, de modo
que sirva como marco de referencia para la concertación en otros campos y sectores.
$"UNIDAD DE APOYO A LA COMISIÓN TÉCNICA DE LA LEY 70 DE 1993
$"Esta unidad, que funciona al interior del Ministerio del Medio Ambiente, es una de las
unidades de apoyo que deben conformarse al interior de cada una de las entidades integrantes de la comisión creada por la Ley 70 de 1993, y cuya función es la de emitir conceptos para la aplicación de la ley, esto es para la titulación de la propiedad colectiva de
las tierras de las comunidades negras en el país.
$"Su operatividad es exclusivamente puntual y la conforman funcionarios de las dependencias del Ministerio del Medio Ambiente que tienen relación con diferentes aspectos de la
ley 70 de 1993 respecto a las comunidades negras y las tierras que ocupan: áreas de
manejo especial, ecosistemas, educación ambiental, participación, población, aspectos
jurídicos y desarrollo sostenible.
$"COMITÉ DE CAPACITACIÓN DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
$"Este organismo tiene un carácter de instrucción respecto a la organización, diseño, programación y evaluación de la capacitación al interior del Ministerio. Su conformación recoge las distintas dependencias del Ministerio, y la Secretaría Técnica es ejercida por el
Jefe de la División de Personal o su delegado.
$"En la actualidad el reglamento de capacitación de los funcionarios del Ministerio obedece
a criterios técnico-administrativos, pero sería necesario que el Comité diseñara mecanismos dirigidos a garantizar la interacción sistémica de conocimientos, visiones, experiencias y programas entre todas las dependencias del Ministerio, para que pueda existir una
verdadera socialización del aprendizaje.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
269
2. INSTITUTOS DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA
$"INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES IDEAM
$"Nuestra opinión es que al IDEAM le deben ser quitadas las responsabilidades y atribuciones relacionadas con los estudios ambientales y la coordinación del Sistema de Información Ambiental, para que se especialice en los asuntos de hidrología y meteorología, y así
evitar la interferencia con el trabajo de los institutos especializados como el INVEMAR para
las zonas costeras y marinas y el Alexander Von Humboldt para el territorio continental.
$"En la conformación de la Junta Directiva del IDEAM sólo está representado el sector público, con cinco miembros por parte de los Ministerios del Medio Ambiente y Desarrollo
Económico, de la Presidencia de la República, del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y de las Corporaciones Autónomas Regionales. Creemos que falta un representante
de las universidades públicas y privadas, el que podía ser seleccionado a través de la Asociación Colombiana de Universidades, ASCUN.
$"INSTITUTO DE INVESTIGACIONES MARINAS Y COSTERAS - INVEMAR
$"El INVEMAR cuenta con una buena infraestructura y una adecuada capacidad técnica y
científica y mantiene convenios de cooperación con universidades y centros de investigación vinculados con las áreas costeras y marinas, lo que resulta positivo.
$"Creemos que el INVEMAR, por especializarse en los ecosistemas costeros y marinos, debe
ser uno de los institutos que deben permanecer, y asumir las funciones similares que desempeña el Instituto John Von Neumann para el Pacífico, para que no existan duplicaciones
y conflictos innecesarios. Si fuere necesario podría reforzarse su estructura técnica, científica y administrativa en el Pacífico y heredar los equipos e infraestructura del otro Instituto.
$"INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN DE RECURSOS BIOLÓGICOS "ALEXANDER VON
HUMBOLDT"
$"El Instituto Alexander Von Humboldt tiene ganado un buen nombre por el desempeño de
su labor científica, para la cual se apoya en convenios con instituciones especializadas,
como la Red de Jardines Botánicos y otros centros de investigación de Universidades y
corporaciones tecnológicas.
$"Teniendo en cuenta que la verdadera riqueza de las naciones está en su diversidad biológica y en sus recursos genéticos, su labor debe ser potenciada en todos sus aspectos,
comenzando por el fortalecimiento de su estructura institucional y financiera.
$"El Instituto, en nuestra opinión, debe asumir en todo el territorio continental su función
con relación a los ecosistemas y el inventario de la biodiversidad, asumiendo las funciones que desempeñan en tal sentido el Instituto SINCHI en la Amazonía y el John Von
Neumann en el Chocó Biogeográfico, evitando de esta forma conflictos de competencia y
duplicación innecesaria de funciones.
270 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
$"INSTITUTO AMAZÓNICO DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS - SINCHI
$"El propósito de su creación fue el lograr que el Instituto y el Ministerio del Medio Ambiente pudieran realizar estudios articulados de los procesos sociales, económicos y naturales existentes en la región, para que las autoridades regionales y nacionales pudieran
impulsar programas orientados al desarrollo sostenible y la conservación del patrimonio
natural amazónico.
$"Sin embargo, en nuestro criterio, la existencia misma del Instituto es innecesaria y ello
por una doble razón: de una parte existe un Instituto especializado en los mismos aspectos que es el Alexander Von Humboldt, y de otra, existen problemas presupuestales para
repartir los escasos recursos para la Amazonía en las dos Corporaciones para el Desarrollo Sostenible que existen en la zona y el Instituto Sinchi, en una duplicación de funciones y una dispersión de esfuerzos y recursos que resulta injustificable.
$"INSTITUTO JOHN VON NEUMANN
$"El Instituto tiene funciones tanto en territorio continental – el Chocó Biogeográfico – como en el litoral del Pacífico. En el primer caso duplica la competencia del Instituto
Alexander Von Humboldt y en el segundo, la del INVEMAR, generando conflictos innecesarios, así como esfuerzos y costos amplificados, razones por las cuales, en nuestro criterio, no se justifica su existencia.
$"JARDINES BOTÁNICOS Y HERBARIOS
$"Su finalidad tiene relación con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales y
los sistemas que soportan las diferentes manifestaciones de vida, con la preservación de
la diversidad genética y la utilización sustentable de las especies de flora y de los ecosistemas naturales, al tiempo que deben contribuir al desarrollo regional o nacional, aunque
no se especifica cual es su rol y su responsabilidad concreta en este sentido.
$"Con respecto a su estructura interna, no existen reglas generales, ya que estas entidades
pueden ser de carácter privado, público o mixto.
3. CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES
#" CONSIDERACIONES INICIALES
$"Nos referimos, tanto a las que en estricto sentido son Corporaciones Autónomas Regionales, como a las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, diferenciándolas en los
puntos en que sea pertinente hacerlo.
$"Las principales condiciones para que una Corporación Autónoma Regional pueda cumplir
adecuadamente su misión son los siguientes:
!"Tener la suficiente autonomía e independencia de los intereses particulares o sectoriales, sean privados o públicos. Los intereses de la sostenibilidad ambiental son intereses de largo plazo y de toda la sociedad en su conjunto, y no de los gobiernos de
turno o de alguno de los sectores sociales.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
271
!"Actuar en una jurisdicción territorial delimitada mediante criterios sistémicos – cuencas hidrográficas, valles, páramos, o biorregiones – y culturales, tratados en su complejidad y no separados o divididos por límites políticos.
!"Contar con un alto nivel técnico y administrativo. Se requiere personal especializado
en las disciplinas necesarias para la gestión ambiental: ecología, ingeniería, biología,
derecho, trabajo social, sociología.
!"Contar y con procedimientos adecuados y aplicarlos para el ejercicio de su función de
autoridad y control.
!"Contar con los recursos financieros necesarios para su labor.
#" AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA
$"Podemos decir que la sola existencia de las Corporaciones Autónomas Regionales es un
gran acierto legal en nuestro país, por ser entidades descentralizadas de gestión ambiental y por tener una capacidad de acción regional que se articula con el nivel local de forma sistémica.
$"Las Corporaciones son autónomas en relación con otras entidades estatales, pero el problema se presenta en el interior de sus Consejos Directivos donde, de los doce integrantes, siete son de carácter político: el gobernador, los dos representantes del Presidente
de la República y del Ministro del Medio Ambiente y los cuatro alcaldes; y cinco de la sociedad civil: dos representantes del sector privado, uno de las comunidades indígenas y
dos de las entidades sin ánimo de lucro.
$"La relativa autonomía e independencia de las Corporaciones respecto del gobierno central es uno de los logros de nuestra legislación, pero sería necesario trabajar para impedir que las interferencias políticas partidistas y de intereses particulares se manifiesten
en la conformación de los Consejos Directivos, en la elección del Director General, en la
contratación de personal, y en otros aspectos de la gestión ambiental.
$"Desafortunadamente estas entidades suelen sucumbir – en mayor o menor grado – bajo
las prácticas políticas clientelistas, convirtiéndose en feudos de un determinado barón
electoral o de un determinado grupo político, con lo que se ve afectada su eficacia y su
eficiencia. A ello contribuye el hecho de que no funcione una carrera administrativa en su
interior, dejando prácticamente a todos los cargos en una interinidad que es aprovechada por las prácticas políticas vigentes.
$"Para superar el problema anterior, los mecanismos de elección del Consejo Directivo y
del Director General deberían depurarse de cualquier intromisión política partidista, ojalá
siguiendo procedimientos similares a los que propusimos en el marco conceptual de este
trabajo, pero cuando menos, implantando normas que permitan que criterios técnicos y
administrativos de eficacia dominen sobre los criterios políticos de turno.
$"El régimen de autonomía de las corporaciones también es teórico en otro sentido, y es
que en ocasiones, cuando la adopción de medidas preventivas y/o sancionatorias que
afectan intereses económicos y políticos de orden nacional o regional, el gobierno, el Ministerio del Medio Ambiente u autoridades regionales, intervienen en sus Consejos Directivos para forzar la revocación de sus decisiones.
272 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
#" INADECUADA JURISDICCIÓN
$"Existe una inadecuada jurisdicción en la mayor parte de las Corporaciones Autónomas
Regionales, por no corresponderse con biorregiones o ecosistemas regionales. Aunque el
artículo 23 de la Ley 99 de 1993 estatuye que las Corporaciones Autónomas Regionales
deben estar integradas por entidades territoriales “que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema y conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica...”, la realidad demuestra que sólo muy pocas de las 33 corporaciones creadas obedecen a criterios de esta naturaleza. La mayoría de las Corporaciones coincide con límites políticos departamentales, desprovistos de criterios ambientales,
es decir, que violan el principio establecido en la propia ley.
$"Eduardo Wiesner afirma que en el marco de la política ambiental colombiana se subestimó el poder de los "rent-seekers"/131. De otra manera no se explica la existencia de 33
corporaciones autónomas regionales cuyas jurisdicciones no corresponden a la distribución geográfica de las cuencas ambientales, sino a intereses políticos regionales.
$"Esta situación es inconveniente porque no es eficaz. Las acciones de control, monitoreo y
las inversiones no se hacen tomando en cuenta el conjunto de los ecosistemas, por lo
cual no se logra atacar el conjunto de los problemas. Tampoco es eficiente. La dispersión
de los recursos técnicos y económicos hace su manejo más costoso. El conjunto de las
CARS cuenta con mas de 2.000 empleados, dispersos en 33 sedes; los gastos de funcionamiento ascienden a más de $ 87 mil millones, de los cuales parte importante son destinados a actividades de apoyo que, en una distribución más racional, podrían ser menores. Los gastos y las inversiones probablemente podrían hacerse de mejor manera si correspondiese a criterios técnicos y ecológicos más adecuados, una mayor cobertura y especialización. Por ejemplo, existen tres CARS en la región cafetera con problemas comunes; tres corporaciones atendiendo a la Sierra Nevada de Santa Marta. También, sería
preferible una sola Corporación por problema: una para la zona andina en los departamentos de Cundinamarca y Boyacá y otra para manejar el Chocó Biogeográfico./132
$"Hoy, la teoría ecológica ha superado el criterio de cuencas hidrográficas, sobre todo porque en un sentido estricto los vertimientos de cualquier territorio – incluyendo los de las
ciudades – terminan en un río, y por tanto todos constituyen cuencas, por lo que el criterio termina siendo demasiado laxo e impreciso. En cambio resulta mejor utilizar el criterio
de biorregiones o de ecosistemas regionales para realizar una adecuada división del territorio, que debía constituirse en la base de organización de las Corporaciones Autónomas
Regionales.
$"En términos generales, las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible si corresponden a
biorregiones, aunque en algunos casos se encuentren algunas inconsistencias o divisiones artificiales, como en el caso de las Corporaciones existentes en la Amazonía./133 Pero para ellas existen problemas relacionados con el área geográfica de su jurisdicción,
131
Término que se refiere a los grupos de personas que logran capturar rentas del gobierno, sobre todo las rentas de
destinación especial y los recursos derivados de impuestos, tarifas y financiamiento cuasifiscales.
132
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, págs. 35-36.
133
Existen 2 corporaciones: la una para el norte y oriente, y la otra para el sur de la Amazonía. Como bien acota Alberto
Gómez Mejía, el sur de la Amazonía corresponde al Perú y a Brasil, y el norte y oriente incluyen a Venezuela y a Brasil.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
273
pues esta comprende extensos territorios, lo cual implica altos costos de transporte, y dificultades en la comunicación.
$"En concordancia con lo expuesto, proponemos la reorganización de las Corporaciones
Autónomas Regionales sobre la base de un estudio nacional que determine cuales son
las biorregiones diferenciables en nuestro país, y que además tenga en cuenta aspectos
tales como los sistemas de comunicación y transporte.
#" NIVEL TÉCNICO Y ADMINISTRATIVO
$"La Contraloría General de la República, en su informe, dice que en cuanto hace a la capacidad de gestión general hay que diferenciar claramente la de las Corporaciones presupuestalmente "ricas" de las "pobres", siendo las primeras las que cuentan con recursos
propios abundantes, y las segundas las que dependen casi exclusivamente de los recursos del presupuesto nacional. Los indicadores serían los siguientes:
!"Las ricas tienen capacidad para convocar, negociar y establecer convenios con entidades del orden territorial, corporaciones vecinas, gremios de la producción y universidades e institutos de investigación. Por poseer una infraestructura adecuada, mantienen
el liderazgo en la implementación y cobro de las tasas por el uso de recursos forestales
e hídricos, y prestan asistencia técnica a los municipios del área de su jurisdicción.
!"Un grupo de Corporaciones con tradición de buena gestión en sus regiones, para compensar la falta de recursos, incrementa sus recursos propios mediante la concertación
de convenios regionales para la recuperación de microcuencas y la reforestación y actualización del registro catastral para mejorar el recaudo del impuesto predial.
!"Las que dependen casi exclusivamente de los recursos del presupuesto nacional, tienen generalmente poca capacidad de planificación, no cuentan con planes de acción
ni con sistemas de información que orienten su gestión, no tienen capacidad para
concertar con los entes territoriales, y sufren en mayor grado la primacía de los intereses políticos sobre los intereses ambientales. Sumado a esto, sus jurisdicciones son
regiones lejanas y poco desarrolladas, donde las comunicaciones con el gobierno
central son demoradas y difíciles.
!"También hay corporaciones que sin ser ricas reciben recursos importantes provenientes del Fondo Nacional de Regalías y del sector eléctrico, pero que sin embargo se
encuentran muy politizadas, y por ende presentan muy bajos niveles de gestión.
!"Las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible tienen una dependencia casi total de
los recursos del presupuesto nacional, los que resultan escasos, y eso sin contar con
los continuos recortes y rezagos presupuestales. La excepción es CORPOURABÁ, que
ha logrado cofinanciar proyectos con la Red de Solidaridad Social, el Fondo Nacional
de Regalías y el Banco Mundial, incrementando notoriamente sus recursos.
!"Con excepción de algunas corporaciones, la capacidad técnica en cuanto a equipos y
mantenimiento es deficiente. El Inderena y otras entidades les heredaron laboratorios
y equipos que en muchos casos no están en funcionamiento.
!"Las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible tienen una dificultad institucional adicional y es que la oferta laboral con los perfiles técnicos requeridos es muy reducida.
$"En cuanto hace a las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, sus planes de acción
son formulados de acuerdo con los proyectos propuestos por el Ministerio del Medio Ambiente y están relacionados con el fortalecimiento institucional, la protección de micro-
274 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
cuencas y la protección de los recursos naturales. No se tienen en cuenta los planes municipales y departamentales ya que estos en algunos casos son inexistentes. Su gestión
básicamente está dirigida a:
!"Trabajar en la capacitación de las comunidades indígenas, docentes, inspecciones de
policía y municipios.
!"Avanzar en los procesos de ordenamiento territorial y establecimiento de sistemas de
información.
#" PROCEDIMIENTOS DE AUTORIDAD Y CONTROL
$"En la organización interna de las Corporaciones, las subdirecciones de descentralización y
participación ciudadana no están integradas en la práctica con las áreas técnica y jurídica, atentando contra el concepto del desarrollo sostenible.
$"Las corporaciones le están dando demasiada importancia al concepto de autoridad ambiental, entendida como la aplicación permanente y prioritaria de medidas policivas, olvidando la aplicación de las otras 30 funciones definidas en la Ley 99 de 1993, como por
ejemplo las de educación, asesoría y coordinación.
$"En cuanto al desarrollo de trámites y procedimientos permisivos y sancionatorios encontramos una serie de señales muy preocupantes:
!"Existe una relación negativa costo-beneficio, que se expresa en una monumental
congestión de expedientes, derivada a su vez de la maximización de actuaciones, con
el resultado de un mínima solución de problemas existentes.
!"Existen problemas y limitaciones en los actuales procedimientos administrativos que
conllevan a que cada actuación se convierta en un proceso sancionatorio, sin que
existan procedimientos de concertación y/o conciliación, edificados sobre la base de
un proceso profundo de educación ambiental.
!"Las actuaciones administrativas terminan orientadas, generalmente, bajo la óptica
exclusiva de lo técnico y lo jurídico, olvidando lo social, lo económico y lo cultural.
!"No se da aplicación al principio de certeza científica, sino que se abusa del mecanismo subsidiario del principio de precaución. No existen pruebas suficientes dentro de
los procesos sancionatorios, pues falta el fortalecimiento de la etapa preliminar.
!"En el caso de las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, suele presentarse un
represamiento en el trámite de un gran número de licencias ambientales para construcción y mantenimiento de vías, acueductos veredales, extracción de minerales y
electrificadoras veredales, que al no ser aprobadas oportunamente inducen a que los
interesados empiecen a ejecutar los proyectos sin el trámite de este requisito.
!"Falta un proceso abreviado o simplificado para las contravenciones ambientales por
recursos flora y fauna cometidos en flagrancia. Por ejemplo, para el caso de los decomisos de productos forestales o faunísticos.
!"Existen normas que complican al usuario el trámite de algunos permisos ambientales.
Por ejemplo, las concesiones de aguas que exigen la costosa publicación el Diario
Oficial, y la elaboración de diseños y memorias técnicas.
$"No existe una operatividad adecuada en los mecanismos de delegación para la expedición de permisos ambientales: los municipios rehuyen esa responsabilidad y las Corporaciones tampoco fomentan el mecanismo.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
275
$"En muchos casos, se están otorgando permisos de aprovechamiento de recursos sin que
exista previamente un control de su contaminación, lo que representa un absurdo en la
concepción misma de lo que deben ser las tareas de conservación, control, uso y aprovechamiento de los recursos naturales y del medio ambiente.
#" RECURSOS FINANCIEROS E INVERSIÓN
$"En cuanto al origen y la distribución de los recursos:
!"Existe una tremenda inequidad en la distribución de recursos, de tal manera que entre las Corporaciones existen marcados desequilibrios financieros provenientes de los
recursos propios – sean provenientes de las tasas del predial o de transferencias del
sector eléctrico – ya que el cobro de tasas por uso de los recursos naturales y la de
las tasas retributivas y compensatorias aun no ha sido implementado sino muy parcialmente.
!"En algunos casos las transferencias del Fondo Nacional de Regalías compensan algunos desequilibrios al igual que los recursos del Fondo de Compensación Ambiental,
pero no logran superar el problema, de modo que muchas corporaciones y sobre todo las de desarrollo sostenible dependen en su mayor parte de los recursos del presupuesto nacional, cada vez más menguados e irregulares.
!"En el caso de las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible el recaudo por concepto
de predial es mínimo debido a que los asentamientos humanos de estas zonas corresponden a procesos de colonización carentes de planificación catastral. Los provenientes de tasas por el uso de los recursos y por expedición de permisos de licencias
ambientales son nulos, con excepción de CODECHOCÓ que cobra permisos y licencias por aprovechamiento forestal, siendo ésta su principal y casi única fuente.
!"Algunas salidas financieras para las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, son
la formulación de proyectos al Fondo Nacional Ambiental, la concertación de convenios con municipios para aprovechar los recursos del Fondo Nacional de Regalías, el
desarrollo y promoción de programas de ecoturismo y la generación de incentivos a
la venta de fauna proveniente de criaderos.
!"Existen también grandes vacíos en lo relacionado con las tasas retributivas y compensatorias de que trata la ley. Estos mecanismos fundamentales para la protección
y recuperación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, no han sido suficientemente desarrollados.
!"Para el acceso a la otra fuente de recursos, los de la cooperación técnica internacional, se requiere de una buena capacidad de gestión para diseñar, administrar, ejecutar y evaluar proyectos, como también del apoyo de otras instancias gubernamentales y no gubernamentales.
$"En cuanto a programas de inversión:
!"En general, los proyectos prioritarios de inversión de las Corporaciones Autónomas
Regionales tienen relación con la protección, recuperación y reforestación de las
cuencas de los ríos de sus regiones; el apoyo a la elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y la elaboración de planes de desarrollo municipal involucrando la dimensión ambiental; el desarrollo de programas de protección, conservación y reproducción de especies en vía de extinción; y los proyectos de saneamiento
básico y reforestación, como resultado de la firma de convenios con los municipios.
276 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
!"La inversión en programas de educación y capacitación de autoridades territoriales, de
comunidades y usuarios, de difusión y comunicación ambiental, es muy limitada o no
está bien enfocada, al no formar parte de un proceso continuo de aprendizaje.
#" PROBLEMAS COMUNES DE LAS CORPORACIONES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
$"Ambientales:
!"Los cultivos ilícitos, la ganadería extensiva y los procesos de colonización son la principal causa de los altos índices de deforestación.
!"El tráfico ilegal de madera y de especies de fauna y flora.
!"La contaminación por envases plásticos de bebidas no retornables, que han llegado a
constituirse en un problema importante para estas regiones.
!"La contaminación de las aguas de los ríos Guaviare e Inírida con mercurio a causa de
la explotación aurífera.
!"Los incendios forestales.
$"De orden social:
!"Los conflictos armados entre la guerrilla, el narcotráfico y los paramilitares que dificultan enormemente la gestión.
!"Los conflictos en las zonas fronterizas a causa de la explotación de oro y el surgimiento de formas de justicia privada ante la ausencia del Estado.
!"La ejecución de algunos proyectos en Urabá se ha tenido que suspender temporalmente por problemas de orden público.
4. UNIDADES AMBIENTALES URBANAS
$"En cuanto hace a los aspectos de la gestión ambiental, las Unidades Ambientales Urbanas ejercen funciones de autoridad ambiental y deben realizar también gestión ambiental
en en el respectivo distrito o municipio.
$"Existe un debate alrededor del tema de la falta de autonomía de las Unidades Ambientales Urbanas, pues estas no son entes independientes de la autoridad municipal como si
acontece con las Corporaciones, lo que origina en muchos casos una falta de transparencia en sus decisiones. En este sentido muchos piensan en la conveniencia de una conformación diferente, siguiendo al menos los principios de organización de las Corporaciones Autónomas Regionales.
$"Sin embargo, en nuestro criterio, el problema no radica en la falta de autonomía, sino en
el hecho de que estas unidades ejercen autoridad ambiental restando jurisdicción de las
Corporaciones Autónomas Regionales y originando en muchas ocasiones conflictos delicados de competencia, como los que hemos tenido que presenciar en el caso del DAMA y
de la CAR en Bogotá. El problema se solucionaría quitándoles a las Unidades Ambientales
Urbanas el carácter de autoridad ambiental y dejándoles todas las funciones necesarias
para que realicen gestión ambiental con el apoyo de las Corporaciones.
$"Los grandes centros urbanos tienen problemas de orden legal para el acceso a los recursos financieros para la gestión ambiental urbana.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
277
5. ENTES TERRITORIALES
$"DEPARTAMENTOS
$"En términos generales, no ha existido una política continua y definida de los departamentos con relación a lo ambiental, y quizás la razón principal estriba en que no ha existido
una demanda en tal sentido por parte de los municipios, ya que estos a su vez no han realizado, en la mayor parte de los casos, una gestión ambiental consistente. Pero tampoco
hay que descartar el hecho de que en muchos casos coinciden las jurisdicciones territoriales de departamentos y de corporaciones, factor que condiciona su relación.
$"Puede decirse que las actuaciones ambientales de las asambleas departamentales y de
los gobernadores se han dado, en su mayoría, a instancia de las Corporaciones Autónomas Regionales de su jurisdicción.
$"El otro problema es que las funciones, atribuciones y responsabilidades de los departamentos son demasiado generales, o sea, carecen de puntualidad y precisión, por lo que
el ejercicio de las mismas suele ser muy discrecional.
$"MUNICIPIOS Y DISTRITOS
$"Los municipios están llamados a ser los principales gestores de planes, programas, proyectos y actividades ambientales en el país, garantizando la participación de todos los
sectores sociales de su localidad, para comenzar a construir, desde la base de la sociedad, el desarrollo sostenible.
$"Para que lo anterior sea posible es menester que los municipios y distritos adquieran una
fortaleza institucional, que hasta el momento resulta casi inexistente, al carecer de instrumentos y medios que faciliten el desarrollo de su potencial, tanto por la falta de apoyo
de las demás entidades del SINA, como por la ausencia de iniciativa propia.
$"A pesar de que en los municipios y distritos, los mecanismos de participación ciudadana
han ganado terreno paulatinamente, y el control político ciudadano es también mayor,
subsisten problemas crónicos en la administración local, ante todo causados por el ejercicio de la política partidista en los términos que hemos descrito críticamente y por la ausencia de programas de educación integral, formal y no formal en todos los ámbitos.
$"La descentralización de la gestión municipal en comunas y corregimientos por medio de
Juntas Administradoras Locales, ha resultado ser un proceso positivo que acerca a la
comunidad a las decisiones que la afectan, aunque aquel haya sido más lento de lo esperado. Una vez más la política partidista juega su papel de interferencia negativa, a pesar
de que el control de los partidos tradicionales tiende a disolverse en estas instancias.
$"En consecuencia, los municipios, en términos generales, no están desarrollando una gestión ambiental adecuada, ni están ejerciendo por delegación de las Corporaciones atribuciones de autoridad ambiental. Los distritos, que cuentan con mayores recursos e instrumentos por medio de las unidades ambientales urbanas, tienen mayor capacidad de
gestión, pero como hemos ya expresado, ejercen también autoridad ambiental en su jurisdicción, lo que debía ser modificado para que las únicas autoridades sean las Corporaciones Autónomas Regionales.
278 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
$"Se requiere, entonces, el concurso de una serie de factores, entre los cuales mencionamos: un verdadero programa de educación ambiental concebido en términos de proceso
continuo de aprendizaje, la utilización de todos los mecanismos de participación ciudadana, un plan de ordenamiento territorial que sea eje del plan desarrollo municipal, un proceso de concertación constante con todos los sectores sociales, un plan ambiental integral, la existencia de canales permanentes de información ambiental, el contar con apoyo
de Institutos de Investigación, Corporaciones Autónomas Regionales, Ministerio del Medio Ambiente y Gobierno, el tener recursos suficientes para la inversión ambiental, etc.
$"OTROS ENTES TERRITORIALES
$"Los demás entes territoriales existentes y los no existentes pero previstos en la Constitución Política, están llamados a tener importancia en la medida de su establecimiento. Por
ejemplo, los territorios indígenas deben tener la misma importancia que los municipios;
las regiones y provincias, deben permitir la implementación de políticas conjuntas, sobre
todo teniendo en cuenta el concepto de biorregión; las asociaciones de municipios también permiten la gestión conjunta de recursos y acciones ambientales.
6. INSTANCIAS DE PLANEACIÓN Y CONTROL
$"SISTEMA DE PLANEACIÓN
$"La primera gran limitación del sistema de planeación, tal como existe hoy en día, es que
no es el fruto de un proceso concertado con la sociedad, de abajo hacia arriba, sino, que
por el contrario es impuesto de arriba hacia abajo, aunque existan instancias dentro del
sistema en las cuales participen representantes de sectores sociales diversos. En realidad, el Plan Nacional de Desarrollo, es simplemente la exteriorización de un programa de
gobierno del partido al que le corresponde gobernar, con los ajustes que en el camino le
imponen los compromisos de negociación política para su aprobación en el Congreso.
$"La segunda gran limitación consiste en el tratamiento sectorial de los asuntos o problemas (desarrollo económico, comercio exterior, salud, educación, empleo, medio ambiente, defensa nacional, etc.), de modo que por más que existan discursos y buenas intenciones en cada uno de los campos y se pregone la integralidad de las diversas políticas,
el resultado refleja simplemente cuales son los intereses y grupos dominantes – generalmente los económicos, los políticos y los militares – en las prioridades del Plan de Inversiones del Plan de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo. Si se mira bien, este
comportamiento responde al desarrollo del paradigma mecánico que fragmenta la realidad y simplifica las relaciones.
$"La potencialidad que tiene el componente ambiental para que progresivamente penetre
todo el entramado político dominante y tenga una capacidad de incidencia real en la
formulación de los planes de desarrollo, depende en buena parte de la eficacia del Sistema Nacional Ambiental - SINA, o sea de su operatividad sistémica, y en este sentido
sería muy importante que el SINA se constituyera en el laboratorio de experimentación
de una nueva forma de organización y funcionamiento en relación cons demás sistemas
institucionales existentes.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
279
$"ORGANISMOS DE CONTROL
$"Todos los organismos de control, que por definición son independientes de las otras instancias de poder público, en lo ambiental vienen a ser representantes especializados de
la sociedad en la evaluación, control y fiscalización de la gestión pública, sin olvidar que
también tienen la responsabilidad de facilitar y garantizar las diversas instancias de participación ciudadana para que coadyuven en esa trascendental tarea.
$"La función de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios es bastante
reciente, y resulta difícil hacer una evaluación de su gestión, entre otras cosas porque
sus atribuciones son muy amplias con relación a lo agrario y lo ambiental. Sin embargo,
creemos positiva la consagración legal de esta figura.
$"La labor de la Defensoría del Pueblo que ha tenido una mayor trascendencia en la opinión
pública, tiene relación con los derechos humanos, pero también ha tenido una destacada
tarea en la defensa de los derechos ambientales y en la divulgación de los mismos.
$"La Contraloría General de la República ha cumplido con la elaboración de sesudos y bien
documentados análisis sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente. Es entre
otras cosas, la única entidad gubernamental que se ha preocupado por escudriñar en el
significado, alcances e institucionalidad del Sistema Nacional Ambiental - SINA, como
queda constancia en las numerosas citas que hemos hecho de sus informes en el presente trabajo.
$"Una de las tareas fundamentales que todavía está pendiente es la definición por parte de
la Contraloría General de la República de todos los factores necesarios para determinar
los costos ambientales, para que sobre bases ciertas puedan comenzar a determinarse
los diversos grados de deterioro ambiental y así facilitar la aplicación de tasas retributivas
y compensatorias, entre otros aspectos.
