las políticas de privatización en españa

DOCUMENTO BASE PARA EL SEMINARIO EN LA FACULTAD DE CIENCIAS
ECONÓMICAS Y EMPRESARIALES DE LA UPNA
(CAMPUS DE ARROSADIA, NOVIEMBRE DE 2002).
LAS POLÍTICAS DE PRIVATIZACIÓN EN ESPAÑA:
FASES, OBJETIVOS Y PROCEDIMIENTOS.
Javier Bilbao Ubillos (Universidad del País vasco, UPV/EHU)
ESQUEMA DEL SEMINARIO
- Introducción. Concepto, objetivos y procedimientos de la privatización.
- 1. El marco normativo e institucional de las privatizaciones en España.
- 2. Características generales y magnitud del proceso privatizador español.
- 3. Las fases de la privatización española: las diferentes políticas de privatización.
- 4. Conclusiones.
- Introducción.
El fenómeno de la privatización, generalizado en las economías mixtas a partir de la
experiencia británica, adquiere relevancia en la política económica española a partir de
la segunda mitad de los años ochenta. Desde entonces, se han ido sucediendo, con
distinta intensidad e intencionalidad política, numerosas operaciones que nos permiten
afirmar que la privatización en España constituye un proceso con perfiles propios y ya
prácticamente concluso, a la altura del 2002.
Sin embargo, el recurso a medidas privatizadoras no ha obedecido a una única estrategia
bien definida que se ha ido proyectando en el tiempo. Más bien al contrario, podemos
identificar, en el transcurso de los años, distintas políticas de privatización, que se han
orientado a objetivos diversos y que se han instrumentado de modo desigual, en función
de esos mismos objetivos cambiantes. Esta instrumentación variable ha estado, así
mismo, influenciada por las nuevas regulaciones afectantes a la disposición de activos
de empresas públicas, a la estructura institucional del Sector público empresarial estatal
y a los monopolios. El cambio de regulación no sólo condiciona decisiones
privatizadoras posteriores, sino que constituye, en sí mismo, la manifestación de una
nueva percepción del papel de la empresa pública y de la oportunidad de proceder a las
enajenaciones de activos.
1
Por eso, este trabajo se organiza en tres secciones básicas, la primera de las cuales
recoge las variaciones registradas en ese marco normativo que ha venido condicionando
la política de privatizaciones. En un segundo apartado, se realiza una valoración global
de las privatizaciones en España, que incorpora una estimación de la magnitud conjunta
de las operaciones. En un tercer epígrafe, se lleva a cabo una periodificación de la
privatización española basada en la identificación de políticas diversas.
Aunque se harán referencias concretas a todas las modalidades de privatización, nos
centraremos en la que se denomina privatización sustancial, es decir, en la que
comporta la enajenación de activos de empresas públicas o medidas financieras de
efecto equivalente. Es esta categoría de privatización la que ha resultado más
controvertida y la que ha permitido el ejercicio más amplio de la política discrecional, al
no depender del impulso comunitario.
1 El marco normativo e institucional de las privatizaciones en España
Dado el proceso histórico de formación del Sector público empresarial español, la
inmensa mayoría de las empresas públicas susceptibles de privatización dependían de la
Administración del Estado. El resto de Administraciones públicas españolas, bien por su
relativamente reciente constitución (caso de las Administraciones autonómicas), bien
por sus características competenciales (Administraciones de la Seguridad Social) o bien
por sus - hasta hace poco - escasos recursos y capacidades económicas de actuación
(Administraciones locales), no habían desarrollado prácticamente unidades productivas
con personalidad jurídica y presupuestaria propia, salvo en el supuesto de algunos
servicios municipales.
Por otro lado, la regulación, tanto de los principales mercados en los que se
manifestaban tradicionalmente los elementos característicos de un monopolio natural
(electricidad, gas, telecomunicaciones), como de las infraestructuras básicas de
transporte compete, así mismo, a la Administración estatal, dentro de los límites
establecidos por la normativa comunitaria.
Estas circunstancias han determinado que haya sido la Administración del Estado la que
ha protagonizado las principales decisiones de privatización en sus diferentes vertientes.
La progresiva descentralización del gasto público español, consecuencia de la nueva
distribución de las competencias entre los niveles de gobierno, no ha ido acompañada
de la cesión, a las Administraciones territoriales, de los activos de las empresas públicas
constituidas, que han permanecido integradas en los principales holdings estatales, o
vinculadas directamente a los Presupuestos generales del Estado.
Por este motivo, vamos a estudiar, primero, la evolución de la normativa relativa a las
privatizaciones, pero, en segundo lugar, atenderemos a las sucesivas reorganizaciones
del Sector público empresarial estatal, que han obedecido frecuentemente a causas
relacionadas con las decisiones privatizadoras y que han establecido el marco
institucional de referencia para éstas.
A) El marco normativo de las privatizaciones en España.
2
Como señala acertadamente Martínez Lafuente1, una constante del proceso privatizador
español ha sido la inexistencia de una ley reguladora de carácter general de las
privatizaciones. Las disposiciones legales aprobadas en relación con la enajenación de
activos de empresas públicas han carecido de vocación reglamentadora global sobre la
cuestión, y o bien se han integrado en textos normativos que sólo tangencialmente
abordaban el fenómeno de las privatizaciones, o bien han versado sobre aspectos muy
puntuales de éstas.
Con todo, podemos diferenciar varias etapas en función de la normativa vigente en cada
una de ellas:
1ª- Régimen franquista: En esta etapa, la percepción del papel de la empresa pública en
una economía de mercado conducía más a la nacionalización de empresas que a la
privatización de las mismas. Sin embargo, existen leyes que contemplan el supuesto de
la enajenación de participaciones estatales en empresas. Tal y como recoge Gámir2, la
Ley 194/1963, que aprueba el I Plan de Desarrollo económico y social, regulaba, en su
artículo 5.4, la enajenación de participaciones estatales en las empresas nacionales en
determinados supuestos.
La entrada en vigor de la Ley de Patrimonio del Estado (Texto articulado aprobado por
Decreto 1022/1964, de 15 de Abril), en 1964, que establece expresamente, en el artículo
103, un régimen jurídico para el supuesto de enajenación de las participaciones
estatales, deja así esta cuestión:
“La enajenación de títulos representativos de capital propiedad del Estado en
empresas mercantiles requerirá acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta
del de Hacienda, cuando el valor de los que se pretenda enajenar no exceda del
10% del importe de la participación que el propio Estado ostente en la
respectiva empresa. En ningún caso podrá el gobierno acordar, dentro de un
mismo año, la enajenación de acciones o participación que rebasen el porcentaje
indicado.
La enajenación de acciones o participaciones en cuantía superior a la indicada o
que suponga para el estado la pérdida de su condición de socio mayoritario
deberá ser autorizada por Ley.
Excepcionalmente, bastará con la autorización del Ministro de Hacienda para
enajenar los títulos que por su número no puedan considerarse como auténticas
inversiones patrimoniales”.
Esta regulación legal puede calificarse de restrictiva, desde el momento en que, por un
lado, la pérdida del control de una empresa pública precisa de habilitación legal
específica por las Cortes Generales, y, por otro, sólo se contempla el supuesto de venta
de activos de sociedades mercantiles. Es decir, no se prevé la posibilidad de privatizar
1
MARTÍNEZ LAFUENTE, A. (1999): “La interpretación jurisdiccional del proceso privatizador. Notas
sobre la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de Octubre de 1999”. Economía industrial, nº 328. (pp.
77-83).
2
GÁMIR, L. (2000): “Política de privatizaciones”: Política económica de España. 7ª edición. Coor. L.
Gamir. Alianza editorial. Madrid. (pp. 365-398).
3
otras empresas públicas de forma jurídica distinta, a través de fórmulas que no requieran
la previa constitución de sociedades mercantiles, como es el caso de la venta negociada.
2ª: Periodo democrático hasta 1995: Esta etapa tiene en la redacción de la Ley General
Presupuestaria (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de
23 de Septiembre, que, a los efectos de regulación de las privatizaciones, no modifica la
versión de 4 de Enero de 1977 de esta Ley) el marco normativo básico de las
privatizaciones. Esta Ley amplia el ámbito de referencia de la regulación sobre
enajenaciones al conjunto de las sociedades estatales, concepto que abarca también a
aquellas sociedades mercantiles en las que la Administración del Estado tenga
participación mayoritaria indirecta, a través de sus Organismos autónomos y demás
entidades estatales de Derecho público.
