Protección de personas afectadas por el Desplazamiento
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Máster Universitario Erasmus Mundus en Acción Humanitaria Internacional / International Humanitarian Action UNIVERSIDAD DE DEUSTO INSTITUTO DE DERECHOS HUMANOS PEDRO ARRUPE “Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia: un nuevo reto para la Acción Humanitaria” Casos de estudio: Medellín y Buenaventura SUPERVISORA Cristina Churruca AUTOR Pablo Cortés Ferrández Bilbao, 30 de noviembre de 2013 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Pablo Cortés Ferrández Título: Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Resumen – abstract & Objetivos: La traslación del conflicto armado en Colombia hacia las zonas urbanas del país ha generado un fenómeno de desplazamiento forzado en el interior de las ciudades. Este efecto denominado Desplazamiento Forzado Intraurbano (DFI) es una consecuencia directa de las nuevas formas de violencia que se producen en los núcleos urbanos donde se involucran y entremezclan diferentes dinámicas que alimentan el conflicto: los movimientos delincuenciales característicos de las urbes y la existencia de estructuras criminales con presencia nacional alimentadas por un accionar basado en el paramilitarismo. Estas deformaciones violentas afectan a una población fuertemente excluida que vive en zonas irregulares de urbanización y habitadas por personas y familias que ya habían llegado a las ciudades fruto de un desplazamiento previo. La ocupación de estas áreas de las ciudades por las organizaciones criminales y las bandas que las componen genera un control territorial y social que se expresa en diferentes formas de violencia contra la población: asesinatos, reclutamiento forzado de jóvenes, violencia sexual, desapariciones, amenazas, extorsiones y, o bien como consecuencia de ellas o como forma de violencia directa, desplazamiento forzado. La siguiente investigación analiza el problema del DFI en Colombia estudiando las causas del mismo provocadas por la violencia urbana, así como las consecuencias humanitarias que genera este desplazamiento. Además, evalúa las medidas de protección implementadas por las instituciones nacionales y locales, para posteriormente ofrecer una serie de recomendaciones en aras de mejorar la protección brindada a las víctimas de éste fenómeno. Esta investigación analiza dos estudios de caso en las ciudades de Medellín (Antioquia) y Buenaventura (Valle del Cauca). Keywords: protección, desplazamiento, urbano, violencia, acción humanitaria. Firma: Lugar y Fecha: Bilbao, 30/11/2013 This thesis is submitted for obtaining the Joint Master’s Degree in International Humanitarian Action. By submitting the thesis, the author certifies that the text is from his own hand, does not include the work of someone else unless clearly indicated, and that the thesis has been produced in accordance with proper academic practices. 2 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia ÍNDICE I. INTRODUCCIÓN 1. Definición del problema 2. Objetivos, preguntas de investigación e hipótesis 2.1. Objetivos 2.2. Preguntas de investigación 2.3. Hipótesis 3. Relevancia para la Acción Humanitaria 4. Marco teórico 5. Estructura II. EL PROBLEMA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO INTRAURBANO 1. Introducción 2. Nuevas estructuras criminales: mafia, neoparamilitarismo y delincuencia común 3. El trasfondo de la pobreza y la exclusión previos al desplazamiento 4. La desprotección de las víctimas de DFI en Colombia 4.1. Causas que impiden el disfrute del derecho a la protección: negación del estatus de víctima 4.2. Ausencia de protección y atención 5. Conclusión III. EL DERECHO Y EL DEBER A LA PROTECCIÓN 5 8 8 9 9 9 11 13 14 16 21 27 30 34 37 1. Introducción 39 2. Protección en el trabajo humanitario 40 2.1. Protección en “otras situaciones de violencia” 42 3. Reconocimiento internacional al derecho de protección de las personas desplazadas internamente 44 4. Legislación y jurisprudencia que ampara el derecho a la protección de las víctimas de DFI en Colombia 48 4.1. Decisión del Auto 119 de 2013 ante la inconstitucionalidad de la no inclusión en el Registro 54 4.2. Acción de tutela como mecanismo de protección 55 5. Conclusión 56 3 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia IV. EL FENÓMENO DEL DFI EN MEDELLÍN 1. Perfil de Medellín 2. Contexto de la violencia 2.1. Antecedentes 2.2. Radiografía actual 3. El DFI en Medellín 3.1. Consecuencias humanitarias 3.2. Respuesta institucional al desplazamiento V. EL FENÓMENO DEL DFI EN BUENAVENTURA 1. Perfil de Buenaventura 2. Contexto de la violencia 2.1. Antecedentes 2.2. Radiografía actual 3. El DFI en Buenaventura 3.1. Consecuencias humanitarias 3.2. Respuesta institucional al desplazamiento 3.2.1. Ausencia de un plan de contingencia VI. CONCLUSIONES 87 90 90 93 99 107 111 114 117 127 BIBLIOGRAFÍA 58 59 59 62 69 75 80 ANEXOS1 1 Anexos en documento adjunto. 4 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia I INTRODUCCIÓN 1. Definición del problema El Desplazamiento Forzado Intraurbano (DFI) es “una tipología del desplazamiento forzado interno que consiste en la migración forzada de los habitantes de un barrio de una ciudad hacia otro a causa de la presión de grupos armados ilegales que buscan ejercer un control territorial y social”2. Este fenómeno se presenta de manera sistemática y con terrible crudeza en los centros urbanos de Colombia. Un país que ha sido estigmatizado por el desplazamiento forzado a lo largo de toda su historia y geografía, llegando a 4.744.046 personas desplazadas entre 1958 y 2012, según el informe Basta Ya, elaborado por el Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH). Durante el 2012, el 18.1% de los eventos masivos de desplazamiento fueron desplazamientos forzados intraurbanos, 19 eventos que afectaron a 9.089 personas3. Este aumento en el número de víctimas del DFI es una consecuencia directa del recrudecimiento del conflicto en determinadas ciudades colombianas, las cuales han sido cooptadas por organizaciones criminales de carácter nacional que están permeadas por estrategias neo paramilitares de control social y territorial. Dichas organizaciones ejercen su dominio mediante el accionar de las bandas delincuenciales que existen en los diferentes barrios de las ciudades. Esta relación se enmarca en lo denominado como “otras situaciones de violencia (OSV)” en contextos urbanos. Unas dinámicas que provocan anualmente en las ciudades miles de homicidios y desplazamientos intraurbanos, como se observará en los casos de estudios de Medellín y Buenaventura. El concepto de “otras situaciones de violencia” está asociado a la idea de ciudad “frágil”, entendida como espacios que 2 Clara Inés ATEHORTÚA, “Límites para el concepto de desplazamiento forzado intraurbano. El papel de la acción de tutela y de la jurisprudencia en su construcción”, en Revista Diálogos de Saberes No. 30, enero – junio 2009, pp. 241 – 260. 3 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), Desplazamiento forzado intraurbano y soluciones duraderas, 2013, p. 17. 5 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia están abiertos y son vulnerables al crimen organizado y transnacional4. Es decir, ciudades en las que el Estado no tiene presencia en los barrios más excluidos, donde la violencia es más grave, y que son cooptados por las estructuras criminales que imponen su control social y territorial para desarrollar sus actividades. Además, el concepto de OSV también está relacionado a la idea de comunidad “frágil”, entendida como la pérdida del tejido social y colectivo que sustenta a las comunidades, sobre todo en contextos de extrema pobreza, vulnerabilidad y exclusión. Uno de los grandes debates que ha generado el DFI ha sido la definición del actor armado que lo produce. Esta controversia no es menor puesto que Colombia se ha amparado en la caracterización de los causantes del DFI como bandas criminales (BACRIM), entendiendo éstas como actores armados que no forman parte del conflicto interno del país5. Este argumento le ha servido al Estado para no reconocer a los afectados por DFI y excluirlas del Registro Único de Víctimas (RUV) y, por lo tanto, de las ayudas que reciben el resto de víctimas de desplazamiento forzado. Esta exclusión se ha realizado a pesar de que la responsabilidad de proteger y atender a estas personas recae sobre el Estado, según el Derecho Internacional Humanitario y la legislación interna. La consecuencia de esto es un abandono por parte de la Administración que tampoco ha sido capaz de implementar una estrategia de protección eficaz para evitar el DFI, dejando a las víctimas fuera de las garantías y beneficios legales que se extienden a las víctimas de la guerrilla y de los paramilitares6. Además, la respuesta ante este fenómeno se ha cedido a la autonomía de los entes territoriales, de modo que la atención y protección depende de la capacidad y voluntad de las ciudades y sus dirigentes. Esto provoca un terrible desfase entre municipios, por ejemplo, Medellín cuenta con unos mecanismos de respuesta humanitaria estructurados y con recursos, mientras que en Buenaventura ni existe un programa de respuesta humanitaria, ni voluntad política. De esta manera, la causa principal del DFI es la violencia que estas estructuras criminales ejercen sobre la población mediante un accionar para – mafioso articulado 4 Cristina CHURRUCA y Enrique EGUREN, Protección en Acción Humanitaria: Estado de la cuestión, Instituto de Derechos Humanos Pedro Arrupe, Universidad de Deusto, 2013, p. 60. 5 INTERNATIONAL CRISIS GROUP, “Dismantling Colombia’s New Illegal Armed Groups: lessons from a surrender” en Latin American Report, Nº 41, 8 de junio de 2012, p. 1. 6 Ibidem. 6 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia por medio de las bandas delincuenciales o ‘combos’ que tradicionalmente han tenido presencia en las ciudades colombianas7 y que se ampara en el ofrecimiento de protección para el propio barrio. Esta forma de imponer el control social y territorial se recoge en la teoría de Gambetta sobre la cual estas organizaciones mafiosas venden una mercancía particular, la seguridad, que les permite engendrar una industria de protección8 al servicio de la propia estructura criminal y que cuenta con la connivencia de determinadas administraciones y fuerzas de seguridad corruptas. Así, el DFI es una consecuencia directa de la violencia ejercida sobre personas individuales, líderes, familias o comunidades enteras en forma de extorsión, amenazas, reclutamientos forzosos, violencia sexual, asesinatos y desapariciones, pero además, el desplazamiento actúa como una vía de violencia en si misma cuando el objetivo de estos grupos es el movimiento y desalojo de la población. El DFI genera una crisis humanitaria que interrumpe por completo la vida y colapsa las estrategias de respuesta y atención del Estado, fundamentalmente cuando estos fenómenos son masivos. Además, estos riesgos se incrementan en el caso del DFI debido al perfil de las víctimas: personas que viven en la periferia de las ciudades, en zonas de exclusión y pobreza, áreas de un desarrollo irregular de urbanización que fueron ocupadas por familias que llegaron desplazadas a las ciudades desde lo rural. Es decir, las víctimas de DFI en Colombia son, en la mayoría de casos, personas que ya han sufrido un desplazamiento previo, por lo tanto sufren una revictimización en forma de redesplazamiento. Esta característica particular provoca graves consecuencias humanitarias puesto que afecta a familias que una vez han adquirido cierta estabilidad después de haber vivido un fenómeno traumático como lo es un desplazamiento, vuelven a sufrir una nuevo episodio de pérdida absoluta en términos de vivienda, trabajo, recursos y tejido social. Este proceso es todavía más grave en zonas urbanas porque la cercanía del actor armado que ha provocado la migración forzada obliga a las personas a repetir constantemente sus desplazamientos alrededor de la ciudad9. 7 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Rodolfo ESCOBEDÓN, Investigador y Politólogo, 17 – 08 – 2013 en Bogotá. 8 Diego GAMBETTA, La mafia siciliana: el negocio de la protección privada, 2007, Fondo de Cultura Económica, México, 2009, p. 49. 9 CODHES, op. cit., p. 25. 7 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia 2. Objetivos, preguntas de la investigación e hipótesis. Esta investigación analiza el fenómeno del desplazamiento forzado intraurbano en Colombia a partir de dos casos de estudio en Medellín (Antioquia) y Buenaventura (Valle del Cauca). Esta tesina pretende: entender el fenómeno del DFI como parte de lo que se ha denominado “nuevas formas de violencia” dentro del conflicto colombiano, analizando las causas y las consecuencias humanitarias del fenómeno, así como, identificar las estrategias de protección que actualmente imperan en la respuesta a este fenómeno para, a partir de su averiguación construir una serie de recomendaciones para su mejora. 2. 1. Objetivos En este contexto, los objetivos de la investigación son: Objetivos generales: 1. Poner de relevancia un nuevo problema humanitario al que no se está dando respuesta. 2. Estudiar el reto que plantea para la Acción Humanitaria la actuación en contextos urbanos. Objetivos específicos: 1. Identificar y analizar las causas del DFI y las nuevas formas de violencia. 2. Analizar las consecuencias humanitarias y las vulnerabilidades provocadas en relación con las causas y las estrategias de protección implementadas. 3. Analizar las novedades introducidas en la jurisprudencia y la legislación colombianas en materia de protección del DFI. 4. Sugerir cómo el desarrollo e implementación de nuevas estrategias de protección desde las instituciones y desde las propias víctimas y comunidades en las políticas públicas mejorarían la respuesta y protección de los afectados por DFI. 8 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia 2. 2. Preguntas de investigación 1. ¿Qué retos plantea para la Acción Humanitaria el fenómeno del DFI? 2. ¿Cuáles son las causas del DFI? 3. ¿Cuál es la respuesta del Estado ante el DFI? 4. ¿Cuál es el problema humanitario al que se enfrentan las víctimas de DFI? 5. ¿Cuáles son las estrategias, soluciones y perspectivas que tienen las víctimas, organizaciones y agencias humanitarias para mejorar la situación? 2. 3. Hipótesis 1. El DFI es un nuevo problema humanitario porque genera un doble desplazamiento y una revictimización, y no está obteniendo una respuesta eficaz por parte del Estado colombiano. 2. La respuesta en la atención y protección de las víctimas de DFI depende de la capacidad y la voluntad de los entes territoriales, sin existir un modelo homogéneo y obligatorio a nivel estatal. 3. Relevancia para la Acción Humanitaria El conflicto armado en Colombia había causado hasta diciembre de 2011, 5.445.406 víctimas de desplazamiento forzado10 entre las cuales se encuentran las afectadas por el fenómeno intraurbano. Sin embargo, a pesar de la longevidad de la guerra y de las consecuencias humanitarias que ésta ha dejado, el Estado no ha evolucionado en su respuesta y se ha estancado en una estrategia de atención que no permite a las víctimas del conflicto una restitución de sus derechos en su condición de ciudadanos. A esto se le suma la debilidad institucional para lograr una protección efectiva de las personas en riesgo de desplazamiento o ya desplazadas en el interior de las ciudades11. Todo esto plantea la necesidad de replantear las estrategias de protección que el Estado debería implementar para garantizar la seguridad y los derechos frente a 10 Ibid., p. 17. 11 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Andrés CELIS, Coordinador de la Unidad de Protección de ACNUR, 16 – 09 – 2013 en Bogotá. 