7. INSTANCIAS DE OPERATIVIDAD DEL SINA
$"EL CONSEJO NACIONAL AMBIENTAL
$"El Consejo Nacional Ambiental debería ser una instancia fundamental en el esquema del
SINA, y aunque se ha constituido en un importante espacio de encuentro de diferentes
sectores relacionados con lo ambiental – gubernamental, académico, territorial, descentralizado, comunitario y no gubernamental – el organismo como tal ha sido fatalmente
desprovisto de mecanismos que garanticen su funcionalidad plena en beneficio del sistema. El problema fundamental está en que sus decisiones no son obligatorias ni para el
SINA, ni para el Ministerio, ni para el Gobierno Nacional.
$"Si el propósito principal declarado en la ley es el de garantizar, a través del Consejo Nacional Ambiental, la coordinación intersectorial, éste debería estar revestido de facultades
decisorias sobre la política ambiental, y no sólo facultado para expedir recomendaciones
que no tienen ningún grado de obligatoriedad.
$"Como tendremos oportunidad de presentarlo al final de este trabajo, el Consejo Nacional
Ambiental debería ser la instancia que determine la política ambiental general del país,
quitándole esta función al Ministerio del Medio Ambiente, como resultado de un proceso
280 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
concertado de todos los sectores, a su vez resultado de un proceso construido desde la
base de la sociedad, o sea, desde lo local. Creemos que sólo en esas circunstancias este
organismo puede cumplir su finalidad.
$"En cuanto a su conformación, encontramos que existe un desbalance, pues de sus 18 integrantes, diez corresponden al gobierno nacional (nueve ministros y el director de la
DNP), dos a entidades territoriales, uno sólo a las corporaciones descentralizadas, uno al
sector académico, uno al sector privado, uno al sector no gubernamental y dos a los sectores comunitarios.
$"Con la presencia de 2 representantes adicionales diferentes al gobierno nacional, 1 por
las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible – para que el otro ya mencionado sea de
las Corporaciones Autónomas Regionales –, y otro de las entidades científicas del SINA,
se alcanzaría un mayor equilibrio.
$"CONSEJOS AMBIENTALES TERRITORIALES Y REGIONALES
$"Estos organismos son creados por el Consejo Nacional Ambiental, cuando deberían surgir
por la iniciativa territorial, sea municipal o departamental. Los Consejos Ambientales Territoriales, en forma concordante con el nivel nacional, deberían ser los organismos que
decidan las políticas y directrices ambientales en su jurisdicción, como resultado de un
proceso de concertación de diversos sectores y planes, entre ellos el de desarrollo socioeconómico y el de ordenamiento territorial.
$"Resulta indispensable que cuando se creen los Consejos Ambientales Regionales, su jurisdicción coincida con la de los Consejos Regionales de Planeación, porque estos entes
tienen la capacidad de interactuar, tanto con los entes territoriales como con los organismos del orden nacional, incluyendo el Consejo Nacional Ambiental y el Ministerio del
Medio Ambiente.
$"CONSEJO TÉCNICO ASESOR DE POLÍTICA Y NORMATIVIDAD AMBIENTALES
$"El Consejo ha desempeñado funciones de importancia relacionadas con la formulación de
la política y normatividad ambientales, pues ha realizado un trabajo metodológicamente
organizado para facilitar las tareas de análisis y recomendación, estableciendo términos
de referencia, definiendo prioridades, recogiendo los resultados de procesos de concertación con el sector privado e identificando la política base para elaborar la normatividad.
$"La Contraloría General de la República concluía en su informe de 1997 lo siguiente:/134
!"En términos generales se puede concluir que el Consejo Técnico Asesor se ha venido
convirtiendo en un valioso escenario de concertación entre el gobierno y el sector privado; la presencia del sector industrial, empresarial y las universidades ha enriquecido
la visión y orientación de las normas, aunque esta potencialidad en parte se ha desaprovechado por centrar la tarea del Consejo en el estudio de proyectos de normas
más que en el análisis de las orientaciones de formulación y definición de políticas.
134
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pág. 68.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
281
!"Resulta preocupante que no se involucre directamente a las Unidades Ambientales
Urbanas, las Corporaciones Autónomas Regionales y los Institutos de Investigación
en las discusiones, deliberaciones y decisiones que se toman en este Consejo, ya que
los temas que allí se tratan resultan relevantes para estas entidades por ser las ejecutoras y facilitadoras de las decisiones de política.
$"Sin embargo, en su último informe la Contraloría General de la República expresa que el
trabajo de este Consejo se ha visto dificultado por la reiterada ausencia de los representantes de las universidades.
$"Creemos que el Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales debe seguir siendo un órgano eminentemente asesor, pero no sólo del Ministerio del Medio Ambiente sino también del Consejo Nacional Ambiental. Su conformación debería recoger la
participación de las Corporaciones Autónomas Regionales y los Institutos de Investigación como lo recomienda la Contraloría y debe profundizar aun más la concertación de
los sectores académicos, los productivos y los encargados de la gestión ambiental.
$"CONSEJO COORDINADOR DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
$"La creación de este organismo resulta indispensable para facilitar el funcionamiento y la
operatividad del Sistema Nacional Ambiental, siempre y cuando sea dotado de las
herramientas adecuadas de coordinación, para una mejor distribución de competencias y
la resolución de conflictos entre sus integrantes. Sin embargo, tal como está concebido
este organismo, no se entienden muchos aspectos con relación con el mismo.
$"Lo primero, es la ausencia de reglamentación para su funcionamiento, después de más
de un año de haberse expedido la norma de su creación (Decreto 1124 de junio de
1999), problema que podría obedecer a la falta de un criterio unificado por parte del Ministerio del Medio Ambiente, o a los errores garrafales en su creación que podrían ser
vistos como obstáculos insalvables.
$"Existen problemas graves en su integración, porque no se entiende eso del representante de los institutos de investigación y del centro de producción más limpia, siendo dos
instancias completamente diferentes entre si (suponiendo que se definan en la
reglamentación cuáles son los centros de producción más limpia). Tampoco se entiende
en modo alguno que hace en este comité coordinador del SINA el director de la
UAESPNN, sin que exista funciones específicas relacionadas con parques naturales o
reservas.
$"Definitivamente entre los integrantes falta un representante al menos de la sociedad civil, en este caso de las organizaciones ambientales no gubernamentales, como también
los de las entidades territoriales a través de la Confederación de Gobernadores y de la
Federación de Municipios.
$"OTRAS INSTANCIAS DE OPERATIVIDAD DEL SINA
$"Respecto al Comité Jurídico del Sistema Nacional Ambiental, aunque no se encuentran
representadas, ni siquiera la totalidad de las instituciones del sector público del SINA, sino únicamente las integrantes del denominado "sector ambiental", su tarea ha sido importante y bien orientada, pues ha facilitado el proceso de unificación de conceptos jurídicos frente a diversos aspectos de la legislación ambiental en nuestro país. Sería enton-
282 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
ces necesario que se incluyera entre sus miembros a todos los representantes de las instituciones del sector público, como también a representantes de las Organizaciones Ambientales No Gubernamentales y de los sectores comunitarios.
$"Lo expresado en el punto anterior es también válido con respecto a otros dos comités: el
Comité Interinstitucional de Control Interno de las Entidades del SINA y del Comité de
Capacitación de las Entidades del Sina del Nivel Descentralizado.
$"Respecto de los organismos operativos de carácter sectorial, entre los cuales hemos incluido el Comité Asesor de Política Forestal, el Comité Asesor de Fauna del Sistema Nacional Ambiental, la Comisión Colombiana de Oceanografía, la Comisión Nacional de Zoocría, la Comisión Nacional Asesora para la Prevención y Mitigación de Incendios Forestales, el Comité Coordinador para la Formulación de la Estrategia Nacional de la Biodiversidad, el Consejo Nacional de Agricultura Biológica, y la Comisión Intersectorial para una
Producción Más Limpia en el Sector Agropecuario Agroindustrial, creemos, en términos
generales lo siguiente:
!"En su conformación, es necesario que exista un mayor equilibrio entre el sector público y el privado, y entre el sector central y el descentralizado, para que la responsabilidad sea asumida en forma gradual por instancias diferentes al Ministerio del
Medio Ambiente, aunque este deba seguir cumpliendo funciones de coordinación.
!"Debe existir seguimiento y evaluación de la tarea de estos organismos por parte del
Ministerio del Medio Ambiente y de la sociedad civil.
$"LOS SUBSISTEMAS DEL SINA
$"A lo largo de los diagnósticos presentados en este trabajo, hemos insistido reiteradamente en la importancia de un tratamiento adecuado del Sistema de Información Ambiental SIAC, ya que "la toma de decisiones sobre política ambiental y la expedición de regulaciones requieren de información específica, oportuna y de calidad, la cual debe permitir
además hacer predicciones a mediano y largo plazo sobre el comportamiento de los recursos naturales y el medio ambiente"./135
$"La operación del Sistema de Información Ambiental está a cargo de las diversas instancias del SINA, pero la coordinación del mismo está a cargo del IDEAM. No obstante, en
concordancia con la propuesta que hemos venido delineando, de retirarle al IDEAM sus
funciones relacionadas con los estudios ambientales, el sistema debe ser coordinado por
el Ministerio del Medio Ambiente, teniendo como pilares fundamentales a los Institutos
Científicos – el Alexander Von Humboldt para el territorio continental y el INVEMAR para
el litoral y el mar continental – a las Corporaciones y a las Entidades Territoriales.
$"Respecto al Sistema Nacional de Investigación Ambiental, creemos que debe seguir en
cabeza del Ministerio como sucede actualmente, pero debe ser fortalecido mejorando su
operatividad y los recursos con que cuenta, así como sus resultados deben ser difundidos
a toda la comunidad nacional.
135
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pág. 64.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
283
8. LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
$"LAS ORGANIZACIONES AMBIENTALES NO GUBERNAMENTALES
$"Las Organizaciones No Gubernamentales constituyen una de las manifestaciones constantes y crecientes del protagonismo de la sociedad civil en los asuntos públicos en las
últimas décadas en el mundo. Se han convertido en factor decisivo de la vida social de
todos los pueblos, interviniendo en asuntos de interés general diverso, como la defensa
de los derechos humanos, la protección y recuperación del ambiente, la defensa de la diversidad étnica, la igualdad y la participación de la mujer, la defensa de la niñez, el fomento de la participación ciudadana, el diseño y ejecución de proyectos de desarrollo
comunitario, entre otros.
$"Aunque en ocasiones están ligadas a intereses de índole diversa - religiosos, políticos,
económicos – generalmente las ONG's se identifican con la defensa de intereses colectivos, y se convierten en una alternativa válida de gestión, pues operan bajo principios de
eficacia usualmente atribuidos al sector privado productivo, pero sin tener el objetivo excluyente del ánimo de lucro, lo que resulta indispensable para la gestión pública.
$"La legislación colombiana ha facilitado enormemente su constitución, siguiendo los parámetros constitucionales y en reconocimiento a su creciente importancia, pero esa extrema facilidad para constituir una organización no gubernamental, sea en forma de asociación, de corporación o de fundación, puede terminar convirtiéndose también en una
gran debilidad por la destinación a finalidades inadecuadas, por la falta de estándares
éticos, técnicos, administrativos o sociales, entre otros factores.
$"Sin embargo, la única salida, para no volver al régimen de extremo control gubernamental que resulta incompatible con nuestra realidad jurídica, está en que las mismas Organizaciones Ambientales No Gubernamentales se organicen para establecer filtros eficaces
que corrijan los problemas que se presentan en un régimen de plena libertad, de modo
que sus redes e instancias – que no pueden ser excluyentes, ni al servicio de intereses
particulares – sean las responsables de certificar ante el conjunto social la seriedad del
trabajo de cualquier organización singular.
$"La importancia de las Organizaciones Ambientales No Gubernamentales está plenamente
reconocida en las normas del Sistema Nacional Ambiental - SINA, tanto en la Ley 99 de
1993 que expresamente les dio el carácter de componentes del sistema, como en las
normas que consagran su participación en los diferentes organismos que integran el sistema, a pesar de que en muchos casos sea un tanto marginal.
$"No obstante, en la práctica este reconocimiento no tiene la misma importancia. Primero,
porque las autoridades ambientales - léase Ministerio del Medio Ambiente, porque en
general las Corporaciones Autónomas Regionales tienen una mejor relación con ellas –
suelen olvidar que las ONG's forman parte del SINA, y segundo porque las convocatorias,
invitaciones y demás posibilidades de relación suelen estar orientadas a tomar en cuenta
no al conjunto de las organizaciones sino no a unas cuantas de ellas.
$"También, con respecto a lo anterior, existe responsabilidad en las ONG's por no organizarse en forma más adecuada y por no crear los puentes necesarios de relación con las
entidades oficiales del SINA, superando celos, temores y prejuicios, pues al fin y al cabo
284 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
se trata de trabajar por una finalidad de beneficio general, de cuyo éxito depende el futuro de nuestro país y de la humanidad en su conjunto.
$"Resulta un imperativo el definir, con la pertinencia y claridad que por ahora no existen, el
papel de las Organizaciones Ambientales No Gubernamentales en el esquema de operatividad del SINA. Somos partidarios de fortalecer su participación, de delegar en forma
directa varias de las responsabilidades importantes para garantizar dicha operatividad,
por ejemplo en relación con los programas de educación y de concertación ambientales,
como lo expondremos más adelante. También para asumir funciones y responsabilidades
ambientales, y para diseñar y ejecutar programas y proyectos a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales.
$"ORGANIZACIONES POPULARES Y COMUNITARIAS
$"Si se quiere indagar todavía más profundo en los verdaderos objetivos de la existencia
del SINA, no queda duda que en último término toda la institucionalidad y las redes sistémicas no tienen otra finalidad que la de garantizar que todos los integrantes del cuerpo
social tengan acceso a los beneficios del desarrollo sostenible. Las organizaciones populares existen para luchar por sus derechos y para conseguir objetivos de beneficio común. El SINA debe existir para que esos objetivos sean alcanzables.
$"El país, y el mundo, sólo alcanzarán la paz y la prosperidad, cuando la unidad del cuerpo
social sea alcanzada en representación de toda su diversidad, la misma que incluye el
derecho a la participación, a la justicia, al bienestar, al ejercicio de la propia cultura y al
desarrollo de todos los pueblos y habitantes de la tierra.
$"Como lo hemos expuesto, las organizaciones populares tienen el reto de concurrir a la
formación de instancias de organización y gestión comunitaria, que sean representativas
de toda la comunidad y no sólo de los grupos organizados dentro de ella. O sea, que debe representar a los niños, a los inválidos, a los ancianos, a los productores y trabajadores no asociados, entre otros. El objetivo es el de lograr que en cada localidad exista una
institución que tenga la característica de representar a toda la diversidad, que tome sus
decisiones a través del proceso consultivo y que ejerza la práctica política libre de las interferencias de la política partidista tradicional.
9. LOS FONDOS AMBIENTALES
$"EL FONDO NACIONAL AMBIENTAL Y LAS CUENTAS ESPECIALES
$"El principal fondo es el Fondo Nacional Ambiental, que terminó asumiendo en calidad de
cuentas especiales al Fondo Ambiental de la Amazonía y al Fondo Ambiental para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta, lo que consideramos acertado.
$"El Fondo Nacional Ambiental es íntegramente manejado por el Ministerio del Medio Ambiente, siendo su máximo órgano decisorio el Consejo de Gabinete y su órgano asesor el
Consejo Nacional Asesor del FONAM. Creemos que este Consejo debía también tener poder decisorio en concurrencia con el Consejo de Gabinete, para que sean los criterios
técnicos y no los políticos los que estén presentes en el manejo del Fondo.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
285
$"El Fondo de Compensación Ambiental fue creado con el objetivo de compensar la asignación desigual de los recursos entre las Corporaciones Autónomas Regionales y las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, financiando sus presupuestos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda. Los recursos son distribuidos anualmente por el gobierno en el decreto de liquidación del presupuesto general de la Nación.
$"Los fondos ambientales fueron creados para articular los recursos financieros hacia la inversión en las entidades del Sistema Nacional Ambiental - SINA. Su función básica es la
de apoyar la ejecución de la política ambiental por medio de la financiación y cofinanciación a entidades territoriales y privadas. La filosofía básica de estos fondos busca administrar de manera más equitativa los recursos generados para la actividad ambiental, independiente de la fuente que los genere.
$"Sin embargo, parece bastante difícil lograr el cumplimiento de la función de los Fondos,
si se reconoce que buena parte de los intereses de los funcionarios públicos son la búsqueda de poder, el reconocimiento público, la estabilidad, el prestigio, la influencia, las
prebendas del puesto, etc., intereses que de una u otra forma están estrechamente relacionados con sus presupuestos.
$"Sobre esta base se considera necesaria la búsqueda de mecanismos de conciliación entre
las partes involucradas en el problema con el objeto de dar viabilidad al mecanismo,
pues de lo contrario su futuro quedará en entre dicho./136
$"EL FONDO NACIONAL DE REGALÍAS
$"Es un sistema de manejo separado de cuentas, sin personería jurídica, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, y formado con las regalías no asignadas a los departamentos y
municipios productores de recursos naturales no renovables y portuarios.
$"Tal como se describió en el parte correspondiente en el capítulo anterior, una parte de
los recursos del fondo debe ser destinado a la protección del medio ambiente, y en principio constituye un mecanismo adecuado para equilibrar la asignación general de recursos para las instituciones del Sistema Nacional Ambiental - SINA, sobre todo para Corporaciones y entes territoriales.
$"Sus recursos son administrados por la Comisión Nacional de Regalías que está integrada
por representantes del sector público central y territorial, correspondiendo a los de este
último sector la mayoría de integrantes, lo que si resulta acertado, aunque con mayor
presencia de los representantes de territorios productores que los de los no productores.
La ordenación del gasto corresponde al Ministerio de Minas y Energía.
$"Según el diagnóstico de la Contraloría General de la República, el Fondo Nacional de Regalías representa una importante fuente de financiación, pero se encuentra desarticulado
de la estructura presupuestal del SINA, lo que genera grandes inequidades en su distribución, entre ellas por las siguientes razones:/137
136
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pág. 72.
137
Ibídem, pág. 72.
286 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
!"Se están desarrollando un gran número de proyectos pequeños, algunos con poco o
ningún carácter ambiental, atomizando esfuerzos y recursos que no se compadecen
con la baja calidad de los proyectos.
!"El proceso de selección de los proyectos a ser financiados carece de aplicación rigurosa
de los criterios técnicos, económicos y territoriales inicialmente establecidos por la ley.
!"No existe control ni seguimiento de los proyectos financiados con este recurso.
10. OTROS RECURSOS
$"Los recursos del presupuesto nacional tienden, en consonancia con las tendencias dominantes, a disminuir, de modo que las entidades del Sistema Nacional Ambiental que dependen de ellos, tienden a desaparecer, a fusionarse o a resignarse a seguir siendo las
cenicientas en el reparto de los recursos escasos.
$"Quizás la estrategia más adecuada para buena parte de los integrantes del SINA, sea la
de fortalecer su capacidad institucional para generar recursos propios, a través de los
instrumentos que le dan las normas legales vigentes, y para realizar convenios interinstitucionales nacionales e internacionales. Y el fortalecimiento de dicha capacidad pasa necesariamente por depurar el aparato institucional de las intromisiones político partidistas.
B. EVALUACIÓN DE LAS RELACIONES INTERINSTITUCIONALES E
INTERSECTORIALES
1. ENTRE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
$"MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
$"Entre los aspectos positivos hay que destacar la red de relaciones interinstitucionales
constituida desde el Ministerio que, aunque tenga carencias en cuanto a su operatividad,
constituye una base importante que puede ser aprovechada en forma más completa e integral. Como consecuencia de lo anterior, en estos años, se ha celebrado un conjunto de
acuerdos y convenios sectoriales suscritos ante todo con el sector productivo, a través de
los convenios de producción limpia, pero también con otros sectores sociales.
$"Hay sectores que han sido marginados de los procesos, como el caso del sector agrícola tradicional, mientras que otros han recibido demasiada atención, como el sector mineroenergético. Los procesos de consulta con los sectores público y privado son heterogéneos y
variables. Además, los niveles de coordinación y las destrezas de negociación son limitados.
$"No se ha consultado la realidad local en la formulación de políticas y desarrollos normativos. Los planes tampoco han obedecido a un proceso de concertación territorial y sectorial.
$"Existen problemas derivados de la función de tutela consagrada en la Ley 99 de 1993
por parte del Ministerio sobre la tarea de las Corporaciones, que se refleja en diversos
aspectos como la aprobación de estatutos y la revisión de decisiones sobre licencias ambientales, entre otros. Esta función tutelar ha sido siempre mal recibida por las Corpora-
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
287
ciones, y creemos que con razón, pues atenta contra su autonomía y contra los principios de descentralización.
$"La escasa relación del Ministerio con las entidades territoriales, relación que debía ser
permanente y de doble vía, para recoger información, necesidades y propuestas, y para
entregar apoyo y asesoría cuando aquellas lo requieran.
$"La falta de un política clara y de un programa de acción permanente con las organizaciones de la sociedad civil y los sectores comunitarios.
$"El impulso insuficiente a las diversas formas y mecanismos de la participación ciudadana,
labor que debía constituirse en el cimiento sobre el que se debería edificar toda la gestión ambiental nacional.
$"INSTITUCIONES AL INTERIOR DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
$"Con respecto al Comité Asesor de Política Poblacional, teniendo en cuenta que los asuntos
de población son parte integral de las consideraciones ambientales, el problema, como en
otros casos, radica en que su funcionamiento y sus tareas no tienen la suficiente coordinación y relación con los demás organismos ambientales del SINA, por lo que cada uno de
ellos funciona como una isla separada de los otros, sin que exista una instancia de coordinación y concertación que permita el cumplimiento pleno de su finalidad común.
$"En términos generales, la labor de las demás instituciones del SINA que funcionan al interior del Ministerio del Medio Ambiente, como la UAESPNN, el Comité para la Preservación y Rescate de los Parques Naturales Nacionales, la Unidad de Apoyo a la Comisión
Técnica de la Ley 70 de 1993 y el Comité de Capacitación, debe ser objeto de una coordinación eficaz por parte del Ministerio para que sus relaciones sistémicas sean fortalecidas y se facilite el cumplimiento de sus respectivas misiones institucionales.
$"INSTITUTOS CIENTÍFICOS
$"El INVEMAR carece de una estructura que le permita integrar su proceso de planificación
con los planes de acción de las otras entidades del SINA, incluyendo a la Corporación Autónoma Regional del Magdalena y de la Sierra Nevada de Santa Marta- CORPAMAG, y a
las demás Corporaciones.
$"En el desempeño de sus funciones actuales, el reto mayor del Instituto Investigaciones
Ambientales del Pacífico – John von Neumann, es el de articular con las demás entidades
del SINA en la región – en especial con CODECHOCÓ y las autoridades departamentales
y municipales – un proyecto que, teniendo en cuenta la complejidad étnica, facilite la
puesta en marcha de un proceso de desarrollo sostenible. Pero para ello es necesario
que todos los recursos técnicos, humanos y materiales se pongan al servicio de un proceso de aprendizaje desde la base social.
$"Los Institutos de Investigación con relación al Sistema de Información Ambiental no involucran de forma suficiente a las instancias locales para la producción de la información y la
divulgación de la misma, ni desarrollan una comunicación de doble vía con la Corporaciones Autónomas Regionales. También se requeriría profundizar las formas de trabajo en
288 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
equipo con las demás entidades científicas del SINA, para alimentar adecuadamente al Sistema de Información Ambiental y al Sistema Nacional de Investigación Ambiental
$"Una instancia fundamental para facilitar la articulación y la coordinación del trabajo de
los institutos de investigación, es el Comité Científico Interinstitucional mencionado en
del Decreto 1603 de 1994.
$"JARDINES BOTÁNICOS Y HERBARIOS
$"Aunque la ley constitutiva de los jardines botánicos dice que ellos forman parte del Sistema Nacional Ambiental - SINA, la realidad es que no son tenidos en cuenta en sus instancias consultivas, asesoras ni directivas, por lo que dicha formulación legal no pasa de
ser meramente retórica.
$"Como consecuencia de lo anterior, el Plan Nacional de Jardines Botánicos y Bancos de
Germoplasma, no ha podido convertirse en realidad.
$"Por su parte, el Sistema Nacional de Información Botánica y la Expedición Botánica Nacional, se han desarrollado hasta el punto en que el Instituto Alexander Von Humboldt los ha
impulsado y articulado, pero falta la participación institucional de las demás entidades del
SINA, con la necesaria promoción y divulgación de sus resultados, articulándolos con todas
las instancias nacionales, regionales y locales, del nivel científico y educativo.
$"CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES
$"Las Corporaciones Autónomas Regionales son fundamentales en el esquema del Sistema
Nacional Ambiental - SINA, por su capacidad de actuar localmente con una visión regional y de articularse con las demás entidades del sistema, tanto institutos de investigación
como entidades territoriales y el Ministerio del Medio Ambiente en el nivel nacional.
$"Las Corporaciones son fundamentales también dentro de la operatividad del Sistema de
Información Ambiental, actuando en varios niveles en un continuo proceso de producción
y recepción de información. Pero este esquema falla en parte por la falta de relaciones
sistémicas en el SINA, en este caso por no existir una relación más estrecha entre las
Corporaciones y las entidades científicas del sistema. Para el caso de las Corporaciones
para el Desarrollo Sostenible, la carencia de sistemas de información que permitan establecer la magnitud de los problemas a abordar, es mucho mayor.
$"Pero con respecto a la información ambiental que manejan las Corporaciones, no nos referimos únicamente a la de carácter científico, sino que también incluimos a la proveniente del ejercicio de la gestión ambiental, o sea, a la que forma parte de los sistemas
de atención al usuario, a los sistemas de información geográfica y a los que incluyen las
actuaciones administrativas. En estos sistemas existe todo un marco de información nacional de enorme valor que necesita ser decantado y consolidado.
$"La articulación de las Corporaciones con los entes territoriales, si bien existe generalmente en un alto grado, debería profundizarse y replantearse en términos más cualitativos
que cuantitativos, de modo que las asesorías, el apoyo técnico y científico, los programas
de concertación y educación, la producción y divulgación de la información, entre otros,
ocupen la mayor parte estas relaciones.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
289
$"Las Corporaciones son también escenario fundamental de interacción con la sociedad civil, tanto con las organizaciones no gubernamentales como con las comunidades de base, para la puesta en marcha de programas y proyectos ambientales, para facilitar los
mecanismos de participación ciudadana, para los programas de concertación y de educación ambientales, entre otros aspectos. Y se hace necesario profundizar este tipo de relaciones para facilitar el proceso de construcción de una sociedad sostenible y participativa. Los mecanismos de delegación de funciones, atribuciones, y los de diseño, ejecución
y administración de proyectos, también deben potenciarse con relación a las ONG's.
$"Entre los problemas existentes, puede hablarse de una relación ausente, a veces ambivalente y con frecuencia conflictiva, entre el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales, porque como ya mencionamos anteriormente estas no
han recibido nunca de buen grado la función tutelar que el Ministerio ejerce sobre ellas.
$"En muchas ocasiones la única relación que tienen las Corporaciones con los usuarios,
comunidades y municipios, es simplemente de carácter policivo y obstaculizante, en lugar de ser una relación de cooperación, de apoyo, de asistencia, basada en la continua
concertación para la solución de problemas y necesidades ambientales locales.
$"Entre las mismas Corporaciones no existe una unificación de criterios para el
cumplimiento de funciones y atribuciones, y para la solución de conflictos recurrentes en
todo el país. Creemos necesario fortalecer la organización asociativa de las
Corporaciones, que sirva como instancia unificadora, consultiva y como escenario para la
solución de conflictos de competencia.
$"LOS ENTES TERRITORIALES
$"En una redefinición de las funciones departamentales con relación al medio ambiente,
también hay que reforzar sus relaciones con las diversas instancias del Sistema Nacional
Ambiental - SINA, de manera que los departamentos hagan las veces de puente entre lo
nacional y lo local, y desarrollen una relación fructífera con el trabajo de las Corporaciones Autónomas Regionales.
$"Los municipios y distritos, y aun más, las comunas y los corregimientos, al ser los principales actores del Sistema Nacional Ambiental - SINA, deben establecer y reforzar una red
de relaciones institucionales muy estrechas con todas las instancias del sistema, desde el
Ministerio del Medio Ambiente, los institutos científicos, las Corporaciones Autónomas
Regionales, los demás entes territoriales, los subsistemas del SINA, sus comités, comisiones y consejos nacionales, territoriales y sectoriales, las Organizaciones Ambientales
No Gubernamentales y los sectores comunitarios.
290 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
2. LAS RELACIONES SECTORIALES
$"LAS POLÍTICAS AMBIENTALES SECTORIALES/138
$"Por orden constitucional y en cumplimiento del Programa 21 de la Convención de Río, la
variable ambiental debe ser incorporada a las políticas de desarrollo urbano, industrial,
agrario, de población y asentamientos humanos, comercio exterior y relaciones internacionales, entre otras. La Ley 99 de 1993 otorgó al Minambiente la responsabilidad de establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en la formulación de políticas sectoriales y en los procesos de planificación de los demás ministerios y entidades.
Algunos campos específicos de definición conjunta de políticas son:
!"La política de población con el Ministerio de Salud.
!"La política de asentamientos humanos y expansión urbana con el Ministerio de
Desarrollo.
!"Las políticas de colonización, manejo de especies y volúmenes de pesca, con el Ministerio de Agricultura.
!"Las políticas de comercio exterior que afecten los recursos naturales con el Ministerio
de Comercio Exterior.
!"La adopción de planes y programas docentes y el pénsum que en los distintos niveles
de la educación nacional se adelantarán en relación con el medio ambiente, con el
Ministerio de Educación.
$"El proceso de definición conjunta de políticas no ha sido una tarea fácil, entre otras razones, porque el Ministerio del Medio Ambiente ha asumido el papel de ejecutor de dichas políticas. Es el caso de las políticas de asentamientos humanos y población, colonización y la política de equidad y participación de la mujer. Estas son políticas que independientemente de la necesidad de formularse y del alcance ambiental que puedan tener, ya venían siendo desarrolladas por sus respectivos sectores, o por lo menos ya contaban con una estructura de partida que el ministerio debió aprovechar para asignar la
responsabilidad de su desarrollo. La ley dice que el ministerio "formulará conjuntamente", más no que deba ejecutar las políticas.
$"La idea es que cada sector al cual concierne la conservación del medio ambiente tenga la
responsabilidad de velar por dichas políticas en su respectiva área y se definan y delimiten claramente las competencias del Ministerio del Medio Ambiente. Trabajar de una
manera coordinada con los diferentes sectores, evitaría duplicidad de esfuerzos, insuficientes recursos y contradicciones que finalmente resultan muy costosas.
$"Los documentos de política que ha generado el Ministerio en los dos últimos años han sido:
!"Lineamientos para una política del agua;
!"Lineamientos de la política de bosques;
138
Basado en el análisis de la Contraloría. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del
Ambiente: Informe 1997, págs. 69-70.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
291
!"La política de producción limpia;
!"La política de gestión de residuos sólidos.
