STC 242/2006, de 24 de julio: ¿Es susceptible de control parlamentario la disconformidad manifestada por el Gobierno a la tramitación de proposiciones de Ley con implicaciones presupuestarias? Saturnina Moreno González Doctora en Derecho Investigadora Programa Juan de la Cierva (MEC) Universidad de Cádiz I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL Los Acuerdos de la Mesa del Parlamento vasco por los que se inadmite la proposición de Ley presentada por el Grupo Parlamentario Popular adolecen de un defecto de motivación, ya que se limitan a señalar que la disconformidad del Gobierno autonómico respecto a la tramitación de la proposición de Ley por suponer una disminución de ingresos presupuestarios no es manifiestamente infundada, sin hacer referencia alguna a los motivos que conducen a la Mesa a tal conclusión. Sin embargo, ese déficit de motivación no significa que se hayan vulnerado los derechos reconocidos en los artículos 23.2 y 23.1 de la Constitución, puesto que lo importante de la dimensión formal del deber de motivación es hacer posible el control de la decisión recurrida. El hecho de remitirse, aunque sea implícitamente, al criterio mantenido por el Gobierno en el sentido de no considerarlo manifiestamente infundado ha permitido a los recurrentes conocer y rebatir en todo momento los motivos por los cuales el Gobierno consideraba que su proposición de Ley implicaba una disminución de ingresos presupuestarios. II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES Por lo que se refiere a los pronunciamientos del Tribunal Constitucional relativos a la posible infracción de los artículos 23.2 y 23.1 CE por parte de Acuerdos de las Mesas de los Parlamentos que controlan la regularidad de escritos y documentos de índole parlamentaria en el ejercicio de sus funciones de calificación, admisión a trámite o remisión al órgano competente, véanse las Sentencias 38/1999, de 22 de marzo; 27/2000, de 31 de enero; 107/2001, de 23 de abril; 203/2001, de 15 de octubre; 177/2002, de 14 de octubre; 227/2002, de 14 de octubre; 40/2003, de 27 de febrero; y 78/2006, de 13 de marzo. En relación con la inadmisión a trámite de proposiciones de ley de origen parlamentario véanse las SSTC 95/1994, de 21 de marzo; 124/1995, de 18 de julio; y 38/1999, de 22 de marzo. Sobre el significado de las limitaciones a la presentación de proposiciones de ley y enmiendas que supongan aumento de gastos o disminución de ingresos presupuestarios véanse, en particular, las SSTC 27/1981, de 20 de julio; y 65/1987, de 21 de mayo. En cuanto a la admisibilidad constitucional de las amplias limitaciones reglamentarias al derecho de enmienda con ocasión de la tramitación de proyectos de leyes de presupuestos, véase la STC 118/1995, de 17 de julio. III. SUPUESTO DE HECHO El 10 de noviembre de 2000 el Grupo Parlamentario Popular presentó a la Mesa del Parlamento Vasco una proposición de Ley sobre “Modificación del art. 133 del Decreto Legislativo 1/1994, de 27 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes sobre régimen presupuestario de la Comunidad Autónoma”. La finalidad de dicha proposición era la de garantizar que en supuestos de prórroga de los Presupuestos Generales del País Vasco también quedasen prorrogadas las aportaciones que las Diputaciones Forales están obligadas a realizar a la Hacienda General del País Vasco. La proposición pretendía tramitarse mediante el procedimiento de urgencia, ya que su objetivo inmediato era contrarrestar la prórroga presupuestaria anunciada por el Gobierno Vasco para el año 2001. En un primer momento, mediante Acuerdo de 24 de noviembre de 2000, la Mesa del Parlamento Vasco admitió a trámite dicha proposición. Este Acuerdo fue ratificado el 11 de diciembre de 2000, al rechazar la solicitud de reconsideración planteada por otros dos grupos parlamentarios. La admisión a trámite de esta proposición de Ley fue publicada en el Boletín Oficial del Parlamento Vasco y remitida al Gobierno autonómico, a la Sección de Plenos y Comisiones, y a los Grupos Parlamentarios para su conocimiento. El Consejo de Gobierno del País Vasco, en sesión celebrada el 5 de diciembre de 2000, manifestó su criterio contrario a la toma en consideración de la citada proposición de Ley, así como su disconformidad con la tramitación de la misma al implicar una disminución de ingresos presupuestarios. El Gobierno autonómico motivó su disconformidad en el aumento de las aportaciones de los territorios históricos respecto de las previstas en los presupuestos del año 2000 ya acordado por el Consejo Vasco de Finanzas Públicas y en un informe remitido por la Vicepresidencia