9 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia las necesidades reales de la población en riesgo. Puesto que la vía de la atención y la resistencia está agotado, hay que avanzar hacia la exigencia de derechos, y esto parte de la perspectiva de que el Estado, como principal responsable en materia de protección, debe ser el garante de proteger y reestablecer los derechos cuando estos hayan sido dañados. Las consecuencias que genera, por un lado el conflicto urbano y, por otro, el carácter limitado en la respuesta de las instituciones provoca una crisis humanitaria sobre las personas y familias que sufren un DFI. La imposibilidad de permanencia en algunos lugares genera un despojo de todas aquellas redes de apoyo tanto sociales, familiares, como de trabajo que causa una pérdida absoluta en la persona que lo sufre. Tanto es así que muchas de las víctimas que han participado en este estudio han definido el DFI como “una muerte en vida”. ¿Por qué es importante esta investigación? En primer lugar, es necesario dar una respuesta nueva y efectiva a “un fenómeno desconocido, poco estudiado, con una caracterización deficiente y una respuesta institucional precaria”12. Es, por lo tanto, una responsabilidad de la Acción Humanitaria el generar un debate, una presión y un acompañamiento a los estados que se muestren inoperantes o incapaces de dar respuesta a la crisis humanitaria que genera el desplazamiento forzado intraurbano. En segundo lugar, este fenómeno se enmarca en un contexto urbano que se ha convertido en el gran desafío de presente y futuro para la Acción Humanitaria. Así, el acompañamiento por parte del sector en zonas y a comunidades urbanas presenta numerosas dificultades y retos. “Es muy difícil acompañar en zonas urbanas, especialmente por los procesos sociales vinculados a estas actividades que se dan en procesos de criminalidad de organizaciones perversas”13. Por lo tanto, el trabajo de la Acción Humanitaria en el ámbito urbano es un desafío al que todo el sector está transitando. Además, el análisis basado en el replanteamiento de la protección ante el DFI es una perspectiva poco evolucionada puesto que “no hay en Colombia una experiencia conocida sobre cómo trabajar en estos ámbitos”14. Por lo tanto, hay que poner de relevancia que el sector se enfrenta a un nuevo problema humanitario al que no se está dando respuesta por parte del Estado ni desde las agencias humanitarias. Y, 12 CODHES, op. cit., p. 18. 13 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Andrés CELIS, Coordinador de la Unidad de Protección de ACNUR, 16 – 09 – 2013 en Bogotá. 14 Ibidem. 10 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia por último, esta investigación se sitúa en un marco temporal de decisión política muy importante en Colombia puesto que “el debate sobre la protección de las víctimas de desplazamiento por parte del Estado está muy a la orden”15. 4. Marco teórico Este trabajo parte de una comprensión de la protección desde la Acción Humanitaria basado en un enfoque de derechos y desde las comunidades que tiene en consideración el concepto de responsabilidad de proteger por parte del Estado y las organizaciones internacionales. Además, entiende que la protección tiene que ver esencialmente con las personas y con los derechos fundamentales de los civiles desde un marco comprensivo e integral de protección que supera lo estrictamente humanitario y pone el énfasis en la seguridad, dignidad, integridad y atribución de poder a las personas. Este enfoque se apoya en la definición de protección adoptada en 1999 por un amplio grupo de agencias humanitarias y de derechos humanos convocados por el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) en Ginebra. Asimismo, para comprender el fenómeno del DFI, sus causas y sus consecuencias se va a utilizar como marco teórico un análisis de “sensibilidad frente al conflicto” que permite enmarcar los diferentes tipos de violencia en las distintas causas estructurales, próximas e inmediatas del desplazamiento, así como, definir los actores que las producen y las dinámicas que se generan. Se entiende el análisis de conflicto como “el componente central de la práctica de sensibilidad frente al conflicto. Esto proporciona la base en términos de entender la interacción entre una intervención humanitaria y el contexto”16. Además, es relevante señalar la idoneidad de utilizar el análisis de sensibilidad frente al conflicto como marco teórico puesto que esta herramienta “puede servir no sólo para disminuir los niveles de violencia por el conflicto, sino también para incrementar la efectividad de la asistencia”17. Por último, se parte del análisis que Johan Galtung hace de la violencia como tipología directa, estructural y cultural, con el fin de analizar el contexto en el que viven las víctimas de DFI y que es el marco donde las actores armados causantes del 15 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Diego HERRERA, Presidente del Instituto Popular de Capacitación (IPC), 22 – 08 – 2013 en Medellín. 16 CONFLICT SENSITIVITY CONSORTIUM, op. cit.. Chapter 1. p. 2. 17 Ibid., p. 4. 11 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia desplazamiento imponen la violencia directa. Así, las violencias sociopolíticas y socioeconómicas originarias de la situación de extrema pobreza, vulnerabilidad y exclusión se disertarán por medio del análisis de este autor. Para poder desarrollar esta investigación y alcanzar los objetivos propuestos se han seleccionado dos casos de estudio en Medellín (Antioquia) y Buenaventura (Valle del Cauca), las dos ciudades más afectadas por la violencia y el DFI. Por medio de los casos de estudio se analizan las condiciones en las zonas donde viven las víctimas y se estudian las causas y las consecuencias del fenómeno. A través de sus experiencias se determinan cuáles son las fallas y desfases que existen en las estrategias de protección estatales, además de definir cuáles son las perspectivas y soluciones para mejorar esta situación. La selección de dos casos de estudio aporta una doble perspectiva contextual al problema de DFI. En primer lugar, el caso de estudio en Medellín permite analizar el fenómeno de DFI, estudiar las estrategias de protección y encontrar soluciones en una gran urbe donde los recursos y la riqueza de las instituciones públicas existe. Sin embargo, la perspectiva de Buenaventura refleja la situación de las víctimas de DFI en zonas de mayor vulnerabilidad, en contextos urbanos más agresivos y donde las instituciones públicas además de no contar con tantos recursos económicos, técnicos y personales, no tienen un interés real por atender a las víctimas y comunidades en riesgo. El uso de entrevistas se ha utilizado para llegar a las organizaciones civiles, las ONGs locales y las agencias internacionales más importantes que operan en Bogotá, Medellín y Buenaventura, así como, a una muestra no representativa de víctimas de DFI que sirve como testimonios. En total, se ha entrevistado a 20 personas entre ambos casos de estudio, entre los que se encuentran dos investigadores independientes, ocho organizaciones civiles y ONGs que operan tanto en el territorio nacional, como particularmente en ambas ciudades, la agencia ACNUR de la ONU y el CICR, dos órganos de la administración local de Medellín, así como, cinco víctimas y líderes comunitarios afectados por el DFI. En esta investigación se ha utilizado una tipología de entrevista en profundidad, como entrevista no sistematizada. Esta estrategia cualitativa de investigación, entendida como el trabajo 12 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia con fuentes primarias en los municipios mencionados, permite descubrir las vivencias personales, las opiniones, las perspectivas y las soluciones que aportan las personas afectadas por el DFI en materia de protección. Del mismo modo, el diálogo con líderes comunitarios ha sido una parte esencial de la investigación, puesto que estas personas son especialmente señaladas por la violencia urbana y de ellos surge buena parte del éxito en la implementación de estrategias comunitarias. Especialmente hay que resaltar en este punto la garantía de la confidencialidad de las víctimas que participen en esta investigación a nivel académico. Por último, la revisión de literatura es una parte vital en el estudio del DFI, del desplazamiento interno en Colombia y de la realidad de la violencia en zonas urbanas. Su estudio y análisis permite dotar a la tesina de un marco y una base teórica que define, caracteriza y marca los retos que se plantean en la búsqueda de soluciones duraderas. 5. Estructura Con el fin de analizar el DFI, en el primer capítulo se estudian las causas que lo generan: la violencia ejercida por las estructuras criminales y las dinámicas de estos actores, las condiciones de vulnerabilidad y pobreza previas que sufren las víctimas, y la fallida respuesta del Estado. Desde esta base, en el segundo capítulo se plantea el reto que para la Acción Humanitaria supone la protección en este tipo de contextos urbanos y se aborda el marco de protección internacional que existe para poner de relevancia lo que el Gobierno no ha reconocido, a las personas afectadas por DFI como víctimas, y que ahora está empezando a tener en cuenta la Corte Constitucional. Por medio de este análisis de la legislación y jurisprudencia colombianas se defiende la garantía de protección para las víctimas del DFI. Por último, en los casos de estudio se observan las consecuencias humanitarias del desplazamiento y se plantea una relación directa entre el desfase e ineficacia de las políticas de protección públicas y las necesidades reales de la población en riesgo. 13 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia II EL PROBLEMA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO INTRAURBANO La definición aportada sobre el DFI señala de manera precisa la causa del mismo: la presión de grupos armados ilegales que buscan ejercer un control territorial y social18. Precisamente la violencia, herramienta por la cuál las estructuras criminales ejercen esa presión y ese control, es la principal causa del DFI. Dada la importancia que ésta tiene sobre el fenómeno, en este capítulo se analiza, basado en el análisis de conflictos como componente central de ‘conflict-sensitive practice’19, la violencia como causa de desplazamiento y desprotección atendiendo a la distinción entre una violencia próxima e inmediata producida por unos determinados actores armados y entendida como “nuevas formas de violencia”, así como el de una violencia estructural basada en la exclusión y pobreza existentes en las áreas urbanas de Colombia. Además, se estudia la situación de desprotección que viven las víctimas fruto de las políticas de exclusión que impone el Estado como otra de las causas del DFI. 1. Introducción El análisis del DFI obliga al estudio de la principal causa que lo produce: la violencia, en este caso la producida y ejercida en zonas urbanas. Una violencia entendida de la manera básica como la definió Kalyvas: “La forma deliberada de infringir daño a las personas”20, dentro de la cuál se recoge “la violencia física intencional y directa que toma diferentes formas incluyendo el saqueo, el robo, el vandalismo, los incendios 18 ATEHORTÚA, op. cit., p. 241. 19 CONFLICT SENSITIVITY CONSORTIUM, Conflict-­Sensitive Approaches to Development, Humanitarian Assistance and Peacebuilding: Resource Pack. Chapter 1. p. 2. 20 Stathis N. KALYVAS, The Logic of Violence in Civil War, Cambridge University Press, Cambridge, 2009, p. 19. 14 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia provocados, el desplazamiento forzoso, el secuestro, la toma de rehenes, las detenciones, las palizas, la tortura, la mutilación, las violaciones y la profanación de cadáveres”21. En este sentido, debe tratarse a la violencia como un elemento con empaque e importancia en si mismo y no debe utilizarse como sinónimo de conflicto o guerra porque en última instancia “la guerra causa violencia”22. Es decir, en zonas urbanas donde se produce DFI, áreas donde hay un conflicto, se presentan las denominadas “nuevas formas de violencia”. Métodos como las amenazas, las extorsiones, los asesinatos, las desapariciones, los reclutamientos forzados o la violencia sexual que causan el desplazamiento, aunque también hay que entender el DFI como una forma de violencia en si mismo. Se trata, por lo tanto, de una violencia instrumental, táctica y estratégica por medio de la cuál los actores armados la utilizan como una medida coercitiva persiguiendo un fin determinado. Es decir, “cuando la violencia es ante todo usada para controlar a la población, ésta se convierte más en un recurso que en el producto final”23. Por lo tanto, la finalidad de la violencia como causa de DFI es dar forma al comportamiento de un público objetivo, es decir, “la violencia lleva a cabo una función comunicativa con una clara dimensión de disuasión, basada en los momentos de miedo y épocas de terror. Tal y como lo expresa el proverbio chino “mata a uno sólo y asusta a otros diez mil””24. Esta violencia estratégica e instrumental es ejercida, a pesar de los amplios debates que se han originado alrededor de este fenómeno, por unos actores bien definidos, que poseen un accionar específico y tienen unos objetivos claros. En un primer acercamiento se podría decir que la causa próxima del DFI es la existencia de nuevas formas de violencia encarnadas en las estructuras criminales de carácter nacional que utilizan a las bandas delincuenciales de los barrios como brazos armados y que, en ocasiones, actúan bajo la connivencia de la administración municipal y sus fuerzas de seguridad. Sin embargo, esta violencia no es la única causa que produce desplazamiento. Además, es necesario atender a un enfoque sociocultural y sociopolítico que entiende la violencia desde una perspectiva histórica y estructural en las ciudades y que es generada por la exclusión política y la falta de oportunidades de 21 Ibid., p. 20. 22 Ibidem. 23 Ibid., p. 26. 24 Ibidem. 15 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia la ciudadanía más vulnerable, siendo ésta una causa estructural del conflicto y del desplazamiento. En último término esta causa estructural es utilizada por los grupos criminales en beneficio propio para ejercer la violencia más directa. Por último, la otra causa del DFI es la desprotección a la que se enfrentan los afectados debido a que el Estado ha impuesto unas políticas de exclusión que no reconocen a estas personas como víctimas y, por lo tanto, no entran en los parámetros para poder ser beneficiarios de las políticas públicas de atención y protección. 2. Nuevas estructuras criminales: mafia, neoparamilitarismo y delincuencia común Describir de forma precisa a los actores armados que producen el DFI es básico a la hora de conocer su accionar y sus objetivos, pero además es necesario para diseñar e implementar una protección eficaz que asegure y garantice los derechos de las víctimas, así como, para prevenir futuras migraciones forzosas. Sin embargo, la claridad a la hora de detallar la naturaleza de estos actores ha sido difusa. Por un lado, las Fuerzas Armadas y el Gobierno Nacional “denominan a estos grupos como bandas criminales (BACRIM) o bandas que son inherentes al problema del narcotráfico (bandas al servicio del narcotráfico). Por otro lado, las organizaciones sociales y académicas debaten sobre si estos grupos se han establecido como un nuevo fenómeno asociado al crimen organizado o como una tercera generación de paramilitares”25. Por su parte, el Ministerio de Defensa calificó a estos grupos como “inconexas estructuras criminales nacionales, con un alto grado de corrupción, intimidación y poder armado que han combinado la producción y venta de droga con la violencia infringida a los derechos y las libertades de los civiles en ciertas zonas rurales y la periferia de algunos centros urbanos”26. La definición del actor armado que produce el desplazamiento atiende a las causas del conflicto si se aplica el análisis de sensibilidad del conflicto. Así, la causa próxima del DFI, entendida como “los factores que contribuyen a generar una conducta violenta o 25 Soledad GRANADA, Jorge A. RESTREPO y Alonso TOBÓN, “Neoparamilitarismo en Colombia: una herramienta conceptual para la interpretación de dinámicas recientes del conflicto armado colombiano”, en Jorge A. RESTREPO y David APONTE (edit.), Guerra y violencias en Colombia. Herramientas e interpretaciones, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, 2009, p. 468. 