La nueva regulación relaja enormemente los requerimientos para la enajenación de
activos de empresas públicas, al establecer, en el artículo 6.3, que los actos de pérdida
de posición mayoritaria del Estado, o de sus Organismos autónomos y Entidades de
Derecho público, en el capital de las sociedades se acordará por el Consejo de
Ministros. Es decir, no se precisa la autorización expresa de las Cortes Generales
mediante Ley. La posterior Sentencia del Tribunal Supremo de14 de Octubre de 1999
confirma que este texto sustituye al vigente en el periodo anterior, y extiende la
habilitación legal al Consejo de Ministros en relación con los títulos representativos del
capital en empresas donde la participación estatal fuese minoritaria.
Junto a la aprobación de la nueva redacción de esta norma, se introducen otros cambios
legislativos puntuales que van preparando el terreno a posteriores decisiones
privatizadoras. Estos cambios no afectan sólo a medidas de privatización indirecta obligadas por la legislación antimonopolio de la Unión europea -, sino que también
abren la posibilidad de emprender privatizaciones sustanciales. Un ejemplo de estos
cambios fue la derogación, en Noviembre de 1992, del artículo 4-2° de la Ley de
monopolio del tabaco que establecía: “El Estado mantendrá siempre la titularidad de la
mayoría del capital de Tabacalera”.
Por tanto, hemos de interpretar que, en esta etapa, se eliminan algunos obstáculos
legales a la privatización de empresas, simplificándose los trámites exigidos para ello, y
eludiéndose el control previo del Legislativo a las decisiones privatizadoras con
repercusiones en términos de control.
3ª: Etapa de 1995 hasta nuestros días: Es en esta etapa cuando se aborda directamente
la regulación de las privatizaciones, elaborándose textos con vocación de afianzar la
garantía del interés general o con ánimo de dotar a las privatizaciones de un
procedimiento reglado y de una ordenación temporal.
Así, en primer lugar, se incorpora a la legislación española sobre privatizaciones un
instrumento nuevo, que es el de la golden share o acción de oro. Este instrumento introducido por la Ley 5/1995, de 23 de Marzo, de régimen jurídico de enajenación de
participaciones públicas en determinadas empresas, que fue desarrollada por el Decreto
1525/1995, de 15 de Septiembre – permite reservar al Estado ciertas prerrogativas sobre
las empresas privatizadas durante un periodo de tiempo posterior a su enajenación.
4
En concreto, el mecanismo de la acción de oro establecido por esta Ley obliga a
someter a autorización administrativa previa la adopción de determinadas decisiones
en ciertas empresas (que operen en sectores fundamentales y en las que el Estado posea
- o haya poseído - al menos el 25% del capital social) una vez privatizadas. Este
mecanismo viene a significar la minusvalorización de los derechos políticos de las
acciones que se adquieran al Estado, que, de esta forma, se reserva el control sobre las
principales decisiones estratégicas de dichas empresas.
Los supuestos de acuerdos societarios sometidos a autorización previa son,
básicamente, dos:
a) El supuesto tanto de la disolución, escisión o fusión de las sociedades, como el del
cambio de objeto social (incluyendo la venta o gravamen de activos necesarios
para el cumplimiento de éste).
b) El caso de las adquisiciones directas o indirectas de participaciones sociales que
conlleven bien el control, por parte de una misma persona o entidad, de un
porcentaje del capital social superior al 10% del total (porcentaje que es susceptible
de ser elevado - mediante la aprobación de un Real Decreto específico - para una
concreta empresa privatizada), bien la reducción de la participación estatal por
debajo del 15%.
En la Ley 5/1995, se garantiza a los gobiernos autonómicos su participación en los
procesos de autorización previa, si la empresa solicitante desarrolla una parte
significativa de su actividad en el territorio de la Comunidad autónoma.
Esta normativa estaba pensada, fundamentalmente, para el caso tanto de las grandes
empresas con fuerte implantación en su mercado como de las empresas que proveen
servicios públicos de carácter esencial. Sea en el primer caso (al que se ajustaría el
ejemplo de REPSOL) o en el segundo (que incluiría a Telefónica), se trata de empresas
con un notable poder de mercado y cuya actividad afecta al tejido productivo y social de
un modo singular, de manera que la garantía de continuidad en su operativa se considera
de interés público. Se aprobaron Reales Decretos específicos de aplicación de esta Ley
en los supuestos de REPSOL, Telefónica y Argentaria.
Pero, en segundo lugar, además de por la aprobación de esta Ley, esta etapa se
caracteriza por la adopción del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 28 de Junio de
1996, por el que se establecen las Bases del Programa de Modernización del Sector
público empresarial del Estado (conocido como Programa de privatizaciones). Este
Acuerdo, pese a carecer de naturaleza reglamentaria, ha sido reconocido por la
mencionada Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de Octubre de 1999 como decisión
dotada de plenos efectos jurídicos. El Acuerdo refleja la intención de diseñar un
procedimiento reglado al que deberían ajustarse todas las privatizaciones
acometidas a partir de esa fecha, y es el resultado de la constatación de que la ausencia
de una regulación detallada sobre esta cuestión contrariaba la más elemental seguridad
jurídica y el aseguramiento de la observancia del interés general.
5
El contenido material de este Acuerdo, dirigido fundamentalmente a los holdings
públicos en los que se integraban las principales empresas susceptibles de privatización,
consistía en el establecimiento de unas directrices y principios que deberían regir las
enajenaciones de activos, y que, siguiendo a Martínez Lafuente3, podrían sintetizarse
así:
- Publicidad, transparencia y concurrencia.
- Eficiencia y economía.
- Separación de la propiedad y la gestión de las empresas.
- Corrección de los desequilibrios presupuestarios.
- Salvaguarda y defensa de los intereses económicos generales y de los intereses
patrimoniales del Estado.
- Protección de los intereses de accionistas y terceros.
- Continuidad del proyecto empresarial de las empresas privatizadas.
- Aumento de competencia.
- Extensión de los mercados de capitales y ampliación de la base accionarial de las
empresas.
- Sometimiento a control de todas las operaciones (en este sentido, incluso se introducen
previsiones de recurrir al control externo: “En toda operación de privatización de una
empresa, sus participaciones o sus activos, se solicitará informe o informes externos que
indiquen la valoración estimada de aquellas, el método o métodos seguidos para
obtenerla, así como, en su caso, las variables determinantes de la misma”.)
El Acuerdo de 28 de Junio de 1996 crea, así mismo, el Consejo Consultivo de
Privatizaciones, como órgano encargado de informar las propuestas de enajenación, y
de comprobar que se acomodan a los principios mencionados anteriormente
(esencialmente, a los de publicidad, transparencia y libre concurrencia). Cada
operación deberá ser informada por este Consejo, de modo previo a la adopción de la
decisión de enajenación. Este Consejo podrá también emitir informes sobre cuantas
cuestiones le sean planteadas por el Gobierno o los gestores de las empresas públicas.
En el ejercicio de sus funciones, el Consejo ha planteado varias recomendaciones,
relativas a ampliación de los plazos de presentación de ofertas, a la ponderación de
comisiones y honorarios en los baremos de los concursos o al papel que deben
desempeñar los coordinadores globales de las operaciones.
Pero más allá de la fijación de unos principios y garantías, y de la constitución de este
órgano consultivo, la adopción de este Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio
de 1996 revela la decisión de iniciar un proceso masivo de privatizaciones totales,
3
MARTÍNEZ LAFUENTE, A. (1999): “La interpretación jurisdiccional…” (op.cit). (pp. 79 y 80).
6
aunque sometido a un procedimiento que asegure la salvaguarda del interés general. De
hecho, y como veremos más adelante, se adopta el objetivo de privatizar todas las
empresas estatales, adecuando los ritmos y fórmulas a las situaciones económicas y
patrimoniales de las empresas a privatizar. Desde la aprobación de este Acuerdo y hasta
el final de esa legislatura, como recuerda Gámir4, se produjo una media de una
privatización al mes.
B) El marco institucional de las privatizaciones en España.
Como ya hemos comentado, la reordenación de las unidades productivas públicas o de
las participaciones estatales en las empresas ha sido frecuente, configurando un marco
institucional cambiante para las decisiones de privatización. Adicionalmente, la
organización de las empresas públicas en el momento de la enajenación de sus activos
ha determinado la contabilización de los ingresos derivados de las operaciones y su
comunicación directa o indirecta con los Presupuestos generales del Estado.
La integración de la mayoría de las empresas públicas en holdings adscritos a un
concreto Ministerio ha implicado que la propuesta formal de enajenación haya partido
de los responsables de dichos conglomerados empresariales, aunque la decisión final de
privatización haya correspondido al Consejo de Ministros, en aplicación de la
legislación vigente, y en las condiciones que hemos señalado en el apartado anterior.
Precisamente, algunas de las reestructuraciones experimentadas por el Sector público
empresarial estatal estuvieron vinculadas a la preparación de operaciones privatizadoras.