del Gobierno al Parlamento Vasco, que cifraba en 58.511,7 millones de pesetas dicho incremento; ese informe también destacaba la dimensión cualitativa de la reducción (ya que tales aportaciones constituyen el 90 por 100 de los ingresos presupuestarios de la Comunidad Autónoma), así como la inseguridad jurídica respeto a las relaciones económicofinancieras entre las instituciones comunes y los órganos forales. Como consecuencia de la discrepancia mostrada por el Gobierno autonómico y del informe elevado por los Servicios Jurídicos del Parlamento Vasco, la Mesa decidió inadmitir finalmente a trámite la proposición de Ley a través de unos Acuerdos que se limitaban a señalar que la decisión se adoptó con el voto de calidad del Presidente del Parlamento y que fue motivo de discrepancia entre los miembros de la Mesa si la disconformidad del Gobierno era manifiestamente infundada o no. IV. TIPO DE PROCEDIMIENTO Se trata de un recurso de amparo interpuesto, en virtud del artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por los Diputados del Grupo Parlamentario Popular Vasco contra el Acuerdo de la Mesa del Parlamento autonómico de 19 de diciembre de 2000 que inadmitió a trámite, sobre la base del artículo 105.2 del Reglamento parlamentario, la proposición de Ley de dicho Grupo sobre modificación del art. 133 del Decreto Legislativo 1/1994, de 27 de septiembre, así como el Acuerdo de la misma Mesa de 30 de enero de 2001 que rechazó su reconsideración. Los recurrentes en amparo consideran que ambos Acuerdos vulneran los artículos 23.2 y 23.1 de la Constitución al basarse en una interpretación errónea y sesgada del Reglamento parlamentario que obstruye el ejercicio de una función inherente a su cargo representativo y, en consecuencia, el derecho de participación ciudadana. En concreto, la oposición del Gobierno Vasco a la tramitación de la proposición de Ley sobre la base de su impacto presupuestario debe estar suficientemente razonada, no bastando que no sea, como se señala en los Acuerdos de la Mesa recurridos, manifiestamente infundada. De la jurisprudencia constitucional, de los artículos 105.2 y 103.3 del Reglamento del Parlamento Vasco y, sobre todo, de la importancia de la función parlamentaria, se desprende que la exigencia de motivación no debe ser meramente formal, sino que debe incorporar elementos de suficiencia y de convicción susceptibles de ser revisados por la jurisdicción constitucional. Entienden, en definitiva, que los Acuerdos impugnados no cumplen las exigencias de motivación señaladas y, por ello, obstruyen el ejercicio de la función legislativa. El Ministerio Fiscal insta la estimación el recurso a partir de la necesidad de efectuar una interpretación restrictiva de las previsiones del Reglamento parlamentario que limitan el ejercicio del ius in officium de los recurrentes. En cambio, el representante del Parlamento Vasco, además de formular un óbice procesal que afecta a la legitimación de uno de los recurrentes y que es aceptado por el Tribunal, solicita la desestimación del recurso porque entiende que la pretendida limitación del derecho fundamental no es atribuible a la Cámara, sino al ejercicio de la potestad del Gobierno Vasco de no dar su conformidad a la tramitación de proposiciones de Ley que impliquen una disminución de ingresos presupuestarios. La actuación de la Mesa del Parlamento se habría limitado a calificar el escrito del Gobierno comunicando su criterio desde el punto de vista formal, esto es, comprobando que se cumplen los requisitos de certificación, motivación y remisión en plazo exigidos reglamentariamente. Antes de entrar a analizar los fundamentos jurídicos de la sentencia objeto de comentario conviene reproducir los preceptos del Reglamento del Parlamento Vasco (RPV), de 11 de febrero e 1983, aplicables al caso. En primer lugar, el artículo 23.1 del RPV atribuye a la Mesa de la Cámara, entre otras, las funciones de (4ª) “[c]alificar, con arreglo al Reglamento, los escritos y documentos de índole parlamentaria, así como declarar la admisibilidad o inadmisibilidad de los mismos”, y de (5ª) “[d]ecidir la tramitación de todos los escritos y documentos de índole parlamentaria, de acuerdo con las normas establecidas en este reglamento”. Si un Diputado o un Grupo Parlamentario discrepan de la decisión adoptada por la Mesa en el ejercicio de las dos funciones anteriores, puede solicitar su reconsideración. En este supuesto, “la Mesa decidirá definitivamente, oída la Junta de Portavoces, mediante resolución motivada” (art. 23.2 RPV). El artículo 103, entre los preceptos dedicados a los proyectos de Ley en el marco del procedimiento legislativo común, establece: “1. Las enmiendas a un Proyecto de Ley que supongan aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación. No se entenderá que suponen aumento de los créditos las enmiendas que, caso de ser aprobadas definitivamente, difieran su efectividad a un ejercicio presupuestario futuro, ni aquéllas respecto de las que, si superaren el volumen total de créditos presupuestados, el Parlamentario o Grupo proponente indicase en el momento de su presentación con cargo a qué partida del Presupuesto en vigor hubiesen de sufragarse los gastos que ocasione. 