26 MINISTERIO DE DEFENSA, “Política de seguridad y defensa para la prosperidad”, 2011, p. 17. 16 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia a la escalada de la misma, algunas veces aparentemente representada como un hecho sintomático de un profundo problema”27, es la existencia de estas estructuras criminales de esencia mafiosa y un accionar paramilitar, el descontrol de la seguridad en la periferia de las ciudades, la ausente presencia del Estado, la proliferación del tráfico de armas ligeras y el microtráfico de droga, así como, los abusos de los derechos humanos. Por lo tanto, la causa inmediata o detonante del DFI, entendido como “los actos o eventos que generan la violencia o la escalada de la misma”28, es la violencia y los métodos (desplazamiento, amenazas, reclutamiento, violaciones, asesinatos, desapariciones y extorsión) ejercidos por las bandas delincuenciales de las áreas urbanas que actúan al servicio de las grandes estructuras criminales. Debido a la complejidad de estos actores, es necesario analizar sus diferentes características. Estrategias mafiosas En primer lugar, estas organizaciones se sustentan sobre estrategias mafiosas basadas en la concepción que Gambetta hace del crimen organizado y de las funciones que éste ejerce. Gambetta, en su obra La mafia siciliana, describe las funciones que establece el crimen organizado fundamentalmente en tres aspectos: el ofrecimiento de seguridad privada ilegal, la resolución de conflictos y la apropiación de la renta de mercados legales e ilegales29. Por lo tanto, esta característica permite diferenciar la criminalidad común, asociada al término que utiliza el Estado de BACRIM, de una criminalidad organizada que “busca establecer el control de toda la estructura económica de la ilegalidad mediante el ejercicio de la violencia y a través de estructuras organizadas en forma de “empresas” de protección privada ilegal”30. En este sentido, las estructuras organizadas que actúan en las ciudades colombianas y que producen el DFI no son solamente bandas de delincuencia común, aunque sí que se aprovechan de éstas para imponer su control en esa búsqueda de estructurar su economía ilegal. Una renta ilícita que en las ciudades colombianas se sustenta sobre la protección del narcotráfico, es decir, las estructuras criminales protegen las rutas 27 CONFLICT SENSITIVITY CONSORTIUM, op. cit. Chapter 2. p. 3. 28 Ibidem. 29 Soledad GRANADA, Jorge A. RESTREPO y Alonso TOBÓN, op. cit., p. 478. 30 Ibidem. 17 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia comerciales de cocaína que atraviesan ciudades como Medellín y Buenaventura, como se analizará en los casos de estudio, de manera que no se les puede separar de las dinámicas criminales en torno al narcotráfico en varias regiones colombianas. Además, emergen como garantes de la seguridad en las zonas y barrios de la ciudad que controlan, transmitiendo a la población que ellos son los encargados de su seguridad y, por lo tanto, sustituyendo al Estado en esas funciones y en la resolución de conflictos. “Para tener el control sobre una red criminal hay dominar el conjunto de la población y ese poder sobre la comunidad se ejerce a través del cobro de la extorsión. A los habitantes les dicen que debido a la inseguridad del barrio, ellos están cuidando de las cuadras y los habitantes pueden dar una cuota para ser protegidos de manera que ya quedan amarrados a esa estructura”31. Sin embargo, limitar la definición de estos grupos como estructuras criminales organizadas no recoge otra de las características que más consecuencias sobre la población tiene, su relación con el paramilitarismo. Neoparamilitarismo Aunque desde el Estado colombiano se ha negado categóricamente, es imposible rechazar, como se argumenta a continuación, la relación de estas estructuras criminales mafiosas con una nueva generación del paramilitarismo. La negativa del Estado se debe al proceso de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR) que se dio en Colombia entre noviembre del 2003 y agosto del 200632 y, por lo tanto, para la institucionalidad ya no existen estos movimientos. Sin embargo, el debate del éxito o el fracaso del proceso de desmovilización influye en la caracterización de los actores causantes del DFI. Por un lado, la Ley 975 del 2005 o Ley de Justicia y Paz es el marco legal más completo que hasta la fecha se ha utilizado para la desmovilización, desarme y reintegración de los grupos armados ilegales en Colombia por medio del uso de mecanismos de justicia transicional. Sin embargo, es necesario plantearse diferentes preguntas: ¿se han desmovilizado rangos medios y altos de los grupos paramilitares o exclusivamente soldados rasos?, ¿mantuvieron los comandantes de alto nivel sus nexos con el crimen y ejercieron influencia indebida 31 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Rodolfo ESCOBEDÓN, Investigador y Politólogo, 17 – 08 – 2013 en Bogotá. 32 Alexandra GUÁQUETA y Gerson ARIAS, Impactos de los programas de desmovilización y reinserción sobre la sostenibilidad de la paz: el caso de Colombia, Bogotá, 2009, p. 466. 18 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia sobre las autoridades y poblaciones locales para poder beneficiarse del crimen, como una mafia?, ¿contribuyeron a que los combatientes de bajo nivel se unieran a organizaciones criminales en vez de acogerse al gobierno de la ley?33. Algunos analistas se han mostrado muy críticos ante este proceso de desmovilización al entenderlo como “una gran mentira” porque “no tocó los aparatos mafiosos de las estructuras y afectó a lo que ya no importaba que eran las estructuras antisubversivas que tenían un peso muy bajo debido a la profesionalización del ejército”34. “A lo largo de todo el proceso hubo problemas de comandantes de rango medio que nunca participaron en el proceso”35. La acción de ex paramilitares en las ciudades está probada en base a los datos de la Policía Nacional, Dirección de Carabineros y Seguridad Rural y el Grupo de seguimiento a grupos armados ilegales: “El 15% de los miembros capturados de bandas eran ex paramilitares y esa cifra corresponde al 3% de los paramilitares colectivamente desmovilizados”36. Por lo tanto se puede concluir, como así indican varios autores, que “una debilidad importante del programa de DDR es que está diseñado para combatientes rasos, no para comandantes de los niveles medio y alto”37. Sin embargo, desde la institucionalidad se continúa desligando a estas estructuras criminales del fenómeno paramilitar definiéndolas como: “Grupos emergentes (…) que existían antes del proceso de DDR y su visibilidad era mínima por la presencia de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). También, se tienen en cuenta en esta categoría algunos que se han constituido luego de la desmovilización. En ambos casos, aprovechan los vacíos de poder territorial dejados por las AUC. Esto implica que son grupos ya existentes, independientes del fenómeno paramilitar, reagrupados y fortalecidos o grupos nuevos”38. Sin embargo, el rol y los objetivos de estas grandes estructuras criminales las termina por vincular a una nueva etapa del paramilitarismo. “La terminología alternativa de neoparamilitares o narcoparamilitares tiende a crear un vínculo sustancial con claras evidencias con los paramilitares. Estos grupos han emergido en regiones con previa 33 Ibid., p. 486. 34 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Gustavo SALAZAR, Investigador, 17 – 08 – 2013 en Bogotá. 35 Alexandra GUÁQUETA y Gerson ARIAS, op. cit., p. 485. 36 Ibid., p. 471. 37 Ibid., p. 507. 38 Soledad GRANADA, Jorge A. RESTREPO y Alonso TOBÓN, op. cit., p. 473. 19 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia presencia paramilitar y ellos han continuado con las prácticas de control social, incluida la violencia contra líderes comunitarios y otros grupos vulnerables”39. Además, los mecanismos para alcanzar los objetivos, basados en “un estricto control social, a través de la matanza de líderes comunitarios, la responsabilidad del desplazamiento, el reclutamiento de niños y la violencia sexual”40, también demuestran que son las mismas herramientas utilizadas por los movimientos paramilitares. Para el caso particular de Colombia “se han definido cuatro elementos, mediante los cuales los neoparamilitares buscan establecer un orden particular en sus zonas de influencia: criminalidad organizada, control de la población, captura del Estado y la insurgencia”41. Bandas delincuenciales Por último, en esa caracterización de las estructuras criminales con esencia mafiosa y un accionar paramilitar que producen el DFI, también se encuentran las bandas delincuenciales, grupos que “tradicionalmente han tenido presencia en las ciudades colombianas y lo que hacen las grandes estructuras mafiosas es establecer alianzas con ellas y encargarles trabajos para que actúen en su nombre”42. Es decir, estas bandas delincuenciales, denominadas “combos”, operan en determinadas zonas de los barrios o comunas y permiten a la estructura criminal ejercer la violencia estratégica a través de este brazo armado para mantener el control territorial y social. Es decir, “la forma como las estructuras armadas de orden nacional ilegales han actuado en el territorio de las ciudades es básicamente a través de los combos y bandas que han generado un mercenarismo”43. Por lo tanto, la compleja definición de estos actores armados causantes del DFI se debe a su inclusión en una zona gris que se enmarca entre las actividades criminales organizadas y el conflicto armado interno, puesto que estas estructuras criminales organizadas no son sólo una simple reencarnación de los paramilitares de las AUC, 39 INTERNATIONAL CRISIS GROUP, op. cit., p. 2. 40 Ibidem. 41 Soledad GRANADA, Jorge A. RESTREPO y Alonso TOBÓN, op. cit., p. 477. 42 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Rodolfo ESCOBEDÓN, Investigador y Politólogo, 17 – 08 – 2013 en Bogotá. 43 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Mario Alejandro OTÁLVARO, Investigador de la Personería de Medellín, 21 – 08 – 2013 en Medellín. 20 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia pero “tampoco pueden ser consideradas completamente independientes de los paramilitares puesto que tienen fuertes motivaciones económicas, así como también estructuras ilícitas con suficiente poder para controlar parcialmente áreas específicas y esto tiene un sustancial impacto humanitario”44. De este modo, no es posible ni se debe desligar a estas estructuras del fenómeno paramilitar y, por lo tanto, no deben ser considerados como un actor aislado fuera de las barreras del contexto del conflicto armado interno45. Bajo esta valoración es necesario desmantelar las redes de corrupción y redes criminales mafiosas asociadas a estas estructuras para poder garantizar a las víctimas sus derechos y prevenir el rearme, en caso contrario la retroalimentación de las propias organizaciones sin la eliminación de la gran red de clientelismo que existe a su alrededor impide su extinción definitiva. 3. El trasfondo de la pobreza y la exclusión previos al desplazamiento La violencia directa causada por el actor armado anteriormente definido está enmarcada en una violencia cultural y estructural. Una perspectiva que entiende la violencia, como expresa Galtung, como “afrentas evitables a las necesidades humanas básicas, y más globalmente contra la vida, que rebajan el nivel real de la satisfacción de las necesidades por debajo de lo que es potencialmente posible”46. Es decir, la violencia que ejercen los actores armados – violencia directa – tiene lugar en un contexto de violencia cultural y estructural que previamente ya había generado la pérdida de derechos y la generación de vulnerabilidades sobre la población que ahora es víctima del DFI. La importancia de incluir estas tipologías – cultural y estructural – como motivo del DFI es crucial y se debe enmarcar como causa estructural entendida ésta, basado en el análisis de sensibilidad frente al conflicto, como “los factores generalizados dentro de las políticas, estructuras y fabricas de la sociedad y que generan las condiciones previas de las violencias que provocan el conflicto”47. Es decir, causas como la falta 44 Soledad GRANADA, Jorge A. RESTREPO y Alonso TOBÓN, op. cit., p. 477 45 Ibid., p. 2. 46 Johan GALTUNG, Paz por medios pacíficos. Paz y conflicto, desarrollo y civilización, Gernika Gogoratuz, Gernika, 2007, p. 262. 47 CONFLICT SENSITIVITY CONSORTIUM, op. cit. Chapter 2. p. 3. 21 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia de una participación política, la falta de una igualdad en las oportunidades económicas y sociales, y la falta de gobernabilidad por parte del Estado también influyen en el DFI. En primer lugar, hay que aceptar que la paz no es lo opuesto al conflicto o la ausencia de éste48, es decir, el hecho de que no existan asesinatos o DFI en un barrio de una ciudad colombiana (las únicas cifras que la Administración recoge para medir el impacto de la violencia) no significa que en esa zona no haya violencia, sino que ésta violencia directa ha sido reducida o controlada a costa del incremento o mantenimiento de otra. Como se analizará más en profundidad en ambos casos de estudio, por ejemplo, el hecho de que en la Comuna 13 de Medellín se haya reducido la tasa de asesinatos y no hayan ocurrido episodios de desplazamiento masivo, no quiere decir que no exista violencia, sino que la consecuencia es aún peor. Esto indica que la violencia estructural, en ocasiones evolucionada a una violencia cultural, es capaz de controlar ese barrio sin la necesidad de provocar muertes, simplemente bajo el dominio social y territorial – violencia estructural -. Por lo tanto, se entiende por violencia cultural a la evolución de una violencia estructural que ha impuesto una forma de vida en un área determinada y que ha establecido aspectos de la cultura y el ámbito simbólico de la vida en un barrio y que pueden utilizarse para justificar o legitimar la violencia directa49. Esta imposición silenciosa supone para las víctimas una muerte lenta o “muerte en vida” como las víctimas del desplazamiento lo definen: “Una muerte intencionada por malnutrición y falta de atención médica, que golpea en primer lugar a los más débiles, la infancia, las personas ancianas, los pobres y las mujeres”50. De esta manera, aumentando el número de causas que generan vulnerabilidad en las víctimas y provocan el desplazamiento, los actores armados evitan tener que afrontar la violencia directa51. Esto además tiene otra consecuencia, puesto que las víctimas acaban aceptando y asumiendo esta imposición, esto provoca que acaben sometiéndose, “lo que significa 48 Johan GALTUNG, op. cit., p. 263. 49 Ibid., p. 261. 50 Ibid., p. 263. 51 Ibidem. 