$"Es en el mismo sentido que expresamos la opinión de que el Ministerio debe coordinar los
diversos esfuerzos sectoriales para garantizar que cada entidad responsable cumpla con
una gestión ambiental adecuada, y no ejecutar directamente las políticas ni los programas.
$"EL SECTOR EMPRESARIAL/139
"En el pasado la ciencia y la tecnología vinculaba a todos los países que integraban el mercado internacional. En la actualidad los nuevos paradigmas tecnológicos incorporan dos componentes más: el bienestar humano y la protección de los
ecosistemas; dichos componentes fracturan el orden mundial. Ensanchan, sin pausa,
la brecha entre quienes participan y los que se quedan al margen de las transformaciones"/140.
$"Este mensaje aparece muy claro dentro de la visión empresarial de un grupo de empresas
líderes que conforman el Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible,
CECODES/141, constituido por 31 empresas grandes dentro del sector empresarial colombiano, que se han unido para ser interlocutores entre el Estado y el sector privado en temas como la ecología y el medio ambiente, y son invitados permanentes a las reuniones
del Consejo Nacional Ambiental y del Consejo Técnico Asesor.
$"Ellos consideran que si bien es cierto que países como Colombia están lejos de la sostenibilidad, no se puede carecer de realismo y seguir pensando que la ventaja comparativa
de nuestros productos está en el acceso a la mano de obra y a los recursos naturales
más baratos, y que es necesario esperar hasta lograr un crecimiento económico que nos
permita el lujo de preocuparnos por el entorno natural y social de la producción. Esta
forma de pensar que aun prevalece en muchos empresarios y gobernantes colombianos,
es uno de los aspectos que más aleja la posibilidad de ingresar al mercado mundial. Es
entonces un reto para el sector empresarial colombiano demostrar que se puede hacer
una empresa social y ambientalmente responsable.
$"Consideran que los temas ambientales ya no resisten más metáforas y discursos y se
han dedicado a diseñar una serie de indicadores de sostenibilidad con dos criterios básicos: primero, esperan que sean útiles para el proceso de toma de decisiones al interior
de las empresas y segundo que sean claros para transmitir el mensaje de la sostenibilidad de la forma más simple posible. Con este sistema se busca ofrecer mensajes concisos que permitan sacar conclusiones, haciendo accesible información estadística y técnica para todas las audiencias interesadas.
139
Tomado del documento de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente:
Informe 1997, págs. 65 y ss.
140
Ferrer, Aldo, citado en CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pág. 65.
141
Capítulo colombiano del Consejo Mundial Empresarial para el Desarrollo Sostenible.
292 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
$"Finalmente destacan que el problema de la sostenibilidad en el sector empresarial es
manejable para el caso de las empresas grandes y medianas porque ellas cuentan con
los recursos económicos para modificar sus procesos productivos, con la disponibilidad
de información y la presión nacional e internacional que las obliga a ser cada vez más
competitivas. El problema grave y difícil de resolver gira alrededor de la pequeña empresa, la microempresa y el sector informal, ya que su impacto ambiental es muy grande y
son sectores productivos que no están siendo involucrados en la regulación y de los cuales se carece de información que ilustre: ¿cuántas industrias son? ¿en dónde se ubican?,
¿qué y cuánto producen?.
$"Con respecto a su relación con el Ministerio del Medio Ambiente consideran que se ha
dado un proceso de progresiva y triste desestimulación por falta de seriedad y certeza
jurídica por parte de las autoridades ambientales. Les llama la atención el énfasis del ministerio por expedir normas; actualmente se estudia la reglamentación y expedición de
alrededor de veinte normas por mes, pero la pregunta es: ¿están preparadas las instituciones ambientales para instrumentar estas normas y hacerlas cumplir? Es preocupante
que el ministerio expida normas y luego tenga que hacer evaluaciones de las mismas,
como en el caso del decreto del aire, en donde la mitad de las disposiciones estaban
equivocadas y la otra mitad eran inaplicables.
$"Resaltan como, en Colombia, la década del noventa se ha caracterizado por un aumento
progresivo de la conciencia ambiental a todo nivel y específicamente en los sectores empresarial e industrial, hecho que las autoridades ambientales han desaprovechado por la
incapacidad de plantear una propuesta ambiental seria al país. Y una propuesta ambiental seria significa que está basada en prioridades, que se proyecta financieramente hacia
el futuro, que está rodeada de certeza jurídica, que cuenta con mecanismos de evaluación, seguimiento, control y sanción. De no darse estas condiciones es muy difícil que el
sector empresarial pueda proyectarse en largo plazo.
$"Consideran urgente que el gobierno establezca prioridades. Problemas como el adecuado
manejo y descontaminación de las aguas no dan espera, ya que se constituyen en un
problema de salud pública que urge resolver.
$"EL SECTOR ACADÉMICO
$"Este sector ha recogido la preocupación medioambiental en un alto grado, fundamentalmente en dos direcciones: la primera, a través de carreras y contenidos curriculares ecológicos y ambientales; la segunda, por medio de consultorías, asesorías, eventos y otras
intervenciones en los campos del diagnóstico, propuesta y evaluación de problemas y
programas ambientales.
$"Sin embargo, este aporte y conocimiento no están articulados en forma suficiente con lo
que son las entidades e instancias del Sistema Nacional Ambiental - SINA, sobre todo
porque estas no facilitan ese proceso ni aprovechan los recursos humanos y técnicos con
que cuentan la universidad y las instituciones educativas.
$"De otra parte, las relaciones de la universidad pública y privada con las organizaciones
de la sociedad civil se han fortalecido; cabe esperar que lo hagan todavía en un mayor
grado, sobre todo en el campo de la participación ciudadana, en el que la universidad
puede jugar un rol muy importante.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
293
$"LAS ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES
$"Las Organizaciones No Gubernamentales están llamadas a ser el puente entre la sociedad civil y las instancias públicas en todos los campos del quehacer social, lo que incluye,
por supuesto, el campo de la gestión ambiental. En consecuencia, sus redes de relaciones deben ser plenamente diversas y profundas, o sea, tener la capacidad de articularse
con todos los grupos sociales mediante diferentes mecanismos, que incluyen la comunicación, la consulta, la concertación, el facilitamiento del aprendizaje, etc. Creemos que
en este campo, todavía existe una tarea pendiente por parte de las ONG's, si nos atenemos a la falta de claridad en la comunicación de sus objetivos, y a los resquemores de
varios sectores sociales frente a su labor.
$"Como en el mundo de las Organizaciones Ambientales No Gubernamentales caben todas
las tendencias, es frecuente que algunos sectores sociales – por prejuicios en su mayor
parte injustificados – le resten credibilidad a su trabajo y no los acepten como interlocutores válidos en cualquier proceso de concertación o de negociación. Este problema en
algunas ocasiones ha sido originado, hay que reconocerlo, en una especie de fundamentalismo ambientalista o político por parte de las ONG's, que le niega a las personas o a
los sectores, a quienes se condena de antemano, el derecho a su diversidad.
C. EVALUACIÓN SISTÉMICA DE LA ORGANIZACIÓN DEL SINA
La evaluación sistémica, entendida como la evaluación del funcionamiento del sistema
como un todo, con su red de interrelaciones y su complejidad funcional, es el aspecto más importante para nuestro estudio, de acuerdo con los postulados que hemos planteado desde los
primeros capítulos, y de acuerdo con el objeto de análisis.
La mejor forma de realizar una evaluación sistémica es la de descubrir y analizar sus fallas, o sean las carencias que impiden el funcionamiento adecuado del sistema, en este caso del
Sistema Nacional Ambiental - SINA.
Hemos, así, detectado en nuestro estudio las siguientes fallas generales:
1) La indefinición de los componentes del SINA.
2) La estructura piramidal del SINA.
3) La ausencia de relaciones sistémicas.
4) La preterición de la sociedad civil.
5) La falta de reglamentación del SINA.
6) Los problemas de coordinación.
7) La sectorización de lo ambiental.
Veamos, con mayor detalle, cada uno de estos aspectos.
294 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
1. INDEFINICIÓN DE LOS COMPONENTES DEL SINA
$"Ya nos referimos al tema en el capítulo séptimo de este trabajo, describiendo como la
vaguedad conceptual de la Ley 99 de 1993 y la práctica reduccionista del Ministerio del
Medio Ambiente, originaron el grave problema de poder saber a ciencia cierta cuales son
los integrantes del Sistema Nacional Ambiental, pues tal como lo expresan muchos analistas "el SINA es todo y al mismo tiempo es nada", o "el SINA es lo que cada cual le
conviene que sea".
$"La Contraloría General de la República expresa con gran claridad:
Como se puede apreciar, existen notorias inconsistencias en la conformación
del sistema, lo que conduce a que termine siendo un cuerpo amorfo, complejo y de
libre interpretación. Podría creerse que la preocupación por la delimitación del ámbito
del SINA es abstracta. Es preocupante el caso de las relaciones con las organizaciones comunitarias y las ONG's, cuando no se establecen las responsabilidades con cada una de ellas de parte del Estado ni de aquellas hacia éste, fuera del obvio cumplimiento de las normas ambientales.
Cabría decir entonces que el Gobierno Nacional no puede seguir soslayando su
responsabilidad de establecer, mediante reglamentación, tal como lo ordena la propia Ley 99 de 1993, los integrantes, los vínculos y las relaciones de los diferentes actores del Sistema Nacional Ambiental. /142
$"Nosotros, en este trabajo, adoptamos un criterio amplio para definir cuales son los integrantes del SINA, como puede apreciarse en el capítulo mencionado, basados en las definiciones y la enumeración que realiza la Ley 99 de 1993, y con el apoyo de la ley 489
de 1998 que dice que "el Gobierno Nacional podrá organizar sistemas administrativos
nacionales con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares". Pero el
problema es que estas definiciones no sirven prácticamente para nada si no existe una
reglamentación clara al respecto, que ponga fin a esa discrecionalidad arbitraria originada en la inercia que existe actualmente.
$"La otra idea fundamental frente al tema es que el funcionamiento y operatividad del sistema no debe quedar en cabeza de un sólo ente coordinador – como sucede actualmente con el Ministerio del Medio Ambiente – sino que pueda operar, al igual que un sistema
natural, por iniciativa o interacción de cualquiera de sus componentes.
2. ESTRUCTURA PIRAMIDAL DEL SINA
$"El Sistema Nacional Ambiental tiene una estructura completamente jerarquizada, piramidal, asistémica, con el Ministerio del Medio Ambiente en la cúspide del sistema ejerciendo funciones de dirección y coordinación. En este aspecto radica una de las mayores debilidades sistémicas del SINA, pues resulta ser un sistema montado para que funcione de
arriba hacia abajo y cuya operatividad depende en un gran porcentaje de la voluntad y
de la capacidad que tenga la máxima autoridad para cumplir cabalmente con sus funciones y responsabilidades.
142
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pág. 30.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
295
$"La causa de este problema, que tiene también relación con el de la indefinición, es que el
parágrafo del artículo 4º de la Ley 99 de 1993, expresa que "para todos los efectos la jerarquía del SINA seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente,
Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o Municipios". Esta definición legal, necesaria para el ejercicio de la autoridad ambiental y para los conflictos
de competencia, no debería ser extensiva al conjunto de interacciones necesarias para
que el sistema tenga una adecuada operatividad.
$"Con una estructura vertical, la responsabilidad del funcionamiento del sistema queda en
cabeza de la máxima autoridad del mismo, en este caso del Ministerio del Medio Ambiente. Y si este por limitaciones políticas, financieras, técnicas o de gestión, no puede o no
quiere intervenir, o lo hace en forma parcial, todo el sistema sufre las consecuencias, se
paraliza o, cuando menos, no trabaja en un porcentaje importante de su potencialidad.
Entonces, ¿quién debe hacer funcionar el sistema? La respuesta es: la comunidad, las
autoridades, la sociedad civil a través de las instancias de participación, o cualquier institución integrante del mismo.
$"El Sistema Nacional Ambiental - SINA debería funcionar de modo inverso, o sea, de abajo
hacia arriba, desde la base de la sociedad, desde lo comunitario, lo local o lo municipal, para que los diversos entes, las Corporaciones, los Institutos de Investigación, el Sistema de
Información Ambiental, el Sistema Nacional de Investigación Ambiental, las entidades de
asesoría y coordinación del sistema, los recursos financieros y el Ministerio del Medio Ambiente, apoyen su gestión e iniciativa. Se trataría, entonces, de que las estructuras locales
pudieran ser fortalecidas con la asesoría y la coordinación regional y nacional.
$"Si bien todo sistema requiere de una jerarquía, esta debe tener la funcionalidad propia
del ejercicio de la autoridad y de la atribución particular de responsabilidades entre los
integrantes, y debe recordarse que los sistemas no pueden existir para justificar las estructuras jerarquizadas, sino para todo lo contrario, para ponerse al servicio de las instancias que constituyen la base del sistema.
3. AUSENCIA DE RELACIONES SISTÉMICAS
$"En el SINA no existen las relaciones de interconexión, interdependencia y reciprocidad
entre todos los componentes y que son necesarias en cualquier sistema. Existe, como ya
vimos, una serie de relaciones lineales, generalmente jerárquicas, pero no interacciones
integrales, donde el sistema no sea la suma de sus componentes, sino que sus redes de
relaciones vayan mucho más allá de estos, y ellas constituyan parte esencial del mismo.
$"La definición de la ley 489 de 1998 sobre los sistemas administrativos, en concordancia
con la Ley 99 de 1993, le da cabida a la posibilidad de una red de relaciones que sólo
tendría que ser reglamentada para que tuviera existencia legal.
$"En el marco conceptual de este trabajo hemos señalado que la unidad en diversidad es
el principio rector de toda realidad, y que toda realidad en último término es un sistema.
Sin embargo, en el Sistema Nacional Ambiental - SINA ello dista mucho de suceder, porque cada integrante, tanto en su interior, como en sus relaciones con los demás integrantes, opera, con demasiada frecuencia, bajo sus propios parámetros e intereses, o
simplemente todos los integrantes deben sujetarse a los lineamientos impuestos por los
entes jerárquicos sin que ellos hayan sido consultados debidamente.
296 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
4. LA PRETERICIÓNDE LA SOCIEDAD CIVIL/143
$"El Sistema Nacional Ambiental incluye la interacción de dos grandes sectores: Estado y
sociedad civil, tal como lo señala el numeral 13 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993. Los
dos aparecen en esta norma como responsables del manejo ambiental del país. Pero en
la práctica existe un gran desbalance al interior del sistema, pues la participación de la
sociedad civil no es determinante, permanente, ni obligatoria en todos los casos.
$"A este fenómeno le denominamos "preterición" porque recoge muy bien lo que sucede en
el interior del SINA. La sociedad civil, en muchos casos, es sólo una presencia que tiene
funciones de legitimación de diversas decisiones y acciones en el campo ambiental, y prácticamente en ningún caso participa en condiciones de igualdad con el sector público central, ni menos tiene un poder decisorio determinante, porque las instancias de su participación no tienen el carácter de obligatoriedad para el gobierno u otras instituciones.
$"La sociedad civil es preterida por las autoridades ambientales, que hacen de cuenta que no
forma parte del SINA. Sólo es tenida en cuenta en los organismos en que alguno de sus
representantes participa como delegado, pero en ese caso sólo es vista en términos de
vinculación ocasional y no constitutiva. La participación principal se realiza a través de tres
organismos: en el Consejo Nacional Ambiental, que no ha tenido la operatividad esperada;
en el Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales, en el que las Universidades se han automarginado; y en los Consejos Directivos de la Corporaciones Autónomas Regionales, donde carecen de poder de decisión, pues no intervienen, por ejemplo,
en el establecimiento de criterios para la concesión de licencias, permisos o sanciones./144
$"En las demás instancias sectoriales de operatividad del SINA, en términos generales, si
existe una mayor participación, pero como dichas instancias están desarticuladas del trabajo del Consejo Nacional Ambiental y no tienen poder decisorio, también la participación de
la sociedad civil termina careciendo del peso necesario.
5. FALTA DE REGLAMENTACIÓN DEL SINA
$"El gobierno nacional no ha reglamentado ni orgánica ni funcionalmente el SINA: sólo ha
expedido decretos que regulan el funcionamiento de algunas de sus instituciones. O sea,
que ha soslayado la responsabilidad incluida en el inciso segundo del artículo 4º de la
Ley 99 de 1993. Pero, y vale la pena decirlo, tampoco las demás instituciones han presionado al Ministerio del Medio Ambiente, o directamente al gobierno, en tal sentido.
$"Sin embargo, y bajo la óptica que hemos desarrollado a través del presente trabajo, se
comprende que sería esencial que en esa reglamentación, que debe ser sistémica y operativa, participen todas las instancias nacionales y territoriales involucradas.
143
Preterición: figura que consiste en aparentar que se quiere omitir aquello mismo que se expresa repetidamente.
144
Hay que reconocer que la instancia de las "audiencias públicas" para el trámite de las licencias ambientales, con la
consulta a las diversas colectividades, se ha realizado en todos los proyectos grandes, con un balance favorable, en
términos generales.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
297
6. PROBLEMAS DE COORDINACIÓN
$"La Contraloría General de la República en sus dos informes ha realizado una crítica amplia
a la labor de coordinación del SINA por parte del Ministerio del Medio Ambiente.
$"Entre las fallas de coordinación del SINA, y que atañen a la responsabilidad del Ministerio
del Medio Ambiente hay que señalar las siguientes: /145
!"La no-existencia de canales formales de comunicación;
!"El desconocimiento y la descoordinación de las tareas de los diferentes representantes del Ministerio o de los delegados del Ministro o de otros funcionarios;
!"La falta de objetivos, prioridades y responsabilidades de cada entidad, y la noasignación de metas y recursos concretos;
!"Los problemas de articulación entre los convenios existentes entre las entidades;
!"La escasa formalización de interlocutores permanentes para cada tema en cada entidad;
!"La no-promoción de un ambiente de confianza y colaboración que eliminen los celos
institucionales y personales que afectan al SINA.
$"Bajo el título de "Escasa Coordinación", en el informe de 1998 encontramos: /146
!"Parte importante de la coordinación del SINA le fue encomendada implícitamente al
Ministerio del Medio Ambiente, función por demás, compleja por el número de instituciones y organizaciones que lo integran y el nivel de autonomía e independencia
con que operan. Pero, además, le asignó una función de tutela, que, de alguna manera también constituye un marco de coordinación.
!"Dentro de los instrumentos dispuestos para ello se encuentran la participación en los
consejos directivos de las CARS, la aprobación de sus estatutos, el ejercicio del control discrecional preventivo, actual o posterior sobre los asuntos a ella asignados, la
inspección y vigilancia sobre el cumplimiento de sus funciones, la aprobación de las
licencias ambientales, así como de los permisos y concesiones de aprovechamiento
forestal cuando son otorgados por las corporaciones del Chocó y la Amazonía, el
otorgamiento de licencias ambientales para los proyectos que ellas ejecuten y se
hallen sometidos a dicho requisito, la aplicación de las normas presupuestales de las
entidades del orden nacional y la apelación de los planes de ordenamiento territorial
que ellas aprueban.
!"También existen disposiciones que sujetan a las corporaciones a cumplir las políticas
y las regulaciones nacionales, así como los lineamientos y directrices fijados por el
Ministerio y les impone la obligación de rendir un informe al Ministro del Medio Ambiente, sobre sus actividades y la situación general de la entidad.
!"Otros mecanismos de coordinación contemplados en la ley, y que tienen aplicabilidad
frente a las CARS, son el recurso de apelación contra las licencias ambientales que se
surte ante el Ministerio y la potestad que tiene esta cartera para resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las entidades, así como el establecimiento
145
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pág. 60.
146
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, págs. 33-34.
298 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
de mecanismos para el manejo de ecosistemas comunes existentes dentro de la jurisdicción de varias autoridades ambientales.
!"Sin embargo, se carece de mecanismos y procedimientos que hagan esta coordinación
sistemática y coherente. No existe intervención real de las autoridades regionales en
los estudios que adelanta el Ministerio del Medio Ambiente para la expedición de licencias ambientales, lo cual muestra a las claras desarticulación del SINA en uno de los
procedimientos más importantes de la gestión. Además, tampoco se da una coordinación horizontal entre las CARS en los proyectos que afectan a varias jurisdicciones.
!"No se han establecido trabajos de evaluación conjuntos, más allá de los esfuerzos en
materia de planeación presupuestal y control interno. Brillan, por su ausencia, las acciones esenciales que permitirían una mayor coordinación: el montaje del Sistema de
Información Ambiental y la realización de acciones conjuntas para el manejo de ecosistemas comunes.
$"Existe descoordinación entre las autoridades ambientales, en unos casos por
desconocimiento, en otros por duplicación de funciones, en otros por falta de delegación,
y en otros definitivamente por errores en la concepción legal. Es el caso, por ejemplo, de
las atribuciones de policía en cuanto a las competencias de municipios, departamentos y
corporaciones.
7. LA SECTORIZACIÓN DE LO AMBIENTAL
$"La integralidad en el tratamiento de lo ambiental que se buscaba con la Ley 99 de 1993
no quedó plasmada en ella, porque otras dependencias estatales siguieron ejerciendo
atribuciones especiales, como se desprende de la siguiente enumeración:
!"El Ministerio de Salud, la salud y la sanidad ambiental;
!"El Ministerio de Agricultura la reforestación y las plantaciones forestales y, a través
del INPA, lo relacionado con la pesca y la acuicultura;
!"El Ministerio de Defensa, a través de la DIMAR, el manejo ambiental de las áreas marinas y costeras;
!"El Departamento Nacional de Planeación sigue teniendo incidencia en materia de políticas ambientales;
!"El Ministerio de Minas y Energía, el manejo de los recursos mineros y energéticos,
manteniendo el esquema de la famosa división entre los recursos naturales renovables y los recursos naturales no renovables;
!"El Ministerio de Comercio Exterior, las políticas de comercio exterior de los recursos
naturales;
!"El Ministerio de Desarrollo Económico, los servicios públicos, la regulación de aguas
residuales y la disposición final de los residuos sólidos.
!"Tampoco es clara la coordinación institucional respecto a las políticas de población y
asentamientos humanos, o las de expansión urbana y de colonización.
$"En los ejemplos anteriores queda planteado el problema del tratamiento sectorial de lo
ambiental, porque estamos frente a un problema insoluble bajo el esquema actual, ya
que es imposible que a una sola entidad les sean atribuidas todas las funciones ambien-
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
299
tales, y si así fuera, las demás instituciones no tendrían necesidad de existir, ya que lo
ambiental está siempre presente en los diversos aspectos de la gestión pública.
$"El problema de la sectorización del problema ambiental es grave, porque en una orilla se
sitúan unas instituciones encargadas exclusivamente del manejo ambiental, y en la otra,
todas las demás instituciones que obstaculizan su tarea o se desentienden de sus responsabilidades ambientales. Y en nuestro ordenamiento, el asunto se agrava cuando se
comprueba que el Ministerio del Medio Ambiente está de antepenúltimo en el escalafón
de los ministerios.
$"El papel de las entidades ambientales, tanto el del Ministerio del Medio Ambiente como el
de las Corporaciones Autónomas Regionales, debe ser el de coordinar y apoyar la gestión
ambiental de todos los entes públicos y privados, o sea de todos los componentes del
Sistema Nacional Ambiental - SINA, en lugar de ejercer responsabilidades ambientales
exclusivas y excluyentes.
$"Se trataría entonces de garantizar que el componente ambiental – en forma holística, orgánica, sistémica o integral – forme parte de las políticas, los planes, los programas, las
actividades, los proyectos, las actuaciones administrativas, las normas y regulaciones, en
fin, de todos los aspectos de la gestión pública.
D. EVALUACIÓN SISTÉMICA DE LOS PILARES DEL SINA
1. LA AUSENCIA DE UN VERDADERO PROCESO EDUCATIVO
$"La educación ambiental es imprescindible en el proceso de construcción de una sociedad
sostenible. Podemos decir, sin temor a equivocarnos, que ella se constituye en su pilar
fundamental. Pueden existir todas las instituciones adecuadas, las políticas, las normas y
las regulaciones ambientales, los recursos suficientes, pero si no existe una educación
ambiental adecuada orientada a toda la sociedad, nada resulta posible ni eficaz.
$"En la legislación colombiana sobre materia educativa, y específicamente sobre educación
ambiental, existe todo un conjunto de principios, de mecanismos y de instituciones para
la aplicación de programas y actividades en el país. Ellas incluyen: enseñanza en los ámbitos de educación formal y no formal, proyectos ambientales escolares, posgrados ambientales, enseñanza en las facultades de educación, servicio social obligatorio en el
campo ambiental, apoyo de entidades científicas del SINA, asesoría de las Corporaciones
Autónomas Regionales y la Unidades Ambientales Urbanas, interrelación con el Ministerio
de Educación en el ámbito nacional y con las Secretarías de Educación en el departamental y municipal, con el Sistema de Información Ambiental. En cuanto a capacitación, existen reglamentos y comités especiales, tanto para el Ministerio del Medio Ambiente como
para las entidades del Sina del nivel descentralizado.
$"A pesar de todo lo anterior, el grado de conciencia y de conocimiento de la población en
general en cuanto a lo ambiental, es muy bajo aún, y al interior de las entidades del SINA la ausencia de capacitación es notoria. El problema surge, fundamentalmente, del paradigma dominante que rige los programas educativos y de capacitación en el país, que
aunque pregonan ser integrales, lucen descontextualizados y aislados de la verdadera
necesidad colectiva. Saltan a la vista algunas carencias fundamentales:
300 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
!"La educación como la adquisición de conocimientos o el aprendizaje de capacidades,
pero no como un proceso de transformación individual, grupal y colectivo.
!"La ausencia de un proceso continuo de aprendizaje que involucre toda la integralidad
del ser humano, incluida su naturaleza noble y espiritual. Los conceptos modernos
sobre capacitación hablan del desarrollo de conocimientos, conocimientos, destrezas,
habilidades y actitudes, pero olvidan el otro factor esencial: el desarrollo de cualidades que tocan la naturaleza esencial del ser humano.
!"No existe una formación multidisciplinaria ni transdisciplinaria en los funcionarios del
SINA, ni en las autoridades ni en los líderes cívicos y comunitarios, ni en la ciudadanía,
ni en los estudiantes en particular. Esto origina una fragmentación del conocimiento
que atenta directamente contra la puesta en marcha del desarrollo sostenible.
!"Los programas de educación ambiental al interior del Sina son programas y eventos
aislados, sin seguimiento ni control, impidiendo un proceso continuo de aprendizaje.
!"El sistema educativo colombiano no es holístico ni sistémico, y esa es la principal limitación para la eficacia de la educación ambiental que forma parte de los programas y
actividades curriculares en la educación primaria y secundaria, pues la educación
ambiental, en lugar de ser el eje transversal que debe estar presente en todos las
disciplinas, termina también sectorizada.
$"Existe una limitada e inadecuada inversión en programas prioritarios por parte de las
Corporaciones Autónomas Regionales en educación y capacitación de autoridades territoriales, de comunidades y usuarios, de difusión y comunicación ambiental, tanto en un
sentido cuantitativo como cualitativo, porque esa inversión no se encuentra al servicio de
un proceso continuo de aprendizaje, ni de un proyecto educativo integral.
$"La ausencia de verdaderos procesos de aprendizaje se suma a la ausencia de redes institucionales locales, regionales y nacionales, que permitieran aprovechar los conocimientos
y las experiencias de planes y programas ambientales en aspectos científicos, tecnológicos, sociales y culturales.
$"Hay que reconocer que los Proyectos Ambientales Escolares (PRAES) buscan integrar en
un sentido práctico la formación académica, y presentan resultados importantes, pero el
criterio general es que se trata de actividades un tanto desarticuladas de todo el conjunto de planes y programas que desarrollan las instituciones del SINA.
2. LAS LIMITACIONES DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN AMBIENTAL
$"Otro pilar o soporte fundamental del SINA es el Sistema de Información Ambiental - SIAC,
en el cual todas las instituciones, y hasta los particulares, tienen responsabilidades en
cuanto a obtención, procesamiento, análisis, suministro y difusión de información ambiental pertinente. Sin un sistema calificado y oportuno de información ambiental, se hace muy
difícil la toma de decisiones sobre política ambiental y el ejercicio de la regulación normativa, pues no se cuenta con los elementos necesarios para hacer predicciones a mediano y
largo plazo sobre el comportamiento de los recursos naturales y del medio ambiente.
$"La responsabilidad de la coordinación del sistema recae en el IDEAM, pero ya hemos expresado repetidamente que, en nuestro criterio, al serles quitadas a este instituto las
atribuciones con respecto a los estudios ambientales, la coordinación del SIAC debe ser
ejercida por el Ministerio del Medio Ambiente con la finalidad de garantizar el acceso y la
pertinencia de la información que sea requerida por el país.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
301
$"Y es que una de las carencias principales del sistema en la actualidad radica en la falta de
desarrollo, fortalecimiento y consolidación del Sistema de Información Ambiental regional y
su articulación de doble vía con el Ministerio del Medio Ambiente, los Institutos de Investigación Científica, las Corporaciones Autónomas Regionales y las entidades territoriales.
$"Finalmente, el Sistema de Información Ambiental - SIAC, debe estar al servicio de las
instancias de gestión ambiental en el país, sobre todo de los municipios y las instituciones locales. El sistema debe alimentarse desde su base local, de modo que las instancias
regionales y nacionales puedan socializar adecuadamente el aprendizaje y la información
ambientales. Esto para evitar lo que suele ser un mal recurrente de nuestra institucionalidad, "el continuo descubrimiento del agua tibia".
3. LAS LIMITACIONES DEL SISTEMA NACIONAL DE INVESTIGACIÓN AMBIENTAL
$"Este sistema está a cargo de todas las instituciones del SINA con capacidad de investigación científica y tecnológica y su coordinación se encuentra bajo responsabilidad del Ministerio del Medio Ambiente.
$"Una de las principales limitaciones del sistema es su escasa articulación con las instancias regionales y locales, principalmente porque el trabajo de los Institutos Científicos no
está suficientemente coordinado con el de las Corporaciones Autónomas Regionales.
$"La otra limitación viene a ser la escasa destinación de recursos a la investigación científica en el país, que incluye por supuesto a la investigación de carácter ambiental. Aunque
los Institutos de Investigación hacen lo que está a su alcance, y en general lo hacen
bien, es tan vasto el campo de la biodiversidad y de la naturaleza, así como el de los
procesos sociales y económicos y su interacción con ella, que se requiere una mayor destinación de recursos y una mayor formación y cultura científica en todo el país.
$"De otro lado, no se aprovecha la información recogida por las Corporaciones en cumplimiento de sus funciones administrativas de carácter permisivo o sancionatorio, que si
fuera analizada y consolidada por un organismo especializado, contribuiría significativamente a la comprensión de problemas y realidades socioambientales en nuestro país.
4. LOS PROBLEMAS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
$"El ordenamiento territorial es la base de cualquier política y programa ambiental local,
regional y nacional, porque supone la destinación de un espacio físico a los usos determinados en los planes de ordenamiento territorial.