2. A tal efecto, la Comisión o la Ponencia encargada de redactar el Informe, remitirá al Gobierno, por conducto de la Presidencia del Parlamento, aquellas enmiendas que supongan dicho aumento o disminución. 3. El Gobierno deberá dar respuesta razonada en el plazo de quince días, transcurrido el cual se entenderá que su silencio expresa conformidad”. Finalmente, el artículo 105 RPV, en relación con las proposiciones de Ley, dispone en su apartado segundo: “Ejercitada la iniciativa, la Mesa del Parlamento ordenará la publicación de su presentación y su remisión al Gobierno, para que manifieste su criterio respecto a la toma en consideración de la misma, así como sobre su conformidad o no a su tramitación, si implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios, de acuerdo con lo previsto en el Artículo 103 anterior”. Por su parte, el apartado tercero del mismo artículo afirma: “Transcurridos quince días sin que el Gobierno hubiera expresado su conformidad o reparos a la Proposición presentada, la misma quedará en condiciones de ser incluida en el Orden del Día del Pleno para su toma en consideración”. V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS En relación con el fondo del asunto, el TC inicia su argumentación estableciendo las diferencias existentes entre la inadmisión a trámite de una proposición de Ley y el problema aquí analizado. En el presente caso no se trata de una decisión unilateral de la Mesa del Parlamento que impide su tramitación por considerar que carece de contenido normativo, o porque dicho contenido es inconstitucional o antiestatutario. En este caso “resulta decisivo tener en cuenta que está en juego una potestad del Gobierno, reconocida en el caso del País Vasco en el art. 105.2 de su Reglamento parlamentario (y en el ámbito estatal en el art. 134.6 CE), que se basa en la confianza concedida al Gobierno a través de la aprobación del presupuesto para ejecutar su programa anual de política económica sin que éste sea desnaturalizado a través de iniciativas legislativas parlamentarias” (FJ 3). Sin embargo, ello no implica necesariamente, “que toda limitación de los arts. 23.1 y 23.2 CE derivada del ejercicio de dicha facultad sea imputable directamente al Gobierno Vasco, sin que sea posible atribuir ningún tipo de responsabilidad a la Mesa del Parlamento” (FJ 3). De la lectura del art. 105.3 del RPV y de la remisión del art. 105.2 al art. 103 del RPV “resulta evidente que la Mesa del Parlamento Vasco tiene encomendado el control de la disconformidad manifestada por el Gobierno” y que cuenta con “cierto margen de interpretación sobre cuándo puede considerarse que dicho impacto [sobre los gastos o ingresos presupuestarios] se produce”. Por ello, “no debe descartarse de antemano que los órganos rectores del Parlamento puedan vulnerar los arts. 23.2 y 23.1 CE al inadmitir a trámite una proposición de Ley como consecuencia del ejercicio de dicha facultad por parte del Gobierno. Igualmente, tampoco es posible atribuir a toda decisión de este tipo una usurpación de una facultad que corresponde en exclusiva al Gobierno. Y ello no sólo por la propia existencia del art. 42 LOTC, sino porque […] la Mesa también debe ejercer su función genérica de calificación respecto a los documentos de índole parlamentaria remitidos por el Gobierno” (FJ 3). Una vez aclarado que el objeto del amparo se limita únicamente a la actuación de la Mesa del Parlamento Vasco, el análisis del Tribunal se centra en dilucidar si tal actuación ha vulnerado los arts. 23.1 y 23.2 CE. Para ello, el TC recuerda los aspectos básicos de su jurisprudencia sobre la posible infracción de tales preceptos constitucionales por parte de Acuerdos de las Mesas de los Parlamentos y, en particular, por las decisiones de inadmisión de proposiciones de Ley de origen parlamentario. En este sentido, recuerda que “el art. 23.2 CE no contempla un derecho fundamental de los parlamentarios al cumplimiento de la legalidad parlamentaria, sino un derecho a ejercer las facultades inherentes