22 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia la pérdida de libertad e identidad en vez de pérdida de vidas y miembros, intercambiando aquellas por las dos primeras formas de violencia directa”52. Por lo tanto, se podría concluir, siguiendo el razonamiento de Galtung, que la violencia directa es un acontecimiento, por ejemplo, el intento de reclutamiento forzoso de un joven que tiene como consecuencia su salida del barrio hacia otra zona por medio de un DFI; la violencia estructural es un proceso con sus altos y bajos, por ejemplo, el establecimiento de extorsiones y limitaciones de movimiento por la existencia de barreras invisibles; y la violencia cultural es una constante, por ejemplo, la aceptación de una forma de vestir o de llevar el pelo que los actores armados imponen53. El hecho de destacar la importancia de esta violencia estructural y cultural como causa de DFI se debe a que las víctimas que lo sufren, previamente ya han sido damnificadas por una violencia sociopolítica y socioeconómica, que puede ser enmarcada como violencia cultural y estructural, que les ha convertido en una “categoría de ciudadanía de segunda clase”54. Una población que no goza de los mismos derechos y que además es una comunidad sometida (no necesariamente una minoría) que se ve forzada a manifestar la cultura dominante y no la suya propia, al menos no en espacios públicos55. En el caso de Colombia y de las víctimas de desplazamiento esta pérdida de ciudadanía adquiere una condición todavía más extrema: “Hay que subrayar que los desplazados colombianos no han tenido jamás acceso a una ciudadanía plena y total. Se han acostumbrado desde hace mucho tiempo a vivir bajo el signo de la violencia y no pueden esperar encontrar un refugio seguro ni siquiera en las grandes ciudades. El desplazamiento no es una simple coyuntura, sino que es vivido como una condición social casi permanente”56. El hecho de que las víctimas de desplazamiento no encuentren tampoco un refugio en las grandes ciudades y allí sufran un nuevo desplazamiento intraurbano se debe a la violencia estructural y de exclusión social, económica y política que ha sido impuesta por parte de la sociedad y el Estado colombiano, donde la población desplazada sólo puede 52 Ibidem., 53 Ibid., p. 265. 54 Ibid., p. 263. 55 Ibidem. 56 Daniel PÉCAUT, Guerra contra la sociedad, Espasa, Bogotá, 2001, p. 262. 23 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia vivir en zonas de procesos irregulares de urbanización donde se sufre el mayor impacto de la violencia. Una exclusión que se produce “porque nosotros no les dejamos estar en el centro de la ciudad”57, en referencia al rechazo y la estigmatización que surge con estas comunidades por parte del resto de la sociedad. Por lo tanto, la violencia también ha sido generada no por la ausencia de una ciudadanía, sino porque debido a la asimetría entre derechos sociales y colectivos, y derechos civiles y políticos esta población se ha visto excluida y afectada por “la brecha entre cambios socioeconómicos acelerados y una baja institucionalidad, así como por la ruptura entre el Estado y la sociedad civil, la precariedad del Estado, las dinámicas de exclusión, la privatización de lo público y la articulación de las violencias urbanas con el conflicto político armado”58. Entre los factores de exclusión más importantes se encuentra el desequilibrio al acceso a los derechos económicos y sociales por parte de la población más vulnerable que genera a su vez una desconfianza frente al Estado debido a su incapacidad para “garantizar la seguridad, el orden, la justicia, la administración y el monopolio de la fuerza, así como, por la imparcialidad del Estado en el arbitramiento de conflictos de interés, y su disposición a representar intereses públicos por encima de los intereses particulares”59. Esto ha devenido en la generación de una ciudad frágil donde la presencia del Estado es limitada y en la existencia de una comunidad frágil debido a la fragmentación del tejido social. Otra de las consecuencias es la exclusión política y, por lo tanto, la pérdida de una autonomía política que permita a las víctimas luchar por garantizar sus derechos. Esto se debe a que “la condición de segregación socioeconómica en un contexto de polarización los ha llevado a una situación de exclusión política, en la medida en que la desigualdad en oportunidades de vida ha erosionado sus posibilidades de participación en la gestión política del espacio urbano”60. 57 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Andrés CELIS, Coordinador de la Unidad de Protección de ACNUR, 16 – 09 – 2013 en Bogotá. 58 Vilma RESTREPO, “Violencias, conflictos urbano y guerra civil: el caso de la ciudad de Medellín en la década de los noventa”, en Carlos Mario PIEDRAHITA, Conflictos urbanos y alternativas de transformación: compilación, Red Andina de reflexión y acción sobre el conflicto urbano, Medellín, 2004, p. 67. 59 Ibid., p. 69. 60 Ibid., p. 90. 24 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia La afectación de esta violencia estructural y cultural sobre la población de zonas excluidas de las ciudades colombianas se percibe con mayor crudeza sobre uno de los grupos más vulnerables en este conflicto urbano: los jóvenes. Entre otros datos, “un alto porcentaje de las víctimas de los homicidios en la ciudad son jóvenes”61. Pero, además, el involucramiento de los adolescentes en las bandas delincuenciales de las ciudades y, por lo tanto, en las estructuras criminales se debe “no a la búsqueda de una doctrina sociopolítica, sino a un rol social que dé sentido a su deseo de servicio a la comunidad y a su búsqueda de identidad”62. Es decir, los jóvenes de las barriadas y comunas de las ciudades colombianas no cuentan con las oportunidades de educación y, posteriormente, de empleo que les permitan adquirir una estabilidad social y económica. Estos factores son utilizados por las estructuras criminales para seducirles con la adquisición de un rol social y económico que nunca podrían alcanzar ante la falta de oportunidades. Por lo tanto, en esta realidad concreta se entremezclan la violencia directa y estructural que imponen los actores armados mediante el control territorial y social de las comunas, pero, además, la Administración excluye a estos jóvenes y no les ofrece unas oportunidades legítimas dignas. Como defiende Galtung, la erupción de la actividad delictiva común es en parte “un esfuerzo de los desheredados por escapar, por redistribuir la riqueza, por quedar a la par o el intento de alguien por convertirse en uno de los de arriba”63. Esta amalgama de violencias que generan otras violencias y se retroalimentan, provoca la creación de una zona gris, como defiende Kalyvas, donde la línea entre perpetradores y víctimas está difuminada, “donde quien ayer era víctima se transforma mañana en un victimario”64. En este sentido, esta influencia de la violencia también tiene sus consecuencias a nivel psicosocial con efectos colaterales que provocan que una persona que se desplaza intraurbanamente “muy seguramente en un tiempo determinado puede pasar de ser víctima a victimario porque no le queda otra alternativa. Un joven que es desplazado de un barrio a otro, 61 Alonso SALAZAR J., “La criminalidad urbana: actores visibles e invisibles”, en Revista Foro (Bogotá, Colombia), Nº 22, 1993, p. 40. 62 Ibid., p. 42. 63 Johan GALTUNG, op. cit., p. 265. 64 Stathis N. KALYVAS, op. cit., p. 21. 25 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia donde existe un control absoluto, casi de forma obligada se tiene que meter al conflicto para poder sobrevivir”65. Esto también produce una de las vías de violencia cultural más importantes que genera el Estado que “culpa, marcándola como agresora, a la víctima de la violencia estructural que lanza la primera piedra no en un invernadero, sino para escapar de la jaula de hierro”66. Esta política se ha seguido en Colombia, como se observará en los casos de estudio, indicando que los grupos armados ilegales que actúan en los barrios lo hacen porque son la misma gente de esas zonas la que participa en esas dinámicas violentas. “El gobierno tiene como excusa decir que aquí están los grupos armados ilegales pero son la misma gente de esos sectores la que está haciendo daño al resto. Cuando no es así, los grupos han venido desde fuera y empiezan a establecer dinámicas para involucrar a los chicos. Pero la única manera de que una persona participe en un conflicto es que exista ese conflicto. Si no hubiese conflicto, obviamente los chicos no tendrían que participar en él”67. En este punto hay que negar el nexo directo entre pobreza y violencia. Es decir, la relación entre ambas no es un vínculo en el cuál la primera genera la segunda ni viceversa. En el caso colombiano, existe una relación entre espacios que son estratégicos para el control de las redes criminales y, a su vez, estas áreas son generalmente barrios populares que coinciden con zonas de pobreza. “Las redes criminales generalmente se instalan en zonas de pobreza, pero no todas las zonas de pobreza son estratégicas. En Buenaventura hay barrios muy pobres donde los niveles de violencia son mucho más bajos porque las redes criminales no están tan interesadas en su control porque no son estratégicos. Hay una relación entre pobreza y violencia, pero no porque la pobreza determine la violencia sino porque los espacios estratégicos tienden a coincidir con espacios de pobreza” 68. 65 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Nicolás CASTRILLÓN, Profesional en planeación de CORPADES, 20 – 08 – 2013 en Medellín. 66 Johan GALTUNG, op. cit., p. 266. 67 Entrevista realizada por Pablo Cortés a LEONARD, Líder comunitario del barrio de San Francisco (Buenaventura), 03 – 09 – 2013 en Buenaventura. 68 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Rodolfo ESCOBEDÓN, Investigador y Politólogo, 17 – 08 – 2013 en Bogotá. 26 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia 4. La desprotección de las víctimas del DFI en Colombia Las víctimas de un DFI en Colombia tienen derecho a recibir una protección por parte del Estado, según el marco de ley jurídico internacional, como se analizará en el siguiente capítulo. Este derecho se volvió a reiterar en el punto segundo del principio tercero de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos69: “Los desplazados internos tienen derecho a solicitar y recibir protección y asistencia humanitaria de esas autoridades. No serán perseguidos ni castigados por formular esa solicitud”. Además de que este derecho fundamental ampara la protección de los ciudadanos más vulnerables, la normativa jurídica internacional también otorga a los respectivos estados el deber de proteger a su población. Es el caso del punto primero del principio 3º de los Principios Rectores que indica que “las autoridades nacionales tienen la obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el ámbito de su jurisdicción”. También, la ONU en el Documento Final de la Cumbre Mundial de 200570, en la cuál se discutió el debatido concepto de ‘responsabilidad de proteger’, señaló: “Cada Estado es responsable de proteger a su población del genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad. Esa responsabilidad conlleva la prevención de dichos crímenes, incluida la incitación a su comisión, mediante la adopción de las medidas apropiadas y necesarias. Aceptamos esa responsabilidad y convenimos en obra en consecuencia. La comunidad internacional debe, según proceda, alentar y ayudar a los Estados a ejercer esa responsabilidad y ayudar a 69 Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos es un documento desarrollado por la Comisión de Derechos Humanos de la ONU en 1998 que aglutina todo el accionar jurídico internacional para la protección de las personas ante este fenómeno. 70 Disponible en http://www.un.org/spanish/summit2005/fact_sheet.html Consultado el 16 de octubre de 2013. 27 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia las Naciones Unidas a establecer una capacidad de alerta temprana” Con esta norma, se puede afirmar que la ONU y los Estados que la componen entienden por ‘responsabilidad de proteger’ el reconocimiento del Estado de su deber primario de proteger a su propia población71. La legislación en Colombia también recoge el deber de proteger a su población. Concretamente, según la ordenanza 06 de 2006, la población desplazada en Colombia es atendida en tres fases que son: prevención, protección, atención, reconocimiento, restablecimiento y reparación. Entre ellas se encuentra la protección entendida como “la responsabilidad que tiene el Estado, según el artículo 2 de la Constitución Política, para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y los particulares; y que recoge la Ley 387 de 199772, para establecer su responsabilidad en la formulación de políticas para la atención y protección de los derechos de quienes han sido víctimas de desplazamiento forzado, brindando soluciones definitivas para la restitución de los derechos vulnerados”73. Además de recoger este deber de proteger en la propia Constitución Política de Colombia de 1991, la Corte Constitucional se apoyó en ese bloque de constitucionalidad para declarar la obligación de proteger a la población desplazada74. De hecho, la propia Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004 otorga una protección especial a la población desplazada al indicar que convive en “circunstancias infrahumanas asociadas a su movilización y a su permanencia en el lugar provisional de llegada, soportando frecuentes riesgos que amenazan directamente su supervivencia”, motivo por el cuál, estas víctimas se encuentran en 71 María Cecilia AÑAÑOS, “La “responsabilidad de proteger” en Naciones Unidas y la doctrina de la “Responsabilidad de Proteger”, UNISCI Discussion Papers, Nº 21, 2009, p. 168. 72 La Ley 387 de 1997 adopta medidas para la prevención del desplazamiento forzado, la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia. 73 Ximena SALAZAR, “Atención a la población desplazada en situación de desplazamiento en la ciudad de Medellín”, Derechos de la Población Desplazada: estudio de caso en la ciudad de Medellín, Universidad de Medellín, Medellín, 2009, p. 223. 74 Joana ABRISKETA, “La población internamente desplazada en Colombia”, en Revista Electrónica de Estudios Internacionales, 2009, p. 22. 28 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia una situación de especial vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, y, por ello, son consideradas un “sujeto de especial protección constitucional”75. Sin embargo, a pesar de la existencia de una legislación y obligatoriedad internacional y nacional, el Estado colombiano ha violado sistemáticamente este derecho y, por consiguiente, los derechos humanos que esta dejación implica para las víctimas de DFI. Esta situación ha sido denunciada recientemente por la Corte Constitucional, como ya hiciera en la sentencia T-025 de 2004, donde indicó que “como consecuencia de la vulneración masiva, generalizada y reiterada de los derechos constitucionales de la población desplazada por la violencia, debido a problemas de tipo estructural y sistémico relacionados con la ausencia de políticas públicas idóneas y eficaces para la prevención y atención del desplazamiento forzado interno, declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional de la población desplazada”76. De esta manera, la Corte Constitucional, en su Auto 119 del 24 de junio del 2013 de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos de cumplimiento, señala que las personas desplazadas por bandas criminales, es decir, aquellos actores que causan el desplazamiento forzado intraurbano, “se encuentran excluidas del esquema de atención y reparación integral que contempla la Ley 1448 de 201177 al no encontrarse inscritas en el Registro Único de Víctimas”78. Por lo tanto, el Estado no está ejerciendo su deber de proteger a esas personas puesto que no las considera víctimas de un desplazamiento forzado interno. A este respecto, la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR) y el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) han puesto de manifiesto “las circunstancias de vulnerabilidad en las que se encuentra esa población y el déficit de protección por parte de las autoridades responsables”79. 75 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-­‐025 de 2004. 76 Corte Constitucional de Colombia, Auto 119 de 2013, p. 1. 77 La Ley 1448 de 2011, también denominada Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y sus Decretos Reglamentarios, por la cuál se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. 78 Corte Constitucional de Colombia, Auto 119 de 2013, p. 13. 79 Ibidem. 