LA ESTRATEGIA DEL DESARROLLO ECONOMICO REVISITADA

Directores
Javier Pradera/Fernando Savater
NÚMERO 39. ENERO 1994
JESÚS AGUIRRE
Ciudad desde Caín.
JESÚS DÍAZ
Grandeza y miseria de la utopía cubana.
ÁLVARO ESPINA
La estrategia de Hirschman revisitada. pp. 51-55.
ALBERT O. HIRSCHMAN
Salida, voz y el destino de la RDA: un ensayo de
historia conceptual.
DANIEL INNERARITY
Tráfico de almas Consideraciones filosóficas
sobre la automovilidad.
ENRIQUE LYNCH
Moral y fábula.
JAUME LÓPEZ HERNÁNDEZ
El Estado del sindicalismo o el sindicalismo de
Estado.
JUAN MALPARTIDA
La llama doble de Octavio Paz.
JOSÉ MARÍA MARAVALL
Sobre la igualdad: un análisis socialdemócrata.
JESÚS PALACIOS
Las máquinas del ayer: futurismos y cienciaficción.
RAMÓN RAMOS
La jaula del poder: reflexiones sobre las
sociedades democráticas.
ROBERTO RODRÍGUEZ ARAMAYO
Casa de citas de Arthur Schopenhauer.
LA ESTRATEGIA DE HIRSCHMAN
REVISITADA
Alvaro Espina:
Claves, nº 39, Enero-Febrero, 1994, pp. 51-55.
Se cumplen ahora precisamente treinta y cinco años de la publicación de La Estrategia
del Desarrollo Económico de Albert Hirschman (1), una obra que revolucionó el pensamiento y
el bagaje de políticas para impulsar el avance y la industrialización de los países en vías de
desarrollo. La culminación de la Ronda Uruguay del GATT -entre otros fenómenos relevanteses en buena medida deudora del triunfo de esas ideas.
Hirschman pensaba que la principal escasez con que se enfrenta la mayoría de los países
en vías de desarrollo no es de capital o de otros recursos, sino de capacidad para adoptar
decisiones de inversión eficientes. En esencia, su estrategia de desarrollo económico
recomendaba a los gobiernos de estos países que adoptasen como principal prioridad de su
política económica el estímulo a aquellas inversiones que a su vez fueran capaces de inducir un
mayor volumen de decisiones de inversión asociadas o eslabonadas con las primeras. Hasta aquí,
la recomendación era común a la doctrina entonces vigente.
Pero Hirschman se separó de ella en tres puntos: a) rechazando la doctrina del
crecimiento equilibrado de los distintos sectores de la economía (2); b) negando que la mejor
forma de impulsar el desarrollo fuera mediante fuertes inversiones en infraestructuras y en
capital fijo social, por delante de las necesidades del sector productivo de la economía, y c)
afirmando que una buena forma de dinamizar el crecimiento consistía en favorecer la entrada de
inversiones extranjeras en actividades manufactureras muy próximas al consumo final. El shock
que produjeron estas ideas fue enorme, y sus efectos todavía duran.
Hirschman no negó la bondad del desarrollo equilibrado, pero pensaba que resultaría
irrealizable llevarlo a efecto en países escasamente desarrollados. Ya era bastante difícil para las
economías maduras lograr el encadenamiento fluido y simultáneo de decisiones de inversión que
se requerían para conseguirlo: cuánto mas inverosímil sería que tal cosa fuera a ocurrir en países
en los que la capacidad de adoptar decisiones de inversión es precisamente el recurso mas
escaso. Lo que podía ser recomendable -aunque difícil de llevar a cabo- para las primeras, no lo
era para los segundos.
Como tampoco lo era aplicar a estas últimas la receta keynesiana contra las etapas de
recesión, consistente en inyectar un exceso de inversiones en equipamiento de infraestructuras.