al núcleo de su función representativa de acuerdo con lo previsto en dicha normativa y en condiciones de igualdad. El ius in officium tutelado por dicho precepto no otorga, por lo tanto, relevancia constitucional a cualquier infración del Reglamento parlamentario, sino únicamente a las que vulneran este derecho fundamental”. Por otra parte, “la autonomía parlamentaria garantizada constitucionalmente (art. 72 CE) y la propia naturaleza del art. 23.2 CE como derecho de configuración legal también obligan a otorgar a los Parlamentos y, significativamente, a sus órganos rectores, un margen de aplicación en la interpretación de la legalidad parlamentaria que este Tribunal no puede desconocer”. No obstante, “dado que las decisiones de inadmisión de tales escritos y documentos pueden implicar una limitación del derecho a ejercer la función parlamentaria y, con él, el derecho de participación ciudadana”, el TC también exige “que las mismas estén formal y materialmente motivadas” de forma expresa, suficiente y adecuada (FJ 4). “En consecuencia, a la Mesa le compete, por estar sujeta al ordenamiento jurídico, en particular a la Constitución y a los Reglamentos parlamentarios que regulan sus atribuciones y funcionamiento, y en aras de la mencionada eficacia del trabajo parlamentario, verificar la regularidad jurídica y la viabilidad procesal de las iniciativas, esto es, examinar si las iniciativas cumplen los requisitos formales exigidos por la norma reglamentaria. No obstante, el Reglamento parlamentario puede permitir o, en su caso, establecer, incluso, que la Mesa extienda su examen de las iniciativas más allá de la estricta verificación de sus requisitos formales, siempre, claro está, que los escritos y documentos dirigidos a la Mesa, sean de control de la actividad de los Ejecutivos o sean de carácter legislativo, vengan, justamente, limitados materialmente por la Constitución, el bloque de la constitucionalidad o el Reglamento parlamentario pertinente. De modo que si la legalidad aplicable no impone límite material alguno a la iniciativa, la verificación de su admisibilidad ha de ser siempre formal, cuidando únicamente la Mesa de que la iniciativa en cuestión cumpla con los requisitos de forma que le exige esa legalidad” (FJ 4). De la aplicación de la doctrina constitucional anterior al presente caso resulta que “la decisión recurrida obstaculiza objetivamente una facultad que forma parte sin ningún género de dudas del núcleo de la función representativa parlamentaria. La doble naturaleza de las proposiciones de ley –manifestación más expresiva de la participación de los parlamentarios en la potestad legislativa y cauce instrumental al servicio de la función representativa− pone de relieve no sólo “la íntima conexión entre los dos apartados del art. 23 CE, sino que su ejercicio se integra claramente en el núcleo del ius in officium protegido constitucionalmente a través del art. 23.2 CE”. La cobertura legal de los Acuerdos recurridos se encuentra en los arts. 23, apartados 4 y 5, 103, 105.2 del RPV, por lo que el problema del presente recurso de amparo no afecta a la legalidad de la decisión impugnada, sino a su motivación. En este sentido, los dos Acuerdos recurridos rechazan tanto la admisión a trámite de la proposición de Ley como la reconsideración de esa decisión empleando una motivación muy sucinta en la que únicamente se refleja el resultado de la votación, resuelta en ambos casos por el voto de calidad del Presidente. En cuanto al análisis de la disconformidad del Gobierno con la tramitación de la proposición, el primero de los Acuerdos se limita a señalar que “[e]l Presidente y la Secretaria Segunda de la Mesa consideran que el criterio del Gobierno debe ser aceptado por no ser manifiestamente infundado”, y que “[e]l Vicepresidente Primero y la Secretaria Segunda, al contrario, consideran que la disconformidad del Gobierno es manifiestamente infundada”. A juicio del TC, “es evidente que tal forma de proceder no satisface las exigencias de motivación formal” exigidas por su jurisprudencia. Como señalara la STC 40/2003, de 27 de febrero, FJ 6, “el hecho de hacer constar lacónicamente la opinión de los diversos miembros de la Mesa «no elimina el defecto formal de motivación señalado, ya que se trata únicamente de la opinión de dos miembros de la Mesa, sin que conste en los Acuerdos impugnados las concretas y precisas razones en que ésta fundó su decisión de inadmisión a trámite». Si en aquel caso las discrepancias en el seno de la Mesa tenían por objeto si la iniciativa presentada había seguido un informe de los Servicios Jurídicos de la Cámara