$"Aunque en ocasiones se habla también del ordenamiento ambiental del territorio, esto no
se refiere a un aspecto independiente del ordenamiento territorial, sino que significa simplemente que las autoridades ambientales tienen una importante injerencia en la aprobación de los POT para asegurar que los criterios ambientales han sido tenidos en cuenta. En
estricto sentido todo ordenamiento territorial deviene en ordenamiento ambiental.
$"La legislación colombiana ha creado mecanismos para facilitar la elaboración de los planes de ordenamiento territorial y tratar de garantizar la participación ciudadana en el
proceso, así como exigir que su adopción sea obligatoria. La experiencia inicial no ha sido
muy alentadora, porque los municipios, en su gran mayoría, definitivamente no estaban
preparados para la tarea, de modo que los objetivos planteados sólo comienzan tímida-
302 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
mente a alcanzarse. Además, hay que tener en cuenta todas los problemas de orden público existentes en buena parte del territorio nacional y otras limitaciones, entre ellas las
presupuestales. /147
$"Los POT se han implementado en la gran mayoría de los casos a marchas forzadas, y
con la presencia de todos los vicios típicos de la gestión pública y política ya conocidos:
imposición de intereses particulares, falta de participación y concertación ciudadana, entre otros. En muchos casos, los planes han sido contratados a consultoras que han hecho
su trabajo, casi siempre, de espaldas a la realidad local, y en forma muy deficiente.
$"La Nación y algunos departamentos no han participando activamente en la formulación
de los planes, cuando deberían prestar su concurso con estudios técnicos, información,
recursos financieros, etc. Las Corporaciones han sido en la práctica el único filtro para la
implementación de los planes de ordenamiento territorial en cuanto hace al componente
ambiental, y en algunos casos han elaborado una especie de Plan Maestro o han formulado algunas determinantes ambientales que han ayudado en el proceso.
$"Los POT deberían ser el resultado de un proceso concertado y participativo desde la base, siguiendo los pasos señalados anteriormente, cumpliendo las autoridades el papel de
facilitadores de la concertación con todas las fuerzas vivas de una localidad.
$"Los POT deberían incluir planes de contingencia para zonas especiales, en las cuales lo
ideal resulta enemigo de lo real, y no se puede en forma impositiva pretender solucionar
un problema ya consolidado y cuya solución exige grandes dosis de creatividad y liderazgo por parte de autoridades e involucrados.
$"Visto en la perspectiva de un proceso, es presumible que el proceso de elaboración de
los POTS vaya alcanzando gradualmente sus objetivos, y se convierta en una de las
herramientas fundamentales para construir el desarrollo sostenible.
5. LA FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS AMBIENTALES
Los gobiernos desde 1994 hasta el presente han expedido sendos documentos
de política ambiental. El primero (1994-1998), denominado “Hacia el Desarrollo
Humano Sostenible”, contemplaba un conjunto de principios generales, unas estrategias, unos programas de mejoramiento ambiental y otros instrumentales. Su cualidad fue establecer, de manera clara, el ámbito de actuación de las entidades ambientales, perfilar algunas de las acciones que deberían emprenderse por parte de
diversos sectores del Estado, además de definir unos montos presupuestales para
asignar en los cuatro años de la administración Samper. Por su parte, el actual gobierno (1998-2002), expidió una política bajo la denominación de “Proyecto Colectivo
Ambiental”, que contempla, al igual que el anterior, unos principios generales y unos
programas, con énfasis distintos a los concedidos en el Plan “El Salto Social./148
$"Las limitaciones principales de los últimos dos planes nacionales serían los siguientes:
147
Mediante la Ley 614 de 2000 aprobada el 18 de Septiembre se crearon los Comités de Integración Territorial para la
adopción de los planes de ordenamiento territorial.
148
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pág. 36.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
303
!"Falta de un diagnóstico ambiental claro y convincente que soporte la selección de los
programas.
!"Ausencia de metas claras y cuantificables que permitan, al cabo del período, verificar
el cumplimiento de los propósitos.
!"Elaboración sin la debida consulta territorial y sectorial.
!"De un plan al otro, existe un cambio notorio en el lenguaje, en los programas, y la
referencia a la continuidad de las acciones es escasa. /149
!"Lo ambiental termina siendo una variable aislada dentro de la planeación gubernamental, o sea se vuelve sectorial, olvidando que la gestión ambiental no es solo responsabilidad de unas agencias gubernamentales sino del Estado./150
$"La formulación de las políticas regionales y nacionales no es el resultado de un proceso
de gestión y planificación desde la base, desde lo municipal, desde lo comunitario, desde
los diversos sectores y con una amplia participación ciudadana. Sólo un proceso de planificación sobre esas nuevas bases garantizarían una política de Estado, no de gobierno,
con vigencia a mediano y largo plazo.
$"Existe un círculo vicioso con relación al Plan Nacional de Desarrollo: este no se formula
tomando en cuenta los planes de desarrollo locales y regionales, cuando estos existen. A
su vez, en la formulación de los planes locales, no existen referentes regionales y nacionales valiosos y adecuados, porque ellos han sido el resultado de procesos inconsultos,
impuestos o uniformemente autoritarios, representando intereses políticos coyunturales.
$"Otro aspecto problemático lo representa la asincronía entre la expedición de los planes
de las Corporaciones y los planes de desarrollo nacionales y territoriales, problema que
contradice el mandato de la Ley 99 de 1993 en el sentido que las Corporaciones Autónomas Regionales deben “ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan
Nacional de Inversiones”. En las Corporaciones existen planes que no se corresponden
con la expedición del Plan Nacional de Desarrollo que se expide cada cuatro años.
6. LIMITACIONES DE LOS MECANISMOS DE ACCIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANAS
$"Los mecanismos de acción y participación son, en términos generales, novedosos y positivos, y representan un avance notable en el propósito de vincular activamente a los individuos y a la colectividad en la promoción y defensa de sus derechos, en la organización y gestión comunitarias, así como en el control de la gestión pública.
149
La Contraloría se pregunta acertadamente: ¿Se justifica que el país cada cuatro años haga un cambio tan significativo
en sus prioridades de gestión ambiental, teniendo en cuenta que al tratarse de una actividad de mediano y largo plazo
las acciones deben ser mas constantes y sistemáticas? CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Informe sobre el Estado de
los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pág. 36.
150
El tema ambiental debería ser una de las variables de la política de paz, teniendo en cuenta las profundas transformaciones de la distribución de la población en el país como consecuencia de las graves alteraciones del orden público que, según estimativos, ha causado un desplazamiento de más de un millón de habitantes hacia ciudades u otras regiones. A ello
se agregan los asentamientos surgidos en las explotaciones de enclave, particularmente hidrocarburos y cultivos ilícitos.
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pág. 37.
304 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
$"Los mecanismos ideados, por ser precisamente nuevos, necesitan de un esfuerzo multisectorial para su implementación, dentro de un proceso que requiere tiempo y recursos
de diversa índole. Y aunque en varias de las normas se contemplan medios e instrumentos de promoción, divulgación, financiación, apoyo y asesoría, ellos han demostrado no
ser suficientes frente a las circunstancias de nuestra problemática social, política y económica, pues aun prevalecen la desinformación, el temor o la apatía ciudadanas. O sea,
se hace necesario profundizar esos medios e instrumentos, ya sea utilizando los canales
existentes o creando algunos nuevos.
$"Los mecanismos de la Ley 99 de 1993, en cuanto a acceso a la información y a la publicidad, así como los de la intervención en los procedimientos administrativos ambientales,
han tenido una relativa eficacia; no así el mecanismo principal de la celebración de audiencias públicas, el cual en nuestro concepto es incompleto, engorroso y se presta para
el ejercicio de la politiquería. El problema central quizás radique en que la audiencia no
se realiza como la finalización de un proceso de concertación obligatorio con los diversos
sectores afectados e interesados, y su resultado tampoco conlleva la necesidad de un
acuerdo que tenga algún grado de obligatoriedad frente a la autoridad ambiental.
$"La ley 134 de 1994, contempla los mecanismos de participación política, y el criterio generalizado es que los requisitos que se impusieron para que pudieran llevarse a cabo referendos, revocatorias del mandato, plebiscitos y consultas populares, son muy difíciles
de cumplir, y por tanto las nuevas instituciones no han podido cumplir su cometido. Por
ello se han escuchado muchas voces pidiendo la expedición de una nueva ley que exija
requisitos acordes con las circunstancias del país. Los mecanismos que no tienen esas dificultades son la iniciativa popular legislativa y los cabildos abiertos, y el único vacío sigue siendo el de la falta de promoción y de concientización ciudadana.
$"Sin embargo, creemos sinceramente que el problema de fondo está en relación con el
ejercicio mismo de la política, con el partidismo, el sistema de postulación, el financiamiento de las campañas y el método de elección, en fin, con la dinámica gobiernooposición, como tuvimos oportunidad de exponerlo. No vamos a negar que los esfuerzos
por incrementar la participación ciudadana deben arrojar un resultado positivo, pero
siempre existirá la limitación derivada del sistema confrontacional que existe en la política. Y es que mientras la gestión colectiva se siga concibiendo como la expresión de relaciones de poder, donde cada grupo ejerce o posee una parte grande o pequeña del
mismo, se desconoce la dinámica esencial del proceso constructivo de nuestro tiempo,
donde la solución a los problemas del mundo parte del poder de la unidad, que garantiza
la expresión de la diversidad humana en forma coordinada y armoniosa.
$"Los mecanismos de descentralización y participación ciudadana consagrados en la Ley
136 de 1994 sobre organización y funcionamiento municipal, constituyen logros importantes, porque permiten acercar la gestión pública a los ciudadanos, que pueden actuar
en forma individual o a través de organizaciones civiles sin fines de lucro de diverso orden con el fin de vincularse al desarrollo municipal . Esta ley se complementó con la Ley
142 de 1994 sobre servicios públicos domiciliarios, que garantizó la participación ciudadana para el desarrollo y control de los mismos. En términos generales creemos que los
objetivos de estos cuerpos normativos se están cumpliendo en forma progresiva, aunque
deben profundizarse aspectos como la promoción y el apoyo institucional del Estado con
todo tipo de recursos.
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
305
$"La acción de cumplimiento, desarrollada mediante la Ley 393 de 1997, constituye un
enorme acierto constitucional y legal, aunque existen todavía vacíos en cuanto a los alcances de aplicación de la ley – dado el corto lapso de su vigencia – que están siendo
llenados gradualmente por la jurisprudencia. Una vez más, hay que decir, que se hacen
necesarios mecanismos institucionales que permitan el cumplimiento de los objetivos trazados en la ley, sobre todo en el orden municipal.
$"La ley 472 de 1998 reglamentó las acciones populares y de grupo. Las acciones populares, son por excelencia las acciones para la defensa de los intereses colectivos relacionados entre otros con el medio ambiente y la conquista de la moral administrativa. Han
constituido un gran acierto y, hasta donde tenemos entendido, han resultado ser un mecanismo muy eficaz que ha potenciado la tarea de organizaciones no gubernamentales
sin fines de lucro, y de organizaciones populares.
$"El mecanismo más reciente de control de la gestión pública es el de las veedurías ciudadanas desarrolladas en la Ley 563 de 2000, la cual está bien concebida y pensamos que
debe facilitar el que la sociedad civil organizada asuma progresivamente su rol y su responsabilidad en relación con los asuntos públicos.
$"En cuanto a los mecanismos de protección y desarrollo de las comunidades indígenas y
negras, tanto la Ley 21 de 1991 aprobatoria del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, como la Ley 70 de 1993 que desarrolló el artículo 55 transitorio de la Constitución
con relación a las comunidades negras, representan un necesario y valioso esfuerzo por
integrar a esas comunidades a la vida nacional, en condiciones de igualdad y con el respeto a su diversidad cultural, incluyendo aspectos como la educación, el desarrollo, la
conservación de los recursos naturales, el acceso a la propiedad colectiva de la tierra, la
autogestión y administración de sus propios asuntos, entre otros. Desafortunadamente
las limitaciones y problemas existentes en nuestro país impiden que las disposiciones y
las instituciones creadas tengan cabal aplicación y funcionamiento.
$"Finalmente, el Decreto 1320 de 1998 reglamentó la consulta previa con las comunidades
indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio, y
lo que podemos decir al respecto es que el decreto se quedó corto y no es un fiel reflejo
del espíritu de las normas y principios constitucionales y legales que le dieron origen. La
experiencia reciente nos demuestra que la consulta previa puede ser sólo un formalismo
o una fachada, y que el criterio político coyuntural termina imponiéndose. Claro, en último término lo que suele estar en juego es el choque entre el modelo desarrollista y el
modelo de desarrollo sostenible, con preponderancia real del primero sobre el segundo.
$"Para que el mecanismo fuera eficaz, y cumpliera con los objetivos manifiestos de preservación cultural y ambiental, el gobierno debería dejar de ser juez y parte en el proceso, y
en caso de desacuerdo, una autoridad jurisdiccional imparcial debería dirimirlo y fijar las
condiciones de desenvolvimiento del proyecto, obra o actividad, en caso de aprobación.
$"Las instancias obligatorias de participación ciudadana en el Sistema Nacional Ambiental SINA son muy escasas: a través de representantes de las Organizaciones Ambientales No
Gubernamentales en comisiones, consejos o comités, participación que, como dijimos, no
tiene carácter determinante; a través de las instancias de consulta y participación previstas en las normas de protección de las comunidades indígenas y negras y en la conformación de las reservas de la sociedad civil.
306 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
7. AUSENCIA DE PROCESOS DE CONCERTACIÓN
$"Una de las razones para que la relación costo-beneficio en las intervenciones de las autoridades ambientales, en el campo de lo permisivo y lo sancionatorio, sea completamente
desfavorable, es que no existen instancias obligatorias de concertación para facilitar la
aplicación normativa.
$"Y es que la concertación no impera en la toma de decisiones por parte de las autoridades: ni aun en el caso de la consulta a las comunidades, así sea ella obligatoria, ni en el
caso de las audiencias públicas, pues finalmente la decisión no es el resultado de un
acuerdo con todas las partes involucradas en un problema determinado, sino que, aun
existiendo dicho acuerdo, puede tomarse la decisión en un sentido contrario.
$"Hay que reconocer definitivamente el fracaso total del modelo represivo entre nosotros.
Por lo menos en otros países son eficaces en la aplicación de sanciones, y ello contribuye
en parte a evitar la continua violación de normas y regulaciones; pero, entre nosotros esto dista de ser una realidad posible.
$"En la gestión de la autoridad ambiental no impera la concertación, sino la imposición
mediante medidas preventivas y sancionatorias, ante usuarios que no pueden dejar de
ver a dicha autoridad como un obstáculo o escollo por salvar, como un ente represor, en
lugar de verla como entidad conciliadora, facilitadora y asesora. Existe, entonces, un enfrentamiento inútil entre el Estado y los particulares, y no en pocas ocasiones, el enfrentamiento se da entre instituciones del Estado del Sistema Nacional Ambiental, como es el
caso de las continuas sanciones aplicadas por las Corporaciones a los municipios.
$"Un caso dramático se presenta con la concesiones de aguas, que pueden originar, para
un conjunto de usuarios de una sola quebrada, el inicio de cientos de trámites individuales, con su respectivo papeleo, instancias de notificación, requerimiento, publicaciones,
etc., cuando bastaría aplicar la norma que permite la reglamentación de fuentes, entendida como un sólo proceso integral, concertado con todos los usuarios, y que significaría
la solución sistémica del problema. Aunque esta función está encomendada a las Corporaciones, sería necesario hacerla obligatoria y exigible por instancias de la sociedad civil.
8. LAS INTERFERENCIAS POLÍTICAS PARTIDISTAS
$"Expusimos que la actividad que más interfiere en todos los procesos constructivos de
una nueva institucionalidad, en la correcta aplicación de los principios y las normas, y en
último término, en la adecuada operatividad de un sistema, es la actividad política partidista o grupal, que en las condiciones actuales del mundo degenera en lo que todos conocemos como politiquería, con toda su secuela de males, desde la ineficiencia y la ineficacia hasta las más perversas y refinadas formas de corrupción. El gran drama del mundo es que, en su mayor parte, ignora que existen mecanismos alternativos, entre ellos el
que tuvimos oportunidad de exponer en el marco conceptual de este trabajo.
$"El problema es que los mecanismos de la política partidista, consagrados constitucional y
legalmente, se extienden a todos los ámbitos de la participación ciudadana. En términos
generales los mecanismos son los siguientes:
!"Para el sistema de elección: Postulación, campaña, financiamiento de la campaña,
compromisos, coaliciones, oferta de un programa de gobierno, y es en este sistema
en el que se incuban todos los vicios y consecuencias posteriores; es como la siem-
IX. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
307
bra de la cizaña, que daña posteriormente toda la cosecha. Por ello están en crisis en
el mundo los esquemas gobierno-oposición, gobierno-coaliciones parlamentarias, con
la consecuente apatía e indiferencia de la mayoría silenciosa que ve impotente como
no son tenidos en cuenta sus auténticos intereses.
!"Para el sistema de toma de decisiones: Debate, contienda, confrontación, negociación, mecanismos que impiden la práctica de la unidad en la diversidad, pues cada
individuo o grupo defiende y representa un grupo particular de intereses, una posición ideológica determinada, o una postura política previa.
$"¿Qué se propone? Un gradual proceso de transformación de este sistema en el cual el
proceso de elección no esté precedido de postulaciones ni campañas, y el voto se haga
en plena libertad y conciencia respecto de las personas que cada cual considere reúnen
las mejores condiciones de servicio. En cuanto al sistema de decisiones, se propone el
proceso consultivo, donde se tratan de integrar las perspectivas diferentes existentes
frente a un problema, perspectivas que, lejos de verse como un obstáculo, son alentadas
porque representan la diversidad necesaria que es el sustento mismo de la vida.
9. LA NORMATIVIDAD AMBIENTAL
$"Es indiscutible que la expedición de normas es un instrumento necesario para la aplicación de políticas, programas y regulaciones sobre cualquier materia, y en ello lo ambiental no puede ser la excepción. Pero cuando esa expedición normativa tiende a reemplazar las políticas, los planes, los programas y los procesos, y sobre ella recae la responsabilidad de la consecución de metas y objetivos, el resultado termina siendo, en la
generalidad de los casos, muy pobre.
$"Lo anterior es lo que en buena parte ha sucedido con el exceso de regulación normativa
de y para las instituciones del SINA, pues el sistema no tiene la capacidad de absorber
todo ese torrente regulatorio, además de originar desconocimiento e inobservancia por
parte de la ciudadanía.
$"Existen cerca de 1.300 normas vigentes relacionadas con el tema ambiental. Pero no por
ello puede afirmarse que exista saturación legislativa. Así bosques y aguas se encuentran
sobrerregulados, con algunas de sus disposiciones vigentes inaplicables o contradictorias,
pero en cambio temas como el acceso a los recursos genéticos o el paisaje, sufren de
enormes vacíos legales. En estas circunstancias, no cabe duda que una de las causas
que está contribuyendo a que en el país se sigan presentando altos niveles de destrucción, deterioro o contaminación de su oferta natural, radica en la carencia de una legislación sencilla, clara y proporcional a los requerimientos del país. /151
$"La Ley 99 de 1993, si bien quiso incorporar una nueva visión para el manejo ambiental, no
alcanzó a desarrollar los instrumentos de política y regulatorios que se requieren para poner en marcha este nuevo objetivo del país. La ley se limitó a reestructurar la organización
institucional del Estado para la atención del tema, a organizar el Sistema Nacional Ambiental y, en algunos aspectos puntuales, estableció el marco legal de carácter general para su
151
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pág. 40.
308 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA
implementación, como lo fue en materia de licencia ambiental y tasas por uso, aprovechamiento o afectación del medio ambiente.
$"Han fracasado algunos intentos por revisar en forma integral la legislación ambiental que
contribuya a generar un marco regulatorio coherente y armónico que le proporcione al
Estado y a los particulares las herramientas necesarias para garantizar los derechos y
exigir el cumplimiento de los deberes que se tienen respecto al medio ambiente. El problema principal ha radicado en que no se ha logrado consolidar un criterio claro acerca
del nuevo enfoque, la finalidad y el alcance que debe dársele a las modificaciones.
10. EL PROBLEMA DE LOS RECURSOS
$"Los recursos financieros son la savia del Sistema Nacional Ambiental - SINA. Sin ellos
ninguna gestión ambiental sería posible. Los recursos con relación al SINA y para contribuir a su eficacia deben cumplir dos requisitos: ser suficientes y asignarse en forma justa
y equitativa a todos sus integrantes. Los análisis presentados en páginas anteriores nos
demuestran que ninguna de las dos condiciones es cumplida.
$"Refiriéndonos a las Corporaciones Autónomas Regionales, la paradoja del sistema actualmente existente es que las que más recursos necesitan son las que menos recursos
tienen y viceversa. Los mecanismos vigentes conducen a una enorme inequidad en la
distribución de los mismos, por más que entre ellos existan los que supuestamente conducen a compensar los desequilibrios.
$"De todos los integrantes del SINA, siendo sus componentes más importantes, los municipios son los más desfavorecidos en cuanto a los recursos financieros para el cumplimiento de su gestión ambiental. Se puede decir que su situación es dramática, o mejor,
deplorable, y una muestra de ello, es que continuamente los municipios, que entre otras
cosas son los dueños de las Corporaciones Autónomas Regionales, son requeridos y sancionados por ellas, por no disponer de los recursos necesarios para realizar obras en el
campo del saneamiento ambiental.
$"El problema de fondo radica en que la inversión ambiental no es considerada prioritaria
bajo los esquemas de los planes, las políticas y los programas vigentes. Sólo cuando esta
tendencia comience a invertirse, podremos tener otro resultado. Mientras tanto, las instituciones del SINA deben desarrollar una enorme dosis de creatividad para trabajar con
las limitaciones presupuestales existentes, y lograr eficacia y eficiencia en su gestión ambiental, para así poder contribuir a ese cambio necesario.
CUARTA PARTE.UNA PROPUESTA DE OPERATIVIDAD DEL SINA
Capítulo Décimo.LOS PRINCIPIOS Y LAS VARIABLES FUNDAMENTALES
A. LOS PRINCIPIOS GENERALES
En el propósito de encontrar los principios que deben regir el funcionamiento del Sistema
Nacional Ambiental - SINA, destinados a garantizar su operatividad y su eficacia, volveremos la
vista al marco conceptual desarrollado en el capítulo segundo de este trabajo y trataremos de
recoger dentro del mismo, los aspectos de mayor pertinencia y oportunidad.
1. RELACIONES SISTÉMICAS Y UNIDAD EN DIVERSIDAD
1) El SINA debe estructurarse y operar en forma sistémica con relaciones de interconexión, interdependencia y reciprocidad entre todos sus componentes.
2) El SINA debe ser el reflejo de la organicidad social del país, con la manifestación plena de su diversidad étnica, cultural y sectorial.
3) El principio rector de la existencia y funcionamiento del SINA debe ser el de la unidad
en diversidad, lo que implica la plena potenciación de cada uno de los elementos diversos del
sistema, al tiempo que se garantiza la armonía de su visión, de sus objetivos y de sus propósitos
centrales.
4) La aplicación de este principio debe llevar a la plena participación de la mujer en todos los ámbitos de la vida social, cultural y política. Las instituciones y regulaciones del SINA
deberán apoyar y facilitar plenamente este principio.
5) La principal herramienta de la construcción de las relaciones sistémicas y de la unidad en la diversidad al interior del Sistema Nacional Ambiental debe ser la consulta, por cuanto
ella permite la integración de perspectivas diversas que potencializa y enriquece al conjunto
social, al tiempo que facilita la búsqueda de las mejores alternativas y el desarrollo de una conciencia colectiva.
2. EL DESARROLLO SOSTENIBLE DESDE LA BASE
1) Aunque deben existir jerarquías en el SINA para la atribución de competencias y responsabilidades, toda su estructura y operatividad deben estar al servicio de lo local, de la base
social y no a la inversa, como único sistema adecuado que conduzca a un proceso de desarrollo
sostenible.
2) El desarrollo sostenible debe existir a partir de las particularidades y necesidades de
lo local, sin imposiciones superiores, pero integrándose con los niveles regionales, nacionales, e
inclusive, mundiales. El lema aplicable es aquel en boga hoy en día: Pensar globalmente y actuar localmente.
312 CUARTA PARTE - UNA PROPUESTA DE OPERATIVIDAD DEL SINA
3) Lo local, en cuanto a desarrollo, puede ser comprendido bajo un enfoque microregional, que tiene su correspondencia en lo ambiental con el concepto de biorregiones o ecosistemas regionales.
4) El objetivo del proceso de desarrollo no puede ser otro que el bienestar de todo el
conjunto social y de cada uno de sus integrantes, superando los extremos de riqueza y pobreza
material y el marginamiento social de grupos, etnias o géneros.
5) El proceso de desarrollo debe ser guiado por el ejercicio de un nuevo tipo de liderazgo, el liderazgo moral, transformador o de servicio. Las instituciones del SINA en el proceso
educativo y concertativo deben basarse en él para garantizar la eficacia del aprendizaje y de la
acción social.
3. UN PROCESO CONTINUO DE APRENDIZAJE
1) La base del desarrollo sostenible es la participación en un proceso continuo de
aprendizaje en todos los campos del quehacer individual, grupal y colectivo.
2) Cada una de las instituciones del SINA deben estar inmersas en un proceso educativo
continuado, cuyos resultados deben ser socializados y realimentados constantemente. La capacitación debe dejar de verse como un trofeo individual y estructurarse en forma sistémica para
cada una de las necesidades y potencialidades.
3) Los procesos continuos de aprendizaje deben llevar a cada institución del SINA por el
camino de construir su visión, su misión, su planeamiento estratégico y operativo, y al desarrollo
de líneas de acción y de proyectos, sobre bases plenamente participativas y que enriquezcan a
los individuos y a la institución.
4) Dichos procesos también deben conducir a la construcción de relaciones sistémicas
entre todas las entidades del SINA. Si el proceso educativo lleva a otro resultado es que está
mal enfocado.
5) Hay que pensar y actuar en términos de procesos, no de eventos o de acciones aisladas. Sólo de esta forma no se pierden de vista los objetivos y la finalidad que está siempre
presente en la visión construida colectivamente.
4. LA CONSTRUCCIÓN DE NUEVAS ESTRUCTURAS
1) Uno de los objetivos del SINA como sistema compuesto de principios, orientaciones,
normas, instituciones, proyectos y actividades, debe ser el de facilitar la construcción de nuevas
estructuras o instituciones locales representativas de toda la diversidad del cuerpo social, y no
solamente de los grupos organizados que tengan capacidad de gestión o de influencia.
2) Al mismo tiempo el SINA debe facilitar la construcción de instituciones con el mismo
carácter en el ámbito regional y nacional, para que exista la correspondencia necesaria, sin olvidar que el objetivo final es la integración del país en un sistema mundial mancomunado que
refleje la diversidad de todos los pueblos y naciones de la tierra.
X. LOS PRINCIPIOS Y VARIABLES FUNDAMENTALES
313
3) La construcción de nuevas estructuras debe buscar un nuevo equilibrio entre lo urbano y lo rural, para que sus relaciones de intercambio sean justas y equitativas.
5. EL FORTALECIMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL
1) La sociedad civil organizada y consciente de su potencialidad y de su responsabilidad,
debe ser la protagonista principal de la construcción del desarrollo sostenible desde la base.
2) La sociedad civil fortalecida debe ser la garantía del ejercicio de la autoridad pública
al servicio de los intereses generales.
3) El papel de las Organizaciones No Gubernamentales debe ser el de facilitadoras de
los procesos de aprendizaje y de la construcción de nuevas estructuras sociales representativas
de la diversidad colectiva.
4) El rol principal de las organizaciones populares y comunitarias debe ser el de expresar y representar plenamente a todo el cuerpo social y garantizar la participación de todos sus
integrantes, para así asegurar el desarrollo sostenible desde la base de la sociedad.
5) La participación y la práctica política debe guiarse bajo nuevos principios que garanticen una democracia plena desprovista de partidismos y defensa de intereses grupales, la escogencia de las personas con mayor potencialidad de servicio y la unidad del cuerpo social.
6) El funcionamiento y operatividad del Sistema Nacional Ambiental - SINA debe ser garantizado por la acción de la sociedad civil. Si las instancias públicas de autoridad y coordinación
institucional ambiental no operan adecuadamente, las Organizaciones Ambientales No Gubernamentales y las organizaciones populares y comunitarias, deben tener la capacidad de mantener el funcionamiento de todas las redes y relaciones sistémicas por medio de una serie de mecanismos de acción y gestión.
B. LAS VARIABLES FUNDAMENTALES
1. LA EDUCACIÓN AMBIENTAL
Entendemos a la educación como un proceso continuo de aprendizaje dirigido a la realización integral de potencialidades; el proceso puede ser referido a un individuo, o a un grupo o
a un colectivo mayor, casos en los que se identifica con el proceso de desarrollo. Ahora bien, la
educación ambiental, por su naturaleza misma es holística e integral, y no puede reducirse a
una formación en aspectos técnicos y científicos relacionados con el medio ambiente, o como
expresan algunos "a sólo preocuparse por las plantas y los animales y no tener en cuenta a los
seres humanos". O sea, que lo ambiental incluye a lo ecológico, a lo cultural y lo social.
Como ya lo expresamos, la particularidad de todo el problema ambiental, es que la única
salida está en que el hombre debe primero aprender a vivir de acuerdo con las leyes de la naturaleza para poder cuidarla y respetarla. Es decir, debe aplicar el principio central de la unidad en
la diversidad en sus relaciones con toda la humanidad. Entonces un auténtico proceso educativo
debe prepararnos para aprender a construir la vida en sociedad bajo ese principio.
314 CUARTA PARTE - UNA PROPUESTA DE OPERATIVIDAD DEL SINA
#" LAS ETAPAS DE UN PROCESO DE APRENDIZAJE
Las etapas fundamentales de un verdadero proceso de aprendizaje serían las siguientes:
1) La transformación de nuestros paradigmas, ya que como lo expresó Stephen Covey,
"el modo en que vemos las cosas es el problema"./152
2) La construcción de una perspectiva positiva de un futuro posible y deseado.
3) El desarrollo de las capacidades de liderazgo de servicio o liderazgo potenciador, que
como vimos, son capacidades de transformación personal, grupal y colectiva, las cuales se adquieren en grados progresivos de profundidad y compromiso.
4) Una continua dinámica de acción y de reflexión.
#" LOS CONTENIDOS DE LA EDUCACIÓN AMBIENTAL
Los contenidos concretos de la educación ambiental, deben incluir conocimientos:
•
Sobre la problemática ambiental, social y cultural;
•
Sobre la normatividad jurídica, constitucional y ambiental;
•
Sobre los mecanismos de la participación ciudadana;
•
Sobre aspectos técnicos particulares de acuerdo al área de interés.
Pero dichos contenidos nunca deben estar descontextualizados del proceso de aprendizaje descrito, porque ese es el sustento, el fundamento del logro de los objetivos de una verdadera educación.
2. LA CONCERTACIÓN DE LOS ACTORES MEDIOAMBIENTALES
La propuesta en este campo es que la concertación debe convertirse en una instancia
obligatoria en todos los procesos de aplicación normativa bajo el ejercicio de las funciones de
autoridad y control ambientales, incluyendo a los procedimientos administrativos.