El Esquema siguiente nos muestra la evolución de la organización institucional del
Sector público empresarial dependiente del Estado, en el que hemos diferenciado las
unidades productivas (empresas que llegaron a pertenecer en su totalidad al Estado y
con vocación preferentemente industrial) de las participaciones (paquetes significativos
de acciones en grandes empresas, normalmente de servicios). Estos activos y empresas
se han gestionado siempre desde estructuras y Ministerios diferentes.
Esquema 1: Evolución de la organización institucional del Sector público empresarial
dependiente del Estado (1941-2002).
Intervalo
Unidades productivas
Participaciones
1941-1981
INI, Otras vinculadas PGE
Dirección General Patrimonio
1981-1992
INI, INH, Otras vinculadas PGE Dirección General Patrimonio
1992-1995
INI (TENEO, resto), INH, Otras Dirección General Patrimonio
vinculadas PGE
1995-1996
SEPI (TENEO, INH, resto), AIE, Dirección General Patrimonio
Otras vinculadas PGE
(SEPA I y SEPA II)
1996-1997
SEPI, AIE, Otras vinculadas PGE SEPPa
1997-2002
SEPI, Otras vinculadas PGE
SEPPa
FUENTE: Elaboración propia.
Como puede apreciarse en el Esquema, tras un periodo de prolongada estabilidad en la
estructura institucional del Sector público empresarial dependiente del Estado, los
cambios se suceden permanentemente en la última década, como consecuencia del
4
GÁMIR, L. (2000): “Política de privatizaciones…”. (op.cit.) (p.377).
7
replanteamiento radical de las funciones atribuidas a la empresa pública y de la
conveniencia de emprender operaciones privatizadoras.
Desde su constitución en 1941 y hasta 1981, el Instituto Nacional de Industria (INI),
adscrito al entonces Ministerio de Industria, reunía a la mayor parte de las empresas
estatales, con la salvedad de algunas – proveedoras de servicios públicos, normalmenteque estaban directamente vinculadas a los Presupuestos Generales del Estado. La
Dirección General de Patrimonio, perteneciente al Ministerio de Hacienda, gestionaba,
por su parte, las participaciones estatales en otras empresas, a las que se denominaba
conjuntamente como Grupo Patrimonio.
En 1981, como consecuencia del Real Decreto Ley 8/1981, de 24 de Abril, se constituye
el Instituto Nacional de Hidrocarburos (INH) - también queda adscrito al anterior
Ministerio de Industria - para agrupar las participaciones y empresas del sector de
hidrocarburos que se segregan del INI, obedece al interés de gestionar con autonomía
esta política sectorial. La creación de REPSOL, en 1986, integrando verticalmente todas
las participaciones en esta gran empresa, favorece esta gestión separada de los intereses
en el sector de hidrocarburos. En concreto, 9 empresas públicas de la rama petroquímica
y del gas fueron absorbidas por la nueva REPSOL.
Esta reordenación sectorial también afectó a las empresas del INI (5 pertenecientes a
la rama del aluminio se fusionaron en Inespal, 6 empresas de la rama electrónica fueron
absorbidas por Indra, y varias siderúrgicas se reúnen en la Corporación Siderúrgica
Integral (CSI) - Acelaria) y a las gestionadas desde la Dirección General de Patrimonio
(8 empresas del sector de la alimentación fueron adquiridas por Tabacalera, y toda la
banca pública se fusiona en la nueva entidad Argentaria).
En Julio de 1992, se constituye TENEO, como cabecera de un grupo de 42 empresas
con posibilidad de competir libremente en el mercado y opciones de rentabilidad.
Considerando las sociedades de participación indirecta, se consolidaban 106 empresas,
que se segregaban del INI, para configurar un grupo con divisiones de Energía (Grupo
Endesa, Enusa, Red eléctrica), Transporte aéreo ( Grupo Iberia y Aviaco), Transporte
marítimo (Grupo Elcano), Aeroespacial y electrónica (Casa, Grupo Indra), Servicios
corporativos (Musini, TGI y otras), Bienes de equipo e Ingeniería (Grupos BWE o
Auxini), e Industrias de proceso (Inespal, Ence, Almagrera, etc).
El Real Decreto-Ley 5/1995, de 16 de Junio, de creación de determinadas Entidades de
Derecho público (convertido en Ley 10/1996, de 10 de Enero) suprime el INI y el INH,
y crea dos nuevas entidades:
-
la Agencia Industrial del Estado (IAE), que agrupa a las participaciones en las
entidades mercantiles sujetas a planes de reestructuración o reconversión (Minería,
Defensa, Construcción naval y Siderurgia, básicamente);
-
la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), que se constituye
como tenedora de las acciones de TENEO y de las empresas del INH.
8
En 1995, se registra otra novedad organizativa, consistente en la constitución de las
Sociedades Estatales de Patrimonio I y II, que gestionarán las participaciones que
venían residiéndose en la Dirección General de Patrimonio.
El ya citado Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de Junio de 1996 establecía
también la disolución de TENEO, y el paso de sus activos y pasivos a SEPI,
desapareciendo la situación anterior caracterizada por la existencia de un subholding
(TENEO) integrado en un holding (SEPI). Este Acuerdo crea, así mismo, la Sociedad
Estatal de Participaciones Patrimoniales (SEPPa), que agrupa a las Sociedades
Estatales de Patrimonio I y II, que habían asumido la gestión de los títulos
administrados desde la Dirección General de Patrimonio.
Para finalizar las reorganizaciones, y con el objeto de simplificar la estructura
institucional del Sector empresarial estatal, el Real Decreto Ley 15/1997, de 5 de
Septiembre, suprime la AIE, transfiriendo a la SEPI todas sus participaciones
accionariales, bienes, derechos y obligaciones.
A partir de esa fecha, y habida cuenta de la práctica liquidación de las participaciones
que eran gestionadas desde la SEPPa, la SEPI se convierte, de facto, en el único holding
empresarial estatal, con áreas de negocio de Minería (Hunosa), Construcción naval
(Izar) y Aeroespacial (EADS), entre otras. El resto de empresas estatales han estado
vinculadas directamente a los Presupuestos Generales del Estado, bien sea:
- Mediante contrato-programa: como es el caso de RTVE o Renfe.
- Bajo la forma de Organismo Autónomo de naturaleza mercantil (comercial, financiera,
o industrial): como Correos o el Banco de España.
- Constituyendo Entes públicos: caso de Puertos del Estado o Aena.
Al margen de las empresas estatales, las Administraciones territoriales han configurado
sus propios sectores empresariales públicos, con formas institucionales variadas dada su
capacidad de autoorganización. En estos sectores, también se han registrado
privatizaciones (afectantes a empresas autonómicas o servicios municipales) pero de
mucha menor envergadura.
2. Características generales y magnitud del proceso privatizador español
La privatización sustancial ha adquirido en España una importancia considerable, en los
últimos años, tanto en términos cuantitativos como cualitativos. En términos
cuantitativos porque, en pesetas actuales, el importe de los ingresos brutos derivados
de las operaciones privatizadoras equivaldría a los 9 ó 10 billones de pesetas,
provocando unas importantes consecuencias presupuestarias y patrimoniales,
fundamentalmente para el Estado; en términos cualitativos, porque la presencia del
Sector público en la esfera productiva ha dejado de ser decisiva en prácticamente todas
las ramas de actividad.
El proceso español de privatizaciones comenzó de un modo singular, cuando se decide
9
devolver al Sector privado – oportunamente saneadas – las empresas expropiadas al
Grupo RUMASA. El balance neto de estas transacciones fue absolutamente negativo
para el Estado, que empleó más de medio billón de pesetas de entonces en consolidar la
estructura financiera de esas empresas.
Pero al margen de esta experiencia puntual, que no era resultado de una reflexión
general sobre el papel del Sector público empresarial en la Economía española y sobre
la asociación de la privatización con los objetivos de la política económica, el inicio de
las enajenaciones de activos de las empresas públicas estuvo relacionado con la difusión
de la experiencia británica y de consideraciones de índole normativo y general:
1. La globalización económica exige una mayor dimensión a las empresas, a través
de su creciente exposición a un entorno competitivo. Consecuentemente, las empresas
públicas deberán realizar un mayor esfuerzo inversor y tecnológico que, en la actual
situación financiera del Estado, sólo será posible con el logro de socios privados.
2 . La Empresa pública ha dejado de considerarse un valioso instrumento de política
industrial y de rentas, en beneficio del Presupuesto. Con lo cual, parece perder sentido
la titularidad pública de ciertas unidades productivas, cuya venta o liquidación tendría
que estudiarse.