o no, en el presente la discusión se centra […] en si la disconformidad del Gobierno respecto a la tramitación de la proposición de ley es manifiestamente infundada o no. De todos modos, la ausencia de cualquier tipo de referencia en relación con los motivos que conducen a la Mesa a considerar lo primero no permite entender satisfecha la exigencia de motivación formal que requiere cualquier limitación de los arts. 23.2 y 23.1 CE” (FJ 5). Sin embargo, el TC entiende que en el presente caso “este déficit de motivación” no debe llevar a estimar el recurso de amparo interpuesto, “dado que lo importante de la dimensión formal del deber de motivación es hacer posible el control de la decisión recurrida. El hecho de remitirse, aunque sea implícitamente, al criterio mantenido por el Gobierno en el sentido de no considerarlo manifiestamente infundado ha permitido a los recurrentes rebatir este criterio, tal y como se desprende del escrito de reconsideración y de sus alegaciones en el presente proceso. De ahí que desde el punto de vista constitucional el problema no esté en la ausencia de motivación […], sino en su hipotética insuficiencia, extremo éste que afecta a la dimensión material del deber de motivación” (FJ 5). Desde esta perspectiva, el Tribunal subraya que “resulta imprescindible insistir en que la actuación de la Mesa objeto de debate se enmarca en el ejercicio de una facultad del Gobierno reconocida expresamente en los arts. 103 y 105.2 del Reglamento del Parlamento Vasco”. Dicha facultad “se encuentra sometida a un régimen jurídico que integra elementos formales, como el plazo en que el Gobierno debe manifestar su disconformidad, y elementos materiales, tales como la propia concurrencia de su presupuesto de hecho (en nuestro caso, que la iniciativa parlamentaria en cuestión implique una disminución de los ingresos presupuestarios). Pero dicha institución, que no sólo se contempla a nivel autonómico, sino que también tiene un respaldo constitucional explícito (art. 134.6 CE), es evidente que afecta a las relaciones Parlamento-Gobierno y, por lo tanto, al sistema institucional estatal y autonómico, lo cual debe ser tenido en todo momento en cuenta al pronunciarse sobre su concreta aplicación”. Sobre la base de la premisa anterior, el TC afirma que “[a]unque la propia normativa aplicable limita la conformidad del Gobierno a la concurrencia de un requisito material como la disminución de los ingresos o el aumento de los créditos presupuestarios que, de acuerdo con nuestra doctrina, abre las puertas a un control desde la perspectiva de la proporcionalidad y la razonabilidad, en este contexto es evidente que tanto la Mesa del Parlamento como este Tribunal deben limitarse a un control de una menor intensidad. Así, y sin que ello signifique renunciar a controlar otros aspectos objetivos como la presentación en tiempo y forma de la disconformidad del Gobierno, la Mesa del Parlamento no debe obstaculizar el ejercicio de esta facultad. En un caso como el presente, que se refiere a una disconformidad del Gobierno respecto a la tramitación de una proposición de Ley, y que se da en una Comunidad Autónoma que prevé algunas reglas adicionales sobre cuándo puede entenderse que se produce una alteración de las previsiones presupuestarias, es posible un pronunciamiento de la Mesa sobre el carácter manifiestamente infundado del criterio del Gobierno” (FJ 6). Sin embargo, las consideraciones funcionales que rodean a esta institución parlamentaria y a su control no deben desconocerse y obligan a limitar el control del TC “a las decisiones arbitrarias o manifiestamente irrazonables”. Aunque en el presente caso los Acuerdos de la Mesa no ofrecen ningún tipo de motivación respecto al carácter no manifiestamente infundado de la disconformidad del Gobierno, “ello no significa que se hayan vulnerado los derechos reconocidos en los arts. 23.2 y 23.1 CE”. El TC tiene en cuenta que los recurrentes han conocido en todo momento las razones por las que el Gobierno consideraba que su proposición de Ley implicaba una disminución de los ingresos presupuestarios. “Prueba de ello es que los mismos han sostenido que dicha disminución, que en algún momento han negado, no se iba a producir en el ejercicio presupuestario en curso y que, en su caso, se trataba de una disminución transitoria y condicionada a la aprobación de los presupuestos de la Comunidad Autónoma para el año 2001”. En opinión del TC, esa argumentación de los recurrentes lleva implícita una determinada interpretación de los arts. 103 y 105.2 del RPV “que vincula los efectos de la iniciativa combatida por el Gobierno con