Esta política -concebida precisamente para dinamizar las decisiones de inversión aletargadas y
en reserva en las economías avanzadas-, tampoco tendría la virtualidad de desencadenar
decisiones de inversión hacia adelante en los países en vías de desarrollo, dada la inexistencia
de reservas de inversión ociosas y la escasez misma de empresarios eficientes. En tales
condiciones, una vía de estímulo meramente permisiva no produciría retornos tangibles,
distrayendo, en cambio, los escasos recursos disponibles de una utilización mas efectiva. Por esa
misma razón, la industrialización tampoco debía comenzar por las industrias llamadas básicas como se estaba haciendo en los países con economías de planificación central-, puesto que estas
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inversiones no son económicamente viables hasta que no aparece un mercado para ellas. La
inversión inducida en estos países debía provenir mas bien -según Hirschman- del arrastre hacia
atrás desde las industrias de demanda final.
Finalmente, la recomendación de abrir los países a la inversión extranjera, aunque se
tratase tan sólo de inversiones en plantas de ensamblaje para los productos de demanda final -con
el consiguiente aumento de la necesidad de importar los de demanda intermedia- rompía todos
los esquemas y parecía concebida para satisfacer las necesidades de expansión de las empresas
multinacionales mas que para facilitar el desarrollo de los países receptores.
Un tercio de siglo mas tarde las ideas de Hirschman han triunfado rotundamente en los
países que han tenido mayor éxito en su desarrollo económico. Por desgracia, sin embargo, los
países iberoamericanos -para los que la estrategia fue diseñada prima facie- y algunos otros
cometieron el error de no adoptarlas y vieron por esa razón frustradas sus expectativas de
desarrollo sostenido. Como consecuencia de ello, se vieron envueltos en la trampa de la deuda
externa, que detuvo su proceso de desarrollo económico desde los años setenta hasta comienzos
de los noventa. Paradójicamente, sin embargo, la permuta de deuda externa por acciones de
empresas privatizadas -como solución parcial del problema- ha venido a dar un cumplimiento
bien tortuoso a la recomendación de Hirschman de priorizar la inversión externa en ADP.
No resulta sorprendente, pues, que los países menos industrializados hayan comprendido
que la industria tiene que desenvolverse desde su mismo nacimiento en una clima de fuerte
rivalidad competitiva, si se quiere evitar el efecto "flor de invernadero". Y una buena forma de
nacer peleando es precisamente a través de los procesos naturales -no forzados por el
proteccionismo comercial- de sustitución de importaciones, aprovechando el mercado creado -y
compitiendo contra los bienes intermedios de importación demandados- por las plantas
ensambladoras. Empezar por estas últimas constituye una buena senda para ir haciendo aparecer
mercados accesibles para las empresas suministradoras de componentes y de materias primas,
ya se trate del desarrollo económico de un país, ya de la entrada del mismo en la producción de
un sector hasta entonces poco desarrollado en su interior.
Esta estrategia es también la mas idónea para inducir el encadenamiento de decisiones de
inversión eficientes aguas arriba. Si la inversión en industrias básicas no resultaba
económicamente factible al comienzo del desarrollo, sí lo es algo mas tarde, cuando la mayor
densidad de manufacturas de demanda final proporciona un mercado suficiente para las de
demanda intermedia. Este mismo razonamiento lo aplicaba Hirschman a las inversiones en
infraestructuras y, en general, en capital fijo social, una vez superados los niveles mínimos, sin
los que el desarrollo económico no puede ni siquiera plantearse. También en este caso la mejor
orientación para adoptar decisiones económicamente eficientes consiste en la presión de la
demanda de infraestructuras proveniente del sector directamente productivo previamente
instalado, lo que garantiza su utilización desde el comienzo.
Así pues, en este paradigma las desventajas para la producción industrial que aparecen en
condiciones de carencia de infraestructuras son el principal estímulo y facilitan la adopción
racional de decisiones de inversión en este área, optimizando la utilización de los recursos
financieros disponibles -que habrán crecido previamente, gracias al desarrollo autónomo de la
industria, aumentando con ello la capacidad de endeudamiento y la solvencia del país-.
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En el gráfico adjunto, la senda de desarrollo más eficiente y verosímil (frente a la de
desarrollo equilibrado, representado por la línea bisectriz) es la de la línea quebrada AB1 B2 D1.