29 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Una vez expuesta la existencia de esta situación que ha sido recogida y denunciada por agencias y organizaciones internacionales, así como por la Corte Constitucional en el tiempo más reciente, es necesario plantear dos preguntas: ¿cuáles son las causas por las que las víctimas de DFI no reciben la protección y atención que su derecho atesora? Y, por último, ¿cuáles son las razones que el Estado argumenta para no prestar esta protección a la que está obligado? 4. 1. Causas que impiden el disfrute del derecho a la protección: negación del estatus de víctima La principal causa que ha provocado la desprotección y desasistencia de las personas afectadas por DFI ha sido la negación por parte del Estado del reconocimiento de estas víctimas y, por lo tanto, la no inclusión de ellas en el Registro Único de Víctimas (RUV)80. Una exclusión que el Estado ha argumentado con el razonamiento de que los actores armados que causan el DFI pertenecen a la delincuencia común del país, las llamadas BACRIM y, por lo tanto, están alejadas del conflicto armado interno. De esta manera, las víctimas de las BACRIM no son, para el Estado, víctimas del conflicto81 y su protección y atención no se encuentra protegida por la Ley 1448 de 201182. Un hecho, el de la no inclusión y no reconocimiento como víctima, que hace que el Estado viole las consideraciones realizadas por la Corte Constitucional que ha recogido “el derecho fundamental al reconocimiento de la condición de desplazamiento por autoridad administrativa mediante la inscripción en el Registro 80 La unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas es la responsable del funcionamiento del Registro Único de Víctimas (RUV). Este Registro se soporta en el Registro Único de Población Desplazada manejado por la unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. El RUV es la herramienta utilizada por el Estado para recoger y tomar las declaraciones de las personas afectadas por algún hecho victimizante, entre los que se encuentra el desplazamiento forzado interno, para la posterior valoración y notificación de la decisión para su entrada como beneficiario de los procesos de goce efectivo de derechos recogidos en la Ley 1448 de 2011 y, por lo tanto, recibir las medidas de prevención, protección y garantías de no repetición. 81 La Ley 1448 de 2011 define como víctima a aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas Internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. 82 La Ley 1448 de 2011 reconoce que las víctimas, en su gran mayoría personas en estado de pobreza extrema, desplazadas y desempleadas, son las personas más vulnerables de la sociedad colombiana. 30 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Único de Población Desplazada”83. Es decir, si el Estado no reconoce a una persona que ha sufrido un DFI como víctima, le está negando su personalidad jurídica como tal a través de la cuál se hace beneficiaria de las políticas de atención y protección estatales. Con esta exclusión el Estado colombiano también viola el artículo sexto de la Declaración Universal de los Derechos Humanos sobre el derecho de todo ser humano al reconocimiento de su personalidad jurídica84, derecho recogido en el artículo primero del principio 20 de los Principios Rectores de los desplazamientos forzados, así como en el artículo segundo de dicho principio que indica que para dar efecto al derecho del reconocimiento de su personalidad jurídica, “las autoridades competentes expedirán a los desplazados internos todos los documentos necesarios para el disfrute y ejercicio de sus derechos legítimos, tales como pasaportes, documentos de identidad personal, partidas de nacimiento y certificados de matrimonio. En particular, las autoridades facilitarán la expedición de nuevos documentos o la sustitución de los documentos perdidos durante el desplazamiento, sin imponer condiciones irracionales, como el regreso al lugar de residencia habitual para obtener los documentos necesarios”. Por este motivo, dada la importancia que tiene para las personas afectadas por DFI su inclusión en el RUV y, ante la exclusión de estas víctimas del mismo, la Corte Constitucional de Colombia ordenó el 19 de marzo de 2013 una inspección judicial a la Dirección de Registro y Gestión de Información de la Unidad de Víctimas. Dicha inspección finalizó con la elaboración del Auto 119 de 2013 en el cuál se ordena la inscripción en el Registro de la población que se ve forzada a desplazarse, “con independencia de si el desplazamiento forzado se presenta con ocasión del conflicto armado y sin distinciones en razón de la calidad o motivos del actor (política, ideológica o común) y de su modo de operar”85. Por lo tanto, en este reciente Auto, la Corte Constitucional reconoce a las personas afectadas por desplazamiento forzado intraurbano como víctimas de pleno derecho para que el Estado garantice su protección y atención. 83 Corte Constitucional de Colombia, Sentencias T-­‐222 y T-­‐746 de 2010 y T-­‐821 de 2007. 84 El artículo sexto dice así: “Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica”. 85 Corte Constitucional de Colombia, Auto 119 de 2013, p. 65. 31 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Como se ha indicado, el principal argumento de la Administración para la no inclusión de las personas afectadas por DFI en el Registro y su no reconocimiento como víctimas es que los perpetradores de este desplazamiento interno son BACRIM que, de acuerdo, con la interpretación que el gobierno nacional hace de la Ley 1448 de 2011, no son consideradas como parte del conflicto armado, sino denominadas como delincuencia común organizada86. De esta manera, el título, denominación o rótulo del actor que produce el desplazamiento interno adquiere una importancia crucial que, de hecho, deja sin protección a miles de personas afectadas por el DFI. Por este motivo, la definición, descripción y análisis desarrollados en el apartado 2. Nuevas estructuras criminales: mafia, neoparamilitarismo y delincuencia común87 del presente estudio adquieren todavía más relevancia a la hora de identificar al actor armado que produce el DFI, no como simples BACRIM ligadas a la delincuencia común, sino como organizaciones criminales que operan a nivel nacional. En este sentido, desde la Administración se han aportado diversas definiciones que se contradicen entre si. En concreto desde la Dirección de Registro se resaltó que el rótulo de las BACRIM, es definido por el Consejo de Seguridad Nacional como “grupos de crimen organizado, lo que excluye su caracterización como grupos armados organizados al margen de la ley en los términos de la Ley 418 de 1997”88. Por su parte, de acuerdo con la Policía Nacional, “son estructuras de crimen organizado, especializadas en narcotráfico, poseen niveles de hostilidad, vinculados a rentas ilícitas y con alcance nacional y transnacional, su propósito es el control de la cadena productiva del narcotráfico [pero] carecen de ideología y contrainsurgente”89. Un factor, el de la ideología y el carácter político, que lleva al Estado a no considerarlas como actores del conflicto armado. Sin embargo, en otra ocasión, el propio Estado por medio de la Dirección del Registro en la Mesa de Estudios Permanente del 12 de diciembre de 2012 admitió las consecuencias humanitarias que el accionar de estas bandas criminales tiene sobre la población: “El Estado reconoce 86 Ibid., p. 5. 87 Véase con mayor profundidad, pp. 16 – 21. 88 La Ley 418 de 1997, como expresa en el Auto 119 de 2013 la Corte Constitucional, habla de organizaciones al margen de la ley, una denominación que incluye a cualquier actor armado y que permitió desarrollar un proceso de paz con las milicias de Medellín, las cuales coincidirían hoy en día con el papel que cumplen los combos (BACRIM) en materia de desplazamiento intraurbano. 89 Corte Constitucional de Colombia, Auto 119 de 2013, p. 5. 32 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia que las bandas criminales generan víctimas civiles y que sus acciones generan impacto humanitario. Aún más, se reconoce que se trata de organizaciones jerarquizadas y que su accionar trae consigo algunas de las características señaladas para el aquí denominado criterio ‘intensidad del conflicto’. Sin embargo, la identificación y el reconocimiento de estas característica no llevan al Estado a ubicarlos como actores que intervienen en el conflicto armado interno”90. La importancia que ha adquirido la denominación del actor armado que produce el DFI ha sido criticada, además de por la Corte, por agencias internacionales como ACNUR y por instituciones colombianas de atención a víctimas como la Personería y la Unidad de Atención a Víctimas de Medellín que han defendido su inclusión en el RUV y el tratamiento como víctima. En este sentido, Andrés Celis, coordinador de la Unidad de Protección de ACNUR en Colombia, señaló que la discusión no debería centrarse en quién causa el daño, sino en las consecuencias que éste tiene y si eso afecta a la vida, a la integridad y la seguridad de las personas. “A nosotros nos interesa más el impacto que tiene sobre la población que la propia denominación de las estructuras. Si ese daño se produce y la persona tiene que huir es un desplazado y hay que protegerlo”91. Por su parte, Mario Alejandro Otálvaro, investigador de la Personería de Medellín, una de las instituciones que se encarga de tomar declaración a las víctimas, afirmó que “se siguen excluyendo a estas personas”92. El investigador puso también de relieve la necesidad de declarar que “son igualmente letales en el ámbito urbano tanto actores denominados paramilitares, guerrilla o el mismo ejército, como las actuales bandas criminales emergentes, neoparamilitarismo o los combos de los barrios”93. De esta manera, Otálvaro concluye que la situación para las víctimas de DFI no ha cambiado sea cual sea el actor que produce el fenómeno y defiende que “los derechos de las víctimas no se pueden supeditar al reconocimiento o no como un actor del conflicto”. Esta afirmación la sustenta en la dificultad que existe para diferenciar el 90 Ibid., p. 6. 91 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Andrés CELIS, Coordinador de la Unidad de Protección de ACNUR en Colombia, 16 – 09 – 2013 en Bogotá. 92 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Mario Alejandro OTÁLVARO, Investigador de la Personería de Medellín, 21 – 08 – 2013 en Medellín. 93 Ibidem. 33 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia actor que produce el DFI: “La antigua Acción Social y ahora el Departamento de Seguridad Social se empeñan en decir que los actos de delincuencia común no son actos de la violencia del conflicto armado, lo cuál es muy difícil de diferenciar en estos contextos de violencia armada compleja, porque un grupo, banda o combo puede estar ligado a organizaciones de crimen organizado, puede hacer acciones propiamente del paramilitarismo y también puede hacer acciones de la delincuencia común”94. Además, desde la propia Unidad de Atención para las Víctimas de Medellín se corrobora la acción de exclusión del gobierno respecto a los casos de DFI: “El gobierno nacional ha hecho filtros para que la población se le vaya reduciendo. Uno de esos filtros ha sido el de no reconocer a víctimas de las BACRIM alegando que éstas no son un actor legítimo del conflicto, negando así a las víctimas del DFI. En términos políticos no tiene ningún tipo de justificación, sólo se justifica por los recursos”95. Por lo tanto se puede concluir, como así hace la Corte Constitucional, que “las personas desplazadas por las BACRIM no están siendo inscritas en el Registro de Víctimas por varias razones, empezando, y de manera preponderante, por el ‘rótulo’ de los actores catalogados como de delincuencia común”96. Así, se ha utilizado este mecanismo de denominación para negar la atención y protección que las víctimas, entre las que se incluyen las personas afectadas por DFI, requieren, “dejando sin protección a miles de colombianos en situación de extrema vulnerabilidad”97. 4. 2. Ausencia de protección y atención El RUV es el único mecanismo existente con el que las víctimas pueden recibir una protección y atención, así como reclamar sus derechos. De esta manera, la exclusión de ese registro y la no aceptación como víctima de una persona desplazada 94 Ibidem. 95 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Ana María JARAMILLO, Analista del Área de Análisis y Evaluación de la Política Pública Municipal de Atención a Víctimas, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 96 Corte Constitucional de Colombia, Auto 119 de 2013, p. 10. 97 Ibid., p. 7. 34 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia intraurbanamente tiene unas consecuencias que, como se observará en los casos de estudio, finaliza en una exclusión total en términos sociales, políticos y económicos. De este modo, cuando los desplazamientos en el interior de la ciudad se producen de manera masiva98 se genera una crisis humanitaria a la cuál el Estado representado por la Administración regional y local no es capaz de responder. Como advirtió Thérèse Morel, Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en Colombia: “En términos de desplazamiento forzado, mientras en el 2007 el 73% del desplazamiento se concentraba en el 17% de los municipios del país, en el 2011 el 27% del total de personas expulsadas se concentró en tres municipios, Buenaventura, Tumaco y Medellín”99. De esta manera, el RUV emerge, dentro de un proceso de respuesta institucional, “como un elemento fundamental para identificar y establecer la magnitud de un fenómeno que requiera intervención, bien sea de carácter humanitario u orientada hacia una reparación”100. Es decir, “el registro es, dentro de un ejercicio de identificación, atención y reparación coherente con la realidad, un insumo substancial en la construcción de diagnósticos que permitan el diseño y direccionamiento de medidas para garantizar el restablecimiento de los derechos vulnerados de las víctimas. Representa además la puerta de entrada al proceso mismo de atención y reparación”101. Sin embargo, en el caso de las víctimas de DFI y de las crisis humanitarias que éste produce, ese registro ha sido utilizado como un mecanismo de exclusión en vez de atención. El actual proceso de registro está formado por cuatro etapas. La primera, es la declaración de las víctimas ante el Ministerio Público. La segunda, es la remisión de las declaraciones desde el Ministerio Público hacia las oficinas de la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) en Bogotá para el proceso de 98 En los casos de estudio se analizarán desplazamiento masivos intraurbanos en La Loma de San Cristóbal en mayo de 2013 (Medellín) y Buenaventura durante los meses de agosto a octubre de 2012 y en el mes de noviembre de 2013. 99 Semana, 24 de abril de 2013, Thérèse MOREL, Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) Colombia, Urge atender a todos los desplazados, http://www.semana.com/opinion/articulo/urge-­‐atender-­‐todos-­‐desplazados/341086-­‐3 100 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), op. cit., p. 108. 101 Ibid., p. 108. 