el ejercicio presupuestario en vigor”. El TC entiende, en cambio, que “el art. 23.2 CE no contempla, sin embargo, un derecho fundamental a una determinada interpretación de la normativa parlamentaria, ni resulta vulnerado por cualquier infracción de la misma, sino que únicamente puede ser vulnerado por una interpretación arbitraria e irrazonable de la facultad de los recurrentes de presentar proposiciones de Ley”. Pues bien, atendiendo a las circunstancias del presente caso, el Tribunal considera que dicha circunstancia no se ha producido en el presente caso fundamentalmente por dos razones: En primer lugar, porque “no puede afirmarse que la motivación del Gobierno Vasco para fundamentar su disconformidad carezca de verosimilitud y de lógica”, ya que se basa en datos objetivos (la existencia del Acuerdo del Consejo Vasco de Finanzas públicas determinando las aportaciones de los territorios forales a los Presupuestos Generales del País Vasco para 2001 y su disminución en caso de aprobarse la proposición de Ley recurrida) no discutidos por ninguna de las partes. En segundo lugar y, sobre todo, porque es dudoso que el ámbito temporal en que debe producirse la disminución de ingresos consecuencia de la proposición de Ley se limite a ejercicios presupuestarios futuros, como mantienen los recurrentes; el Tribunal considera que “el criterio del Gobierno, compartido implícitamente por la Mesa del Parlamento, en sentido contrario no puede considerarse arbitrario o irrazonable. Debe tenerse en cuenta que la finalidad de la disconformidad del Gobierno es garantizar la ejecución del programa económico aprobado con la Ley de presupuestos o prorrogado como consecuencia de la no aprobación de esta Ley. Por otro lado, la urgencia con que pretendía tramitarse la proposición de Ley debatida, así como la ausencia de cualquier período de vacatio legis en caso de aprobación, no permitían considerar que los efectos de una prórroga de las aportaciones de los territorios fórrales eran meramente futuros y no afectaban a la ejecución de un programa económico inminente. Finalmente, […] es evidente que la relación de confianza que contribuye a sostener la necesaria conformidad del Gobierno no cierra las puertas a la posibilidad de que el Parlamento la retire a través de los instrumentos expresamente previstos al efecto. En este contexto, la actuación de la mesa tampoco puede considerarse que encubre una decisión que correspondía a otros órganos parlamentarios o judiciales, sino que, por el contrario, una eventual obstaculización de la disconformidad manifestada por el Gobierno hubiese excedido las funciones reservadas al órgano rector del Parlamento Vasco” (FJ 6). VI. COMENTARIO CRÍTICO Aunque el objeto del recurso de amparo sean dos Acuerdos de la Mesa del Parlamento Vasco, en última instancia este pronunciamiento del Tribunal Constitucional pone de manifiesto las dificultades existentes en la búsqueda de un adecuado equilibrio entre el derecho fundamental a acceder y ejercitar la función representativa parlamentaria, y la potestad del Gobierno (estatal y autonómico), reconocida constitucional y estatutariamente, de ejecutar su programa anual de política económica sin que éste se vea desnaturalizado por iniciativas legislativas parlamentarias, para lo cual cuenta con la posibilidad de mostrar su disconformidad con las enmiendas y proposiciones de Ley que supongan disminución de ingresos o aumento de créditos presupuestarios. En efecto, el Tribunal llama la atención en varios momentos de su argumentación sobre la particularidad del presente caso respecto de otros recursos de amparo anteriores relativos a la posible infracción de los artículos 23.2 y 23.1 CE por parte de Acuerdos de las Mesas de los Parlamentos. En esta ocasión no se analiza una decisión o acuerdo unilateral del órgano parlamentario, sino un acuerdo que entronca directamente con una facultad del Gobierno reconocida expresamente en el Reglamento parlamentario autonómico, con respaldo constitucional expreso (art. 134.6 CE) y que afecta a las relaciones Parlamento-Gobierno y, por consiguiente, al sistema institucional estatal y autonómico, circunstancia que a nuestro juicio deviene decisiva en la “relajación” de las exigencias de control por parte de la Mesa de la disconformidad manifestada por el Gobierno autonómico. Como se ha señalado anteriormente, dado que las decisiones de inadmisión de escritos y documentos o de inadmisión a trámite de proposiciones de Ley pueden implicar una limitación del derecho a ejercer la función parlamentaria y, con él, del derecho de participación ciudadana, la doctrina constitucional