(La AB1 BC1 CD1 es la del desarrollo ADP, vía inversión de actividades directamente
productivas. La AA1 BB2 C, es la de desarrollo CSF, vía exceso de inversión en capital fijo
social).
CRECIMIENTO EQUILIBRADO Y
DESEQUILIBRADO DE ADP Y CSF
Costo total de la
producción de ADP
b
d
c
D1
C1
a
B1
C
B
A
B2
A1
Disponibilidad y costo de CSF
Fuente: Hirschman, 1970 [1958], p. 93. Gráfica 3.
En resumen, la estrategia de desarrollo económico de Hirschman chocaba con las
doctrinas mas sólidamente asentadas, al recomendar un crecimiento desequilibrado, el abandono
de la preferencia por la anticipación de inversiones en exceso de capital fijo social, el fomento de
las inversiones -domésticas y extranjeras- en actividades directamente productivas, y una política
librecambista para facilitar la entrada de productos intermedios y materias primas, y para crear
un clima de rivalidad competitiva para la industria naciente. Como se ve, sus recomendaciones
no podían ser mas contrarias a lo que por entonces se consideraba el sentido común aplicado al
desarrollo económico. Y, sin embargo, esta es la estrategia que siguieron los países en vías de
desarrollo que alcanzaron mayor éxito.
No es extraño, pues, que esté desapareciendo la renuencia ideológica hacia las
inversiones extranjeras. Ni tampoco que se consideren contraproducentes las políticas
proteccionistas que tratan de reservar los mercados nacionales para la industria doméstica, salvo
que se trate de industrias nacientes o de procesos de apertura comercial, y éstos se lleven a efecto
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en períodos breves y prefijados. Finalmente, la liberalización de los servicios aparece como la
única estrategia viable para evitar la dualidad económica de sectores cubiertos y descubiertos en
la economía, que provocan espirales de inflación y lastran la competitividad general de los
países. No es difícil, pues, explicarse la presión que han ejercido y el interés de los países menos
desarrollados en el éxito de la Ronda Uruguay del GATT: abandonada la actitud defensiva, ellos
son los principales interesados en la liberalización del comercio mundial, como Hirschman había
previsto. La feliz conclusión de la Ronda es la mejor señal de la victoria de sus ideas.
EL DILEMA DE HIRSCHMAN EN LAS ECONOMIAS
INDUSTRIALIZADAS: EL DESARROLLO REGIONAL
Un movimiento cíclico como el que se refleja en el gráfico de Hirschman se produce
también en los países desarrollados, que han tratado de sistematizarlo mediante políticas
keynesianas que recomiendan concentrar el esfuerzo de inversión "en exceso de infraestructuras"
durante las etapas de recesión, contando con los eslabonamientos posteriores (el efecto
multiplicador) para dinamizar la economía. Y también aquí se presentan idénticos problemas en
términos de competencia entre las dos áreas por apropiarse de los escasos fondos de inversión
disponibles durante las etapas de expansión, y en la forma de fugas del efecto multiplicador a
través de los desequilibrios de la balanza.
Por otra parte, la constatación de una tendencia hacia el crecimiento desequilibrado es
cada vez mas realista, dada la globalización de los mercados y la evidencia de que la Ventaja
Competitiva de las Naciones (3) (como la denomina Michael Porter) se concentra en unas
actividades y no en otras, razón por la que se va perfilando una cierta especialización nacional en
los mercados mundiales, en los que resulta cada vez mas evidente que ningún país puede
disponer de una economía por completo enciclopédica si quiere ser eficiente. Los
eslabonamientos (linkages) hacia adelante y hacia atrás constituyen la idea seminal de la que se
derivan conceptos como el cluster de empresas relacionadas y la cadena de valor, básicos
actualmente para la formulación de estrategias y políticas industriales.