Sobre la base de estas consideraciones, se fue desarrollando un proceso cuyo ritmo e
intencionalidad ha variado notablemente, por la influencia tanto de la coyuntura
económica como de la orientación política de los gobiernos. Como argumentaremos en
el epígrafe siguiente, hechos de la relevancia de la integración progresiva en la actual
Unión Económica y Monetaria, de la coyuntura recesiva de principios de los 90 o del
cambio de partido político en la responsabilidad del gobierno central han condicionado
la evolución del proceso de privatizaciones, y le han dotado de un sentido específico.
Si tuviéramos que sintetizar en unas cuantas notas las características generales del
proceso español de privatizaciones, podríamos afirmar que:
1- Se trata de un proceso ya prácticamente concluso: a la altura del 2002, las
privatizaciones han llegado casi a su fin, estando muy próxima la extinción
completa del Sector público empresarial dependiente del Estado. Si bien al
principio se registraban bastantes supuestos de privatizaciones parciales, la
tendencia a las privatizaciones totales, muy acusada a partir de la segunda
mitad de los 90, ha ido provocando la progresiva desafección del Sector público
de casi todas las empresas, incluidas las pertenecientes a sectores
tradicionalmente considerados estratégicos (Defensa o Energía, por ejemplo).
2- La decisión política de proceder a las privatizaciones ha residido invariable y
casi exclusivamente en la Administración central, al depender de ella la
inmensa mayoria de las unidades productivas bajo control público y al no
haberse arbitrado mecanismos eficaces de participación de las Administraciones
territoriales en la toma de decisiones.
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3- Como consecuencia directa de las diferentes políticas de privatización que se
han sucedido, la venta de activos de empresas públicas se ha producido con una
muy desigual intensidad en el transcurso del periodo analizado. De hecho,
tanto el número de operaciones maduradas por mes (que ha variado de 0,1 en un
principio, a estar por encima de 1,5 en la segunda mitad de los 90), como las
estimaciones de ingresos brutos relativos derivados de las operaciones (que van
del 0,2% del PIB, como media de finales de los 80, al 3% de media a finales de
los 90) indican que el ritmo de las privatizaciones ha variado en cada etapa.
4- Se ha utilizado una gama amplísima de fórmulas o procedimientos de
privatización, sobre todo en la última etapa, lo que ha permitido ajustar las
operaciones a las características de las empresas públicas y a los objetivos
considerados prioritarios en la enajenación de los activos.
5- No existe un perfil único ni hegemónico de adquirente: a veces, las empresas
se han transferido a operadores nacionales del sector de dimensión media, en el
marco de ventas negociadas; otras veces, se ha perseguido la formación de un
núcleo estable de accionistas y la ampliación de la base accionarial a través de
OPV. No han faltado ocasiones en las que se trataba de asegurar la viabiliad
futura de la empresa mediante la integración de la misma en un grupo
multinacional; tampoco han faltado los supuestos en que se confía la gestión de
la empresa a los propios directivos y trabajadores. Las soluciones han dependido
de la dimensión de la empresa, de su situación económica y patrimonial, de su
nivel tecnológico y de la presión del entorno competitivo de la rama a la que
pertenece.
Las estimaciones relativas a la magnitud económica de las privatizaciones españolas
que han efectuado los distintos estudiosos varían, más que nada porque se refieren a
intervalos temporales definidos de modo no idéntico. Muchos autores5 coinciden en
estimar en cerca del billón y medio de pesetas corrientes el producto de las ventas de
activos hasta la mitad de los 90. Sin embargo, los cálculos de los ingresos brutos
percibidos por el Estado, como contrapartida de los activos enajenados entre 1996 y
1998, se elevan por encima de los 4,3 billones de pesetas, en todos los casos 6.
Procediendo a la oportuna actualización de las cantidades, imprescindible dado el
amplio intervalo de tiempo estudiado, podemos estimar que la cifra aproximada de
ingresos brutos derivados de las privatizaciones españolas se situaría entre los 9 y 10
billones de pesetas de 2002.
Resulta obvio que las operaciones han alterado el comportamiento financiero del Estado
durante el periodo. Tras unos ejercicios presupuestarios en los que se registraban
abundantes ingresos patrimoniales por realización de activos financieros, las entradas de
recursos han disminuido por esa vía. No obstante, una porción significativa de los
recursos obtenidos no se reflejaban directamente en los Presupuestos Generales del
Estado, sino que se aplicaban, en el seno de los holdings empresariales públicos
5
6
Vid., p.ej.: BILBAO, J. (1995 a, p.50)); VERGÉS, J.(1999, p.126); GÁMIR, L (1998, p.29).
Vid., p.ej.: EGUIDAZA, S. (1999), VERGÉS, J (1999, p.126), MELLE, M (1999, p.146).
11
tenedores de los títulos, al saneamiento de otras empresas con problemas financieros
antes de su propia privatización.
Del mismo modo, han ido reduciéndose las transferencias corrientes y de capital que se
venían otorgando a las empresas públicas. También ha variado la situación patrimonial
del Estado, al realizarse un volumen muy importante de sus activos. Estas repercusiones
de las operaciones de privatización ya han sido puestas de manifiesto en el capítulo I de
este libro.
3. Las fases de la privatización española: las diferentes políticas de privatización.
Como ya henos remarcado, una de las características esenciales del proceso español de
privatizaciones es la ausencia de definición de una política única y persistente sobre el
papel del Sector público empresarial en la Economía española, de la que pudiera
deducirse un programa coherente de enajenaciones de activos. Al principio del periodo
estudiado en este Capítulo (1984-2002), parecía predominar una aproximación
instrumental al fenómeno de la privatización, en el sentido de que se recurría a la venta
de activos de empresas públicas como modo de satisfacer determinados objetivos de la
política económica general.
Bien es verdad que estos objetivos tampoco fueron constantes, apreciándose una
evolución con el paso del tiempo. Así, en un primer momento, la privatización se
orientaba preferentemente, a mi juicio, hacia fines de índole microeconómico y
estructural, ligados al logro de una mayor eficiencia productiva y de una mayor
competitividad. Más adelante, la privatización se empleó con una intencionalidad de
carácter macroeconómico (vinculada a las variables presupuestarias, a través de la
generación de recursos para el Sector público) y coyuntural (se limitaría a capitalizar la
corriente de rendimientos futuros de las empresas).
Sin embargo, en el pasado más reciente, la privatización ha adquirido la condición de
objetivo en sí mismo de la acción gubernamental, sobre la base de un criterio
normativo que asienta la superioridad de la empresa privada, como organización, en la
esfera productiva.
De acuerdo con estas valoraciones - que se desprenden del análisis de las operaciones
privatizadoras acometidas en cada intervalo de tiempo -, el proceso de privatizaciones
en España se habría ajustado a la siguiente periodificación:
1ª Etapa (1984-1992): La Privatización selectiva o privatización como instrumento de la
reestructuración del Sector público empresarial
2ª Etapa (1993-Mayo 1996): La Privatización recaudatoria o privatización como
mecanismo de reducción de las necesidades financieras a corto plazo del Sector público.
12
3ª Etapa (Junio 1996-2002): La Privatización masiva o privatización para la
reasignación de funciones entre los sectores público y privado.
Pasemos a describir las notas definitorias de cada periodo, a partir de la información
reunida sobre las operaciones de privatización culminadas en ellos. Las operaciones son
caracterizadas desde cuatro puntos de vista: fórmula de venta empleada, ingresos brutos
derivados de la operación, porcentaje de capital enajenado y rama de actividad en la que
se integra la empresa privatizada. Recogemos supuestos de privatización sustancial que
versan sobre activos financieros (participaciones en el capital social), perfil al que se
han ceñido la mayoría de los casos registrados en España.
1ª Etapa (1984-1992): La Privatización selectiva o privatización como instrumento
de la reestructuración del Sector público empresarial
En esta etapa, y al margen de las devoluciones al Sector privado de las empresas del
antiguo Grupo RUMASA7, las privatizaciones se entienden, fundamentalmente, como
un mecanismo para lograr la integración del capital público y privado, cuando así lo
exija el objetivo último de la consolidación del tejido productivo español y su
adaptación a un entorno competitivo. El nivel de integración dependerá de quién
disponga del suficiente potencial financiero y tecnológico para asumir el papel
dinamizador de las industrias afectadas.
Esta es la filosofía que se plasmó posteriormente en el Plan de modernización y
racionalización del Sector público empresarial, elaborado al respecto por el Ministerio
de Industria, a principios de los 90. Este Plan se dirigía, sobre todo, a empresas públicas
de tamaño pequeño y mediano, acuciadas por la búsqueda de dimensión e innovación
tecnológica. Las soluciones esbozadas hacen referencia a la necesaria reorientación de
la actividad de muchas de dichas empresas, y en la conveniencia de llegar a alianzas con
grupos privados que puedan aportar una mejora en la eficiencia productiva y en la
rentabilidad empresarial.