exige que dichas limitaciones estén formal y, en ocasiones, materialmente motivadas de forma expresa, suficiente y adecuada. Es obvio que los Acuerdos recurridos en el presente caso no cumplen con esas exigencias de motivación formal y material –particularmente en lo que se refiere al control de la disconformidad del Gobierno al suponer la proposición una disminución de ingresos presupuestarios− y, pese a ello, el TC considera no vulnerado el derecho fundamental al ejercicio de la función parlamentaria, ya que dicho déficit de motivación no impide el control de la decisión recurrida, que es posible por la remisión implícita que se efectúa en el Acuerdo al criterio mantenido por el Gobierno. Pero en la medida en que los recurrentes consideran que la conformidad del Gobierno autonómico no era necesaria a la luz del art. 103.1 del RPV, puesto que la disminución de ingresos resultante se difería a un ejercicio presupuestario futuro, la ausencia de motivación en el Acuerdo de la Mesa sobre este particular obliga a analizar el criterio manifestado por el Gobierno. Como es sabido, los Parlamentos (estatal o autonómicos) ven constreñida su iniciativa legislativa en general, siempre que ésta tenga repercusiones financieras. La causa de esta limitación a la facultad de presentar proposiciones de Ley o enmiendas reside en el respeto a la fisonomía de los Presupuestos ya aprobados, cuya ejecución corresponde al Gobierno. No obstante, dado que en la realidad parlamentaria actual es muy frecuente la presentación de iniciativas legislativas (enmiendas o proposiciones de Ley) que, en mayor o menor medida, tienen repercusiones financieras, podría ser relativamente sencillo para el Ejecutivo bloquear la tramitación de proposiciones o enmiendas cuya incidencia sobre la ejecución presupuestaria no es significativa. Con el objeto de evitar posibles abusos, existe acuerdo doctrinal en señalar que la conformidad del Gobierno será necesaria sólo cuando la iniciativa parlamentaria aumente los créditos o disminuya los ingresos del Presupuesto vigente, pero no de los Presupuestos de ejercicios futuros, puesto que entenderlo de otro modo supondría una restricción injustificada de las prerrogativas parlamentarias. Consideración que parece respaldada por los debates habidos durante el proceso de elaboración de la Constitución española (vid. Intervención del señor Fraga Iribarne en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, sesión nº 87, martes, 13 de junio de 1978, pág. 1486) y también, en nuestro caso, por el tenor literal del art. 103.1 del RPV. Una interpretación similar es la que efectúan los recurrentes en amparo y el Ministerio Fiscal. A partir de una interpretación sistemática de los arts. 103 y 105.2 del RPV, ambas partes consideran que la conformidad del Gobierno sólo es necesaria si la disminución de ingresos presupuestarios se produce en el mismo ejercicio en que se presentó la proposición de Ley objeto de discusión. En relación con este asunto, que es la cuestión crucial del recurso de amparo, el Tribunal Constitucional se limita a señalar que la urgencia con la que pretendía tramitarse la proposición de ley, así como la ausencia de un período de vacatio legis en caso de aprobación, no permitían considerar que los efectos de una prórroga de las aportaciones de los territorios forales eran meramente futuros y no afectaban a la ejecución de un programa económico inminente. La ausencia de mayor profundidad en la argumentación deja algunos interrogantes sin respuesta, como cuál es la interpretación que el Tribunal Constitucional hace de la limitación del ámbito temporal de la conformidad del Gobierno contenida en el art. 103 del Reglamento; si se debe equiparar el ejercicio presupuestario “inminente” con el ejercicio presupuestario “vigente”; o qué importancia otorga el Tribunal al hecho de que el Gobierno autonómico hubiera anunciado una nueva prórroga presupuestaria para el ejercicio 2001. También con la finalidad de evitar abusos por parte del Gobierno, la doctrina ha exigido que cuando aquél exprese su disconformidad con determinada enmienda o proposición de Ley, motive suficientemente la incidencia de dicha enmienda o proposición sobre la política financiera y presupuestaria del Gobierno. Dicha interpretación cuenta, en el ámbito estatal, con el apoyo que brinda el art. 151.3 del Reglamento del Senado, que exige al Gobierno respuesta motivada en el supuesto de que no otorgue su conformidad a la tramitación de una proposición de Ley o enmienda con efectos financieros. Asimismo, el art. 103.3 del RPV, al igual que la práctica totalidad de los Reglamentos