En lo que se refiere a la elección de prioridades entre las actividades directamente
productivas y las de capital fijo social, los países industrializados no se ven sometidos al mismo
tipo de restricciones de fondos de financiación ni de escasez de iniciativas que atenaza a los en
vías de desarrollo, pero la evaluación de aquella alternativa es una tarea compleja, permanente y
central para la política económica general, y para la política de cohesión territorial. Esta
alternativa se subsume en los debates periódicos acerca de la eficiencia del gasto en los planes
plurianuales de dotación de infraestructuras, en la fijación de niveles de equilibrio o déficit
presupuestario que se produce todos los años con motivo del debate presupuestario (dado que los
impuestos y la financiación del déficit compiten con las ADP por los fondos disponibles de
inversión), y también al evaluar otras muchas disyuntivas, como las de gastos corrientes frente
a gastos de inversión, o la de política monetaria (y de crédito al sector privado) frente a política
fiscal.
Con carácter mas específico, el dilema se plantea al diseñar las políticas territoriales (los
Planes de Desarrollo Regional) y sus mecanismos de financiación. Precisamente estos meses se
encuentra planteado en España el rediseño de los mecanismos de financiación de las
Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, que afectan parcialmente a los niveles
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institucionales en los que se adoptan algunas decisiones sobre estas materias. Al observar las
diferencias en los niveles de desarrollo dentro de países con regiones en avanzado estado de
industrialización, Hirschman detectaba dos tendencias de efectos contrapuestos: la de
polarización y la de difusión. Por la primera, las regiones que ejercen el liderazgo económico en
cada país (los Nortes) absorben los mejores recursos y oportunidades disponibles, frenando o
dificultando el avance de las segundas (los Mezzogiornos). Por el efecto de difusión, el Sur se
beneficia del efecto de arrastre derivado de las complementariedades de su economía con la del
Norte.
El efecto combinado de las fuerzas de polarización y las de difusión no es predecible a
priori. De hecho, no es ni siquiera homogéneo en el espacio ni en el tiempo, como ponen de
manifiesto los datos disponibles en España sobre el crecimiento económico diferencial de las
Comunidades Autónomas. Solo un seguimiento detallado de su evolución -de ahí la importancia
de las estadísticas y la contabilidad regional- permite conocer el balance real de los efectos de
difusión y de polarización del crecimiento sobre el territorio y adoptar las políticas
compensatorias adecuadas. Éstas últimas consisten en dos tipos de medidas: las primeras tratan
de fomentar la instalación en las zonas menos desarrolladas de actividades directamente
productivas. Los principales instrumentos para conseguirlo son los incentivos regionales a la
inversión privada, las desgravaciones fiscales, las líneas prioritarias de financiación y los fondos
de capital-riesgo, entre otros.
Los planes de dotación de infraestructuras constituyen el segundo gran instrumento para
apoyar el esfuerzo de estas regiones en alcanzar a las mas industrializadas. Con ello se trata de
generar economías externas y otras ventajas proporcionadas por la inversión en capital fijo
social, y la mejora de dotación de recursos humanos y de infraestructuras empresariales. Estas
últimas prestan servicios a las empresas para favorecer la difusión tecnológica y la innovación, y
por lo tanto se encuentran a medio camino entre la inversión en infraestructuras y la destinada
directamente a actividades productivas.
El resultado de todas estas políticas suele ser, como sucede en España, una mayor
dotación de capital fijo social per cápita en las zonas menos ricas: Madrid, Cataluña, Baleares y
la Comunidad Valenciana son las CC AA con menores niveles de equipamiento por habitante.(4)
Todo ello pone de manifiesto que el objetivo de cohesión económica es consustancial a la
existencia de los países. El Acta Única se hizo eco por primera vez de esta problemática a escala
de la CE, y El Tratado de Maastricht incorporó definitivamente este objetivo y los
correspondientes instrumentos de intervención al proceso de la Unión Europea, como respuesta
en este último caso a las exigencias planteadas por España.
Hirschman se mostraba fuertemente partidario de que este tipo de debates se produjese
en el nivel mas elevado de las decisiones políticas (lo contrario, o mas bien una aplicación al pie
de la letra del principio de subsidiariedad) para substraerlo a la inevitable rivalidad interregional.
Por aplicación de ese mismo principio de subsidiariedad, el Consejo Europeo de Bruselas
(10/11-XII-1993) aprobó un gran programa de infraestructuras, asociado al Plan Delors de
acción contra el desempleo, que supone la asunción por parte de la recién nacida Unión Europea
de la responsabilidad de aplicar a escala continental -único nivel al que puede resultar efectiva,
como ya señalara Kaldor (5)- una política keynesiana de demanda, a la que se ha sometido
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previamente al severo correctivo de los criterios de eficiencia de las inversiones en CSF, que
provienen de la escuela de la "economía de la oferta".