La concertación debe ser vista como una herramienta fundamental para facilitar el desarrollo sostenible, con una dinámica transdisciplinaria y no únicamente interdisciplinaria – entre
otras cosas casi nunca lograda plenamente, porque no corresponde al paradigma de la unidad
en la diversidad . Lo interdisciplinario se queda en el nivel de la especialización, de la defensa de
la propia perspectiva con ínfulas de totalidad, y conduce – en el mejor de los casos – a la transacción y a la tolerancia. Lo transdisciplinario va mucho más allá, incluye la sinergia, la plenitud
del proceso consultivo, la integración de las diversas perspectivas singulares, la construcción de
una dinámica de acercamiento a la verdad en progresivos niveles de profundidad, así como la
plena aceptación de los otros.
Algunos principios básicos serían los siguientes:
152
COVEY, Stephen, Los Siete Hábitos de la Gente Eficaz, Paidós, pág. 45.
X. LOS PRINCIPIOS Y VARIABLES FUNDAMENTALES
315
1) Para la aplicación normativa debe existir la fijación de términos de referencia, los
cuales deben ser elaborados teniendo en cuenta principios de aplicación general con la debida
adaptación a las circunstancias locales.
2) La concertación debe estar basada en el proceso consultivo, y debe incluir, de acuerdo a las circunstancias, diversas etapas, donde se incorporen los diversos instrumentos existentes: la asesoría técnica, el conocimiento científico, la visión de la problemática política, económica y social, el análisis jurídico y administrativo, así como la conciliación.
3) Deben existir procesos de concertación con todos los actores de la problemática ambiental, como por ejemplo, porcicultores, avicultores, aserradores, productores, consumidores,
usuarios ¡legales de aguas, vertedores ¡legales, industriales, entre los usuarios en general; autoridades ambientales municipales, departamentales y de las corporaciones; organizaciones no
gubernamentales, instituciones científicas, organizaciones cívicas, populares y comunitarias.
4) La preparación para la concertación debe darse en el marco de un proceso educativo
bajo los parámetros señalados en la variable anterior.
3. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Una de las propuestas principales que subyacen en este trabajo, es la de la implantación
gradual de un nuevo sistema de práctica política no partidista, y que esté centrada en el poder
de la unidad, tal como lo expusimos en el marco conceptual. Creemos, en consecuencia, en la
pertinencia de su aplicación, como herramienta importante para facilitar el cauce adecuado y la
eficacia de los mecanismos existentes de participación ciudadana.
Sin embargo, partiendo de la realidad jurídica de nuestro país que no permite la implantación general de un sistema semejante, y con la mira puesta en la operatividad del Sistema
Nacional Ambiental - SINA, hemos considerado que este puede ser acogido gradualmente por
las instituciones de la sociedad civil y aplicado a ciertas instancias de operatividad del SINA donde se alcance un acuerdo en tal sentido. Lo importante es que la semilla del proceso pueda irse
sembrando poco a poco en la conciencia colectiva, que puede así comprobar que si es posible la
gestión colectiva sobre auténticas bases democráticas y participativas.
Recordemos algunos fundamentos de esta propuesta:
1) En cuanto al sistema de elección, la inexistencia de postulaciones y campañas a favor
o en contra, de tal manera que los miembros de un conglomerado, quienes deben conocerse
entre sí, votan en forma secreta por la persona o las personas que, en su juicio, tienen las mayores capacidades de servicio.
2) En cuanto al sistema de decisiones, se propone el proceso consultivo, donde se tratan de integrar las perspectivas diferentes existentes frente a un problema, perspectivas que,
lejos de verse como un obstáculo, son alentadas porque representan la diversidad necesaria que
es el sustento mismo de la vida. Para lograr dicha integración es necesario que se abandone la
defensa persistente de un determinado punto de vista y abandone la representación de cualquier tipo de interés, ya sea político, clasista, de credo o económico.
3) En el sistema vigente, el responsable de aplicar el programa es el elegido o los elegidos con su equipo de gobierno, y todos los demás tienen el derecho de hacerle oposición. Esto
316 CUARTA PARTE - UNA PROPUESTA DE OPERATIVIDAD DEL SINA
rompe la unidad y dificulta enormemente el logro de los objetivos – lo que actualmente se conoce como problemas de gobernabilidad. En el nuevo sistema, todo el conglomerado es responsable de ejecutar las políticas y programas necesarios para su desarrollo, y los elegidos son simplemente los facilitadores, los coordinadores del proceso, es decir cumplen las funciones de liderazgo potenciador. Nadie tiene derecho, entonces, a hacer oposición una vez que ha sido tomada una decisión. Solamente así pueden conseguirse los objetivos y las metas aceptadas y socializadas por el colectivo.
Todas las formas de participación ciudadana consagradas en la Constitución pueden tomar
un auténtico impulso con este sistema: desde el nivel de las juntas administradoras locales, las
comisiones de vigilancia de la gestión local, los comités de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios, la iniciativa popular legislativa, la participación en audiencias públicas,
hasta el ejercicio de las acciones populares, de nulidad y de cumplimiento.
Es necesaria entonces una educación para la participación, una educación en el liderazgo
de servicio o potenciador y una educación en el arte de la consulta.
Todo el Sistema Nacional Ambiental - SINA debe estar orientado a apoyar y potenciar la
gestión municipal ambiental participativa. Esta afirmación recoge lo esencial de nuestra propuesta de operatividad del SINA. Este debe dejar atrás su estructura piramidal y centralizada, y
ponerse al servicio y alimentarse de lo local. Ahora bien, esto implica un grado de
corresponsabilidad municipal de gran magnitud, pues la estructura del SINA debe facilitar la
gestión del municipio pero no realizarla por él.
4. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Tal como están concebidos en la legislación vigente, los Planes de Ordenamiento Territorial deberían ser el resultado de un proceso concertado con la participación de todos los sectores
e instancias locales y regionales, y en el que las autoridades ambientales debieran cumplir su rol
de facilitadores del proceso.
Hemos expresado el concepto de que las instituciones del Sistema Nacional Ambiental SINA deben estar al servicio de lo local, y es en este punto del ordenamiento territorial en el
que esta necesidad se hace evidente. Si las instancias locales cuentan con el apoyo de la información adecuada, con los estudios e investigaciones necesarias, con la asistencia de organismos
nacionales, con los recursos suficientes, con la presencia de entidades de control, con los diversos sectores ciudadanos capacitados para intervenir, pueden alcanzar resultados de muy buen
nivel en su ordenamiento territorial, base del desarrollo sostenible.
Otro aspecto esencial y estrechamente relacionado con lo anterior, es que los procesos
de adopción de los planes ordenamiento territorial deben coincidir, o mejor, deben elaborarse
conjuntamente con los planes de desarrollo municipal y los planes ambientales del mismo nivel,
pues en realidad se trata de tres facetas de un mismo fenómeno, que podría denominarse como
Plan de Ordenamiento y Desarrollo Integral Municipal o Distrital.
Capítulo Undécimo.UNA NUEVA ORGANIZACIÓN DEL SINA
La gestión ambiental en su acepción más amplia, como tuvimos oportunidad de
expresarlo, se manifiesta a través de los siguientes ámbitos o instancias de actividad:
!"El ejercicio de la actividad de política ambiental y regulación normativa;
!"El ejercicio de la autoridad y el control ambientales;
!"La coordinación de la gestión ambiental pública y privada;
!"La gestión ambiental de los organismos públicos y privados.
El concepto fundamental que deseamos desarrollar en este último capítulo es que estos
ámbitos o instancias no deben estar en cabeza de una sola institución, como sucede entre nosotros con el Ministerio del Medio Ambiente, así existan varios niveles de descentralización sectorial y territorial. Y que por lo tanto, en los distintos ámbitos territoriales – nacional, regional y
local – las funciones deben ser desempeñadas por entes independientes unos de otros, para
que pueda existir una verdadera operatividad en el sistema que hemos venido estudiando, el
Sistema Nacional Ambiental - SINA.
Para completar la propuesta de organización del SINA trataremos en este capítulo los siguientes aspectos dentro del apartado denominado Aspectos Complementarios del SINA.
!"Los subsistemas del Sistema Nacional Ambiental
!"Las instancias de operatividad del SINA
!"Un plan de alcance nacional
A. LA POLITICA AMBIENTAL Y LA REGULACIÓN NORMATIVA
1. CONSEJO NACIONAL AMBIENTAL Y LOS CONSEJOS TERRITORIALES
El Consejo Nacional Ambiental debe ser, en nuestro concepto, la máxima instancia de
formulación de la política y la normatividad ambientales, despojando de esta función al Ministerio del Medio Ambiente y garantizando que las políticas y las regulaciones adquieran la categoría
de estatales, con un grado importante de permanencia y continuidad, dejando así de ser arbitrios circunstanciales del gobierno de turno.
La misma Ley 99 de 1993 expresó que este organismo tenía como finalidad garantizar la
coordinación intersectorial, pero para ello no lo revistió de facultades decisorias sobre la política
ambiental, resultando ingenuo suponer que pudiera cumplir su cometido sin ellas, con la sola
facultad de expedir recomendaciones sin ningún grado de obligatoriedad.
El proceso de definición de políticas y regulaciones por parte del Consejo Nacional Ambiental debe ser el resultado de la participación y la concertación de todos los sectores e instancias del Sistema Nacional Ambiental en el ámbito nacional, para asegurar la transversalidad de
lo ambiental en todos los campos de la gestión pública.
318 CUARTA PARTE - UNA PROPUESTA DE OPERATIVIDAD DEL SINA
La conformación del Consejo Nacional Ambiental, debería recoger precisamente esa necesidad de concertación intersectorial, con un equilibrio entre miembros del gobierno nacional y
miembros de las demás instancias del SINA. Para ello, a su actual conformación debían añadirse
2 representantes: 1 por las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible para que el otro ya
mencionado sea de las Corporaciones Autónomas Regionales, y 1 por parte de las entidades
científicas del SINA, para un total de 20 integrantes del Consejo.
Asimismo, los Consejos Ambientales Territoriales, en forma concordante con el nivel nacional, deberían ser los organismos que decidan las políticas y directrices ambientales en su jurisdicción, como resultado de un proceso de concertación de diversos sectores y planes, entre
ellos el de desarrollo socioeconómico y el de ordenamiento territorial. Lo mismo sería aplicable
para los Consejos Ambientales Regionales que hemos propuesto crear, en coincidencia con una
iniciativa en tal sentido al interior del Ministerio del Medio Ambiente.
Finalmente, el aspecto operativo esencial de este nuevo rol del Consejo Nacional Ambiental, sería la articulación de su trabajo con relación al Plan Nacional de Desarrollo. Precisamente si de algo pecamos en Colombia es por la falta de articulación real entre las políticas educativas, de salud, culturales, o ambientales – por citar algunas de las que suelen ser objeto del
mismo tratamiento – con el Plan de Inversiones del Nacional de Desarrollo, que es donde se
determinan las prioridades. Todo lo que queda por fuera no es más que palabras y buenas intenciones.
Podríamos decir que la solución estaría en que, tanto el Consejo Nacional Ambiental como el Ministerio del Medio Ambiente, cumplieran el papel de garantizar que el componente ambiental – en su sentido más amplio – sea el eje de las políticas, programas e inversiones del Plan
de Desarrollo, pero la pregunta en este caso sería: ¿Cómo garantizar la efectividad de ese rol, si
en el conflicto de intereses entre las políticas desarrollistas y las ambientalistas priman siempre
las primeras? La respuesta es: por ahora, y hasta que en el ordenamiento constitucional no exista una norma que estatuya que lo ambiental, y con ello lo social que incluye educación, salud y
bienestar, son lo primero de lo primero, sólo queda realizar un continuo trabajo de concientización y siembra que gradualmente de sus frutos.
En concordancia con lo expuesto, proponemos que el Consejo Nacional Ambiental sea
una instancia consultiva obligatoria en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo.
2. CONSEJO TÉCNICO ASESOR DE POLÍTICA Y NORMATIVIDAD AMBIENTALES
Creemos que en el nuevo esquema el Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad
Ambientales debe seguir siendo ser un órgano eminentemente asesor, pero ya no del Ministerio
del Medio Ambiente sino del Consejo Nacional Ambiental.
Su conformación debería recoger la participación de las Corporaciones Autónomas Regionales y los Institutos de Investigación, como lo recomienda la Contraloría.
También debería facilitar en mayor grado la concertación del sector académico, del productivo y del público encargado de la gestión ambiental.
XI. UNA NUEVA ORGANIZACIÓN DEL SINA
319
3. OTROS ORGANISMOS ASESORES
1) La Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales,
UAESPNN, debe convertirse en una entidad técnica y asesora del Consejo Nacional Ambiental.
2) El Comité Asesor de Política Poblacional también debe mantener su perfil actual, asistiendo tanto al Ministerio del Medio Ambiente como al Consejo Nacional Ambiental, con la garantía de que en el nuevo esquema su labor no quedaría descontextualizada del resto de instituciones del SINA.
3) El Comité Interinstitucional del Convenio Marco de Concertación para una Producción
Limpia, debe continuar siendo una institución de apoyo importante para la labor del Minambiente, aunque también debe tener el carácter de asesora del Consejo Nacional Ambiental.
B. LA AUTORIDAD Y EL CONTROL AMBIENTALES
1. LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES
Las únicas autoridades ambientales del país, en un sentido integral, deberían ser las
Corporaciones Autónomas Regionales y las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, conservando prácticamente todas las funciones y atribuciones que la ley les ha otorgado. Y de otra
parte debían ejercer las instancias de control de los recursos naturales y del medio ambiente en
las áreas de su jurisdicción.
La tutela y control que ejerce el Ministerio del Medio Ambiente sobre estas entidades debe desaparecer, y las diferencias o conflictos entre ellas deberían ser resueltas por una entidad
que las agrupe, y que tendría por lo tanto un carácter nacional, entidad que haría un poco las
veces de Consejo de la Judicatura en el área de la justicia.
Pero para que las Corporaciones puedan desempeñar este nuevo rol de autonomía plena
y cumplir con las responsabilidades y fines que le han sido asignados, deben producirse algunos
cambios fundamentales, en concordancia con lo expuesto en capítulos anteriores:
1) Una reorganización de las Corporaciones Autónomas Regionales sobre la base de un
estudio nacional que determine cuales son las biorregiones diferenciables en nuestro país, y que
además tenga en cuenta aspectos tales como los sistemas de comunicación y transporte.
2) La puesta en marcha de mecanismos que superen definitivamente la inequidad en la
distribución de los recursos entre ellas.
3) La delegación progresiva de ciertas funciones y responsabilidades a los municipios.
4) Expedición de un nuevo cuerpo legal permisivo y sancionatorio que contemple, como
elementos fundamentales, el proceso de concertación sectorial y las etapas conciliatorias, así
como la eliminación de trámites innecesarios.
5) La eliminación de las interferencias políticas partidistas y de intereses económicos regionales en la conformación y desempeño de las Corporaciones. Para ello los mecanismos de
320 CUARTA PARTE - UNA PROPUESTA DE OPERATIVIDAD DEL SINA
elección del Consejo Directivo y del Director General deberían depurarse de cualquier intromisión política partidista, ojalá siguiendo procedimientos similares a los que proponemos en el
campo de lo político, pero cuando menos, implantando normas que permitan que sean los criterios técnicos y administrativos de eficacia los que dominen sobre los resortes políticos de turno.
6) La consagración de la educación, la concertación, la conciliación y el seguimiento, como instancias obligatorias del ejercicio de la autoridad ambiental por parte de las Corporaciones.
Esto significa que en toda actuación administrativa, buscando al mismo tiempo la equidad, la eficacia y la eficiencia, las Corporaciones deben trabajar con grupos de usuarios y con sectores productivos, para la solución de problemas comunes, ya sea de carácter geográfico o sectorial, en un
proceso continuado de educación y concertación. Para los casos en que resulte inevitable la iniciación de procesos individuales, sería también obligatoria una etapa de conciliación. Y para todos los
casos se hace indispensable un proceso de seguimiento de todas las actuaciones. /153
7) El propósito de lo anterior sería el de lograr una minimización de las actuaciones administrativas con la consiguiente descongestión de trámites, cambiando así, en forma favorable, la
relación costo-beneficio a la que nos hemos referido. Esto significaría la superación del famoso
dilema que dice que "lo urgente suele no dejar tiempo para lo importante", y las Corporaciones
podrían desarrollar así, las funciones de mayor trascendencia con un alto grado de eficacia.
8) Pero para que ese proceso de concertación sea real y plenamente adecuado, es necesaria la concurrencia de algunos factores, entre ellos el apoyo técnico, jurídico y social a los
usuarios, la fijación también concertada de términos de referencia para la obtención de permisos ambientales, y los recursos e instrumentos necesarios para la ejecución de convenios.
2. EL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
El Ministerio del Medio Ambiente debería ser, en este campo, un organismo de control
del cumplimiento de los convenios y regulaciones sectoriales tanto en el campo de lo público
como de lo privado, y sólo en este sentido ejercer la autoridad.
A diferencia de las Corporaciones Autónomas Regionales que ejercen la autoridad y el
control en términos territoriales, el Ministerio debería apoyar su trabajo con el control sectorial
en términos macros, pues en muchas ocasiones la acción de entes públicos o privados, de carácter nacional o multinacional, rebasa la jurisdicción de una Corporación.
3. EL PAPEL DE LOS ENTES DE CONTROL
Los organismos de control, tanto del Ministerio Público como de la Contraloría, en el ámbito nacional y local, deben desarrollar una prolífica actividad tendiente a prevenir y a cuantificar
los diversos grados de deterioro ambiental, y también con relación al control de la gestión de las
autoridades ambientales, en este caso de las Corporaciones Autónomas Regionales y del Ministerio del Medio Ambiente.
153
Es en este sentido que proponíamos que la norma jurídica ambiental debía ser completa, o sea, incluir un plan para su
aplicación y su seguimiento.
XI. UNA NUEVA ORGANIZACIÓN DEL SINA
321
4. OTRAS INSTANCIAS DE AUTORIDAD AMBIENTAL
En este nuevo esquema, definitivamente no caben más entidades que ejerzan autoridad
ambiental, a no ser la que se de por delegación especial de las Corporaciones a los Municipios o
a las Organizaciones Ambientales No Gubernamentales.
De esta forma, y reiterando el criterio ya antes expuesto, las Unidades Ambientales Urbanas de las ciudades con más de un millón de habitantes deben contar con los recursos necesarios para desarrollar una gestión ambiental eficiente pero no deben tener autoridad sobre su
jurisdicción territorial, generadora de conflictos con las Corporaciones Autónomas Regionales.
C. LA COORDINACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL Y DEL SINA
1. EL PAPEL DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
El Ministerio del Medio Ambiente, como su tarea fundamental, debe realizar la de garantizar la coordinación de la gestión ambiental que les compete realizar o que realizan las instituciones públicas y privadas integrantes del Sistema Nacional Ambiental - SINA o relacionadas con él.
Su labor, resultado de las políticas y regulaciones dictadas por el Consejo Nacional Ambiental, debe dirigirse a facilitar la aplicación concreta de lineamientos y normas, utilizando mecanismos de concertación en todos los ámbitos de la gestión pública y privada.
Asimismo, debe ser el responsable y el coordinador del Sistema de Información Ambiental y del Sistema Nacional de Investigación Ambiental, garantizando que ellos involucren a todas
las instancias del SINA en el ámbito regional y local y que estén a su servicio.
2. EL CONSEJO COORDINADOR DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
Esta instancia, aun no reglamentada, debería ser reestructurada en cuanto a sus integrantes, pero debe ser puesta en funcionamiento para el ejercicio de su rol y sus funciones que consideramos muy oportunos para facilitar la operatividad del Sistema Nacional Ambiental - SINA.
Dijimos que entre los integrantes no deben figurar ni el de la UAESPNN ni el del Centro
de Producción más Limpia, y en cambio darle cabida a través de un representante a las organizaciones ambientales no gubernamentales, como también a las entidades territoriales, departamentos y municipios o distritos, a través de la Confederación de Gobernadores y de la Federación de Municipios respectivamente.
3. LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES
En el ámbito regional son las Corporaciones las encargadas de la coordinación de la gestión ambiental pública y privada, función que debe ir ganando terreno al tiempo que lo pierden
el ejercicio de funciones policivas y la gestión directa de programas y proyectos que deben ser
asumidas gradualmente por los municipios y distritos.
322 CUARTA PARTE - UNA PROPUESTA DE OPERATIVIDAD DEL SINA
D. LA GESTIÓN AMBIENTAL
1. LAS ENTIDADES SECTORIALES DE CARÁCTER PÚBLICO
Nos referimos a Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y/ Comerciales del Estado, y demás organismos del
orden nacional, pero también a sus equivalentes en el orden territorial.
Todos estos entes deben cumplir con una gestión ambiental adecuada a sus funciones y
responsabilidades, y para ello el Ministerio del Medio Ambiente en el orden nacional, es la institución con atribuciones y facultades para coordinar dicha gestión. En el orden territorial esa responsabilidad recae sobre las Corporaciones Autónomas Regionales.
2. LOS ENTES TERRITORIALES
Con respecto a los departamentos hemos señalado que es importante redefinir sus funciones ambientales para dotarlas de la precisión y concreción que actualmente no poseen. Y
también de la obligatoriedad necesaria para superar el grado de discrecionalidad que existe en
la práctica. Fundamentalmente, los departamentos por medio de las Asambleas y el Gobernador
deben concurrir a la gestión ambiental local y regional mediante la disposición de los recursos
con que cuenta para desarrollar su labor gubernativa, tanto técnicos, como financieros.
Los municipios y distritos deben constituirse en el eje de la gestión ambiental en todo el
país, como lo hemos expresado repetidamente, y para ello necesitan articularse con procesos
educativos, participativos, de planeamiento y de concertación, que les facilite la implementación
de programas, proyectos y actividades de significado ambiental.
Para las funciones de estos entes territoriales, es también necesario fortalecer la asesoría
y apoyo por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Los entes territoriales deben también, en forma progresiva ejercer, en calidad de delegatarios, una serie de funciones y responsabilidades de autoridad ambiental, como la expedición
de permisos y licencias, o la aplicación de sanciones para casos especiales bajo su jurisdicción.
Uno de los problemas recurrentes que hay que superar es la falta de recursos para la inversión ambiental por parte de los municipios y distritos, específicamente para saneamiento
básico, pues en forma generalizada las Corporaciones Autónomas Regionales, a través de requerimientos o procesos administrativos, les ordenan el cumplimiento de una serie de medidas para
los que no tienen capacidad financiera, originando una espiral de multas y sanciones que no
conducen a nada, más que al enfrentamiento inútil del Estado contra el Estado.
3. EL ROL DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
Tanto las instituciones sin finalidad de lucro, como es el caso de las Organizaciones Ambientales No Gubernamentales y sus diversas redes organizativas, como las instituciones productivas, comerciales y de servicio, y sus asociaciones de orden gremial, tienen un rol central en el
campo de la gestión ambiental. Las primeras por convicción e iniciativa propias; las segundas
XI. UNA NUEVA ORGANIZACIÓN DEL SINA
323
como fruto de un proceso gradual de asunción de compromisos y responsabilidades, en el marco de convenios y regulaciones normativas.
Las instituciones empresariales suelen contar, como norma general, con formas
organizativas adecuadas que las representan en las diversas instancias de concertación o
negociación.
En el mismo sentido, y con el propósito de interactuar de una forma más adecuada con
las demás instancias del SINA, las Organizaciones Ambientales No Gubernamentales deberían
organizarse obligatoriamente en diversos niveles locales, regionales y nacionales, superando
rivalidades, desconfianzas y personalismos que no facilitan el cumplimiento de su labor, y en
aplicación precisa del principio de unidad en diversidad.
También resulta de importancia fortalecer el rol y las relaciones con las Organizaciones
Ambientales No Gubernamentales para que estas puedan ser delegatarias de funciones ambientales – como la expedición de permisos – y tengan una participación directa en la coordinación,
el control y la concertación ambiental, así como en el diseño y ejecución de proyectos en calidad
de coadministradoras de recursos naturales. El mismo criterio puede ser extendido a las organizaciones populares y comunitarias, que necesitan integrarse de mejor forma para contar con
una mayor representatividad y presencia nacional.
En consecuencia, proponemos la formación de una Red de Organizaciones de la Sociedad Civil funcionando bajo los principios y mecanismos que hemos expuesto en este trabajo.
E. ASPECTOS COMPLEMENTARIOS DEL SINA
1. LOS SUBSISTEMAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
Nos parece muy interesante presentar una propuesta de organización institucional del
SINA basada en el estudio elaborado para el Ministerio del Medio Ambiente y el Departamento
Nacional de Planeación en 1994, que inexplicablemente no fue puesto en práctica, según la cual
debían existir cinco frentes a ser abordados por la estructura institucional y normativa del SINA
para garantizar una aproximación integral y eficaz a lo ambiental:/154
!"Investigación y desarrollo tecnológico.
!"Información ambiental, monitoreo y seguimiento.
!"Transferencia de tecnología.
!"Planificación y gestión ambiental.
!"Control y vigilancia de la gestión pública ambiental.
Sin embargo, en nuestro concepto, la función de transferencia tecnológica debería ser
subsumida en la de investigación y desarrollo tecnológico, la de planificación y gestión debería
154
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y DEPARTAMENTO NACIONAL
Bogotá, 1994, págs. 8-9.
DE
PLANEACIÓN, Fundamentos del Sistema Nacional Ambiental,
324 CUARTA PARTE - UNA PROPUESTA DE OPERATIVIDAD DEL SINA
incluir la de ordenamiento ambiental, y debería un considerarse un nuevo frente, el de educación, concertación y participación ciudadana, de manera que tendríamos los siguientes frentes:
1) Investigación, desarrollo y transferencia de tecnología.
2) Información ambiental, monitoreo y seguimiento.
3) Planificación, ordenamiento y gestión ambiental.
4) Control y vigilancia de la gestión pública ambiental.
5) Educación, concertación y participación ciudadana.
Cada frente debe tener objetivos y funciones claramente definidos, y al organizarse cada
frente de acción como un subsistema nacional existiría una especialización funcional clara para
cada uno de los niveles territoriales y para las instituciones de los distintos sectores que participen en ellos.
Cada subsistema contaría con una secretaría técnica permanente, la cual tendrá las siguientes funciones:
!"Recolectar y organizar toda la información relacionada con desarrollos normativos e
institucionales, y proyectos y programas relevantes necesarios para la articulación y
coordinación del sistema correspondiente;
!"Servir de enlace entre las entidades involucradas en el sistema correspondiente;
!"Asesorar a las distintas entidades del sistema, a las CAR's y a las entidades territoriales en aspectos relacionados con el campo de acción del mismo;
!"Informar al Viceministro de Coordinación del SINA del Ministerio del Medio Ambiente,
sobre todo lo relacionado con el sistema correspondiente;
!"Representar al Viceministro de Coordinación del SINA en reuniones, foros y demás
espacios relacionados con las actividades del sistema correspondiente.
De esta forma, tendrían que existir 5 subsistemas que conformarían el SINA:
$"SUBSISTEMA NACIONAL DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO TECNOLÓGICO
$"La secretaria técnica sería compartida por la Dirección General de Ecosistemas del Ministerio del Medio Ambiente y por la Dirección del Programa de Medio Ambiente y Hábitat
de Colciencias.
$"Este subsistema estaría conformado por los institutos de investigación adscritos al Minambiente, por las subdirecciones científicas de las Corporaciones Autónomas Regionales, por las universidades que tengan programas docentes y de investigación en temas
ambientales (a su vez coordinados por la Red de Formación Ambiental del ICFES), por
los centros de investigación especializados y por investigadores independientes, y también por el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA, el SINTAP, y las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria a Pequeños Productores - UMATAS.
$"También vale la pena incluir a los órganos investigativos de los diferentes convenios suscritos por Colombia.
XI. UNA NUEVA ORGANIZACIÓN DEL SINA
325
$"SUBSISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN AMBIENTAL, MONITOREO Y
SEGUIMIENTO
$"La secretaria técnica estaría a cargo del Ministerio del Medio Ambiente,/155 a través de la
oficina creada especialmente para ello.
$"Harían parte de este subsistema: los institutos de investigación adscritos al Minambiente,
el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el Comité Interinstitucional de Cuentas
Ambientales, y las Corporaciones Autónomas Regionales. Tendría que existir
especialización por tipo de información generada (de tipo económico, de tipo biofísico,
administrativo, etc.).
$"SUBSISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN, ORDENAMIENTO Y GESTIÓN
AMBIENTAL
$"La secretaria técnica será ejercida conjuntamente por la Dirección General de Población
y Ordenamiento Ambiental del Minambiente y por el Consejo Nacional Ambiental.
$"Los integrantes del subsistema serían el Consejo Nacional Ambiental, los Consejos Ambientales Regionales y Territoriales, el Departamento Nacional de Planeación, las Secretarias de Planeación departamentales, distritales y municipales, las Comisiones de Ordenamiento Territorial y las Corporaciones Autónomas Regionales.
$"SUBSISTEMA NACIONAL DE CONTROL Y VIGILANCIA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
AMBIENTAL
$"La Secretaria técnica sería compartida por la Contraloría Delegada para Asuntos Ambientales y por la Procuraduría Delegada de Asuntos Ambientales.
$"El subsistema estaría compuesto por la Contraloría Delegada para Asuntos Ambientales y
sus seccionales regionales; la Procuraduría delegada de asuntos ambientales y sus seccionales regionales, distritales y municipales; las personerías municipales; la Defensoría
del Pueblo; la Policía; el Ejercito y el Servicio Ambiental Obligatorio.
$"SUBSISTEMA DE EDUCACIÓN, CONCERTACIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA
$"La secretaría técnica sería compartida por la Dirección General de Investigación, Educación y Participación del Ministerio del Medio Ambiente y por la Red Nacional de Organizaciones de la Sociedad Civil./156
$"Este subsistema estaría conformado por el Ministerio de Educación Nacional, las oficinas
de educación departamental, municipal y distrital, por las Corporaciones Autónomas Regionales, las organizaciones comunitarias, las organizaciones no gubernamentales y las
asociaciones de usuarios.
155
Originalmente en la propuesta se menciona al IDEAM, por lo que realizamos el ajuste correspondiente.
156
Organismo que habría que conformar con participación de organizaciones comunitarias y no gubernamentales.
326 CUARTA PARTE - UNA PROPUESTA DE OPERATIVIDAD DEL SINA
2. LAS INSTANCIAS DE OPERATIVIDAD DEL SINA
No ha sido el propósito de nuestro trabajo el analizar la funcionalidad y vigencia de cada
una de las comisiones, consejos y comités, sobre todo de carácter sectorial, que tienen existencia legal y que constituyen instancias de operatividad del Sistema Nacional Ambiental. Y en consecuencia, tampoco estamos en capacidad de realizar una propuesta en el mismo sentido.
Los únicos criterios que podemos expresar es que todas esas instancias requieren ser
coordinadas en forma eficaz por el Ministerio del Medio Ambiente, lo que actualmente no sucede, y de otra parte constituirse en instrumentos valiosos de asesoría y apoyo de la labor del
Consejo Nacional Ambiental, de los Consejos Ambientales Regionales y Territoriales, y de los
entes territoriales, departamentos y municipios, según el esquema propuesto.