35 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia valoración. La tercera, es el proceso de valoración102 y la cuarta, es la inclusión o no en el Registro103. En este proceso, la Corte Constitucional ha observado un “atraso general en el que se encuentra la Dirección de Registro que, para el mes de marzo de 2013, está valorando las solicitudes de inscripción de diciembre de 2012”104. De esta manera, todo el proceso de inclusión en el registro desde el momento mismo del desplazamiento hasta la notificación de la decisión sobre la inclusión, “puede tardar cuatro, cinco meses o más. Una demora que genera una sobrecarga en los sistemas de atención de las entidades territoriales”105. Esto provoca que las víctimas de DFI estén recibiendo durante meses la ayuda humanitaria de emergencia, un apoyo que no está destinado a la estabilización de las familias sino a su subsistencia, para que al final del proceso se encuentren con la negativa de inclusión, la única vía que les da acceso a obtener unas medidas de protección y atención que les permite iniciar un proceso de estabilización. De esta manera, las víctimas, excluidas, pierden todo tipo de ayuda con el resultado humanitario que esto conlleva, puesto que estas personas viven en una relación directa “entre la existencia de condiciones socioeconómicas profundamente precarias y la expansión de la violencia asociada al conflicto armado interno”106. Es decir, son víctimas que resisten “en un contexto marcado con índices sumamente elevados de pobreza, miseria, falta de oportunidades educativas y laborales y con la ausencia histórica de instituciones sociales del Estado”107. Como concluye la Corte Constitucional en el Auto 119 del 2013, la exclusión del RUV de las víctimas de DFI “en aquellas circunstancias en las que el desplazamiento no guarda una relación cercana ni suficiente con el conflicto armado, no cuentan con mecanismos ordinarios para satisfacer la situación de emergencia que es producto del desarraigo, sino que, por el contrario, se sitúan en un estado de mayor vulnerabilidad y de déficit de protección por parte de las autoridades responsables”108. Además, 102 Este, a su vez, se da en cuatro etapas fundamentales: 1) admisión de solicitud en el proceso de valoración, 2) identificación de la víctima, 3) verificación de los hechos y 4) resolución. 103 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), op. cit., p. 111. 104 Corte Constitucional de Colombia, Auto 119 de 2013, p. 10. 105 Ibid., p. 11. 106 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), op. cit., p. 148. 107 Ibid., p. 149. 108 Corte Constitucional de Colombia, Auto 119 de 2013, p. 54. 36 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia “reciben un trato discriminatorio injustificado en comparación con la población que se vio forzada a desplazarse con ocasión del conflicto armado”109. 5. Conclusión El DFI en Colombia está generado por diferentes métodos de violencia. En primer lugar, las “nuevas formas de violencia” sustentadas en el carácter heterogéneo y dinámico de sus actores armados hace compleja la elaboración de una definición cerrada que pueda ser aceptada por la institucionalidad, al final el órgano más importante puesto que diseña las políticas de ayuda y protección a las víctimas, las organizaciones sociales, incluyendo organizaciones de víctimas, así como, organismos internacionales. Sin embargo, esta dificultad no debe ser una excusa para no realizar una caracterización veraz y precisa de los actores armados que causan el DFI. Por lo tanto, el autor de esta tesina ha elaborado la siguiente definición: El desplazamiento forzado intraurbano está producido por organizaciones criminales que tienen su esencia en las estrategias mafiosas que operan con actividades de economías ilegales sustentadas principalmente en el narcotráfico y que utilizan el control social y territorial, que, en último término, provoca el desplazamiento, para llevar a cabo sus actividades ilegales. Además, estas estructuras criminales se han coaligado y cooptado del accionar paramilitar que todavía existe en Colombia, lo que ha provocado que estas organizaciones también reciban el nombre de neo paramilitarismo o post paramilitarismo. Por último, dentro de esta compleja estructura, las organizaciones criminales utilizan a las bandas delincuenciales de los barrios de las ciudades como brazo armado para llevar a cabo el control de las economías ilegales, del territorio y de la sociedad. En segundo lugar, esta violencia directa y el DFI provocan un mayor riesgo y vulnerabilidad sobre las víctimas debido a la situación de pobreza y exclusión de la 109 Ibidem. 37 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia que parten. Es decir, las personas que sufren las nuevas formas de violencia proceden de espacios urbanos carentes de los derechos básicos y sobreviven bajo la imposición de unas medidas opresivas que han instaurado un modelo de autoridad sustituyendo al propio Estado. Por lo tanto, a la pobreza y marginalidad, entendidas como violencia, se le suma la presencia ineficaz de una Administración que convierte a los barrios más vulnerables en espacios frágiles donde las estructuras criminales consiguen acabar con el tejido social, mediante la división, lo que genera una comunidad frágil. Además, la práctica de exclusión que ha utilizado el Estado por medio de la no inclusión en el RUV de las víctimas de DFI genera un desamparo que, en último término, provoca una crisis humanitaria constante, ante la imposibilidad de los afectados de alcanzar las garantías necesarias para establecerse en una solución duradera. En estos contextos, el trabajo humanitario se enfrenta a una serie de desafíos provocados por la urbanización de las crisis humanitarias y por las nuevas formas de violencia a las que se enfrentan, donde es necesario superar la concepción asistencialista de la atención y protección humanitaria, con el fin de convertir a las víctimas en sujetos de pleno derecho que sean capaces de superar y alcanzar una estabilización, y romper así con el ideario de víctima como sujeto dependiente y pasivo de una ayuda externa. 38 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia III El DERECHO Y EL DEBER A LA PROTECCIÓN 1. Introducción La protección es un derecho humano básico reconocido por el artículo séptimo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948. Este derecho es especialmente relevante a la hora de aplicarse a la protección de las personas que sufren un desplazamiento en el interior de su país, donde se enmarca el DFI, debido a la extrema vulnerabilidad y necesidades que enfrentan estas víctimas. Este capítulo analiza la legislación internacional e introduce y diserta la más reciente legislación y jurisprudencia colombiana que se encarga de proteger a las víctimas de DFI. Se recoge además un análisis de lo se entiende por protección en el trabajo humanitario desde la concepción del conjunto de actividades que están pensadas para garantizar el respeto a todos los derechos del individuo. En este apartado también se introducen los desafíos que para la acción humanitaria supone implementar un marco de protección en las llamadas OSV que se dan en los contextos urbanos como es el caso de Colombia. Puesto que la protección es un derecho se alude a las diversas ramas del derecho internacional, ergo, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIHD) conformado en la Carta Internacional de Derechos Humanos que está compuesta por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, junto con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y la Declaración Universal de Derechos Humanos que son el pilar de la protección de los derechos humanos dentro de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). También se atenderá a la protección ofrecida por el Derecho Internacional Humanitario (DIH), conocido como el derecho de la guerra, en concreto basado en el artículo tercero, común a los cuatro 39 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Convenios de Ginebra de 1949 y el Protocolo II de 1977 referido a los conflictos armados no internacionales. Por último, dentro de esta cobertura internacional, se estudiarán los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. Además, este capítulo recoge la posición de Colombia respecto al cumplimiento del derecho a la protección para las personas intraurbanamente desplazadas, atendiendo a la situación de desprotección demostrada en el capítulo anterior. De esta manera, se argumentará, bajo el marco jurídico internacional y la legislación y jurisprudencia interna de Colombia, la necesidad de reconocer a las personas desplazadas intraurbanamente como víctimas con el fin de que cese su condición de extrema vulnerabilidad y reciban la protección y la atención que el Estado tiene la obligación de proporcionarles. Para ello, en este capítulo se incluye el análisis del más reciente seguimiento jurídico realizado, el Auto 119 del 24 de junio de 2013 de la Corte Constitucional colombiana que analiza todo el marco jurídico que afecta al desplazamiento interno en el país, así como una serie de nuevas recomendaciones que urge a aplicar. 2. Protección en el trabajo humanitario Se entiende por protección en el trabajo de la Acción Humanitaria al “conjunto de todas las actividades orientadas a garantizar el respeto a todos los derechos del individuo, de acuerdo con la letra y el espíritu de los conjuntos de normas pertinentes; esto es, los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el derecho de los refugiados. Las organizaciones humanitarias y de derechos humanos deben llevar a cabo estas actividades de manera imparcial, sin prejuicio alguno sobre la raza, la religión, el origen nacional o étnico, el lenguaje o el género”110. Esta definición fue adoptada por el Comité Permanente Inter-Agencias (Inter-Agency Standig Committee (IASC)), compuesto por las agencias de Naciones Unidas y las principales ONG internacionales humanitarias, así como por el Grupo de Trabajo del Cluster de Protección. 110 Cristina CHURRUCA y Enrique EGUREN, op. cit., p. 6. 40 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Como se ha recogido en diversas resoluciones de la Comisión de Derechos Humanos y por la Asamblea General de la ONU, el desplazamiento forzado interno plantea diversos peligros, “en particular el riesgo de pobreza extrema y exclusión socioeconómica, su limitado acceso a la asistencia humanitaria, su vulnerabilidad a la violación de los derechos humanos, así como las dificultades que supone su situación particular, como la falta de alimentos, medicamentos o alojamiento y los problemas para reintegrarlos, en particular si procede, la necesidad de restituir sus bienes o de indemnizarlos”111. Además de estas vulnerabilidades, el DFI genera una serie de daños extraordinarios y más profundos sobre las personas que lo sufren. En primer lugar, este tipo de desplazamiento en el interior de una ciudad ha sido el más tardíamente reconocido112 e incluso hoy el Estado colombiano no incluye a las personas afectadas por un desplazamiento de este tipo como víctimas de pleno derecho dentro de la Ley 1448 de 2011. De esta manera, a pesar de que las personas desplazadas dependen de los gobiernos para hacer valer sus derechos, éstos, como es el caso de Colombia con las víctimas de DFI, “no están dispuestos a protegerles, de modo que el desplazado se encuentra en una situación de especial vulnerabilidad y desprotección”113. En segundo lugar, el DFI está provocado por unos actores armados que controlan social y territorialmente los barrios de las ciudades en Colombia, por lo tanto, la cercanía del victimario genera una mayor vulnerabilidad sobre las víctimas que se ven incapaces de huir de su dominio. De esta manera, el DFI obliga a la persona a moverse más veces dentro de la ciudad y aparece un redesplazamiento y una revictimización. Por lo tanto, el desplazamiento forzado interno, particularmente el DFI, no puede ser concebido exclusivamente como un problema humanitario que está causado por un aspecto estructural relacionado con la pobreza o la vulnerabilidad de la población, cuando también está vinculado a los riesgos y amenazas que padecen las personas que viven en contextos urbanos y que sufren las consecuencias de las nuevas formas de violencia. Por este motivo, las personas desplazadas “necesitan de una protección y asistencia especiales porque el desplazamiento genera necesidades y vulnerabilidades 111 Cristina CHURRUCA, “La protección de las personas desplazadas internamente y la construcción de la paz”, en Relaciones Internacionales, nº 17, 2011, p. 105. 112 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Amparo SÁNCHEZ, Investigadora de la Corporación Región, 21 – 08 – 2013 en Medellín. 113 Cristina CHURRUCA, op. cit., p. 106. 41 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia específicas que no experimentan otras personas”114 como la pérdida del hogar, lo que les obliga a deambular por la ciudad y a desplazarse continuamente, además de producirse un despojo de sus bienes que dificultad una restitución; pierden además sus medios de vida y trabajo, lo que merma su condición socioeconómica generando un empobrecimiento, marginación y estigmatización. La protección debe ser siempre un objetivo general para los actores humanitarios, pero mucho más cuando el resto de actores políticos, militares y armados difieren en la priorización de la protección como un objetivo115. Por lo tanto, según la definición anteriormente expuesta, la protección en el trabajo humanitario es entendida “como una actividad por la que se adoptan medidas para garantizar el disfrute de los derechos”116 y que se incluye dentro de la respuesta humanitaria. Esta concepción de la protección como mandato humanitario no se limita a las intervenciones en conflictos armados internacionales o en el interior de un país, sino que también se puede extender la protección de civiles por actores humanitarios “a situaciones de conflictos civiles distinguiendo los “disturbios internos y tensiones” derivados de conflictos por un lado y de represión del Estado por otro”117. Estas situaciones de conflictos civiles que requieren de una protección, como ha sido reconocido por la OCHA, incluye la protección que deben recibir las personas afectadas por DFI. 2. 1. Protección en “otras situaciones de violencia” Las llamadas “otras situaciones de violencia (OSV)” se pueden encontrar en los fenómenos de DFI que afectan a los contextos urbanos de Colombia en ciudades como Medellín o Buenaventura. Estas OSV han supuesto un desafío para la acción humanitaria bajo dos perspectivas. Primero, por el reto que supone para las agencias y organizaciones un trabajo en contextos urbanos donde cada vez se concentra más población (desde 2008 más de la mitad de la población vive en ciudades118), es decir, 114 Ibid., p. 107 115 Cristina CHURRUCA y Enrique EGUREN, op. cit., p. 9. 116 Ibid., p. 9. 117 Ibid., p. 10. 118 Marion HARROF-­‐TAVEL, “Violence and humanitarian action in urbana areas: new challenges, new approaches”, en Urban violence, International Review of the Red Cross, nº 878, 2010, p. 332. 42 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia se está produciendo una urbanización del sector. Segundo, porque estas nuevas situaciones se enmarcan en contextos que pueden estar alejados de conflictos armados tradicionales, sin embargo, padecen niveles de violencia superlativos. El aumento del accionar violento de estructuras criminales y grupos organizados que controlan zonas y barrios de estos territorios urbanos ha provocado que se abra un debate para repensar la protección de la población civil en estos nuevos contextos. Entre estas nuevas perspectivas de protección destaca los “problem oriented approaches” o “functional approaches”119 que pretende la definición de unas normas para actuar en materia de protección en estas situaciones. Diferentes enfoques componen esta idea como “las normas humanitarias mínimas”, que “se apoya en la Declaración de Turku sobre las Normas Humanitarias Mínimas y que plantea un listado de derechos mínimos inalienables en situaciones de conflicto que no puedan ser calificadas como conflicto armado, o el enfoque de “pillar approach”, que plantea seleccionar temas de crucial importancia para la situación, como por ejemplo el proceso de detención y encarcelamiento. También cabe mencionar el abordaje “unilateral self-restrain approach”, por el que una parte (generalmente el estado) se compromete unilateralmente a una respuesta proporcionada en toda situación”120. En este sentido, las respuestas que han surgido desde los estados ante las OSV se han basado en la seguridad como “medidas duras, policiales y judiciales, a veces con intervención del ejército”, mientras que la respuesta de la sociedad civil “se ha dirigido a promover oportunidades y a reducir factores de riesgo para la población joven, promover mediaciones y asesoría legal, reducir la pobreza, regularizar la titulación de tierras o viviendas urbanas informales, mejoras o erradicación del chabolismo, etcétera”121. El DFI es una de las consecuencias de las OSV que se producen a su vez por dos motivos: la existencia de una ciudad frágil y el debilitamiento de la comunidad, entendida como tejido social, que genera una comunidad frágil. Se entiende por ciudad frágil aquellas que sufren las vulnerabilidades y riesgos asociados a los estados fallidos y frágiles, es decir, contextos urbanos que “experimentan rupturas en los 119 Sven PETERKE, “Regulating “Drug Wars” and Other Gray Zone Conflicts: Formal and Functional approaches”, en HASOW, Discussion Paper 2, Octubre de 2012, p. 120 Cristina CHURRUCA y Enrique EGUREN, op. cit., p. 61. 