En el caso de la asignación de los recursos de inversión pública entre regiones "del
norte" y "del sur" en el interior de los países desarrollados, el papel arbitral sólo puede ser
desempeñado por mecanismos institucionales y reglas, que se encuentren protegidas de los
cambios cotidianos de orientación política mediante mecanismos reforzados de toma de
decisiones. En nuestro caso, algunos de estos mecanismos vienen establecidos por el Tratado y la
normativa de la Unión Europea y se incorporan cuatrienalmente al Plan de Desarrollo Regional y
a los Marcos Comunitarios que lo apoyan. Otros se encuentran en la Constitución y en su Bloque
legal de desarrollo (la propia Constitución, los Estatutos y las Leyes Orgánicas de Financiación,
como la LOFCA, La Ley del Cupo Vasco y la de Amejoramiento Foral de Navarra, así como la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales), como es el caso de los Fondos de Compensación
Interterritorial y de Nivelación de los Servicios Mínimos, así como el Fondo de Cooperación
Municipal.
Implícitamente, sin embargo, ese mismo Bloque de Constitucionalidad reserva una parte
de la financiación pública para su utilización exclusiva por las Administraciones territoriales no
dependientes del Gobierno Central, de manera que no quede sometida a criterios de cohesión
económica. Estos fondos desempeñan en el interior del país el mismo cometido que los criterios
multilaterales de asignación eficiente de los recursos, por lo que no solo resultan fundamentales
para mantener la armonía de la convivencia interregional, sino que juegan un papel de
racionalización económica, que todos deberían tratar de preservar, en aras al crecimiento
económico armonioso del país.
Precisamente estos últimos meses se esta planteando en España el problema político de
actualizar el marco que regula la financiación territorial, establecido con motivo del desarrollo de
la Constitución (aunque en lo relativo a la financiación municipal, el marco legal vigente sólo
date de 1988). Se ha dicho que este planteamiento resulta extemporáneo, porque el momento
actual exigiría mas bien dedicar todas las energías a la superación de la crisis económica. Se
olvida al hacerlo que ésta es en parte fruto de una pérdida de confianza de los inversores, y que
en la raíz de tal desconfianza puede estar no sólo el cuestionamiento del nivel o el ritmo de
crecimiento de los gastos públicos y del déficit presupuestario, sino también la duda y una cierta
disconformidad con los movimientos pendulares en el proceso de asignación de recursos de
inversión. Una desconfianza que se presenta de manera tanto mas intensa cuánto mayor haya
sido el desequilibrio anterior. Se trata de una manifestación del dilema de Hirschman, que
contrapone las inversiones en capital fijo social frente a las inversiones en actividades
directamente productivas. Y es que, como afirmara Hirschman, el crecimiento equilibrado
resulta deseable. Lo que no resultaba factible para los países en vías de desarrollo, sí lo es en los
países industrializados. Es mas, no seguir su recomendación puede provocar innecesarios
desequilibrios económicos, por lo que un avance mas equilibrado contribuirá también a dotar de
mayor estabilidad al ciclo económico.
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NOTAS
1. Albert O. Hirschman, The strategy of Economic Development, Yale University Pres, New Haven, 1958.
Traducción española en FCE, varias ediciones.
2 Un año después de aparecer la obra de Hirschman, Paul Streeten presentó el caso histórico de la
industrialización del Japón como el primero en seguir el modelo de desarrollo desequilibrado:
"Unbalanced Growth", Oxford Economic Papers, vol. 11, nº 2, Junio 1959.
3. Michael E. Porter, The Competitive Advantage of Nations, Macmillan, Londres, 1990
4. Francisco Pérez García, "Infraestructuras y desarrollo regional", El País de los negocios, 31-X-1993,
pág. 2.
5 Nicholas Kaldor, "Inflaction and Recession in The World Economy", The Economic Journal, nº 86,
Diciembre de 1976.
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