3. LA REGULACIÓN NORMATIVA DEL SINA
Podemos considerar desde el punto de vista jurídico, tres niveles de regulación normativa, correspondientes a niveles de profundidad de menor a mayor según lo que hemos expuesto
hasta el momento:
1) Una parte de la regulación normativa destinada a garantizar las relaciones sistémicas
entre las entidades del SINA no haría necesaria la expedición de una nueva ley, porque su fundamento está dado en uno de los principios ambientales de la Ley 99 de 1993, el contenido en
el numeral 12 del artículo 1º que dice que "para el manejo ambiental del país, se establece un
Sistema Nacional Ambiental - SINA, cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil". Por tanto, sería suficiente la expedición de un
Decreto reglamentario en ejercicio de la facultad concedida por el inciso 2º del artículo 4º de la
misma ley.
2) Para la puesta en marcha de una reorganización del Sistema Nacional Ambiental SINA, como la planteada por nosotros en este trabajo, sería necesaria la expedición por el Congreso de una nueva ley ambiental.
3) Para la aplicación plena de los aspectos más novedosos y revolucionarios de la propuesta, como los mecanismos del ejercicio y la práctica política, sería necesaria una profunda
reforma constitucional.
4. UN PLAN DE ALCANCE NACIONAL
Finalmente, en el marco de nuestra propuesta, creemos pertinente referirnos a lo que
hemos denominado el Plan de Educación y Concertación Ambientales, que sería necesario implementar para contribuir a la construcción del desarrollo sostenible en nuestro país.
Los elementos principales de dicho Plan serían los siguientes:
1) Las directrices de un programa de educación ambiental, entendido como proceso
continuo de aprendizaje, son las señaladas en el capítulo anterior, al igual que sus contenidos
generales. Los criterios principales del programa de concertación también están descritos en el
mismo capítulo.
XI. UNA NUEVA ORGANIZACIÓN DEL SINA
327
2) Los Consejos Ambientales, tanto el Consejo Nacional Ambiental, como los Consejos
Regionales, deben fijar, en su ámbito respectivo, las pautas y directrices generales y particulares
para el desarrollo del Plan, así como velar por su plena aplicación con la conjunción de todos los
recursos necesarios, humanos, metodológicos, materiales y financieros.
3) La responsabilidad fundamental de la dirección y coordinación debe estar en cabeza
de las Corporaciones Autónomas Regionales, pero con la conjunción de todos los recursos técnicos, científicos y financieros necesarios que puedan prestar las entidades del Sistema Nacional
Ambiental - SINA.
4) Las Organizaciones Ambientales No Gubernamentales escogidas y capacitadas para el
efecto, deben ser las entidades responsables del proceso educativo y concertativo con el apoyo
de las Corporaciones. O sea que ellas tienen la responsabilidad fundamental de la ejecución de
los dos programas que deben aplicarse en el contexto de planes piloto en cada una de las biorregiones.
5) Los entes territoriales, sobre todo municipios, deben acompañar y participar activamente en todo el proceso, y son también corresponsables de los acuerdos concertados con los
usuarios de recursos naturales, según el grado en que las Corporaciones Autónomas Regionales
les hayan delegado funciones y atribuciones.
6) Los destinatarios del programa educativo deben ser los funcionarios de las entidades
del SINA, incluyendo los de las mismas Corporaciones; las autoridades municipales, distritales y
departamentales; los usuarios y sus asociaciones y organizaciones comunitarias.
7) Los destinatarios del programa de concertación deben ser los usuarios de los recursos naturales, y los agentes económicos que desarrollan actividades que tienen impacto ambiental, con la finalidad de encontrar soluciones sistémicas a los problemas que enfrentan y permitir
el cumplimiento de políticas y normas ambientales.
8) El programa de educación se fundamenta en el aprendizaje por medio de talleres,
que tienen una parte general aplicable a todos los destinatarios, y una parte específica, para
adaptarse a cada grupo objetivo.
9) Los programas de educación y concertación deben existir en niveles graduales de
profundización y complejidad, o sea, que no pueden ser agotados con un curso esporádico y un
intento más o menos afortunado de concertación.
10) Una vez escogido un grupo objetivo de trabajo – por ejemplo avicultores, porcicultores o usuarios de un recurso con relaciones de vecindad – se diseña y ejecuta el programa educativo en su primer nivel y se realiza a continuación el proceso de concertación inicial, con la
puesta en práctica de conceptos, destrezas, actitudes y cualidades, o sea de capacidades en el
nivel desarrollado, para facilitar dicho proceso. Posteriormente se programan otros niveles de
aprendizaje, y en caso de ser necesario también de concertación, hasta que pueda considerarse
cumplido el ciclo.
11) Los procesos de carácter coercitivo y sancionatorio, en consecuencia, solo deben ser
iniciados cuando se incumplan, individual o grupalmente, los acuerdos logrados en el esfuerzo
de concertación. Pero, aun para estos procesos, debe incluirse una etapa obligatoria de conciliación que facilite la aplicación normativa.
328 CUARTA PARTE - UNA PROPUESTA DE OPERATIVIDAD DEL SINA
12) El propósito final debe ser el de completar en forma sistémica el tratamiento integral
de las necesidades y los problemas de una biorregión, en diversos grados que incluyen, o bien
recursos naturales, o bien sectores de actividad económica, o bien, sectores geográficos o poblacionales determinados.
13) Al final del proceso deben consolidarse sus resultados, para que ellos constituyan la
base de la cual surja todo el proceso de planeación, política y regulación normativa, en los niveles locales y regionales, para finalmente alcanzar el nivel nacional.
14) También el Plan deberá facilitar la realización de un inventario de los recursos naturales existentes en el país para alimentar el Sistema de Información Ambiental y facilitar la tarea
del Sistema Nacional de Investigación Ambiental.
15) Si llegare a ser necesario, podrá decretarse en parte, o en la totalidad del territorio
nacional, por la emergencia ecológica, con injerencia directa del Consejo Nacional Ambiental y el
gobierno nacional.
De esta forma, hemos esbozado los componentes básicos de un Plan Nacional Ambiental
que contribuya a darle una verdadera operatividad al Sistema Nacional Ambiental - SINA, con lo
cual creemos haber cumplido con el objetivo planteado en nuestro trabajo.
ANEXOS
Capítulo Duodécimo.NORMAS DEL SINA
1. NORMAS DE INSTITUCIONES DEL SINA
DEL
ORDEN NACIONAL
$" Decreto 842 de 1969, por el cual se aprueban los estatutos del Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables, INDERENA.
$" Decreto 1040 de 1973, por el cual se crea el Consejo Nacional de Población y Medio Ambiente.
$" Decreto 2811 de 1974, por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.
$" Decreto 2259 de 1976, por el cual se reglamenta el Decreto 2811 de 1974 y el Decreto 132 de 1976 con relación al Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras HIMAT
$" Decreto 622 de 1977, por el cual se reglamentan parcialmente el Capítulo V, Título II, Parte Xlll, Libro II del
D.L. 2811 de 1974 sobre el Sistema de Parques Nacionales.
$" Decreto 2857 de 1981, por el cual se reglamenta la Parte Xlll, Título 2, Capítulo lll del Decreto-Ley 2811 de
1974 sobre cuencas hidrográficas y se dictan otras disposiciones.
$" Decreto 415 de 1983, por el cual se reestructura la Comisión Colombiana de Oceanografía y se dictan otras
disposiciones.
$" Resolución 857 de 1992, por la cual se constituye la Comisión Nacional de Zoocría y se le asignan funciones.
$" Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público medioambiental, se organiza el Sistema Nacional Ambiental -SINA- y se dictan otras disposiciones.
$" Decreto 632 de 1994, por el cual se profieren disposiciones necesarias para la transición institucional originada por la nueva estructura legal bajo la cual funcionará el SINA.
$" Decreto 966 de 1994, por el cual se reglamenta el Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales
del Ministerio del Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones.
$" Ley 139 de 1994, por la cual se crea el certificado de incentivo forestal, el Comité Asesor de Política Forestal
y se dictan otras disposiciones.
$" Decreto 1276 de 1994, por el cual se organiza y reestructura el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "José Benito Vives de Andreis -INVEMAR-.
$" Decreto 1277 de 1994, por el cual se organiza y establece el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales -IDEAM-.
$" Decreto 1600 de 1994, por el cual se reglamenta parcialmente el Sistema Nacional Ambiental -SINA- en relación con los Sistemas Nacionales de Investigación Ambiental y de Información Ambiental.
$" Decreto 1603 de 1994, por el cual se organizan y establecen los Institutos "Alexander von Humboldt", "SINCHI" y "John von Neumann".
$" Decreto 1867 de 1994, por el cual se reglamenta el Consejo Nacional Ambiental del Ministerio del Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones.
$" Decreto 1868 de 1994, por el cual se complementa la estructura orgánica del Ministerio del Medio Ambiente
y se distribuyen sus funciones entre sus dependencias internas.
$" Resolución 226 de 1994, por la cual se pasa al Ministerio del Medio Ambiente y se reestructura la Comisión
Nacional de Zoocría.
$" Decreto 2094 de 1994, por el cual se adiciona la estructura interna del Ministerio del Medio Ambiente y se
dictan otras disposiciones.
$" Decreto 2450 de 1994, por el cual se crea un Comité para la preservación y rescate de los Parques Naturales
Nacionales.
332 ANEXOS
$" Decreto 2915 de 1994, por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, se asignan funciones y se dictan otras disposiciones
$" Decreto 2931 de 1994, por el cual se aprueba el Acuerdo 006 de 1994 de la Junta Directiva que establece la
estructura interna del IDEAM.
$" Decreto 137 de 1995, por el cual se prorroga un término para la elección de los miembros del Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales y se dictan otras disposiciones.
$" Resolución 69 de 1995, por medio de la cual se delegan funciones en algunas dependencias de la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
$" Resolución 296 de 1995, por la cual se redistribuye la planta de personal global de la Unidad Administrativa
Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
$" Resolución 942 de 1995, por la cual se crea el Comité de Capacitación de Funcionarios de Organismos del
Sistema Nacional Ambiental, SINA.
$" Resolución 1 de 1996, por la cual se establece la estructura y funciones del Comité Interinstitucional del
Convenio Marco de Concertación para una Producción Limpia
$" Resolución 193 de 1996, por la cual se crea el grupo de quejas y reclamos y se adopta el reglamento interno
del derecho de petición sobre las materias de competencia del Ministerio del Medio Ambiente.
$" Resolución 438 de 1996, por la cual se crea el comité jurídico del Sistema Nacional Ambiental - SINA.
$" Resolución 761 de 1996, por la cual se designan los miembros del Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales.
$" Ley 299 de 1996, por la cual se protege la flora colombiana, se reglamentan los jardines botánicos y se dictan otras disposiciones.
$" Decreto 1602 1996, por el cual se reglamenta la dirección, el funcionamiento y la administración del Fondo
Nacional Ambiental -FONAM$" Decreto 1658 de 1996, por el cual se crea el Comité Asesor de Política Poblacional.
$" Resolución 1017 de 1996, por la cual se expide el reglamento del Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales.
$" Resolución 1043 de 1996, por medio del cual se crea y organiza el Comité Interinstitucional de Control Interno de las Entidades del SINA y se dictan otras disposiciones.
$" Decreto 2173 de 1996, por el cual se reglamenta el funcionamiento del Comité Asesor de Política Forestal y
se dictan otras disposiciones.
$" Resolución 1243 de 1996, por la cual se adopta el reglamento operativo del Fondo Nacional Ambiental FONAM-.
$" Resolución 1409 de 1996, por la cual se adiciona y modifica la Resolución 438 de abril 25 de 1996, en relación con la conformación del Comité Jurídico del SINA.
$" Ley 344 de 1996, por la cual se regula el Fondo de Regalías, se suprime Corpomag y se crean el Fondo de
Compensación Ambiental y el Consejo Ambiental Regional de la Sierra Nevada de Santa Marta.
$" Resolución 121 de 1997, por la cual se crea el Comité Evaluador de Contrataciones del Ministerio del Medio
Ambiente y se modifica parcialmente la Resolución 1743 de 1995.
$" Decreto 888 de 1997, por el cual se reglamenta el funcionamiento y la administración del Fondo Ambiental
de la Amazonía -FAMAZONICO.
$" Decreto 1401 de 1997, por el cual se designa la Autoridad Administrativa de Colombia ante la Convención
CITES, y se determinan sus funciones.
$" Decreto 1420 de 1997, por el cual se designan las autoridades científicas de Colombia ante la Convención
CITES y se determinan sus funciones.
$" Decreto 1593 de 1997, por el cual se reglamenta el Consejo Ambiental Regional de la Sierra Nevada de Santa Marta y se dictan otras disposiciones
XII. NORMAS DEL SINA
333
$" Decreto 1594 de 1997, por el cual se reglamenta el Fondo Ambiental para el Desarrollo Sostenible para la
Sierra Nevada de Santa Marta y se adoptan otras disposiciones.
$" Resolución 573 de 1997, por la cual se establece el procedimiento de los permisos a que se refiere la Convención CITES, y se dictan otras disposiciones.
$" Decreto 1687 de 1997, por el cual se reestructura el Ministerio del Medio Ambiente.
$" Decreto 2139 de 1997, por el cual se modifica la Planta de Personal del Ministerio del Medio Ambiente.
$" Decreto 2428 de 1997, por el cual se crea el Comité Asesor de Fauna del Sistema Nacional Ambiental -SINA.
$" Resolución 919 de 1997, por la cual se modifica parcialmente la Resolución 942 de 1995 y crea el Comité de
Capacitación de las Entidades del Sina del nivel descentralizado.
$" Decreto 2848 de 1997, por el cual se reglamenta la delegación de la asistencia del Ministro a Consejos, Juntas y Corporaciones del Sina.
$" Decreto 3079 de 1997, por el cual se reglamenta el Consejo Nacional Ambiental.
$" Decreto 331 de 1998, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 299 de 1996 en materia de Jardines Botánicos.
$" Decreto 479 de 1998, por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1603 de 1994 con relación al Instituto de
Investigación de Recursos Biológicos "Alexander Von Humboldt"
$" Resolución 750 de 1998, por la cual se crea el Comité Consultivo para el Desarrollo Ecoturístico del Parque
Nacional Natural Tayrona.
$" Decreto 954 de 1999, por el cual se reglamenta el funcionamiento y la administración del Fondo de Compensación Ambiental.
$" Decreto 1124 de 1999, por el cual se reestructura el Ministerio del Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones.
$" Resolución 561 de 1999, por la cual se delegan funciones en el Subdirector de Licencias y en el Jefe de la
Oficina Jurídica.
$" Resolución 673 de 1999, por la cual se conforma la Unidad de Apoyo a la Comisión Técnica de la Ley 70 de
1993 en el Ministerio del Medio Ambiente.
$" Decreto 1829 de 1999, por el cual se suprimen algunos cargos vacantes de las plantas de personal del Ministerio del Medio Ambiente y de la UAESPNN.
$" Decreto 2687 de 1999, por el cual se modifica la planta de personal del Ministerio del Medio Ambiente y se
dictan otras disposiciones.
$" Resolución 33 de 2000, por la cual se conforma el Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo en el Ministerio del Medio Ambiente.
$" Decreto 125 de 2000, por el cual se modifica el Decreto 1420 de 1997 en relación con la Convención sobre el
Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres –CITES.
$" Decreto 309 de 2000, por el cual se reglamenta la investigación científica sobre diversidad biológica.
$" Decreto 412 de 2000, por el cual se modifica la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales del Ministerio del Medio Ambiente.
$" Decreto 527 de 2000, por el cual se modifica el Decreto 1124 de 1999. con relación a la planta del Ministerio
del Medio Ambiente.
$" Decreto 544 de 2000, por el cual se modifica la planta de personal del Ministerio del Medio Ambiente.
2. NORMAS DE CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES
$" Decreto 3110 de 1954, por la cual se crea la Corporación Autónoma Regional del Cauca, de acuerdo con el
Acto Legislativo número 5 de 1954.
334 ANEXOS
$" Decreto 1710 de 1960, por el cual se crea la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y
del Sinú.
$" Ley 3 de 1961, por la cual se crea la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles
de Ubaté y Chiquinquirá.
$" Decreto 760 de 1968, por el cual se crea la Corporación Nacional para el Desarrollo del Chocó.
$" Ley 40 de 1971, por la cual se crea la Corporación Regional Autónoma para la defensa de las ciudades de
Manizales, Salamina y Aranzazu.
$" Ley 13 de 1973, por la cual se crea la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge.
$" Ley 2 de 1978, por la cual se aclara el Decreto-Ley 133 de 1976 con relación a administración, conservación y
manejo de los recursos naturales de las Corporaciones Autónomas.
$" Ley 10 de 1981, por la cual se crea la Corporación Autónoma Regional del Tolima y se dictan otras disposiciones.
$" Ley 66 de 1981, por la cual se crea la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, CARDE y se dictan otras
disposiciones.
$" Ley 27 de 1982, por la cual se crea la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo e Integración de
Nariño y Putumayo y se dictan otras disposiciones.
$" Ley 11 de 1983, por la cual se crea la Corporación para la Reconstrucción y el Desarrollo del Departamento
del Cauca y se dictan otras disposiciones.
$" Decreto 3450 de 1983, por el cual se crea la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nor - Oriental.
$" Decreto 3451 de 1983, por el cual se crea la Corporación Autónoma Regional del Putumayo.
$" Decreto 3452 de 1983, por el cual se adicionan funciones a la Corporación de Desarrollo de Urabá.
$" Decreto 3453 de 1983, por el cual se crea la Corporación Autónoma Regional de la Guajira.
$" Decreto 3454 de 1983, por el cual se crea la Corporación Autónoma Regional del Cesar.
$" Decreto 3455 de 1983, por el cual se modifica la Ley 27 de 1982, con relación a la entidad que se denominará Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo de Nariño, CORPONARIÑO.
$" Ley 60 de 1983, por el cual se crea la Corporación Autónoma Regional Rionegro - Nare, CORNARE.
$" Ley 62 de 1983, por la cual se modifica y adiciona la Ley 3 de 1961, con relación a la Corporación Autónoma
Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez, CAR.
$" Ley 28 de 1988, por la cual se crea la Corporación Autónoma Regional del Magdalena y de la Sierra Nevada
de Santa Marta, CORPAMAG, y se dictan otras disposiciones.
$" Decreto 1203 de 1989, por el cual se reglamenta el Decreto 501 de 1989 en materia de administración, conservación y manejo por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales.
$" Decreto 1805 de 1991, por el cual se aprueba el Acuerdo 5 de 1991 de Corpomag, por el cual se adoptan
sus estatutos.
$" Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se crea el SINA y se reordena el Sector
Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente.
$" Decreto 942 de 1994, por el cual se conforma una comisión asesora para la reestructuración de la Corporación Autónoma Regional del Cauca -CVC-, y otras funciones.
$" Decreto 1275 de 1994, por el cual se reestructura la Corporación Autónoma Regional del Cauca -CVC- y se
dictan otras disposiciones complementarias.
$" Resolución 208 de 1994, por la cual se reglamenta la representación de comunidades indígenas o etnias y
entidades sin ánimo de lucro para conformar los Consejos Directivos de las CAR's
$" Ley 161 de 1994, por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena,
se determinan sus fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones.
XII. NORMAS DEL SINA
335
$" Decreto 1768 de 1994, por el cual se norma el establecimiento, organización o reforma de Corporaciones Autónomas Regionales y de régimen especial, creadas o transformadas por la Ley 99 de 1993.
$" Decreto 1865 de 1994, por el cual se regulan los Planes Regionales Ambientales de las CAR's y de las CDS's
y su armonización con la gestión territorial.
$" Decreto 173 de 1995, por el cual se fusiona la Corporación Autónoma Regional del Putumayo con la Corporación de Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia -CORPOAMAZONIA.
$" Resolución 1478 de 1995, por la cual se aprueban los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional de los
Valles del Sinú y del San Jorge - CVS
$" Resolución 35 de 1996, por la cual se aprueban los estatutos de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina - CORALINA.
$" Ley 344 de 1996, por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto y se suprime la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta.
$" Resolución 706 de 1997, por la cual se aprueba una reforma a los estatutos de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge, "Corpomojana.
$" Resolución 707 de 1997, por la cual se establece el procedimiento para aprobación de permisos de aprovechamiento forestal a la Corporación CDAU.
$" Resolución 758 de 1997, por la cual se adoptan disposiciones con respecto a la reforma de estatutos de la
Corporación Autónoma Regional del Cauca, CRC.
$" Resolución 785 de 1997, por la cual se aprueba una reforma a los estatutos de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá - Corpourabá -.
$" Decreto 2555 de 1997, por el cual se establece el procedimiento para la designación del director General de
las Corporaciones Autónomas Regionales y de las Corporaciones de Régimen Especial.
$" Resolución 1087 de 1997, por la cual se aprueban los estatutos de la Corporación Autónoma Regional del
Sur de Bolívar -C.S.B.
$" Resolución 320 de 1998, por la cual se aprueba una reforma a los estatutos de la Corporación Autónoma
Regional de Chivor, CORPOCHIVOR.
$" Resolución 459 de 1998, por la cual se modifican los estatutos de la Corporación Autónoma Regional de la
Frontera Nororiental, CORPONOR.
$" Resolución 785 de 1998, por la cual se aprueba parcialmente una reforma a los estatutos de la Corporación
Autónoma Regional Rionegro-Nare –CORNARE.
$" Resolución 1086 de 1998, por la cual se aprueban parcialmente los estatutos de la Corporación Autónoma
Regional del Centro de Antioquia, CORANTIOQUIA, y se adoptan otras disposiciones.
$" Resolución 401 de 1999, por la cual se aprueba parcialmente una reforma a los estatutos de la Corporación
para el Desarrollo Sostenible de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Coralina.
$" Resolución 402 de 1999, por medio de la cual se aprueba parcialmente una modificación a los estatutos de
la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR.
$" Resolución 411 de 1999, por la cual se modifican los estatutos de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, Carder.
$" Resolución 20 de 2000, por medio de la cual se aprueba parcialmente una modificación a los estatutos de la
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico, CDA.
$" Resolución 127 de 2000 (Febrero 2), por medio de la cual se reglamenta la elección de representantes y suplentes de las entidades sin ánimo de lucro ante el Consejo Directivo de las CAR's.
$" Resolución 128 de 2000 (Febrero 2), por medio de la cual se reglamenta la elección de representantes y suplentes de comunidades indígenas o etnias ante el Consejo Directivo de las CAR's.
$" Resolución 389 de 2000, por la cual se modifican las Resoluciones 127 y 128 de 2000 con relación a la elección de representantes de entidades sin ánimo de lucro y comunidades indígenas o etnias.
336 ANEXOS
3. NORMAS DE INSTITUCIONES RELACIONADAS CON EL SINA
$" Decreto 2869 de 1968, por el cual se crean el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y el Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales "Francisco José de Caldas.
$" Ley 5 de 1972, por la cual se provee a la fundación y funcionamiento de Juntas Defensoras de animales.
$" Decreto 497 de 1973, por el cual se reglamenta la Ley 5 de 1972, que ordena la creación en todos los Municipios del país Juntas Defensoras de Animales.
$" Decreto 2762 de 1973, por el cual se crea el Consejo Nacional de Previsión y Control de Incendios Forestales.
$" Decreto 1444 de 1974, por el cual se adscribe el Instituto de Investigaciones Marinas de punta de Betín, a
COLCIENCIAS y se declara proyecto especial de este establecimiento público.
$" Decreto 355 de 1975, por el cual se crea el Consejo de Industria y Comercio de Medicamentos, Cosméticos,
Alimentos, Plaguicidas y demás productos que incidan en la salud individual o colectiva.
$" Decreto 1337 de 1978, por el cual se reglamentan los artículos 14 y 17 del D.L. 2811/74 y se crea la Comisión Asesora para la Educación Ecológica y del Ambiente.
$" Decreto 1415 de 1978, por el cual se crea la Comisión Conjunta para Asuntos Ambientales y se reglamenta
parcialmente la Ley 23 de 1973 y el Decreto - Ley 2811 de 1974.
$" Decreto 2647 de 1980, por el cual se crea la Comisión Nacional de Pesca y se le asignan funciones
$" Decreto 2067 de 1982, por la cual se crea la Comisión Nacional de Investigación Agropecuaria, Forestal y
Pesquera.
$" Decreto 1547 de 1984, por el cual se crea el Fondo Nacional de Calamidades y se dictan normas para su organización y funcionamiento.
$" Decreto 842 de 1987, por el cual se modifica el artículo 4 del Decreto 3489 de 1982 con relación al Comité
Nacional de Emergencias.
$" Decreto 843 de 1987, por el cual se reglamenta el Decreto - Ley 1547 de 1984 sobre la Junta Consultora de
la Sociedad Administradora del Fondo Nacional de Calamidades
$" Ley 37 de 1989, por la cual se dan las bases para estructurar el Plan Nacional de Desarrollo Forestal y se
crea el Servicio Forestal.
$" Decreto 919 de 1989, por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
y se dicten otras disposiciones.
$" Decreto 1700 de 1989, por el cual se crea la Comisión Nacional de Agua Potable y Saneamiento Básico.
$" Decreto 1974 de 1989, por el cual se reglamenta el Artículo 310 del Decreto 2811 de 1974, sobre Distritos
de Manejo Integrado de los recursos Naturales Renovables y la Ley 23 de 1973.
$" Ley 13 de 1990, por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca.
$" Decreto 2256 de 1991, por el cual se reglamenta la Ley 13 de 1990 para el manejo integral de la actividad
pesquera y acuícola y el fomento de la explotación racional de los recursos pesqueros.
$" Ley 24 de 1992, por la cual se establecen la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo en
desarrollo del artículo 283 de la Constitución Política de Colombia.
$" Decreto 2119 de 1992, por el cual se reestructura el Ministerio de Minas y Energía, el instituto de Asuntos
Nucleares, IAN y minerales de Colombia S.A., MINERALCO.
$" Decreto 2130 de 1992, por el cual se atribuyen funciones a los Ministros, Directores de Departamentos Administrativos. y demás directores, gerentes o jefes de entidades administrativas del orden nacional.
$" Decreto 1059 de 1993, por el cual se crea el comité coordinador para la formulación de la estrategia nacional
de biodiversidad.
$" Decreto 1809 de 1993, por el cual se dictan normas fiscales relativas a los territorios indígenas.
$" Decreto 1279 de 1994, por el cual se reestructura el Ministerio de Agricultura y se dictan otras disposiciones.
XII. NORMAS DEL SINA
337
$" Ley 141 de 1994, por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías y se
dictan otras disposiciones.
$" Decreto 1371 de 1994, por el cual se conforma la Comisión de Alto Nivel para las Comunidades Negras de
que trata el Artículo 45 de la Ley 70 de 1993.
$" Ley 160 de 1994 (Agosto 3), por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, y se dictan otras disposiciones.
$" Resolución 478 de 1994 (Agosto 5), por la cual se crea el Consejo Nacional de Agricultura Biológica.
$" Decreto 2314 de 1994, por el cual se crea la Comisión de Estudios para formular el Plan de Desarrollo de las
Comunidades Negras.
$" Decreto 166 de 1995, por el cual se establece el fondo de organización y capacitación campesina.
$" Decreto 245 de 1995, por medio del cual se ajusta la estructura interna del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y se determina la del INCORA y se dictan otras disposiciones.
$" Decreto 507 de 1995, por el cual se establece la estructura de la Comisión Nacional de Regalías y se distribuyen internamente sus funciones.
$" Ley 201 de 1995, por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la nación, y se dictan otras disposiciones.
$" Decreto 2190 de 1995, por el cual se ordena el Plan Nacional de Contingencias contra derrames de hidrocarburos,
derivados y sustancias nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres.
$" Decreto 1397 de 1996, por el cual se crean la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones.
$" Decreto 2340 de 1997, por el cual se dictan unas medidas para la organización en materia de prevención y
mitigación de incendios forestales y se dictan otras disposiciones.
$" Decreto 93 de 1998, por el cual se adopta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
$" Decreto 1371 de 1999, por el cual se crea la Comisión Intersectorial para una producción más limpia en el
sector Agropecuario Agroindustrial.
4. NORMAS DE INSTITUCIONES DEL ORDEN REGIONAL Y LOCAL
$" Acuerdo 9 de 1990, por el cual se crea el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, se conceden unas facultades extraordinarias y se dictan otras disposiciones.
$" Ley 47 de 1993, por la cual se dictan normas especiales para la organización y el funcionamiento del Departamento Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina.
$" Decreto 322 de 1994, por el cual se implementa el Sistema Ambiental del Distrito Capital y se reestructura el
Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-.
$" Decreto 546 de 1995, por el cual se modifica parcialmente el Decreto 322 de 1994 con relación al Sistema
Ambiental del Distrito Capital.
$" Decreto 673 de 1995, por el cual se asignan funciones y se reestructura el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente - DAMA.
5. LEGISLACIÓN COMPLEMENTARIA
$" Ley 60 de 1993, por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de entidades
territoriales y la nación y se dictan otras disposiciones.
$" Ley 70 de 1993, por la cual se desarrolla el Artículo transitorio 55 de la Constitución Política en cuanto al reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las comunidades negras.
$" Ley 136 de 1994, por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento
de los municipios.
338 ANEXOS
$" Resolución 215 de 1994, por la cual se reglamenta el Numeral 28 del artículo 5, el artículo 106 de la Ley 99
de 1993 sobre registro de Organizaciones no gubernamentales.
$" Decreto 1743 de 1994, por el cual se instituye el Proyecto de Educación Ambiental para todos los niveles de
educación formal e informal y se dictan otras disposiciones.
$" Decreto 1745 de 1995, por el cual se reglamenta el Capitulo III de la ley 70 de 1993, para el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las tierras de las comunidades negras.
$" Resolución 848 de 1996, por el cual se modifica la Resolución 215 de Agosto 2 de 1994 y se dictan otras disposiciones con relación al registro de entidades sin ánimo de lucro.
$" Decreto 1320 de 1998, por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras
para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio.
$" Decreto 1996 de 1999, por el cual se reglamentan los artículos 109 y 110 de la Ley 99 de 1993 sobre Reservas Naturales de la Sociedad Civil.
Capítulo Decimotercero.INSTITUCIONES
A. INSTITUCIONES DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
1. INTEGRACIÓN DEL SECTOR DEL MEDIO AMBIENTE
$" CONCEPTO Y COMPOSICIÓN
En concordancia con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 sobre los sectores administrativos compuestos por
un Ministerio o Departamento Administrativo y sus entidades adscritas y vinculadas, el Decreto 1124 de 1999 desarrolló el concepto de Sector del Medio Ambiente, que pasó a estar integrado de la siguiente manera:
Ministerio del Medio Ambiente
Entidades adscritas al Ministerio del Medio Ambiente:
!" Fondo Nacional Ambiental
!" El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM
Entidades vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente
!" Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andreis”, INVEMAR
!" Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander Von Humboldt”
!" Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico, “John Von Neumann”
!" Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas, SINCHI
Organismos de Asesoría y Coordinación del Sector del Medio Ambiente
!" Consejo Nacional Ambiental
!" Consejo Coordinador del Sistema Nacional Ambiental
!" Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales
!" Consejo Ambiental Regional de la Sierra Nevada de Santa Marta
2. MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
$" CREACIÓN Y DESARROLLO NORMATIVO
El Ministerio fue creado por la Ley 99 de 1993, que en su artículo 2º expresa:
"Créase el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables, encargado de impulsar una relación de respeto y armonía del hombre con la naturaleza y de definir, en los términos de la presente ley, las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables
y el medio ambiente de la nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible.