121 Ibid., p. 62. 43 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia contratos sociales que vinculan a los gobiernos y a los ciudadanos y sufren una disminución de la capacidad para regular y monopolizar la violencia legítima a través de sus territorios”122. De esta manera, el crimen organizado es el que pasa a controlar los barrios de las ciudades que están abiertos y son vulnerables, generando así los denominados como “espacios de desgobierno”123. Además, estas OSV imperan en contextos de ciudades y barrios frágiles, pero sobre todo, en espacios donde existe una fragilidad por parte del tejido social, polarizado por los grupos armados ilegales que han generado desconfianza y división originando lo que se denomina “comunidad frágil”. Este concepto puede ser definido como una colectividad que ha perdido la confianza entre sus miembros y el carácter colaborativo y de asociación que era utilizado para reclamar sus derechos. Por este motivo, ante la existencia de comunidades frágiles se hace necesario que el trabajo humanitario en materia de protección también se centre en la construcción de resiliencia que, además en Colombia, se hace indispensable para superar el carácter asistencialista de la respuesta que el Estado da a la crisis humanitaria generada por el DFI, y para reconocer a las víctimas como titulares de plenos derechos, para que éstas los exijan y los hagan valer. 3. Reconocimiento internacional al derecho a la protección de las personas desplazadas internamente El derecho a la protección de las personas víctimas de DFI puede defenderse atendiendo a los dos principales marcos jurídicos internacionales: el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) y el Derecho Internacional Humanitario (DIH), puesto que el objetivo común de ambos es el de proteger a la persona humana124. 122 Ibid., p. 60. 123 Ibidem. 124 Joana ABRISKETA, Derecho Internacional Humanitario, en Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo, Hegoa (Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional). http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/59 44 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia El total reconocimiento al derecho a la protección figura en la Declaración Universal de los Derechos Humanos considerada como “el primer instrumento jurídico internacional general de derechos humanos proclamado por una Organización Internacional de carácter universal”125 y que fue aprobada en 1948. Este mecanismo del DIDH recoge en su artículo séptimo este derecho universal a la protección: “Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la ley. Todos tienen derecho a igual protección contra la discriminación que infrinja esta Declaración y contra toda provocación a tal discriminación” Ante una situación de desplazamiento, las personas que lo sufren tienen que ver garantizadas sus necesidades de seguridad que, en primer término y como una prioridad fundamental, asegure el derecho a la vida y los proteja de cualquier otro tipo de acción violenta que ponga en riesgo sus derechos fundamentales. En este sentido, cabe defender el derecho a la protección de las personas desplazadas intraurbanamente desde la perspectiva del DIDH puesto que éste cuerpo de ley se aplica a todos los individuos sin ningún tipo de distinción y sea cual sea su circunstancia. De esta manera, reafirmar la protección de los derechos humanos en el marco del DIDH, recuerda al Estado que las personas internamente desplazadas, entre ellas las víctimas de DFI, no sólo deben también beneficiarse de la misma protección que cualquier otra persona del país, sino que deben obtener una protección extraordinaria por ser una población extremadamente vulnerable126. Además, por medio del DIDH, aplicable tanto en tiempos de paz como de conflicto armado, no sólo se garantiza el derecho a la protección sino a un conjunto de derechos que también se encuentran recogidos en el Pacto Internacional de los Derechos 125 Felipe GÓMEZ ISA, Declaración Universal de los Derechos Humanos, en Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo, Hegoa (Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional). http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/51 126 Catherine PHUONG, “The legal protection of Internally Displaced Persons”, en Catherine PHUONG, Protecting the Internally Displaced, Cambridge University Press, Cambridge, 2004, p. 44. 45 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Económicos, Sociales y Culturales, y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos127. El otro marco jurídico sobre el que apoyar la defensa del derecho a la protección de las víctimas de DFI es el Derecho Internacional Humanitario (DIH). Esta legislación de carácter consuetudinario se aplica en los conflictos armados y tiene como objetivo “el alivio del sufrimiento de las víctimas, y la protección de éstas y de los bienes esenciales para su supervivencia, limitando para ello la libertad de los contendientes a la hora de elegir sus métodos y medios de guerra”128. Para el caso que nos ocupa, de los principales tratados de los que se compone el DIH, los cuatros convenios de Ginebra de 1949 y los dos protocolos adicionales de 1997129, se debe atender al IV Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra, especialmente al artículo tercero130 relativo a los conflictos no internacionales y que es común a los cuatro convenios. También es necesario reparar en el Protocolo II relativo a la protección de las víctimas de los conflictos sin carácter internacional. Especialmente relevante dentro del Protocolo II, del cuál Colombia es parte desde 1995, es el artículo 17º que recoge la prohibición de los desplazamientos forzados. 127 Entre los derechos fundamentales que se garantizan se encuentra el derecho a la vivienda y a la vida familiar, el derecho a la seguridad personal y a la vivienda, el derecho a la alimentación, el alojamiento, la educación y el acceso al trabajo. 128 Joana ABRISKETA, op. cit. 129 Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949: I Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña; II Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar; III Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra en el mar; y IV Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra. Los dos Protocolos Adicionales a los Convenios de Ginebra, de 1977: Protocolo Adicional I relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales; y Protocolo Adicional II relativo a la protección de las víctimas de los conflictos sin carácter internacional. 130 Disponible en http://www.icrc.org/spa/resources/documents/misc/5tdlgy.htm Consultado el 15 de octubre de 2013. “El artículo 3, común a los cuatro Convenios de Ginebra, es la piedra angular de esa protección. Tras haber recordado que las personas que no participen directamente en las hostilidades serán, en todas las circunstancias, tratadas con humanidad, se prohiben los siguientes comportamientos: atentados contra la vida y la integridad corporal (especialmente, homicidio, tortura, mutilaciones y tratos crueles), toma de rehenes, atentados contra la dignidad, así como condenas dictadas y ejecuciones sin previo juicio ante un tribunal legítimamente constituido, con las garantías judiciales fundamentales. Por otra parte, los enfermos y los heridos serán recogidos y cuidados”. 46 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia “1. No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación. 2. No se podrá forzar a las personas civiles a abandonar su propio territorio por razones relacionadas con el conflicto” Para finalizar este análisis es necesario incluir los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. Un documento que fue redactado y presentado por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en su 54º sesión en 1998, y que debe ser entendido, a pesar de no constituir un instrumento vinculante, como un avance en la complementariedad entre los tres cuerpos de ley a nivel internacional de mayor relevancia para la protección de las personas internamente desplazadas. “Este documento constituye una innovación puesto que incorpora elementos del derecho internacional humanitario, del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho de los refugiados”131. Este conjunto de Principios Rectores tienen como principal finalidad proteger contra el desplazamiento arbitrario, sentar las bases para la protección y asistencia de los internamente desplazados y establecer garantías para su regreso, reasentamiento y reintegración en condiciones de seguridad132. Además, en la búsqueda de esa mejora en la protección y atención a las víctimas de este fenómeno, este documento sirve de orientación, como indica el punto tres de su introducción, a los Estados afectados por el fenómeno de los desplazamientos internos, a todas las demás autoridades, a grupos y personas en sus relaciones con los desplazados interno y a las organizaciones 131 Catherine PHUONG, op. cit., p. 57. 132 Francis M. DENG, Nota de introducción del Representante del Secretario General sobre las Personas Internamente Desplazadas, Principios Rectores de los Desplazados Internos, OCHA Publications, p. 2. 47 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia intergubernamentales y no gubernamentales en su quehacer con las poblaciones desplazadas. A pesar de que los Principios Rectores pueden definirse como una reformulación de los derechos recogidos en los instrumentos internacionales anteriormente analizados, su importancia se sustenta en la idea que transmite: la de aportar un ambicioso enfoque sobre el marco de la protección de las personas afectadas por un desplazamiento interno basado en la cobertura de todos los aspectos y derechos que se deben asegurar. Por lo tanto, el objetivo de los Principios Rectores no es el de otorgar un estatus legal a las víctimas, puesto que esto las diferenciaría del resto de la población, como ocurre con la Convención de Refugiados de 1951, sino que estos principios son una herramienta para prevenir y proteger del propio desplazamiento, y están pensados para que se reconozca que ya existe una legislación suficiente en esta materia basada en el DIH y el DIDH que dota a las víctimas de desplazamiento de una protección. 4. Legislación y jurisprudencia que ampara el derecho a la protección de las víctimas de DFI en Colombia La finalidad del presente apartado es la de defender, basado en la legislación, la jurisprudencia y las decisiones de la Corte Constitucional de Colombia, el reconocimiento de las personas afectadas por DFI como víctimas con derecho a ser incluidas en el RUV y, por lo tanto, recibir las medidas de protección y atención estipuladas, demostrando así la obligatoriedad que el Estado colombiano tiene. Para ello se van a analizar los requisitos que la legislación del país exige a las personas para ser reconocidas como víctimas. Una definición de lo que se entiende por desplazado interno aporta las condiciones formales que llevan al Estado a afirmar la existencia o no de este fenómeno. De esta manera, el artículo primero de la Ley 387 de 1997 aporta la siguiente descripción: “Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o 48 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público” Por su parte, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos también aportan su definición y entienden por desplazados internos a “las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”. De ambas definiciones, se pueden extraer dos conclusiones que, a su vez, sirven como las dos únicas condiciones indispensables, a ojos de la Corte Constitucional, para afirmar que existe un desplazamiento forzado interno: “La condición de desplazamiento forzado es una cuestión de hecho que no requiere de ningún certificado o reconocimiento oficial y se configura con la concurrencia de dos elementos mínimos: 1) la coacción ejercida, o la ocurrencia de hechos de carácter violento, que hacen necesario el traslado, y 2) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación”133. Por lo tanto, con estas consideraciones, ya se puede afirmar que el DFI se enmarca dentro del desplazamiento interno y, por lo tanto, las personas que lo sufren deben ser consideradas como víctimas y ser incluidas en el Registro, puesto que se trata de una migración forzosa que puede enmarcarse en cualquiera de los escenarios que enuncia 133 Corte Constitucional, Sentencia T-­‐227 de 1997. 49 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia el artículo primero de la Ley 387 de 1997: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario. Es decir, incluso si el Estado no admitiera que el DFI es una consecuencia directa del conflicto armado interno, este fenómeno si encajaría en los otros escenarios enunciados. Por lo tanto, “desde su misma definición, la Ley 387 no restringe ni circunscribe la condición de las personas desplazadas a la existencia de un conflicto armado interno”134. Es más, la Corte Constitucional afirma que el hecho de restringir la condición de persona desplazada a los casos relacionados con el conflicto armado, implica una interpretación restrictiva que iría en contra del “principio de favorabilidad” en la interpretación de las normas a favor de esa población. Además, la Corte ha establecido que el término ‘desplazado interno’ “debe ser considerado en términos amplios, atendiendo a que sus causas pueden ser diversas, indirectas, y con la participación concurrente de diversos actores, tanto ilegítimos como legítimos”135. Uno de los puntos clave que la Corte ha defendido para la inclusión del desplazamiento intraurbano dentro del marco del desplazamiento interno ha sido el escenario de violencia generalizada como uno de los contextos en los que este fenómeno tiene lugar. Este escenario está incluido en la definición aportada por la Ley 387 y los Principios Rectores y también es aceptado por la Corte como: “La violencia generalizada que afecta a un municipio, región, o incluso una localidad, como un escenario autónomo que configura la condición de persona desplazada por la violencia”136. Por incluir un ejemplo, la violencia generalizada es uno de los escenarios que se da y ha sido confirmado por instituciones locales como las personerías pertenecientes al Estado. En concreto, desde la Personería de Medellín se afirma que “en Medellín se da un clima de violencia generalizada y no solamente se puede medir por el número de homicidios, hay un sin fin de hechos violentos y el DFI es uno de los más graves que dan cuenta de esa violencia generalizada”137. Otro antecedente es que la Corte Constitucional en su Sentencia T-268 de 2003, sobre el 134 Corte Constitucional, Auto 119 del 2013. p. 18. 135 Ibid., p. 20. 136 Corte Constitucional, Sentencia T-­‐327 de 2001. 137 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Mario Alejandro OTÁLVARO, Investigador de la Personería de Medellín, 21 – 08 – 2013 en Medellín. 