Pero, al mismo tiempo, se destacaba la importancia de mantener ciertos controles
públicos en la gestión de las empresas, y se reiteraba la apuesta por TENEO, como
grupo empresarial independiente que podría instrumentar la estrategia de política
industrial del gobierno. Esto último implicaría la paulatina reducción del INI - con
presencia limitada ya a los sectores maduros - y su conexión directa con los
Presupuestos Generales del Estado.
El Plan proporcionaba un análisis de lo que consideraba la participación idónea del
Sector público en las diferentes ramas de actividad, de acuerdo con este enfoque de
privatización selectiva:
7
Como recoge Gámir, de las aproximadamente 800 empresas (entre ellas Galerías preciados, Hoteles
agrupados, Banco Atlántico y Constructora Hispano Alemana) que componían el Grupo RUMASA en el
momento de su expropiación, en Febrero de 1983, 226 habían sido ya vendidas en el plazo de 2 años, y
otras 400 habían sido liquidadas. (Vid.: GÁMIR, L. (2000): “Política de privatizaciones...”(op.cit.)
(p.371))
13
1- Las empresas públicas que todavía explotaban un monopolio (telecomunicaciones o
transporte aéreo, por ejemplo), tendrían que ir adaptándose a la progresiva
desregulación. Esto pudiera favorecer su privatización – sea mediante la oferta pública
de títulos, sea mediante la venta negociada de sus activos -, pero, por su carácter
estratégico, el Estado deberá mantener el suficiente control.
2- En las ramas de actividad de alto contenido tecnológico (electrónica, informática o
aeronáutica, por ejemplo), la necesidad de inversiones en España, que puedan generar
un empleo de alto valor añadido, podría llevar incluso a una mayor capitalización de las
empresas públicas a cargo del Estado, en el caso probable de no existir capital privado
interesado.
3- La industria de Defensa tiene justificada su titularidad pública, aunque puedan
establecerse alianzas de índole tecnológico o estratégico con socios privados.
4- En los sectores maduros (Construcción naval, Siderurgia o Minería del carbón, por
ejemplo), las empresas públicas están ya sujetas a planes de reconversión aprobados por
la Unión Europea, en los que se prevén las futuras relaciones entre capital público y
privado en cada rama.
5- Las empresas públicas comerciales deben operar en las mismas condiciones que sus
competidores, y su titularidad pública no obedece, en bastantes casos, a razones
excepcionales de política general. Por lo tanto, podrían privatizarse bien enteras, bien
algunas de sus áreas de negocio.
Esta filosofía respecto a la empresa pública conducía a lo que hemos denominado
privatización selectiva, que se basaba en la consideración de la privatización como un
instrumento al servicio de la política industrial, orientado al objetivo último de la
consolidación del tejido productivo español expuesto a un nuevo entorno competitivo a
raiz de la adhesión a las entonces Comunidades europeas. Por tanto, la privatización se
asociará en este etapa a la consecución de resultados de corte microeconómico. El
Cuadro 3.1 reúne las principales operaciones privatizadoras de este periodo.
14
Cuadro 1: Principales operaciones de privatización sustancial,
millones de pesetas corrientes)
Empresa
%capital
Fórmula
Ingresos brutos Año
Tarazona
69,6 Venta negociada
n.d.
1984
Secoinsa
69,1 Venta negociada
n.d.
1985
SKF España
98,8 Venta negociada
n.d.
1985
Ingenasa
67,7 Venta negociada
n.d.
1985
Entursa
100,0 Venta negociada
n.d.
1985
V.Marsans
100,0 Venta negociada
n.d.
1985
Fovisa
99,3 Venta negociada
n.d.
1986
Insisa
60,0 Operación capital
n.d.
1986
SEAT I
75,0 Venta negociada
n.d.
1986
Gesa
38,0 OPV
8.800
1986
Acesa
29,0 OPV
21.800
1987
Telefónica I
6,0 OPV
47.200
1987
Ence I
40,0 OPV
17.500
1987
Astican
90,7 Venta negociada
n.d.
1988
Ateinsa
100,0 Venta negociada
n.d.
1988
Endesa I
18,0 OPV
74.200
1988
Intelhorce
100,0 Venta negociada
n.d.
1989
MTM
100,0 Venta negociada
n.d.
1988
Enasa
100,0 Venta negociada
n.d.
1989
Repsol I
30,6 OPV
156.229
1989
Repsol II
2,9 Venta negociada
31.919
1990/2
Repsol III
8,6 Bonos convertibl
80.000
1992
SEAT II
25,0 Venta negociada
n.d.
1990
1984-1992.(en
Rama
Textil
Electrónica
Rodamientos
Química
Turismo
Turismo
Siderurgia
B.equipo
Automoción
Electricidad
Autopistas
Telecomunic.
Papel
Constr.Naval
Bien. equipo
Electricidad
Textil
Bien. equipo
Automoción
Petróleo
Petróleo
Petróleo
Automoción
FUENTE: GÁMIR, L (1999 y 2000), GONZÁLEZ DE LA FE, P. (1998), MELLE, M. (1999),
NOCEDA, M. A. (1999), BEL, G. (1998), SANCHÍS, J.A. (1996), BILBAO, J. (1995), y elaboración
propia a partir de Memorias y prensa económica.
Como puede apreciarse en el Cuadro, las operaciones privatizadoras de esta etapa se
caracterizan por las siguientes notas:
1º- Se instrumentan principalmente como ventas negociadas, fórmula de enajenación
que posibilita tanto la selección de un adquirente potencialmente capaz de asegurar la
viabilidad empresarial, como la adopción de un Plan industrial para las empresas
privatizadas, que garantice el mantenimiento de la actividad y del empleo.
2º- Los activos pertenecen a empresas industriales implantadas, en la mayoría de los
casos, en sectores maduros (Automoción, Siderurgia, Construcción naval, Química,
Textil).
15
3º- Se trata normalmente de privatizaciones totales, que persiguen un cambio de
gestión, sea con el cambio de equipos directivos, sea con la integración en grupos
multinacionales.
4º- Los ingresos brutos procedentes de las operaciones carecen mayoritariamente de
relevancia económica, tanto en términos absolutos como en proporción al PIB.
Estas notas se ajustan a los requerimientos de una política de privatización selectiva, y
la mayoría de los supuestos de ventas de activos de empresas públicas se justifican,
como adelantábamos, por razones de corte microeconómico asociadas a objetivos
propios de la política industrial.
2ª Etapa (1993-Mayo 1996): La Privatización recaudatoria o privatización como
mecanismo de reducción de las necesidades financieras a corto plazo del Sector
público.
En esta segunda etapa, la privatización española atendió más a la consecución de
objetivos macroeconómicos de carácter presupuestario (en términos de reducción de la
necesidad de financiación del Sector público) y coyuntural (capitalizando las corrientes
futuras de rendimientos de los activos de las empresas públicas), que a la satisfacción de
aquellos otros objetivos de corte microeconómico (en términos de eficiencia productiva)
propios de la primera etapa o al redimensionamiento de un Sector público cuyo tamaño
se juzga excesivo, que será perseguido en la tercera etapa.
En ese sentido, entre 1993 y 1995, la privatización española puede interpretarse como el
resultado de un cúmulo de operaciones variadas e inconexas, motivadas por la
necesidad del Estado de obtener recursos, al ritmo determinado por los mercados
financieros. La ausencia de un plan o de un programa de privatizaciones avalaría esta
hipótesis.
Y ciertamente, la coincidencia de las operaciones generadoras de mayor volumen de
ingresos brutos, pero menos dotadas de significación en términos de política industrial
(las ofertas públicas de venta de paquetes minoritarios de acciones de grandes empresas
públicas muy rentables), con los momentos en los que el control del déficit público
devino el objetivo prioritario de la política económica del gobierno español, afianza la
impresión de que la privatización española ha estado vinculada, en este intervalo,
fundamentalmente, a la evolución de las necesidades de financiación del Sector público.
En efecto, el cambio de coyuntura - la recesión se percibe con nitidez, tanto a nivel
internacional como español, desde principios de 1991 –, por un lado, y el
establecimiento de las condiciones de convergencia nominal para el acceso a la
tercera fase de la U.E.M., por otro, propiciaron la consideración de la privatización
desde la perspectiva de la política financiera de nuestro Sector público. A medida que la
fase recesiva se convertía en el escenario macroeconómico de referencia, la simple
actuación de los estabilizadores automáticos favorecía el crecimiento del déficit
presupuestario: el estancamiento en los niveles de actividad económica había afectado
sensiblemente a los ingresos públicos, a la par que se agudizaban concretas demandas
sociales e industriales que presionaron al alza sobre el proceso de gasto público.