El Ministerio del Medio Ambiente formulará, junto con el Presidente de la República y garantizando la participación de la comunidad, la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables, de manera que se ga-
340 ANEXOS
rantice el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano y se proteja el patrimonio natural y la
soberanía de la nación.
Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente coordinar el Sistema Nacional Ambiental - SINA, que en esta
ley se organiza, para asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la nación".
$" ÓRGANOS Y AUTORIDADES
%"El Consejo de Gabinete
Este órgano tiene como responsabilidades principales, las de armonizar las funciones de las distintas dependencias del Ministerio, recomendar al Ministro la adopción de decisiones y permitir la adecuada coordinación en la
formulación de políticas, expedición de normas y orientación de las acciones institucionales del ministerio. En algunos
casos tiene poder decisorio, como sucede en la asignación de recursos de los Fondos Ambientales.
Está conformado por los siguientes funcionarios:
!" El Ministro del Medio Ambiente, quien lo preside.
!" El Viceministro de Política y Regulación
!" El Viceministro de Coordinación del SINA
!" El Secretario General, quien actuará como su secretario
!" El Director de la UAESPNN
!" Los Directores Generales
%"Autoridades del Ministerio
Como se desprende de su estructura orgánica, son fundamentalmente el Ministro y los Viceministros. Es al
Ministro a quien corresponde por ley la dirección y coordinación del Sistema Nacional Ambiental - SINA, como lo señala el numeral 2 del artículo 6º del Decreto 1124 de 1999. Esta norma también detalla las funciones de todas las demás dependencias del Ministerio.
El Decreto 527 de 2000, que tiene vigencia temporal hasta el 31 de marzo de 2001, detalla las funciones y
atribuciones de los dos viceministerios. Cuando termine su vigencia, el Decreto 1124 de 1999 la recobrará en cuanto
a los artículos que están temporalmente suspendidos, incluido el que fija las funciones del Viceministro.
$" FUNCIONES Y ATRIBUCIONES
%"Funciones generales
El artículo 5º de la Ley 99 de 1993 detalla las funciones y atribuciones del Ministerio del Medio Ambiente,
que presentamos en forma más sintética:
$" Formular la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y mares adyacentes;
$" Regular las condiciones para el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales;
$" Preparar, con el Departamento Nacional de Planeación los planes, programas y proyectos para Plan Nacional
de Desarrollo y el Plan Nacional de Inversiones;
$" Dirigir y coordinar el proceso de planificación y ejecución armónica de las actividades de las entidades del
SINA;
XIII. INSTITUCIONES DEL SINA
341
$" Establecer los criterios ambientales para la formulación de políticas sectoriales y procesos de planificación de
ministerios y entidades;
$" Formular con el Ministerio de Salud, la política nacional de población, con el de Desarrollo Económico, la política nacional de asentamientos humanos y expansión urbana, con el de Agricultura la de colonización, y con
el de Comercio Exterior, la de comercio exterior que afecten recursos naturales renovables y el medio ambiente.
$" Evaluar los alcances y efectos económicos de los factores ambientales y realizar investigaciones, análisis y
estudios económicos y fiscales de los recursos presupuestales y financieros del sector de gestión ambiental;
$" Adoptar con el Ministerio de Educación Nacional, planes, programas docentes y el pénsum de educación ambiental, y reglamentar la prestación del servicio ambiental;
$" Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones para los centros urbanos y asentamientos
humanos, y las actividades mineras, industriales, de transporte y servicio que generen daños ambientales;
$" Dictar regulaciones generales de control y reducción de contaminación geosférica, hídrica, del paisaje, sonora y atmosférica;
$" Expedir y actualizar el estatuto de zonificación de uso del territorio y las pautas de ordenamiento y manejo
de cuencas hidrográficas y demás áreas especiales;
$" Definir la ejecución de programas y proyectos que la Nación deba adelantar para el saneamiento del medio
ambiente o en relación con los recursos naturales.
$" Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos para la prevención y control de factores de
deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas;
$" Evaluar los estudios ambientales y expedir, negar o suspender la licencia ambiental correspondiente, en los
casos de ley;
$" Ejercer discrecional y selectivamente, sobre los asuntos asignados a las CAR's, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental por actividades de desarrollo, exploración,
explotación, transporte, beneficio y utilización de recursos renovables y no renovables, asignados a las
CAR's;
$" Contratar estudios de investigación y de seguimiento de procesos ecológicos y ambientales, y la evaluación
de estudios de impacto ambiental;
$" Reservar, alinderar, sustraer y administrar áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas
forestales nacionales, así como velar por la protección del patrimonio natural y la diversidad biótica de la nación, así como por la conservación de las áreas de importancia ecosistémica;
$" Coordinar, promover y orientar las acciones de investigación ambiental, establecer el Sistema de Información
Ambiental y organizar el inventario de la biodiversidad y de los recursos genéticos nacionales; promover la
investigación de modelos alternativos de desarrollo sostenible, y ejercer la secretaría Técnica y Administrativa del Consejo del Programa Nacional de Ciencias del Medio Ambiente y el Hábitat;
$" Regular la obtención, uso, manejo, investigación, importación, exportación, distribución y comercio de especies y estirpes genéticas de fauna y flora silvestres; establecer mecanismos y procedimientos de su control y
vigilancia, y las medidas para reclamar el pago o reconocimiento de los derechos o regalías por el uso de
material genético;
$" Participar con el Ministerio de Relaciones Exteriores en la formulación de la política internacional en materia
ambiental; promover relaciones con otros países y representar al Gobierno en la ejecución de tratados y
convenios internacionales;
$" Adoptar las medidas para asegurar la protección de las especies de flora y fauna silvestres; tomar las previsiones para defender especies en extinción o en peligro de serlo; y expedir certificados a que se refiere la
Convención CITES;
$" Regular la conservación, preservación, uso y manejo ambiental en zonas marinas y costeras, y coordinar la
investigación, protección y manejo del medio marino; regular condiciones de conservación y manejo de ciénagas, pantanos, lagos, lagunas y demás ecosistemas hídricos continentales;
342 ANEXOS
$" Establecer los límites de emisión, descarga, transporte o depósito de substancias, productos, compuestos o
materias que afecten el medio ambiente; prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias degradantes, con base en estudios técnicos, sin perjuicio del principio de
precaución;
$" Expedir las regulaciones ambientales para la distribución y uso de substancias químicas o biológicas utilizadas en actividades agropecuarias;
$" Adquirir para el Sistema de Parques Nacionales Naturales o para casos definidos por la ley, bienes de propiedad
privada y patrimoniales públicos; adelantar la expropiación de bienes por razones de utilidad pública o interés
social, e imponer las servidumbres necesarias;
$" Llevar el registro de las entidades ambientales sin ánimo de lucro;
$" Fijar el monto tarifario mínimo de las tasas por uso y aprovechamiento de recursos; determinar factores de
cálculo para fijar montos y rangos tarifarios de tasas legales;
$" Dirimir discrepancias entre entidades integrantes del Sina y establecer criterios o adoptar decisiones en caso
de conflictos por la aplicación de normas o políticas ambientales;
$" Establecer mecanismos de concertación con el sector privado para ajustar sus actividades a las metas ambientales gubernamentales; definir los casos y las reglas para la celebración de convenios de ejecución de
planes de cumplimiento para ajustar tecnologías y mitigar o eliminar factores contaminantes; promover planes de reconversión industrial con tecnologías ambientalmente sanas y la realización de actividades de descontaminación, reciclaje y reutilización de residuos;
$" Promover con entidades afines, programas de sustitución de recursos no renovables, para el desarrollo de tecnologías de generación de energía no contaminantes ni degradantes;
$" Definir con las autoridades de turismo, las regulaciones y programas turísticos en las áreas de reserva o manejo especial;
$" Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico que incidan en la ocurrencia de
desastres naturales y coordinar con otras autoridades las acciones para prevenir la emergencia o impedir la
extensión de sus efectos;
$" Aprobar los estatutos de las CAR's y las reformas que los modifiquen o adicionen y ejercer la debida inspección y vigilancia;
$" Administrar el Fondo Nacional Ambiental -FONAM- y los demás Fondos Ambientales;
$" Vigilar que el estudio, exploración e investigación de nacionales o extranjeros de recursos renovables respete
la soberanía nacional y los derechos sobre recursos genéticos;
$" Dictar regulaciones para impedir la fabricación, importación, posesión y uso de armas químicas, biológicas y
nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos o subproductos de los mismos;
$" Fijar las políticas ambientales para la Amazonía Colombiana y el Chocó Biogeográfico;
$" Promover conjuntamente con el Ministerio del Interior, programas y proyectos de gestión ambiental para la
prevención de desastres, garantizando la coordinación de actividades de las entidades del SINA y las del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de desastres;
$" Fijar los cupos globales y determinar las especies para el aprovechamiento de bosques naturales y la obtención de especímenes de flora y fauna silvestres;
$" Establecer técnicamente metodologías de valoración de los costos económicos del deterioro ambiental;
$" Realizar investigaciones y estudios económicos para identificar prioridades de inversión para la gestión ambiental;
$" Fijar con el Ministerio de Agricultura y con base en la mejor evidencia científica e información estadística disponibles, las especies y volúmenes de pesca susceptibles de aprovechamiento en aguas continentales y en
mares adyacentes.
XIII. INSTITUCIONES DEL SINA
343
%"OTROS ASPECTOS
$" Articulaciones: El Ministerio debe ejercer en consulta con el Ministerio de Salud las actividades que puedan
afectar la salud humana y con el de Agricultura, las que afecten la sanidad animal o vegetal. También tiene a
cargo la elaboración del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo Forestal, así como estructurar, implementar
y coordinar el Servicio Forestal Nacional.
$" Cláusula general de competencia: El artículo 6º le otorga, en relación con el medio ambiente y los recursos
naturales renovables, las funciones que no hayan sido expresamente atribuidas por la ley a otra autoridad.
$" Ordenamiento ambiental del territorio: Para todos los efectos legales, el artículo 7º lo define como la función
atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible.
$" Participación en el Conpes: El Ministro del Medio Ambiente será miembro, con derecho a voz y a voto del
Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES).
$" EL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y EL SINA
%"FUNCIONES, ATRIBUCIONES Y RESPONSABILIDADES
De acuerdo a la Ley 99 de 1993 el Ministerio del Medio Ambiente tiene las siguientes funciones, atribuciones
y responsabilidades con relación al Sistema Nacional Ambiental:
1) Según el inciso 3º del artículo 2º, al Ministerio del Medio Ambiente le corresponde coordinar el Sistema
Nacional Ambiental - SINA, para asegurar la adopción y ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos, en
orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la nación;
2) Ejercer la jerarquía máxima del Sistema Nacional Ambiental - SINA, según lo expresado por el parágrafo
del artículo 4º, jerarquía en la que le siguen las Corporaciones Autónomas Regionales, los Departamentos, y los Distritos o Municipios;
3) Dirigir y coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental de las entidades del Sistema Nacional Ambiental - SINA, como lo señala el artículo 5º en su numeral 4.
4) El mismo artículo en su numeral 20 le otorga al Ministerio del Medio Ambiente la función de coordinar,
promover y orientar las acciones de investigación sobre el medio ambiente y los recursos naturales renovables – o
sea del Sistema Nacional de Investigación Ambiental – y establecer el Sistema de Información Ambiental y organizar
el inventario de la biodiversidad y de los recursos genéticos nacionales. Estos dos sistemas fueron desarrollados con
posterioridad por el Decreto 1600 de 1994, el que expresamente los sitúa como subsistemas del Sistema Nacional
Ambiental - SINA.
5) Dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental, que se susciten
con motivo del ejercicio de sus funciones y establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre
ellas en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del medio ambiente, según lo preceptuado por el numeral 31 del mismo
artículo 5º.
344 ANEXOS
3. INSTITUCIONES AL INTERIOR DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
$" UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DEL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES UAESPNN
%"CREACIÓN, CARÁCTER Y DESARROLLO NORMATIVO
$" La Ley 99 de 1993 la crea como dependencia especial de carácter operativo, técnico y ejecutor, incorporada
a la estructura administrativa del Ministerio del Medio Ambiente.
$" El Decreto 2915 de 1994 dicta su organización interna, la que es complementada por una delegación de funciones que fijó la Resolución 69 de 1995.
$" El Decreto 1124 de 1999 la reorganizó y la convirtió en dependencia de carácter operativo, técnico y ejecutor del Ministerio, pero con autonomía administrativa y financiera, encargada del manejo y administración del
Sistema de Parques Nacionales.
$" Finalmente, la Resolución 561 de 1999 autorizó una nueva delegación de funciones.
%"ESTRUCTURA
La estructura administrativa de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales - UAESPNN es la siguiente:
!" 1. Dirección General
!" 1.1 Subdirección de Gestión
!" 1 .2 Subdirección Técnica
!" 1.3 Subdirección Administrativa y Financiera
!" 1.4 Direcciones Territoriales.
%"OBJETO Y FUNCIONES
$" Proponer e implementar las políticas, planes y programas, normas y procedimientos relacionados con las
áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales y del Sistema Nacional de Áreas Protegidas -SINAP-.
$" Dirigir y coordinar la creación, puesta en marcha y la gestión interinstitucional sectorial y social del SINAP.
$" Coordinar el proceso para reservar y alinderar las áreas del Sistema de Parques Naturales Nacionales - SPNN
- y elaborar los estudios técnicos y científicos necesarios.
$" Otorgar permisos, concesiones y autorizaciones para uso y aprovechamiento de los recursos asociados a las
áreas del SPNN y emitir concepto para el Ministro para otorgamiento de Licencias Ambientales que afecten o
puedan afectar áreas del SPNN.
$" Liquidar, cobrar y recaudar los derechos, tasas, multas, contribuciones y tarifas por el uso y aprovechamiento de los recursos naturales asociados a las áreas del SPNN y demás bienes y servicios ambientales ofrecidos
por dichas áreas.
$" Adquirir para las áreas del SPNN, por negociación directa o expropiación, los bienes de propiedad privada,
los patrimoniales de las entidades de derecho público y demás derechos constituidos e imponer las servidumbres a que haya lugar.
$" Coordinar con las autoridades ambientales, las entidades territoriales, los grupos sociales y étnicos y otras instituciones regionales y locales, públicas o privadas, los sistemas regulatorios de uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables en las zonas amortiguadoras de las áreas del SPNN, de acuerdo con criterios de
sustentabilidad y mitigación.
$" Desarrollar y promover investigaciones básicas y aplicadas, así como estudios y monitoreo ambiental en las
áreas del SPNN.
XIII. INSTITUCIONES DEL SINA
345
$" Otorgar incentivos de conservación en las áreas del SPNN, en los términos previstos por la normatividad vigente.
$" Velar por la elaboración y mantenimiento del registro de las Reservas Naturales de la Sociedad Civil.
$" Ejercer funciones policivas y sancionatorias en los niveles central y regional, de acuerdo con el reglamento
que se expida.
$" COMITÉ PARA LA PRESERVACIÓN Y RESCATE DE LOS PARQUES NATURALES NACIONALES
%"NORMATIVIDAD Y ORGANIZACIÓN
$" El Comité fue creado por el Decreto 2450 de 1994, con carácter de organismo asesor del Gobierno Nacional
adscrito al Ministerio del Medio Ambiente.
$" Su objeto principal es el de asesorar al Gobierno Nacional en los temas relacionados con la preservación y
recuperación del Sistema de Parques Naturales Nacionales.
$" La coordinación y la Secretaría Técnica es ejercida por parte de un delegado del Ministro del Medio Ambiente.
%"INTEGRANTES
!" Delegado del Ministro del Medio Ambiente, quien lo presidirá.
!" Delegado del Ministro del Interior.
!" Delegado del Ministro de Justicia y del Derecho.
!" Delegado del Ministro de Defensa Nacional.
!" Delegado del Ministro de Agricultura.
!" Delegado del Director del Departamento Nacional de Planeación
!" Delegado de la Corporación Ecofondo.
$" COMITÉ ASESOR DE POLÍTICA POBLACIONAL
%"CREACIÓN Y CARÁCTER
$" El Decreto 1658 de 1996 creó el Comité, y lo adscribió al Ministerio del Medio Ambiente, como órgano coordinador y asesor del Gobierno Nacional.
%"INTEGRANTES
!" Ministro del Medio Ambiente, quien lo preside.
!" Delegado del Ministerio de Relaciones Exteriores
!" Delegado del Ministerio de Agricultura
!" Delegado del Ministerio de Salud
!" Delegado del Ministerio de Desarrollo Económico
!" Delegado del Ministerio del Medio Ambiente
!" Delegado de la Dirección de Desarrollo Social del Departamento Nacional de Planeación.
!" 2 representantes de Organizaciones Ambientales No Gubernamentales
!" 1 representante de la Academia
!" En calidad de invitados pueden asistir instituciones públicas o privadas y personas calificadas en temas
de su competencia.
346 ANEXOS
%"ORGANOS
$" La Secretaría Técnica la ejerce la Dirección General de Población y Ordenamiento Ambiental del Ministerio
del Medio Ambiente.
%"OBJETO
$" Dar apoyo al Gobierno en la definición de la Política de Población;
$" Hacer el seguimiento de las acciones adoptadas en la Conferencia Internacional de Población y Desarrollo de
las Naciones Unidas celebrada en El Cairo;
$" Coordinar los programas y acciones referentes a las políticas poblacionales realizados por las diferentes instituciones, tanto públicas como privadas;
$" Orientar las investigaciones necesarias sobre los diversos aspectos relativos a población;
$" Difundir y fomentar información sobre población, medio ambiente y desarrollo sostenible;
$" Gestionar la obtención de recursos económicos nacionales o internacionales para programas que promuevan
políticas poblacionales;
$" Coordinar con las ONG’s su participación en los programas y acciones referentes a las políticas poblacionales.
$" COMITÉ INTERINSTITUCIONAL DEL CONVENIO MARCO DE CONCERTACIÓN PARA UNA
PRODUCCIÓN LIMPIA
%"CREACIÓN Y OBJETO
$" El numeral 32 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993 determina que corresponde al Ministerio del Medio Ambiente establecer mecanismos de concertación con el sector privado, para la formulación y ejecución de planes de acción encaminados al cumplimiento de metas ambientales.
$" El 5 de junio de 1995 se firmó el "Convenio Marco de Concertación para una Producción Limpia" entre el Minambiente, los gremios empresariales del sector privado y el sector público Minero-Energético. Dicho convenio estableció la creación del Comité Interinstitucional, como órgano operativo y asesor en la orientación y
concertación de acciones para su ejecución y para el establecimiento de las relaciones interinstitucionales, de
carácter público y privado.
$" Por medio de la Resolución 1 de 1996 del Minambiente se institucionalizó el Comité y se dictaron su estructura
y sus funciones, dejando en manos del mismo la expedición de su propio reglamento de funcionamiento.
%"INTEGRANTES Y ORGANOS
!" 3 representantes del sector público: 2 elegidos por el Ministerio del Medio Ambiente y 1 por el Ministerio
de Minas y Energía.
!" 3 representantes del sector privado, elegidos por los gremios firmantes del Convenio.
!" La coordinación estará a cargo del Ministro del Medio Ambiente o su delegado.
!" La Secretaría Técnica será ejercida por un funcionario designado por el Ministerio del Medio Ambiente.
%"FUNCIONES DEL COMITÉ RELACIONADAS con EL CONVENIO
$" Mantener el convenio actualizado y funcional.
$" Elaborar actas de reuniones del comité que respaldarán los acuerdos para el desarrollo operativo del convenio y las directrices emanadas o de consensos derivados de reuniones plenas de las Partes, convocadas por
el coordinador.
$" Acordar y asignar de manera consulta, las responsabilidades para el cumplimiento de los objetivos del convenio.
$" Verificar que los planes de acción vayan de acuerdo con las metas planteadas.
$" Preparar, divulgar y publicar informes anuales sobre el avance del convenio.
XIII. INSTITUCIONES DEL SINA
347
$" Colaborar en la formalización, ejecución y seguimiento de los convenios sectoriales.
$" Estimular el intercambio de información entre las organizaciones empresariales sobre la producción
ambientalmente racional y sobre la conservación de energía.
$" Tratar de solucionar divergencias que surjan en la ejecución del convenio, o darles traslado a reuniones de
las Partes.
$" Asesorar a las entidades vinculadas al convenio para cabal cumplimento de los compromisos, cuando ellas lo
requieran.
$" Crear y aplicar indicadores de calidad y gestión ambiental, que midan la efectividad de los proyectos y la racionalidad y operatividad del convenio.
$" Desarrollar mecanismos para la entrada o la salida de participantes en el convenio.
$" UNIDAD DE APOYO A LA COMISIÓN TÉCNICA DE LA LEY 70 DE 1993
%"NORMATIVIDAD
$" La Ley 70 de 1993, que es la norma que permite el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las
tierras de las comunidades negras, ordenó la creación de esta Unidad de Apoyo a la Comisión Técnica encargada de emitir conceptos para la aplicación de la ley. La Unidad fue reglamentada por el Decreto 1745 de
1995 y regulada por la Resolución 673 de 1999.
%"INTEGRANTES
$" Funcionarios de las siguientes dependencias, o por las que en el futuro hagan sus veces: la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, UAESPNN, la Dirección General de Ecosistemas, la Oficina de Educación Ambiental, Participación Ciudadana y Población, la Dirección General de Desarrollo Sostenible y la Oficina Jurídica.
%"ASPECTOS OPERATIVOS
$" El Decreto número 1745 de 1995, reglamentó el Capítulo III de la Ley 70 de 1993, adoptó el procedimiento
para el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las tierras de las comunidades negras y dictó
otras disposiciones, entre ellas el artículo 15, por el cual estableció las funciones que le corresponden a la
Comisión Técnica;
$" Las Unidades de Apoyo deben ser conformadas por funcionarios designados por el ministro, gerentes o directores de las entidades que hacen parte de la Comisión Técnica, y por el director general de la Corporación
competente. Les corresponde, de manera subsidiaria, allegar la información y realizar las diligencias que la
Comisión Técnica considere necesarias para hacer la evaluación y emitir los conceptos de que trata la ley.
$" Las Unidades de Apoyo en ningún caso se encuentran facultadas para emitir la evaluación técnica y el concepto
previo a que aluden los artículos 8 y 17 de la Ley 70 de 1993.
$" COMITÉ DE CAPACITACIÓN DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
%"NORMATIVIDAD
$" Por medio de la Resolución 701 de 1997 fue creado el Comité de Capacitación del Ministerio del Medio Ambiente, como organismo instructor de la División de Personal, encargado de la organización, diseño, programación y evaluación de la capacitación al interior del Ministerio.
%"INTEGRANTES
!" El Secretario General o su delegado, quien lo presidirá.
!" Un representante del Despacho del Ministro.
!" El Jefe de la División de Personal o su delegado.
!" Un representante de las Direcciones, elegido por el Consejo de Gabinete.
348 ANEXOS
!" Un representante de la Unidad Coordinadora.
!" Un representante de los empleados, que será elegido por los funcionarios de todas las dependencias.
Secretaría Técnica: Ejercida por el Jefe de la División de Personal o su delegado.
!"
B. INSTITUCIONES CIENTÍFICAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
1. INSTITUCIONES CIENTÍFICAS DEL SECTOR DEL MEDIO AMBIENTE
$" GENERALIDADES DE LOS INSTITUTOS DE INVESTIGACIÓN
En el esquema del Sistema Nacional Ambiental - SINA, se denominan Institutos de Investigación a las instituciones adscritas y vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente encargadas de desarrollar el conocimiento científico y
tecnológico y la información necesaria sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales, los cuales resultan
indispensables para la formulación de políticas ambientales y para la puesta en marcha de programas y proyectos ambientales.
Exceptuando al IDEAM, que es un establecimiento público nacional adscrito al Ministerio del Medio Ambiente,
los Institutos de Investigación son corporaciones civiles sin ánimo de lucro de carácter público, sometidas a las reglas
del derecho privado, o sea que en varios aspectos de su funcionamiento se rigen por sus propios estatutos, y vinculados al Ministerio.
Los institutos de investigación son centros para el manejo de la información en las áreas de su competencia,
y, a la vez, son los motores del proceso de investigación y articulación de las redes institucionales de investigación.
Están conectados a los centros universitarios y de investigación y desarrollan en conjunto programas investigativos,
educativos y de producción científica. /157
Los institutos fueron creados por la Ley 99 de 1993. Los Decretos 1276 y 1277 de 1994 reglamentaron el
INVEMAR y el IDEAM respectivamente. El Decreto 1603 de 1994 reglamentó los otros 3, el Alexander Von Humboldt,
el SINCHI y el John Von Neumann, para los que dictó disposiciones generales y comunes, y también disposiciones
particulares para cada uno de ellos.
$" INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES - IDEAM
%"CREACIÓN
$" La ley 99 de 1993 lo creó con el nombre de Instituto de Hidrología, Meteorología e Investigaciones Ambientales -IDEAM.
$" El Decreto 1277 de 1994 reglamentó la ley y dictó su estructura orgánica. El nombre fue cambiado por el de
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales -IDEAM.
%"CARÁCTER Y DOMICILIO
$" El IDEAM es un establecimiento público de carácter nacional adscrito al Ministerio del Medio Ambiente, con
autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente.
$" Tiene su domicilio en la ciudad de Bogotá D.C.
157
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pág. 61.
XIII. INSTITUCIONES DEL SINA
349
%"ORGANOS Y AUTORIDADES
$" La Junta Directiva fija la política general del Instituto y está integrada por:
!" El Ministro del Medio Ambiente o su delegado;
!" Un representante del Presidente de la República;
!" El Ministro de Desarrollo Económico o su delegado;
!" Un representante del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, y
!" Un representante de los directores de las Corporaciones.
$" El Director General es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y es el
representante legal del Instituto y su primera autoridad ejecutiva, responsable de su funcionamiento.
$" Existe un Comité Científico designado por la Junta Directiva a propuesta del Director General. El Director General lo presidirá y estará integrado por personal del Instituto.
%"VINCULACIONES Y ARTICULACIONES
$" El IDEAM es un organismo de apoyo técnico y científico del Ministerio del Medio Ambiente, en cuanto a estudios, investigaciones, inventarios y actividades de seguimiento y manejo de información que sirvan al Ministerio para: a) fundamentar la toma de decisiones en materia de política ambiental y b) suministrar bases para normas, disposiciones y regulaciones para el ordenamiento ambiental del territorio, el manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables.
$" Tiene articulaciones con las Corporaciones, con entidades del SINA, con el Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnología, con el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y con los Sistemas Ambientales Internacionales.
$" Tiene a cargo el fomento y difusión de la experiencia ambiental de las culturas tradicionales, y como consecuencia, el desarrollo y difusión de conocimientos, valores y tecnologías sobre manejo ambiental de las culturas indígenas y demás grupos étnicos.
%"OBJETO
$" Suministrar conocimientos, datos e información ambiental para el Ministerio del Medio Ambiente y las demás
entidades del SINA.
$" Levantamiento y manejo de la información científica y técnica sobre los ecosistemas que forman parte del
patrimonio ambiental del país;
$" Determinar las bases técnicas para clasificar y zonificar el uso del territorio nacional para los fines de la
planificación y el ordenamiento del territorio.
$" La obtención, análisis, estudio, procesamiento y divulgación de la información básica sobre hidrología, hidrogeología, meteorología, geografía básica sobre aspectos biofísicos, geomorfología, suelos y cobertura vegetal
para el manejo y aprovechamiento de los recursos biofísicos , que desempeñaban el HIMAT, INGEOMINAS y
la Subdirección de Geografía del IGAC y el INDERENA.
$" El establecimiento y funcionamiento de las infraestructuras meteorológicas e hidrológicas que permitan las
informaciones, predicciones, avisos y servicios de asesoramiento a la comunidad.
$" El seguimiento de recursos biofísicos de la Nación especialmente en lo referente a su contaminación y degradación para la toma de decisiones ambientales.
$" La elaboración de estudios e investigaciones ambientales para conocer los efectos del desarrollo socioeconómico sobre la naturaleza, sus procesos, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y la propuesta de indicadores ambientales.
$" Acopiar, almacenar, procesar, analizar y difundir datos y allegar o producir información y conocimientos para el
seguimiento de la interacción de los procesos sociales, económicos y naturales y proponer alternativas tecnológicas, sistemas y modelos de desarrollo sostenible.
$" Dirigir y coordinar el Sistema de Información Ambiental y operarlo en colaboración con entidades científicas
vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones y demás entidades del SINA.
350 ANEXOS
$" Prestar el servicio de información en las áreas de su competencia a los usuarios que la requieran.
$" INSTITUTO DE INVESTIGACIONES MARINAS Y COSTERAS - INVEMAR
%"CREACIÓN Y REGLAMENTACIONES
$" Antecedentes: El Instituto de Investigaciones Marinas de Punta Betín “José Benito Vives de Andreis” INVEMAR- establecimiento público adscrito a Colciencias, según el Decreto 1444 de 1974.
$" Transformación de ese instituto por la Ley 99 de 1993, bajo la denominación de Instituto de Investigaciones
Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andreis” -INVEMAR.
$" Por el Decreto 1276 de 1994 se realizó su organización y reestructuración.
%"CARÁCTER Y DOMICILIO
$" Corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público, sometida a reglas del derecho privado, vinculada al
Minambiente con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio.
$" Sede principal: Santa Marta.
$" Otras sedes: Coveñas y Buenaventura.
%"INTEGRANTES, ORGANOS Y AUTORIDADES
$" Asociados:
!" Entidades públicas y privadas
!" Corporaciones y fundaciones privadas sin ánimo de lucro.
!" Organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales
!" Corporaciones con jurisdicción sobre litorales y zonas insulares.
$" Órganos y autoridades:
!" Dirección, administración y asesoría: según estatutos.
!" Director: Nombrado por Junta Directiva
!" Comité Científico en su interior: según estatutos.
%"OBJETO
$" Investigación ambiental básica y aplicada de los recursos naturales renovables y el medio ambiente y los
ecosistemas costeros y oceánicos de los mares adyacentes al territorio nacional.
$" Emisión de conceptos técnicos sobre la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos marinos,
y prestación de asesoría y apoyo científico y técnico al Ministerio, a las entidades territoriales y a las Corporaciones Autónomas Regionales.
$" Cumplimiento de los objetivos del Sistema de Investigación Ambiental en el área de su competencia.
%"COORDINACIÓN Y ARTICULACIÓN CON ENTIDADES Y ORGANISMOS DEL SINA
$" Articulaciones con el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones, con el SINA, fomentando la cooperación con las entidades públicas y privadas que hacen parte de él.
$" Coordinación de actividades y cooperación con las entidades científicas vinculadas al Minambiente: participación en el Comité Científico Interinstitucional.