parlamentarios autonómicos (sólo el Reglamento del Parlamento de la Rioja, de 18 de abril de 2001, habla en su art.108, apartados 1 y 2, de conformidad o disconformidad expresa, sin mayor especificación), exige una contestación razonada en un determinado plazo de tiempo. La aportación realizada por el Tribunal Constitucional en relación con la exigencia de motivación reside en aclarar que si bien esa atribución del Gobierno es susceptible de control por la Mesa, dicho control será principalmente de carácter formal (presentación en tiempo y forma) y, por lo que se refiere a la verificación del requisito material (concurrencia de una disminución de ingresos o aumento de créditos presupuestarios), ésta debe limitarse “a un control de menor intensidad” que no obstaculice el ejercicio de la facultad gubernamental. De ello se infiere que sólo cuando la decisión de inadmisión a trámite de la Mesa (que acoja, reproduzca o remita implícitamente al criterio del Gobierno) sea arbitraria o manifiestamente irrazonable podría producirse una vulneración del derecho fundamental a la función representativa parlamentaria. En definitiva, de la lectura de esta sentencia se desprende una mayor sensibilidad del Tribunal Constitucional frente al ejercicio de la facultad del Gobierno de mostrar su disconformidad con las iniciativas legislativas que supongan disminución de ingresos o aumento de créditos presupuestarios, que con el derecho de los diputados o grupos parlamentarios a formular enmiendas o a presentar proposiciones legislativas con implicaciones presupuestarias. Finalmente, conviene hacer una breve referencia a un problema relacionado con el requisito de la conformidad del Gobierno para la tramitación, con carácter general, de proposiciones o enmiendas con efectos financieros, no abordado en la sentencia objeto de comentario. Se trata de la cuestión relativa a si la exigencia de presentación enmiendas constructivas cuando se propongan modificaciones que supongan un aumento de los créditos presupuestados, durante la tramitación parlamentaria del proyecto de Ley de Presupuestos, es un requisito concurrente o no con la exigencia general de conformidad del Gobierno. Téngase en cuenta, por ejemplo, que el art. 124.4 del RPV, en el marco del procedimiento legislativo presupuestario, señala que “[l]as enmiendas que supongan incremento de crédito en algunos conceptos únicamente podrán ser admitidas a trámite si, además de cumplir los requisitos generales, en la propia enmienda se propone una bajada de igual cuantía en otro concepto presupuestario”. A juicio de la mayor parte de la doctrina, parece claro que el empleo de la técnica constructiva debería excluir la utilización de la conformidad del Gobierno y que este último requisito sería de aplicación respecto de aquellas enmiendas no compensadas. Sin embargo, algún autor conocedor de la realidad parlamentaria estatal nos advierte sobre la existencia de “un uso interpretativo consolidado del art. 133.3 del Reglamento [del Congreso de los Diputados], en virtud del cual se consulta al Gobierno por lo que se admite implícitamente la necesidad de su conformidad”. VII. RELEVANCIA JURÍDICA El aspecto más relevante de esta sentencia reside en que, hasta donde conocemos, es la primera vez que el Tribunal Constitucional afronta directamente los efectos que sobre el derecho fundamental a la función representativa parlamentaria tienen las decisiones de los órganos parlamentarios de inadmisión a trámite de iniciativas legislativas en el marco de la potestad del Gobierno de mostrar su disconformidad debido a sus implicaciones presupuestarias. El control, desde la perspectiva de la proporcionalidad y razonabilidad, de esa conformidad o disconformidad del Gobierno por la Mesa del Parlamento y también por el propio Tribunal Constitucional “deben limitarse a un control de menor intensidad” que no obstaculice el ejercicio de esta facultad. Sólo las interpretaciones arbitrarias o manifiestamente irrazonables de la facultad de presentar proposiciones de Ley (y enmiendas) vulnerarán el derecho fundamental de los arts. 23.2 y 23.1 CE. Esta sentencia del TC supone una nueva confirmación del mayor protagonismo del Ejecutivo en materia presupuestaria, uno de cuyos reflejos más importantes es el reconocimiento a nivel constitucional, estatutario y parlamentario de limitaciones no sólo a la facultad de enmienda en el marco del procedimiento legislativo presupuestario, sino también sobre otras iniciativas legislativas (enmiendas o proposiciones de Ley) con consecuencias presupuestarias. VIII. 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