16
El resultado de esa dinámica se refleja en la evolución negativa de las magnitudes
presupuestarias: en 1993, el déficit público como necesidad de financiación del Sector
público alcanzó su máximo histórico del 7,5% del PIB, reduciéndose sólo hasta el 6,7%
en 1994; el endeudamiento neto de las Administraciones Públicas representó, ya en
1995, el 63,9% del PIB, y el servicio de la deuda suponía, ese mismo año, el equivalente
al 5,4% del PIB.
Como consecuencia del alcance - desconocido en España hasta entonces - de este
desequilibrio presupuestario, la reducción del déficit y del nivel de endeudamiento del
Sector público, es decir, la consolidación fiscal, ha ido convirtiéndose en el objetivo
prioritario de la política económica española, por encima de la más aparentemente
controlable inflación. Este creciente protagonismo de las variables presupuestarias se
vió reforzado, a principios de los 90, por la inclusión de dos requisitos de índole fiscal
entre las condiciones de acceso a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria
fijadas en Maastricht: unos niveles máximos del 3% y del 60% del PIB para el déficit y
la deuda, respectivamente.
Ante la gravedad de la situación, en la Actualización del Programa de convergencia
llevada a cabo en 1994 se adoptan decisiones que permitan emprender una senda
progresiva de reducción del déficit público hasta llegar a un nivel equivalente al 3% del
PIB en 1997, cumpliendo así los requerimientos comunitarios. En la nueva versión del
Programa de covergencia, se determina la congelación del volumen de recursos
destinados a las empresas públicas, y se prevé la paulatina reducción del déficit, sin
alterar la presión fiscal individual y sin abandonar las principales políticas sociales y de
infraestructuras. A mi juicio, estaba indudablemente implícito el recurso a la
privatización como mecanismo generador de ingresos o limitador de gastos para el
Sector público.
Esta apreciación se confirmaría con la inclusión en los Presupuestos Generales del
Estado para 1995 de unas previsiones de ingresos directos de 300.000 millones de
pesetas, en concepto de enajenación de activos de empresas públicas. El propio Solbes –
entonces Ministro de Economía y Hacienda - elevó la previsión de ingresos procedentes
de las privatizaciones, para el bienio 1995-1996, a un montante de entre 770.000
millones y un billón de pesetas.
Otros detalles revelan esta básica intención recaudatoria de las privatizaciones del
periodo: la OPV de títulos de la Telefónica – que se completó en Octubre de 1995 - se
aprobaba en el marco de un Programa de reducción del déficit público que
contemplaba, así mismo, la amortización de casi 9.000 empleos en la Administración
(con un ahorro estimado de 12.000 millones de pesetas) y el recorte, en 100,000
millones de pesetas, de las subvenciones que recibirían, ese año, las empresas y otros
Entes públicos.
17
Cuadro 2: Principales operaciones de privatización sustancial,
millones de pesetas corrientes).
Empresa
%capital
Fórmula
Ingresos brutos
Fábr S.Carlos
100,00 Venta negociada
n.d.
Automoc.2000 100,00 Venta negociada
n.d.
Repsol IV
13,90 OPV
110.000
Argentaria I
24,10 OPV
119.000
Argentaria II
24,30 OPV
173.000
Acenor
100,00 Venta negociada
100
Endesa II
8,70 OPV
145.000
Banco Simeón
85,20 Venta negociada
17.186
C.L.H.
5,00 Venta negociada
12.500
Ence II
14,90 OPV
13.000
Repsol V
19,50 OPV
200.500
Telefónica II
10,70 OPV
158.000
Indra I
24,90 OPV
3.000
Royal Brands
100,00 Venta negociada
34.500
Repsol VI
11,00 OPV
132.710
Auxini I
40,00 Venta negociada
3.030
Argentaria III
25,40 OPV
160.000
1993- Mayo 1996 (en
Año
1993
1993
1993
1993
1993
1994
1994
1995
1995
1995
1995
1995
1995
1995
1996
1996
1996
Rama
B.equipo
Automoción
Petróleo
Banca
Banca
Siderurgia
Electricidad
Banca
Petróleo
Papel
Petróleo
Telecomunic.
Electrónica
Alimentación
Petróleo
Construcción
Banca
FUENTE: GÁMIR, L (1999 y 2000), GONZÁLEZ DE LA FE, P. (1998), MELLE, M. (1999),
NOCEDA, M. A. (1999), BEL, G. (1998), SANCHÍS, J.A. (1996), y elaboración propia a partir de
Memorias y prensa económica.
Pero la política de privatizaciones seguida en esta segunda etapa no sólo puede
deducirse de las manifestaciones gubernamentales. Una serie de circunstancias
objetivas nos permiten concluir que se ha recurrido a la privatización preferentemente
como una opción de política financiera del Sector público español. Entre estas
circunstancias – que se evidencian en el Cuadro 3.2, en el que aparecen relacionadas las
principales operaciones privatizadoras de este intervalo - podemos destacar:
1º
Se concentran en este periodo unas operaciones privatizadoras que se
caracterizan, en su mayoría, por la generación de abundantes ingresos brutos para el
Sector público, justo en el momento en que son más acuciantes las necesidades
financieras del Estado, por la propia evolución de las variables presupuestarias y por los
compromisos contraídos en el proceso de convergencia europea. Esta característica es
muy acusada si se comparan estas operaciones con las del periodo precedente. Como
recoge Vergés8, los ingresos brutos obtenidos de las operaciones de privatización
experimentan, en 1993, un salto respecto a las cantidades generadas hasta ese año, al
triplicarse el producto anual de las ventas de activos. El montante de lo recaudado en
cualquiera de los ejercicios que van de 1993 a 1996 excede de los ingresos registrados
en los años del periodo precedente.
8
VERGÉS, J. (1999): “Balance de las políticas de privatización de empresas públicas en España (19851999)”. Economía industrial, nº 330. (pp. 121-139). (p.126)
18
Por otro lado, no se activan aquellas ventas negociadas que podrían implicar una
necesidad previa de importantes recursos públicos aplicados al saneamiento o
relanzamiento de la actividad empresarial. Es decir, se procura obtener recursos fáciles
y evitar el compromiso de gastos.
2°
La selección de los activos de empresas públicas que se enajenan se orienta,
prioritariamente, hacia la privatización parcial de empresas rentables, sin
consecuencias relevantes desde el punto de vista del control. De hecho, la tónica general
es el mantenimiento de un elevado grado de control público, a pesar de las
desinversiones, en la mayoría de las empresas privatizadas. La fórmula privatizadora
preferida es la OPV de paquetes minoritarios de acciones, que no compromete la
continuidad en la gestión. Existe algún supuesto de pérdida de mayoría en el capital
social de las empresas, e incluso algún ejemplo de desafección total del Sector público
de una sociedad, pero son casos minoritarios, y son la consecuencia de la maduración de
ventas negociadas cuyos inicios se encuentran en el periodo anterior a 1993.
3º
La heterogeneidad de las ramas productivas a las que pertenecían las
empresas cuyos activos se enajenan, que descarta asociar las privatizaciones con
reordenaciones sectoriales o coyunturas concretas de rama, como sucedía en el intervalo
anterior. Se trata de empresas que operan en los servicios (Banca, Telecomunicaciones)
o que pertenecen a ramas industriales (Alimentación, Siderurgia, Electrónica, Energía o
Construcción), indistintamente.
4º
La escasa relevancia otorgada al perfil del adquirente de los activos de las
empresas públicas, dada la fórmula preferente de venta escogida (OPV) dirigida,
normalmente, a pequeños ahorradores, trabajadores o inversores institucionales, tanto
nacionales como extranjeros. Esta relativa indiferencia respecto a la persona del
adquirente, justificada por la búsqueda de una ampliación de la base accionarial de las
empresas, quedó atenuada por la entrada en vigor de la Ley 5/1995 que establecía el
mecanismo de las golden share, y conducía a la formación de núcleos estables en las
grandes compañías. Pero, en el caso de las empresas rentables cuyos activos se enajenan
principalmente en este intervalo, la formación de estos núcleos estables, o el recurso a
fórmulas mixtas de privatización que permitan condicionar una parte significativa del
capital social (seleccionando líderes tecnológicos o industriales o procedencias del
capital), en aras de asegurar la viabilidad futura de las empresas, no se llevó a cabo
sistemáticamente hasta el periodo siguiente.
La combinación de estas cuatro circunstancias objetivas apunta, como anticipábamos, a
la búsqueda de recursos, por parte del Estado, como motivación elemental de estas
desinversiones que, por sus características, no permiten la satisfacción de otros
objetivos vinculados más íntimamente a la política industrial.