$" Articulación con el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, con el Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres, con el Sistema de Información Ambiental, administrando datos e información
ambiental del área de su especialidad y contribuyendo a su análisis y difusión.
XIII. INSTITUCIONES DEL SINA
351
$" GENERALIDADES DE LOS OTROS INSTITUTOS DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA
%"NORMATIVIDAD Y NATURALEZA
$" Normas: Ley 99 de 1993 y Decreto 1603 de 1994.
$" Naturaleza jurídica: Los Institutos de Investigación de Recursos Biológicos "Alexander von Humboldt", el Instituto Amazónico de Investigaciones "SINCHI" y el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico
"John von Neumann" son corporaciones civiles sin ánimo de lucro, de carácter público sometidas a las reglas
del derecho privado, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente.
%"OBJETIVOS Y FUNCIONES GENERALES
$" Objetivo fundamental: Desarrollar investigación científica y tecnológica que contribuya al mejoramiento del
bienestar de la población, conservación de la calidad del medio y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, y dar apoyo científico y técnico al Minambiente, para el cumplimiento de sus funciones.
$" Colaborar con el Minambiente de acuerdo con sus pautas y directrices en la promoción, creación y coordinación de una red de centros de investigación, en la que participen las entidades que desarrollen actividades
de investigación.
$" Operar bajo la dirección del IDEAM, el Sistema de Información Ambiental, en coordinación con las Corporaciones, entes territoriales, centros poblados y demás instituciones del SINA, de acuerdo con las directrices
que fije el Minambiente.
$" Emitir la información oficial de carácter científico en las áreas de su competencia; emitir los conceptos técnicos que en razón de su especialización le sean requeridos por el Minambiente y otras autoridades.
$" Realizar estudios e investigaciones, así como el acopio, procesamiento, análisis y difusión de datos e información en las áreas de su competencia.
$" Colaborar con el Ministerio para que los estudios, exploraciones e investigaciones que adelanten nacionales y
extranjeros, con respecto al ambiente y los recursos naturales renovables, respeten la soberanía nacional y
los derechos de la nación sobre sus recursos genéticos.
$" Evaluar nuevas técnicas y tecnologías cuyo uso se pretenda implantar en el país, en cuanto a posibles impactos ambientales.
$" Celebrar contratos y convenios con personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, incluidas las entidades sin ánimo de lucro, para el cumplimiento de los objetivos y funciones asignadas
en la ley.
$" Promover, elaborar y ejecutar proyectos de investigación y transferencia de tecnología agropecuaria sostenible.
%"ARTICULACIONES Y RELACIONES
$" Con el Ministerio del Medio Ambiente, para fundamentar la toma de decisiones en materia de política ambiental y para suministrar los datos y la información ambiental que requieren el Minambiente y demás entidades del SINA
$" Con las Corporaciones: Asesoría para la implantación y operación del Sistema de Información Ambiental, para la aplicación tecnológica, y para la investigación científica.
$" Con el SINA: En particular con Corporaciones, grandes centros urbanos, departamentos, municipios, centros
poblados y entes territoriales, con universidades, centros e institutos a que hace referencia la ley, suministrando información científica y técnica de su competencia para la elaboración de los planes de ordenamiento
territorial.
$" Otras articulaciones: Con el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, con el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, con el Sistema de Información Ambiental colaborando con el IDEAM y con
los Sistemas Ambientales Internacionales para el desarrollo de la política ambiental internacional.
352 ANEXOS
$" Los Institutos coordinarán sus actividades y cooperarán entre ellos mismos a través del Comité Científico Interinstitucional; las actividades y programas de los Institutos del Ministerio deberán ser coordinados con las
instituciones o centros de investigación de otros sectores a través de comités y consejos interministeriales o
intersectoriales de acuerdo con los temas de su competencia.
$" Apoyo a programas de capacitación y estímulo de la producción científica de los investigadores, a través de
programas de posgrado, de un sistema de estímulos a la productividad científica y de mecanismos para garantizar la continuidad de las investigaciones que se destaquen por su calidad y el valor de sus resultados.
$" Los Institutos fomentarán el desarrollo y difusión de los conocimientos, valores y tecnologías sobre el manejo
de los recursos naturales de los grupos étnicos, a través de programas, estudios e investigaciones conjuntas, de
centros de documentación en colaboración con las Corporaciones, de programas de difusión y educación ambiental, y de programas de protección de los derechos de las culturas tradicionales sobre sus conocimientos.
$" Apoyo científico de otros centros y universidades: para lograr el intercambio científico y técnico y un mejor
aprovechamiento de los recursos de investigación disponibles en el país, los Institutos del Minambiente colaborarán con los Centros de Investigación de otros Ministerios, universidades públicas y privadas, organizaciones no gubernamentales y centros privados, sobre la base de la formulación de programas y proyectos
conjuntos. (Colaboración especial con el Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia, con la Universidad de la Amazonia, con el Instituto de Estudios del Pacífico de la Universidad del Valle, con la Universidad Tecnológica del Chocó "Diego Luis Córdoba" y con la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria -CORPOICA)
$" INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN DE RECURSOS BIOLÓGICOS
“ALEXANDER VON HUMBOLDT”
%"CREACIÓN Y REGLAMENTACIONES
$" Creación: Ley 99 de 1993.
$" Reglamentación: Decreto 1603 de 1994. Asume las funciones que en investigación de recursos bióticos venía
ejerciendo el Inderena hasta la Ley 99/93.
$" Modificación parcial por el Decreto 479 de 1998, en cuanto a su domicilio principal y a la asociación de Corporaciones Autónomas Regionales.
%"CARÁCTER Y DOMICILIO
$" Corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público, sometida a reglas del derecho privado, organizada
en los términos establecidos por la Ley 29 de 1990 y el Decreto 393 de 1991, vinculada al Minambiente con
autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio.
$" Domicilio principal: Bogotá. En todo caso, el Instituto tendrá una sede de trabajo en el municipio de Villa de
Leyva, y podrá establecer otras sedes de trabajo en lugares diferentes, sobre la base de los programas que
adelante.
%"INTEGRANTES, ORGANOS Y AUTORIDADES
$" Asociados:
!" La Nación a través del Ministerio del Medio Ambiente
!" Universidad Nacional de Colombia.
!" Universidades y centros de investigación científicas nacionales e internacionales.
!" Las Corporaciones Autónomas regionales interesadas en asociarse.
!" Entidades descentralizadas en virtud de su objeto o de investigaciones.
!" Entidades territoriales y organismos de planificación regional
!" Entidades públicas y particulares en condiciones señaladas en las leyes.
!" Ong's nacionales e internacionales interesadas en la investigación de recursos biológicos colombianos.
$" Órganos y autoridades:
XIII. INSTITUCIONES DEL SINA
353
!" Dirección, administración y asesoría: Según estatutos.
!" Director: Nombrado por la Junta Directiva
%"OBJETO
$" Investigación básica y aplicada sobre los recursos genéticos de la flora y la fauna nacionales.
$" Levantamiento y formación del inventario científico de la biodiversidad en todo el territorio nacional.
$" Investigación científica y aplicada de los recursos bióticos y de los hidrobiológicos en el territorio continental
de la Nación.
$" Creación de estaciones de investigación de los macroecosistemas nacionales.
$" Apoyo con asesoría técnica y transferencia de tecnología a las Corporaciones Autónomas Regionales, los departamentos, los distritos, los municipios y demás entidades encargadas de la gestión del medio ambiente y
los recursos naturales renovables.
$" Las investigaciones del instituto y el banco de información resultante, serán la base para el levantamiento y
formación del inventario nacional de la biodiversidad.
%"FUNCIONES
$" Obtener, almacenar, analizar, estudiar, procesar, suministrar y divulgar la información básica sobre la biodiversidad, los ecosistemas, sus recursos y sus procesos para el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales renovables.
$" Efectuar el seguimiento de los recursos genéticos de la nación, especialmente en lo referente a su extinción,
contaminación y degradación.
$" Colaborar con el Minambiente y con el Consejo Intersectorial de Biodiversidad, en la promoción, creación y
coordinación de una red de centros de investigación sobre la Biodiversidad.
$" Coordinar el Sistema de Información Ambiental en cuanto a biodiversidad y recursos genéticos, de acuerdo
con las prioridades, pautas y directrices que le fije el Minambiente. Suministrar al Minambiente, al IDEAM y a
las Corporaciones, la información que éstos consideren necesaria.
$" Servir, en coordinación con el IDEAM, como organismo de apoyo al Minambiente para el establecimiento de
las Cuentas Nacionales Ambientales en cuanto a la biodiversidad.
$" Colaborar en estudios sobre cambio ambiental global y en particular los que permitan analizar la participación de los procesos de pérdida de biodiversidad, y en todas las actividades que le fije el Minambiente en desarrollo de la política ambiental internacional. Apoyar al Minambiente para el cumplimiento de compromisos y
desarrollo de actividades derivadas de la participación de Colombia en los organismos internacionales en las
materias de su competencia.
$" Colaborar con el Minambiente, las Corporaciones y los grandes centros urbanos en la definición de variables
para estudios de impacto ambiental de proyectos, obras o actividades que puedan afectar la biodiversidad y
los recursos genéticos.
$" Fomentar el desarrollo y difusión de conocimientos, valores y tecnologías sobre el manejo de los recursos
naturales de los grupos étnicos.
$" Investigar y proponer modelos alternativos de desarrollo sostenible basados en aprovechamiento de la
biodiversidad.
$" Desarrollar actividades de coordinación con los demás institutos científicos vinculados al Minambiente y apoyar a éste y al IDEAM en el manejo de la información.
$" Producir un balance anual sobre el estado de la naturaleza y el ambiente en las áreas de su competencia.
$" Proponer al Minambiente la incorporación, ampliación o sustracción de áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Reservas Forestales y otras Areas de Manejo Especial.
$" Acceder a información sobre recursos bióticos colombianos depositada en museos e institutos extranjeros.
354 ANEXOS
$" Mantener colecciones biológicas acopiadas en el desarrollo de permisos de caza científica, licencias científicas
de flora y las obtenidas por las Corporaciones e Institutos de Investigación vinculados al Minambiente según
se convenga.
$" Prestar un servicio de identificación taxonómica como apoyo a los demás Institutos vinculados al Minambiente y a otras entidades del SINA, incluyendo las privadas.
$" INSTITUTO AMAZÓNICO DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS - SINCHI
%"CREACIÓN Y REGLAMENTACIONES
$" Ley 99 de 1993: Transformación de la Corporación Colombiana para la Amazonia Araracuara -COA- en el
Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas “SINCHI”.
$" Reglamentación mediante el Decreto 1603 de 1994.
%"CARÁCTER Y DOMICILIO
$" Carácter: Corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público, sometida a reglas del derecho privado,
organizada en los términos establecidos por la Ley 29 de 1990 y el [Decreto 393 de 1991], vinculada al Ministerio del Medio Ambiente, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio.
$" Sede principal: Leticia. Subsede en departamento del Vaupés. Estaciones de investigación en cualquier lugar
de la Amazonía.
%"INTEGRANTES, ORGANOS Y AUTORIDADES
$" Asociados:
!" La Nación a través del Ministerio del Medio Ambiente.
!" Universidad Nacional de Colombia.
!" Universidad de la Amazonia.
!" Universidades y centros de investigación científicas nacionales e internacionales.
!" Corporaciones Autónomas Regionales de su jurisdicción.
!" Corporación Colombiana de Investigación, CORPOICA.
!" Instituto Colombiano Agropecuario, ICA.
!" Entidades descentralizadas por su objeto o investigaciones
!" Entidades territoriales y organismos de planificación regional.
!" Entidades públicas y particulares en condiciones de ley.
!" Organizaciones no gubernamentales interesados en la investigación del medio amazónico.
!" Corporaciones de investigación y desarrollo tecnológico.
$" Órganos y autoridades:
!" Dirección, administración y asesoría: Según estatutos.
!" Director: Nombrado por la Junta Directiva
%"OBJETO
$" Realización y divulgación de estudios e investigaciones científicas de alto nivel relacionados con la realidad
biológica social y ecológica de la región amazónica.
$" El instituto asociará a la Universidad de la Amazonia en sus actividades de investigación científica.
%"FUNCIONES
$" Obtener, almacenar, analizar, estudiar, procesar, suministrar y divulgar la información básica sobre la realidad biológica, social y ecológica de la Amazonia.
XIII. INSTITUCIONES DEL SINA
355
$" Contribuir a estabilizar procesos de colonización con el estudio y evaluación del impacto de su intervención
en los ecosistemas y el desarrollo de alternativas tecnológicas de aprovechamiento dentro de criterios de
sostenibilidad.
$" Efectuar seguimiento del estado de los recursos naturales de la Amazonia especialmente en lo referente a su
extinción, contaminación y degradación.
$" Colaborar con el Minambiente y el Consejo Intersectorial de Investigación Amazónica, en la promoción, creación y coordinación de una red de centros de investigación amazónica.
$" Coordinar el Sistema de Información Ambiental en los aspectos amazónicos de acuerdo con directrices del
Minambiente.
$" Suministrar al Minambiente, al IDEAM y a las Corporaciones la información que éstos consideren necesaria.
$" Apoyar al Minambiente en la coordinación del manejo de la información sobre las relaciones entre los sectores económicos, sociales y los procesos y recursos de la Amazonia.
$" Servir, en coordinación con el IDEAM, como organismo de apoyo al Minambiente para establecimiento de Cuentas Nacionales Ambientales en recursos y ecosistemas amazónicos.
$" Colaborar con el Minambiente, las Corporaciones y los entes territoriales de la región en la definición de variables para estudios de impacto ambiental de proyectos, obras o actividades que afecten los ecosistemas
amazónicos.
$" Colaborar en estudios sobre el cambio ambiental global y en actividades de la política ambiental internacional y el cumplimiento de compromisos derivados de la participación de Colombia en los organismos
internacionales.
$" Colaborar con el Ministerio de Agricultura y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología en la promoción,
elaboración y ejecución de proyectos de investigación y transferencia de tecnología agropecuaria con criterio
de sostenibilidad.
$" Fomentar el desarrollo y difusión de conocimientos, valores y tecnologías de los grupos étnicos de la Amazonia, con el uso de esquemas participativos y de investigación acción que favorezcan la participación de las
comunidades.
$" Investigar la realidad biológica y ecológica de la Amazonia y proponer modelos alternativos de desarrollo
sostenible basados en el aprovechamiento de sus recursos.
$" Desarrollar actividades de coordinación con los demás institutos científicos vinculados al Minambiente y apoyar a éste y al IDEAM en el manejo de la información.
$" Producir un balance anual sobre el estado de los ecosistemas y el ambiente en la Amazonia y suministrar bases técnicas para ordenamiento ambiental del territorio Amazónico.
$" Colaborar con el Consejo Nacional de Ciencias del Medio Ambiente y Hábitat, con la Misión de Ciencias de la
Amazonia y con el CORPES de la Amazonia.
$" Adelantar y promover el inventario de fauna y flora amazónica, establecer colecciones, bancos de datos y estudios para desarrollo de políticas de diversidad biológica, en colaboración con el Instituto Alexander von
Humboldt.
$" INSTITUTO DE INVESTIGACIONES AMBIENTALES DEL PACÍFICO – JOHN VON NEUMANN
%"CREACIÓN Y REGLAMENTACIONES
$" Creación del Instituto mediante la Ley 99 de 1993.
$" Reglamentación mediante el Decreto 1603 de 1999.
356 ANEXOS
%"CARÁCTER Y DOMICILIO
$" Carácter: Corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público, sometida a reglas del derecho privado,
organizada en los términos establecidos por la Ley 29 de 1990 y el Decreto 393 de 1991, vinculada al Ministerio del Medio Ambiente, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio.
$" Sede principal: Quibdó. Podrá establecer estaciones de investigación sobre la base de los programas que
adelante.
%"INTEGRANTES, ORGANOS Y AUTORIDADES
$" Asociados:
!" La Nación a través del Ministerio del Medio Ambiente
!" Universidad Nacional de Colombia.
!" Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba”.
!" Instituto de Estudios del Pacífico de la Universidad del Valle.
!" Universidad de Antioquia.
!" Universidades y centros de investigación científicas nacionales e internacionales.
!" Corporación CORPOICA.
!" Corporaciones autónomas regionales de su jurisdicción.
!" Entidades descentralizadas por su objeto o investigaciones.
!" Entidades territoriales y organismos de planificación regional
!" Entidades públicas y particulares en condiciones de ley.
!" Ong’s interesados en investigación del Chocó biogeográfico.
!" Corporaciones de investigación y desarrollo tecnológico interesadas en la agricultura sostenible.
$" Organos y autoridades:
!" Dirección, administración y asesoría: Según estatutos.
!" Director: Nombrado por la Junta Directiva.
%"OBJETO
$" Realizar y divulgar estudios e investigaciones científicas relacionadas con la realidad biológica, social y
ecológica del Litoral Pacífico y del Chocó Biogeográfico.
$" El Instituto asociará en sus investigaciones al Instituto de Estudios del Pacífico de la Universidad del Valle.
$" El Instituto estará a cargo del proyecto BioPacífico.
%"FUNCIONES
$" Obtener, almacenar, analizar, estudiar, procesar, suministrar y divulgar la información básica sobre la realidad biológica, social y ecológica del Chocó Biogeográfico. Efectuar el seguimiento de sus recursos naturales
especialmente en lo referente a su extinción, contaminación y degradación.
$" Colaborar con el Minambiente y el Consejo Intersectorial del Investigación del Chocó Biogeográfico, en la
promoción, creación y coordinación de una red de centros de investigación de esta región.
$" Coordinar el Sistema de Información Ambiental en aspectos del Chocó Biogeográfico de acuerdo a directrices
del Minambiente. Suministrar al Minambiente, al IDEAM y a las Corporaciones la información que éstos consideren necesaria.
$" Apoyar al Minambiente en la coordinación del manejo de la información sobre las relaciones entre los sectores económicos y sociales, y los recursos del Chocó Biogeográfico.
$" Servir, en coordinación con el IDEAM, como organismo de apoyo al Minambiente para el establecimiento de
las Cuentas Nacionales Ambientales en aspectos del Chocó Biogeográfico.
XIII. INSTITUCIONES DEL SINA
357
$" Colaborar con el Minambiente, las Corporaciones y entes territoriales de la región en la definición de variables para los estudios de impacto ambiental de proyectos, obras o actividades que afecten los ecosistemas
del Chocó Biogeográfico.
$" Colaborar en estudios sobre el cambio ambiental global y en actividades de la política ambiental internacional y el cumplimiento de compromisos derivados de la participación de Colombia en los organismos
internacionales.
$" Colaborar con el Ministerio de Agricultura y con el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología en la elaboración y ejecución de proyectos de investigación y transferencia de tecnología agropecuaria sostenible.
$" Fomentar el desarrollo y difusión de conocimientos, valores y tecnologías sobre manejo de recursos de
grupos étnicos.
$" Investigar la realidad biológica y ecológica y proponer modelos alternativos de desarrollo sostenible basados
en el aprovechamiento de recursos del Chocó Biogeográfico.
$" Desarrollar actividades de coordinación con los institutos científicos vinculados al Ministerio del Medio Ambiente.
$" Producir un balance anual sobre el estado de la naturaleza y el ambiente en las áreas de su competencia.
$" Proponer criterios para el ordenamiento ambiental del territorio del Chocó Geográfico.
$" Colaborar con el Consejo Nacional de Ciencias del Medio Ambiente y Hábitat, con los CORPES respectivos en
sus actividades y con el Instituto "Alexander von Humboldt" en la elaboración del inventario de fauna y flora
colombianas.
$" JARDINES BOTÁNICOS Y HERBARIOS
%"NORMATIVIDAD Y CARÁCTER
$" Mediante la Ley 299 de 1996 se realizó la reglamentación de los Jardines Botánicos, de la Red Nacional de
Jardines Botánicos, del Plan Nacional de Jardines Botánicos, del Sistema Nacional de Información Botánica y
de la Expedición Botánica permanente.
$" El Decreto 331 de 1998 reglamentó parcialmente la Ley 299 de 1996 con relación a permisos ambientales, formas de participación del Estado y la Expedición Botánica permanente.
$" Requisitos: Permiso expedido por la CAR, CDS o autoridad ambiental local, previo concepto del Instituto
"Alexander von Humboldt", y licencia de funcionamiento, por parte de la entidad correspondiente, con concepto
de la Red Nacional de Jardines Botánicos de Colombia.
$" Los jardines botánicos legalmente constituidos forman parte del Sistema Nacional Ambiental, SINA.
%"OBJETO Y FINES
$" Objeto: Los jardines botánicos son colecciones de plantas vivas científicamente organizadas que pueden manejar herbarios y germoplasma vegetal en bancos de genes o en bancos de semillas, ejecutar programas
permanentes de investigación básica y aplicada, de conservación in situ y ex situ y de educación, utilizando
en sus actividades tecnologías no contaminantes.
$" Fines: Mantener los procesos ecológicos esenciales y los sistemas que soportan las diferentes manifestaciones de la vida; preservar la diversidad genética; contribuir al desarrollo regional y nacional; contribuir a que
la utilización de las especies de la flora y de los ecosistemas naturales se efectúen dentro del concepto del
desarrollo sostenible.
%"ARTICULACIONES Y RELACIONES
$" Los jardines botánicos serán asesoras del Gobierno para el cumplimiento de la Convención CITES, mediante
suministro de documentación y cooperación con la autoridad colombiana encargada del manejo de la Convención, especialmente en la recepción del material botánico vivo decomisado o confiscado y en la propagación de ejemplares de las especies amenazadas de extinción prematura.
358 ANEXOS
$" Los jardines botánicos asesorarán a los organismos competentes del Estado en relación con el desarrollo y
cumplimiento de otros convenios e instrumentos internacionales sobre conservación de la biota colombiana.
$" Para todos los efectos legales las actividades, planes, programas y proyectos de los jardines botánicos tienen
el carácter de actividades de ciencia y tecnología.
$" Deben participar en programas especiales de arborización urbana, forestación y reforestación de cuencas
hidrográficas, así como prestar asesoría como consultores o en la provisión del material vegetal.
$" Las actividades del Herbario Nacional Colombiano - Museo de Historia Natural del Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia, el del Instituto Alexander Von Humboldt y los demás herbarios
oficiales así como los integrantes de la Asociación Colombiana de Herbarios, son de interés público.
%"PLAN NACIONAL DE JARDINES BOTÁNICOS Y BANCOS DE GERMOPLASMA
$" Formulado por el Minambiente, sus Institutos de Investigación adscritos o vinculados y las Corporaciones Autónomas Regionales, la Red Nacional de Jardines Botánicos y las entidades oficiales o privadas que manejen
bancos genéticos.
$" El proceso de evaluación y ajuste debe realizarse al menos cada 2 años con el sometimiento, por intermedio
del Minambiente, a la consideración de las respectivas autoridades nacionales de planificación. Deberá incluir
las prioridades de investigación, conservación in situ, conservación ex situ y propagación de especies botánicas promisorias para el desarrollo regional y nacional, de especies nativas y exóticas de excepcional valor
científico o económico y de las especies amenazadas de extinción y deberá contemplar los programas y proyectos de educación ambiental, divulgación y ecoturismo.
%"SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN BOTÁNICA
$" Se realizará bajo responsabilidad del Instituto "Alexander von Humboldt". Llevará el registro de colecciones
de plantas vivas de los jardines botánicos y de los bancos de germoplasma, de plantas secas de los herbarios
que operen en Colombia. Estas entidades aportarán a este Instituto, previo convenio, la información de sus
inventarios florísticos.
$" El Sistema formará parte del Sistema de Información Ambiental.
%"EXPEDICIÓN BOTÁNICA NACIONAL
$" Debe realizarse en todo el territorio nacional.
$" El Instituto "Alexander von Humboldt" es el coordinador institucional. Podrán participar también los institutos
adscritos y vinculados al Minambiente, el Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia, los jardines botánicos, los herbarios, los centros de educación del país que adelanten investigación
botánica, las comunidades locales y la comunidad científica.
2. INSTITUCIONES CIENTÍFICAS DE OTROS SECTORES
Presentamos aquí una lista de instituciones de carácter científico, sean públicas o privadas, que han sido
mencionadas en las normas de las instituciones del Sistema Nacional Ambiental - SINA. Consideramos que estas instituciones por sus articulaciones con los sistemas de investigación y de información ambiental forman parte también
del Sistema Nacional Ambiental.
$" CENTROS E INSTITUTOS ESPECIALIZADOS
!" Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia
!" Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad de la Amazonía
!" Instituto de Estudios del Pacífico de la Universidad del Valle
!" Centro de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas
!" Centro de Investigaciones Tecnológicas y Marinas del Pacífico
!" Centros de Investigación Científica
XIII. INSTITUCIONES DEL SINA
359
!" Corporaciones de Investigación y Desarrollo Tecnológico
$" UNIVERSIDADES
!" Universidad de Antioquia
!" Universidad del Chocó "Diego Luis Córdoba"
!" Universidad Tecnológica de los Llanos Orientales
!" Otras Universidades Públicas y Privadas.
C. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE GESTIÓN AMBIENTAL
1. CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES Y CORPORACIONES PARA EL DESARROLLO
SOSTENIBLE
$" ASPECTOS GENERALES DE LAS CORPORACIONES
%"NORMATIVIDAD
$" Por medio de la Ley 99 de 1993 se realizó la creación y la transformación de Corporaciones Autónomas Regionales y la creación de las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, dictando sus normas básicas de organización, administración y funcionamiento.
$" El Decreto 1768 de 1994 legisló sobre el establecimiento, la organización y la reforma de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de las Corporaciones de régimen especial, o sea las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible.
$" Por el Decreto 1865 de 1994 se regularon los Planes Regionales Ambientales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de las de Desarrollo Sostenible y su armonización con la gestión territorial.
$" La Ley 344 de 1996 fijó normas sobre financiamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales con recursos
fijados por la Ley 99 de 1993 y por el Fondo Nacional de Regalías.
$" El Decreto 2555 de 1997 fijó el procedimiento para la designación del director General de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de las Corporaciones de Régimen Especial.
$" Finalmente, las Resoluciones 208 de 1994, 127, 128 y 389 de 2000 del Minambiente, reglamentaron el sistema de elección y representación de las comunidades indígenas o etnias y de las Organizaciones No Gubernamentales en el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales.
%"ASOCIADOS Y CARÁCTER
$" Asociados:
!" Las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema
o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica.
$" Carácter:
!" Son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados de administrar, dentro del área de su jurisdicción
el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Minambiente.
!" Son entes descentralizados relacionados con el nivel nacional, el departamental y el municipal.
360 ANEXOS
%"ORGANOS Y AUTORIDADES
Asamblea Corporativa:
!" Organo de dirección de la Corporación, integrada por los representantes legales de las entidades territoriales.
!" Cada uno de sus integrantes, para el proceso de decisiones, tiene un voto proporcional a los aportes
anuales a la Corporación, sin exceder del 25%.
Consejo Directivo:
$" Es el órgano de administración de la Corporación, integrado por:
!" El gobernador o los gobernadores de los departamentos sobre cuyo territorio ejerza jurisdicción la CAR.
!" Un representante del Presidente de la República
!" Un representante del Ministro del Medio Ambiente;
!" Hasta 4 alcaldes de los municipios comprendidos dentro del territorio de la jurisdicción de la corporación, elegidos por la asamblea corporativa, para períodos de 1 año por el sistema de cuociente electoral.
!" 2 representantes del sector privado, para períodos de 3 años.
!" 1 representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la Corporación, elegido por ellas para 3 años, en proceso coordinado por las Corporaciones;
!" 2 representantes de entidades sin ánimo de lucro, cuyo objeto sea la protección del medio ambiente y
los recursos naturales renovables, elegido por ellas para 3 años, en proceso coordinado por las Corporaciones.
Director General
!" Es el representante legal de la Corporación y primera autoridad ejecutiva, designado por el consejo directivo para un período de 3 años.
Revisor Fiscal:
!" En desarrollo de función del literal b) del artículo 25 de la Ley 99 de 1993.
%"FUNCIONES DE LAS CORPORACIONES
$" Ejecutar políticas, planes y programas nacionales definidos por el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional de Inversiones o por el Minambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley;
$" Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción;
$" Promover y desarrollar la participación comunitaria en actividades y programas de protección ambiental, de
desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables;
$" Coordinar la preparación de planes, programas y proyectos de desarrollo medio ambiental de organismos y entidades del SINA en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los departamentos, distritos y municipios
de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables;
$" Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción en los procesos de
planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta con las decisiones que se adopten;
$" Celebrar contratos y convenios con entidades territoriales, públicas y privadas y sin ánimo de lucro, con el fin
de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas;
$" Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Minambiente, y
con las entidades de apoyo técnico y científico del SINA, estudios e investigaciones en materia ambiental y
de recursos naturales renovables;
XIII. INSTITUCIONES DEL SINA
361
$" Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutar
programas de educación ambiental no formal, conforme a las directrices de la política nacional;
$" Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales para uso, aprovechamiento o movilización de recursos naturales o para desarrollo de actividades que afecten el medio ambiente, y permisos y
concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para uso de aguas superficiales y subterráneas y
vedas para caza y pesca deportiva;
$" Fijar límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o
cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir,
restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental;
$" Ejercer funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. Ejercer funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables. Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos,
concesiones, autorizaciones y salvoconductos;
$" Recaudar contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los
recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de su jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por el Minambiente;
$" Ejercer control de movilización, procesamiento y comercialización de recursos naturales renovables en coordinación con las CAR's, entidades territoriales y autoridades de policía, y expedir permisos, licencias y salvoconductos para su movilización;
$" Administrar, bajo la tutela del Minambiente, las áreas del Sistema de Parques Nacionales que ese Ministerio
les delegue. Esta administración podrá hacerse con la participación de las entidades territoriales y de la sociedad civil;
$" Reservar, alinderar, administrar o sustraer, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de
suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento;
$" Imponer y ejecutar a prevención las medidas de policía y sanciones por violación de normas de protección
ambiental y de manejo de recursos naturales y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados;
$" Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro
del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales;
$" Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces
y corrientes de agua, y de recuperación de tierras necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo
de las cuencas hidrográficas;
$" Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con entidades territoriales, proyectos, programas
de desarrollo sostenible y obras de infraestructura necesarias para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación ambiental;
$" Adelantar en coordinación con autoridades de comunidades indígenas y con autoridades de tierras habitadas
por comunidades negras, programas y proyectos de desarrollo sostenible y de manejo, aprovechamiento,
uso y conservación ambiental;
$" Implantar y operar el Sistema de Información Ambiental en el área de su jurisdicción;
$" Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de
emergencias y desastres;
$" Transferir tecnología resultante de investigaciones que adelanten las entidades científicas y de apoyo técnico
del nivel nacional que forman parte del SINA y prestar asistencia técnica a entidades públicas y privadas y a
los particulares;
$" Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorización por razón de la ejecución de obras públicas
por parte de la corporación; fijar los demás derechos cuyo cobro pueda hacer conforme a la ley;
362 ANEXOS
$" Asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental que deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías o con otros de destinación semejante;
$" Adquirir bienes de propiedad privada y patrimoniales de las entidades de derecho público y adelantar la expropiación de bien