Pero, en todo caso, y como ya se ha señalado en el Capítulo 1 de este libro, conviene
recordar que sólamente desde la estricta perspectiva de la política coyuntural y para
determinado tipo de empresas públicas es posible concebir la privatización como un
instrumento neutro para la financiación del Sector público. Si adoptamos un enfoque
cíclico, la venta de activos de empresas públicas rentables podría aportar unos recursos
que alivien, parcial o totalmente, la mayor necesidad de financiación del Sector público
en momentos de recesión económica. Y el impacto negativo de esta venta sobre los
ingresos patrimoniales del Sector público en los siguientes ejercicios –
fundamentalmente, vía menor percepción de dividendos - podría compensarse, con el
19
cambio de coyuntura, por el mejor comportamiento general de las variables
presupuestarias. Incluso la reactivación de la economía podría teóricamente permitir una
recomposición de la situación patrimonial del sector público, deteriorada a raíz de la
operación privatizadora.
Fuera de ese marco coyuntural, los efectos totales (directos e inducidos) de la
privatización sobre las Cuentas públicas son difícilmente estimables, sobre todo cuando
el objetivo de la enajenación de los activos es múltiple e incorpora pretensiones como la
integración de una empresa pública en un grupo multinacional que asegure su viabilidad
o la ampliación de la base accionarial mediante la fijación de primas, descuentos o
bonos de fidelidad.
3ª Etapa (Junio 1996-2002): La Privatización masiva o privatización para la
reasignación de funciones entre los sectores público y privado de la Economía.
Con la llegada al poder del Partido Popular, se registra un cambio evidente en el
planteamiento de las privatizaciones. Por un lado, se decide elaborar expresamente un
Plan de privatizaciones que establezca los objetivos, métodos y ritmos de las mismas.
Este Plan constituye el primer documento oficial que aborda frontal y específicamente
esta cuestión, y se elabora nada más tomar posesión el nuevo Gobierno. Así es, el 28 de
Junio de 1996 se adopta el Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprueban las
Bases del Programa de Modernización del Sector público empresarial del Estado,
Acuerdo conocido como Programa de privatizaciones.
Por otro lado, se asume un nuevo y radical posicionamiento sobre el sentido del Sector
público empresarial, en cuyo marco la privatización obedece, esencialmente, a la
voluntad de reasignar las funciones entre los sectores público y privado de la
Economía, de acuerdo con las propuestas normativas de ciertos círculos influyentes de
economistas. Esta reasignación de funciones se concretaba, principalmente, en el
abandono, por parte del Sector público, de prácticamente toda actividad empresarial.
Esta interpretación es realizada por el propio Pedro Ferreras9 - que fue Presidente de la
SEPI durante el periodo Junio de 1996-2001, en el que se llevaron a cabo la mayoría de
las operaciones privatizadoras –, para quien el Acuerdo mencionado “representa un
cambio total en la concepción del papel del Estado en la Economía: El paso del Estado
accionista – empresario directo para la producción de bienes o servicios para el mercado
– en competencia con los particulares, al Estado simplemente regulador de la actividad
de los particulares, limitando su actuación como tal a crear un entorno económico
favorable para la competitividad empresarial, para el desarrollo de las iniciativas
empresariales, para el desarrollo de una competencia limpia en beneficio de los
consumidores.(....) el Estado actual no debe ser empresario, ni puede ser empresario”.
Para motivar su opinión, Ferreras añade que “difícilmente podrán esgrimirse razones
estratégicas o de interés o servicio público para justificar la propiedad del Estado sobre
empresas prestadoras de cualesquiera bienes o servicios que operen en concurrencia con
empresas privadas”10.
9
FERRERAS, P. (1999): “Situación actual y futura de la industria pública”. Economía industrial, nº 328.
(pp. 19-27). (p.20).
10
FERRERAS, P. (1999): “Situación actual...” (op.cit) (p.27)
20
Por tanto, en este tercer periodo, la privatización deja de ser un instrumento al
servicio de la política económica (industrial o financiera), para convertirse en un
objetivo en sí misma. Esta valoración es perfectamente compatible con el hecho de
que, a la hora de relacionar las medidas privatizadoras con los objetivos generales de la
polítca económica, los responsables de esta etapa asocien las enajenaciones de activos
más con fines industriales que con metas financieras. Así, Piqué, Ministro de Industria y
Energía en el primer gobierno popular, se refiere al éxito que ha coronado, a su juicio, la
nueva política de privatizaciones sobre la base de que “ha primado la vocación
industrial frente a la necesidad de hacer caja”11. Esta apreciación serviría, además, para
confirmar la periodificación propuesta en este Capítulo, que atribuye a la etapa
inmediatemente anterior una ligazón entre la privatización y las necesidades financieras
del Sector público.
En su condición de Programa de privatizaciones, el Acuerdo del Consejo de Ministros
de 28 de Junio de 1996 distribuía a las empresas estatales en cuatro grupos, a efectos de
su eventual privatización:
a)
Grupo formado por las empresas inmediatamente privatizables, habida cuenta
de su elevada rentabilidad, del hecho de que cotizaban ya en Bolsa y de su alto
atractivo para los potenciales inversores. Estas empresas se denominaron las
joyas de la corona, y eran Telefónica, REPSOL, Gas natural, Enagas,
Tabacalera, Argentaria y Endesa. (Todas fueron privatizadas durante la
legislatura 1996-2000, mediante OPV de acciones)
b)
Colectivo integrado por aquellas empresas pendientes de reordenación
sectorial, pero de cuya venta podrían obtenerse ingresos importantes. A este
supuesto se ajustaban Retevisión o Red Eléctrica Española. (Ambas fueron
objeto de privatización en la segunda mitad de la pasada legislatura, a través de
la fórmula del concurso).
c)
Grupo configurado por las empresas que requerían reestructuraciones o
saneamientos previos a su venta. Era el caso de Iberia, Casa, Indra, Inespal,
Almagrera, Ence, Grupo Auxini y Babcock & Wilcox, entre otras. (Todas han
sido vendidas a finales de la legislatura pasada o al principio de la actual).
d)
Colectivo formado por aquellas empresas en proceso de reconversión
integradas en la Agencia Industrial del Estado, que no iban a poder ser
privatizadas a lo largo de la legislatura por motivos estratégicos o sociales.
Entre éstas, aparecen Santa Bárbara, CSI-Acelaria, HUNOSA, y la División
naval, actualmente reunida en Izar. (Las dos primeras han sido ya vendidas, e
incluso CSI- Acelaria lo fue en la anterior legislatura).
11
PIQUÉ, J. (1999): “Algunas reflexiones acerca del proceso de privatización del Sector público
empresarial”. Economía industrial, nº 328. (pp .15-18). (p.17)
21
Como puede apreciarse, todas las empresas estatales son consideradas susceptibles de
privatización, al margen de la rama de actividad a la que pertenezcan o de su situación
económica y patrimonial. Esta última condicionará los plazos y actuaciones previas a la
enajenación, pero no la decisión de llevar a cabo la privatización. Por eso, la política
privatizadora de esta etapa podemos calificarla de privatización masiva, y obedece a
una motivación más ideológica de las enajenaciones de activos, sobre la base de una
nueva concepción del papel del Sector público en la Economía. Esta característica
esencial diferencia radicalmente esta etapa de las anteriores.
Pues bien, la ejecución del Programa de privatizaciones ha venido a confirmar todas las
declaraciones de intenciones. En el Cuadro 3.3, podemos comprobar cómo en este
intervalo se completan la mayor parte de las privatizaciones sustanciales de cierta
envergadura registradas en España. Lo más destacable de esta relación de enajenaciones
de activos de empresas públicas consiste en la absoluta heterogeneidad de las
operaciones, en su concentración en un intervalo relativamente reducido de tiempo
y, sobre todo, en la búsqueda de una privatización total de las empresas. Estas notas
se corresponden con el carácter masivo y urgente que adquiere la privatización en este
periodo.
La heterogeneidad de las operaciones se desprende de varias circunstancias:
1ª- Se emplean todo tipo de fórmulas de privatización, aisladamente o en
combinación, en función de las características de la empresa privatizable (situación
económica y patrimonial, implantación en el mercado, dimensión, nivel de autonomía
tecnológica, presencia o no de accionistas privados en el capital social). Es decir, no se
pretende conseguir un objetivo preferente con las privatizaciones (industrial o
financiero), sino que se adopta la decisión de venta generalizada de empresas públicas,
y se buscan los procedimientos que aseguren una más eficaz, transparente y beneficiosa
transacción, sin que peligre la continuidad de la actividad empresarial. Por eso, se han
utilizado a menudo procedimientos muy complejos, que suponían el desdoblamiento de
las operaciones en varias fórmulas (concurso, venta negociada, OPV y bonos de staff)
hasta completar la desafección del Sector público de la empresa en cuestión. Esta
variedad contrasta con las opciones privatizadoras más elementales empleadas en los
intervalos anteriores.
2ª- Las empresas cuyos activos se enajenan pertenecen a un amplísimo abanico de
ramas de actividad, en las que disfrutan de muy distinto poder de mercado. Se trata
tanto de ramas industriales como de servicios, tanto de sectores maduros como
emergentes, tanto de sectores estratégicos como no estratégicos, tanto de ramas en vías
de liberalización comunitaria como de mercados altamente expuestos a la competencia
internacional. Incluso se vende alguna empresa del sector de la Defensa, considerado
hasta hace bien poco de interés nacional. Es decir, se confirma que no se reconoce
criterio alguno que avale el mantenimiento de una unidad productiva en el Sector
22
público.
3ª- Las participaciones estatales en las empresas variaban notablemente en el
momento de decidir su venta: desde el 100% del capital hasta paquetes residuales del
3%. Es decir, no interesa ni el control de la gestión de las empresas ni la tenencia de
porciones de capital social minoritarias que puedan dar lugar a ingresos patrimoniales
en el futuro.
23
Cuadro 3: Principales operaciones de privatización sustancial, Junio 1996-2002 (en
millones de pesetas corrientes).
Empresa
%capital
Fórmula
Ingresos brutos Año
Rama
Gas natural
3,81 OPV
35.873
1996 Gas
Sefanitro
52,65 OPA
600
1996 Química
Infoleasing
100,00 Concur./V.negoc.
3.100
1997 Banca
Telefónica III
21,16 OPV
607.079
1997 Telecomunicac
Almagrera
100,00 Venta negociada
442
1997 Minería
Longraf
100,00 Bonos de staff
165
1997 Artes gráficas
Repsol VII
10,00 OPV
168.381
1997 Petróleo
Sodical
51,00 Venta negociada
719
1997 Capital riesgo
Auxini II
60,00 Venta negociada
5.950
1997 Construcción
Aldeasa I
20,00 Venta negociada
15.000
1997 Distribución
Retevisión I
70,00 Concur./Ampliac
180.644
1997 Telecomunicac
Endesa III
25,57 OPV
695.462
1997 Electricidad
CSI-Acel. I
35,00 Venta negociada
129.200
1997 Siderurgia
Aldeasa II
80,00 OPV
48.545
1997 Distribución
Elcano
100,00 Venta negociada
5.770
1997 Trans.maritimo
TISA
23,78 Venta negociada
127.000
1997 Telecomunicac
CSI-Acel. II
52,80 OPV
132.155
1997 Siderurgia
CSI-Acel. III
12,20 Venta negociada
45.192
1997 Siderurgia
Sodicaman
51,00 Venta negociada
658
1997 Capital riesgo
Barreras
99,99 Mixto*
750
1997 Cons.Naval
Argentaria IV
29,20 OPV
378.749
1998 Banca
Inespal
99,60 Venta negociada
63.450
1998 Aluminio
Tabacalera
52,36 OPV
286.534
1998 Alimentación
Endesa IV
33,00 OPV
1.052.087
1998 Electricidad
Endesa V
8,19 Reducc. capital
289.730
1998 Electricidad
Prod. Tubular 100,00 Venta negociada
0
1998 Tubos
Retevisión II
30,00 Subasta
123.300
1998 Telecomunicac
Grup. Potasas
58,15 Concurso/V. Neg
17.200
1998 Minería
Indra II
66,09 OPV
72.730
1999 Electrónica
Enatcar
100,00 Concurso
26.200
1999 Trans. carreter
Red eléctrica
35,00 OPV
56.718
1999 Electricidad
Initec
100,00 Concur./V.negoc.
5.000
1999 Ingeniería
Astander
100,00 Concur./V.negoc.
300
1999 Const. Naval
Iberia
40,00 Venta negociada
181.740
1999 Trans. aéreo
Casa
100,00 Fusión
12% EADS
1999 Aeronaútica
Ence III
15,00 Venta negociada
13.000
2000 Papel
Sta. Bárbara
100,00 Venta negociada
n.d.
2000 Defensa
Iberia
54,00 OPV
97.200
2001 Trans. aéreo
Babcock Wil. 100,00 Venta negociada
7.487
2001 B.equipo
24
*: Concurso restringido, venta negociada y bonos de staff.
FUENTE: GÁMIR, L (1999 y 2000), GONZÁLEZ DE LA FE, P. (1998), MELLE, M. (1999),
NOCEDA, M. A. (1999), BEL, G. (1998), SANCHÍS, J.A. (1996), y elaboración propia a partir de
Memorias y prensa económica.
4ª- Los ingresos derivados de las operaciones han oscilado ampliamente, desde las
ventas que han supuesto un máximo de recaudación bruta (1,05 billones de pesetas
obtenidos sólo con la cuarta colocación de títulos de Endesa, en 1998) hasta aquellas
transmisiones al precio simbólico de una peseta (Productos Tubulares, también en
1998) que han implicado un volumen ingente de pérdidas al Sector público en términos
netos, dados los costes de saneamiento previo (asunción del pasivo o ampliaciones de
capital) o el tratamiento de los excedentes laborales y de los compromisos sociales
adquiridos con los trabajadores (la externalización de los Planes de pensiones, por
ejemplo). Por tanto, no puede asociarse tan fácilmente la privatización a la reducción de
las necesidades financieras a corto plazo del Estado (como sucedía en el intervalo
anterior), porque no se discriminan las operaciones en función de su impacto potencial
en las cuentas públicas.
La concentración de las operaciones en un intervalo tan reducido de tiempo resulta
llamativa si se considera el volumen de algunas de las ventas y la relativamente escasa
profundidad del mercado financiero español. La necesidad de diseñar tramos
internacionales ha venido obligada en muchos casos por el riesgo de saturación de éste,
que ha asimilado una cantidad importante de OPV de acciones de empresas públicas.
Sin duda, la coyuntura económica y financiera expansiva ha favorecido la absorción de
un número tan notorio de títulos.
Por tanto, este etapa, que se podrá prolongar algún tiempo más, puede considerarse la
definitiva del proceso de privatizaciones en España, puesto que, cuando finalice, no
existirá prácticamente Sector público empresarial dependiente del Estado, y el resto de
empresas públicas – las dependientes de las Administraciones territoriales -, además de
disponer de escasa relevancia económica, constituyen más bien instrumentos para el
ejercicio, en régimen de autonomía, de competencias propias de las Administraciones
de las que dependen. Es decir, se trata preferentemente de entidades que gestionan
políticas, más que de unidades productivas que operen de acuerdo con el principio de
mercado.
4. Conclusiones
El proceso de privatizaciones en España se encuentra prácticamente consumado, y ha
revestido una gran importancia cualitativa y cuantitativa. Por un lado, el Sector público
ha perdido su relevancia en la esfera productiva, a medida que se avanzaba, así mismo,
en la desregulación de los principales mercados, a impulsos de la normativa
comunitaria. Puede afirmarse que la privatización ha evidenciado que la Empresa
25
pública y la Regulación han cedido su protagonismo instrumental en beneficio del
Presupuesto, en el actual sistema de política económica.
Por otro lado, las enajenaciones de activos de empresas públicas han generado unos
ingresos brutos muy elevados, que en algunos años han equivalido al 3% del PIB
español. Las repercusiones patrimoniales y financieras en las cuentas públicas han sido
muy importantes.
Pero lo más llamativo de la experiencia española ha sido la sucesión de diferentes
políticas de privatización definidas por el gobierno central, que han caracterizado tres
etapas fundamentales. En una primera etapa de privatización selectiva, que discurriría
de 1984 a 1992, la privatización se orienta a la satisfacción prioritaria de objetivos de
corte microeconómico, en términos de consolidación del tejido productivo.
En una segunda etapa (1993-Mayo de 1996), la privatización española adoptó el perfil
de una privatización recaudatoria, prestando más atención a la consecución de
objetivos macroeconómicos de carácter presupuestario, con vistas a la reducción de la
necesidad de financiación del Sector público. En la tercera y definitiva etapa de
privatización masiva, que ha transcurrido desde Junio de 1996 hasta nuestros días, la
privatización pierde su carácter eminentemente instrumental y se convierte en un
objetivo en sí misma, en aras de lograr una reasignación de funciones entre los sectores
público y privado de la Economía.
En todo caso, la ejecución de las operaciones privatizadoras está muy condicionada por
el marco normativo e institucional al que deben ajustarse las decisiones de enajenación.
Normalmente, las disposiciones de activos vienen precedidas de reordenaciones del
Sector público empresarial y de modificaciones de la legislación que reflejan una
voluntad de llevar a cabo las operaciones. Esta circunstancia provoca a veces retardos
temporales que impiden una división aún más nítida de las etapas. En este sentido, cabe
recordar que la fijación del momento concreto de las operaciones privatizadoras de gran
envergadura se establece en función de criterios prácticos, como las señales emitidas
por los mercados financieros o e! interés comprador mostrado por grupos privados.
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