50 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia DFI de 65 familias desde la Comuna 13 de Medellín hasta el Liceo Independencia, ya ordenó a la Red de Solidaridad Social que incluyera en el RUV a estas personas y les concedió la tutela, respecto a los derechos a la vida, la dignidad, la libertad, la igualdad, la educación y la seguridad social. En este orden de cosas, la conclusión del Auto 119 de 2013 respecto a la inclusión y caracterización del desplazamiento forzado interno es138: 1. La condición de desplazamiento forzado no se limita a situaciones de conflicto armado. 2. Es independiente de los motivos de la violencia, de la calidad del actor (política, ideológica, común o legítima) o de su modo de operar. 3. La violencia generalizada puede tener lugar a nivel rural o urbano, en una localidad, un municipio o una región. 4. Para que una persona adquiera la condición de desplazada por la violencia basta un temor fundado, aunque es usual que la violencia generalizada se acompañe de amenazas, hostigamientos o ataques tanto a la población civil como a la fuerza pública. Como ejemplo para hacer extensible esta decisión expuso que las personas, que en Buenaventura y Medellín se vieron obligadas a desplazarse como resultado del accionar de las BACRIM, “son personas que adquieren la calidad de población desplazada debido a la situación de violencia generalizada que afecta su localidad o municipio, y que las obliga a desplazarse para salvar su vida o su integridad personal, o para proteger otros derechos fundamentales, teniendo que abandonar su sito habitual de residencia o trabajo”139. Además, es necesario recalcar que esta aceptación de la persona afectada por DFI como víctima con derecho a ser incluida en el RUV es extensible a situaciones de alteraciones del orden público, de violación masiva de los Derechos Humanos y de infracciones del Derecho Internacional Humanitario, “sin que sea necesario establecer una conexión con el conflicto armado interno ni restringir tal condición a los actos 138 Corte Constitucional, Auto 119 del 2013. p. 24. 139 Ibid., p. 25. 51 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia producidos por un tipo de actor armado”140. También es necesario subrayar la advertencia que la Corte hace al Estado y a las instituciones encargadas de la inclusión en el Registro, al señalar que el reconocimiento de la condición de las personas desplazadas, para efectos de la inscripción en el RUV, debe, en primer lugar, considerar las necesidades de asistencia y protección de las personas, y en segundo lugar, negar que se trate de una investigación o definición del hecho mismo del desplazamiento141. Sin embargo, como se ha analizado, el Estado colombiano, se basa en dos criterios para no incluir a las víctimas de DFI en el Registro: 1) en la cercanía con el conflicto armado interno, y 2) en la definición que la Ley 1448 de 2011 realiza del término víctima, que en última instancia es el concepto que define a la persona afectada por desplazamiento forzado. Así, el artículo 60º de dicha legislación entiende que es víctima del desplazamiento forzado “toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones que se refiere el artículo 3º de la presente ley”. Por lo tanto, la importancia para definir a una víctima de desplazamiento forzado, recae en este artículo tercero que define como víctima a “aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas Internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”. Es decir, la Ley 1448 de 2011 sólo caracteriza como víctima a aquellas personas afectadas con ocasión del conflicto armado interno. Sin embargo, la Corte Constitucional también rebate esta decisión indicando que “la expedición de la Ley 1448 de 2011 no puede conducir a la desaparición de disposiciones anteriores – como sería la Ley 387 de 2007 – que tengan un mayor 140 Ibidem. 141 Corte Constitucional, Sentencia T-­‐882 de 2005. 52 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia alcance protector que la nueva ley”142. De esta manera, la Corte apoya el argumento de la vigencia de la Ley 387 que permite la protección de las víctimas de desplazamiento forzado en escenarios diferentes a los previstos en el artículo 3º de la Ley 1448143. Además, por medio del Auto 119 de 2013, la Corte concluye que “el concepto operativo – de la Ley 1448 – no se puede aplicar, sin más, a las personas desplazadas por BACRIM, porque la construcción del concepto de persona desplazada es más amplia que el de víctima en el marco del conflicto armado”. Para concluir con los argumentos que defienden la inclusión en el Registro de las personas afectadas por DFI, indicar que la Corte Constitucional en el Auto 119 de 2013 afirma que las personas desplazadas por las BACRIM o en situaciones en las que no se guarde una relación directa o cercana con el conflicto armado, pero que sí se enmarquen en los escenarios definidos por la Ley 387 de 1997 y esclarecidos por medio de la jurisprudencia constitucional, sí cumplen con los dos requisitos mínimos establecidos, en igualdad de condiciones que las personas desplazas con ocasión del conflicto armado. Y estas personas “tienen el derecho fundamental a ser reconocidas como población desplazada por medio del registro y, así, lograr la obtención de las ayudas humanitarias de emergencia, el acceso a planes de estabilización económica, y a los programas de retorno, reasentamiento o reubicación, por medio de un trato urgente, preferente, distinto y excepcional brindado por las autoridades públicas en procura de garantizar sus necesidades de asistencia y protección. En estas situaciones, vale la pena reiterar, que la decisión de no inclusión, conlleva la violación de innumerables derechos fundamentales, que estaría sumergiendo a estas personas en un déficit de protección que es contrario al principio de igualdad y al deber de protección que consagra el artículo 2 de la Constitución Política”144. 142 Corte Constitucional, Sentencia C-­‐280 de 2013. 143 Corte Constitucional, Auto 119 del 2013. p. 44. 144 Ibid., p. 51. 53 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia 4. 1. Decisión del Auto 119 de 2013 ante la inconstitucionalidad de la no inclusión en el Registro Ante el estado de cosas inconstitucional que todavía afecta a las personas que sufren DFI, la decisión del Auto 119 de 2013 incluye una serie de obligaciones que el Estado debe acatar y cumplir con el fin último de la inclusión en el RUV de estas personas. A continuación, se definen las tres obligaciones más importantes y que resumen el dictamen de la Corte Constitucional145. En primer lugar, la Corte declaró que la práctica de la Dirección de Registro de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) de no inscripción en el RUV de las personas que se desplazaron forzosamente por situaciones de violencia generalizada, como la producida por las acciones de las BACRIM, cuando no se presentan con ocasión del conflicto armado, “no es acorde con el esquema de protección a favor de la población desplazada por la violencia, ni con los pronunciamientos de la Sala Plena de esta Corporación acerca de la definición del concepto de víctima de la Ley 1448 de 2011 y, por lo tanto, es inconstitucional”146. En segundo lugar, la Corte ordena a la Directora de la UARIV que “adopte las medidas que sean necesarias para asegurar que, de manera inmediata, se inscriba en el Registro a la población que se ve forzada a desplazarse bajo los escenarios enunciados en la Ley 387 de 1997 (…) con independencia de si el desplazamiento forzado se presenta con ocasión del conflicto armado y sin distinciones en razón de la calidad o motivos del actor (política, ideológica o común) y de su modo de operar”147. En tercer lugar, también ordena a la Directora a, en el plazo de dos meses, elaborar un manual de valoración para que “todos los funcionarios cuenten con los mismos criterios en el momento de decidir acerca de la inclusión o no inclusión de la 145 La resolución completa está disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/T-­‐025-­‐ 04/AUTOS%202013/009%20Auto%20119%20de%2024%20de%20junio%20de%202013%20 seguimiento%20gobierno%20referente%20al%20componente%20de%20registro.pdf pp. 64 – 69. 146 Corte Constitucional, Auto 119 del 2013. p. 64. 147 Ibid., p. 65. 54 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia población desplazada por la violencia en el registro, atendiendo a los dos elementos mínimos que son necesarios para adquirir tal condición”148. 4. 2. Acción de tutela como mecanismo de protección La reciente sentencia de la Corte Constitucional supone un apoyo ante el quebranto de derechos que el Estado ha causado a las víctimas del desplazamiento forzado intraurbano. Hasta el momento, estas personas, como el conjunto de las afectadas por el desplazamiento interno, han observado como su único mecanismo de protección estaba en la vía jurídica que otorga la acción de tutela149. De esta manera, la acción de tutela podría definirse150 como “el mecanismo más idóneo para que las personas en situación de desplazamiento forzado por la violencia puedan reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o por la omisión de cualquier autoridad pública”151. Diversos autores analizan que este mecanismo ha sido el único capaz de garantizar los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado, como ha sido el caso del DFI. Estas acciones de tutela se utilizan en el momento que la víctima no es incluida en el Registro, por lo que actúa como una herramienta a la que se acude en última instancia para poder evitar esa exclusión. “La acción de tutela cobra especial protagonismo en el ordenamiento jurídico colombiano, pues ha mostrado ser el instrumento que mejor ha garantizado el contenido y eficacia de los derechos de la población en situación de desplazamiento frente a la desprotección y omisión del Estado”152. 148 Ibidem. 149 Joana ABRISKETA, op. cit. p. 23. 150 Para completar las características de la acción de tutela véase: Carlos Eduardo SUÁREZ y Mónica BUSTAMANTE, “Regulación para la atención de población en situación de desplazamiento”, Derechos de la Población Desplazada: estudio de caso en la ciudad de Medellín, Universidad de Medellín, Medellín, 2009, p. 169. 151 Mónica María BUSTAMANTE, Alba MUÑÓZ, Carlos SUÁREZ, Beatriz SÁNCHEZ, José Octavio ISAZA, Ana Patricia OSPINA, Mercedes ZULUAGA, Luz ALIRIA, Fernando CÓRDOBA, Juan Guillermo RÍOS, Pili ERIK y José Mauricio ARREDONDO, “La regulación legal, la jurisprudencia y las acciones constitucionales en la protección de los derechos de la población en situación de desplazamiento”, Derechos de la Población Desplazada: estudio de caso en la ciudad de Medellín, Universidad de Medellín, Medellín, 2009, p. 446. 152 Ibid., p. 436. 55 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia La principal virtud de la acción constitucional de tutela es que es un instrumento que representa una garantía porque, además de servir como mecanismo utilizado para el recurso, también vela por el cumplimiento y su materialización153. Es decir, la acción de tutela no sólo dicta sentencia, sino que obliga al Estado a su cumplimiento. 5. Conclusión En conclusión a este capítulo, las personas afectadas por DFI en Colombia son víctimas de pleno derecho y como tal deben ser reconocidas por el Estado, con el fin de que sean incluidas en los programas de atención y protección desarrollados por la política pública. Son víctimas de pleno derecho, en primer lugar, por la obligatoriedad que desde el marco jurídico internacional se otorga a los Estados de proteger a todos sus ciudadanos y, en segundo lugar, por la especial legislación desarrollada en Colombia por medio de la Ley 387 de 1997, así como por la más reciente jurisprudencia defendida por el Auto 119 de 2013 de la Corte Constitucional. De este modo, queda demostrado que las víctimas de desplazamiento forzado intraurbano tienen el derecho a recibir una protección por parte del Estado y de las agencias y organizaciones humanitarias, precisamente con especial atención debido a los riesgos y vulnerabilidades superlativos a los que se enfrentan estas personas en las denominadas “otras situaciones de violencia”. 153 Ibid., p. 447. 56 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia EL DFI EN MEDELLÍN IV Medellín ha sido una de las zonas urbanas que más ha sufrido el conflicto armado a lo largo de la historia. La capital del departamento de Antioquia ha padecido la violencia procedente de la presencia de la guerrilla y del paramilitarismo, así como la derivada del negocio de la droga todavía activo. Además, Medellín también ha sido receptora histórica de cientos de miles de víctimas procedentes de áreas rurales y otros departamentos del país que han conformado un conjunto de barrios periféricos asentados en la pobreza y la exclusión. En ese contexto de una violencia constante en el que simplemente ha ido cambiando la nomenclatura del actor que la genera, se enmarca actualmente el problema del DFI. Un fenómeno que convirtió a Medellín desde 2007 en la ciudad con más personas desplazadas en el interior del municipio de todo el país y actualmente, según el Registro Único de Población Desplazada, Medellín es el segundo municipio con el mayor número de desplazamientos masivos con 22.221 personas154. Sin embargo, a pesar de la dramática situación a la que se enfrentan miles de familias, la ciudad se ha sumado a la ola de la política del desarrollo y el impulso económico urbanístico y turístico. Aunque en la capital antioqueña anualmente siguen produciéndose cientos de asesinatos y desapariciones, y miles de desplazamientos intraurbanos, Medellín ha sido nombrada en el año 2013 como la ‘Ciudad más innovadora del mundo’ por delante de New York o Tel Aviv, en un premio otorgado por la organización sin ánimo de lucro International Urban Land Institute y el Wall Street Journal. 154 Disponible en http://www.elespectador.com/noticias/nacional/buenaventura-­‐esta-­‐al-­‐rojo-­‐ el-­‐desplazamiento-­‐intraurbano-­‐articulo-­‐457150 Consultado el 11 de noviembre de 2013. 57 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia 1. Perfil de Medellín Medellín, situada en el noroeste de Colombia en el Valle del Aburrá, es la capital del departamento de Antioquia. Con una población en 2013, según la proyección del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), de 2.499.080 de habitantes, es la segunda ciudad más poblada del país por detrás de Bogotá. Entre su población no existe una mayoría étnica, puesto que el 93.4% se considera sin pertenencia étnica, el 6.5% se define afrocolombiana y tan sólo el 0.1% indígena. Debido a su posición geográfica, el departamento de Antioquia hace frontera con otros siete departamentos: Córdoba, Bolívar, Santander, Boyacá, Caldas, Risaralda y Chocó, Medellín, como se puede observar en el MAPA 1, ha servido como punto estratégico para el paso de economías ilegales, principalmente la cocaína. Mapa 1. Posición geográfica de Medellín en el Valle del Aburrá Fuente: Google Maps. La ciudad está compuesta por 16 comunas y cinco corregimientos, muchos de ellos formados y habitados por población desplazada de otros departamentos y de zonas rurales de Antioquia que se han asentado durante décadas en la capital, aumentando sus fronteras hacia zonas periféricas del área urbana. Sin embargo, uno de los mayores problemas a los que se enfrenta Medellín es a las enormes tasas de exclusión, pobreza y desempleo que hacen más vulnerable todavía a 58 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia la población que sufre el desplazamiento intraurbano. En la última encuesta del DANE del 2012 se indicaba que el 22% de los habitantes de la capital antioqueña son pobres, es decir, alrededor de 468.000 personas, y que un 9%, cerca de 213.000, viven en condiciones de extrema pobreza. Otro de los graves problemas de la ciudad es su tasa de desempleo. El último informe del DANE para el trimestre julio-septiembre de 2012 indicaba que Medellín sigue estando por encima de la tasa de desempleo del promedio nacional con un 12%. 2. Contexto de la violencia En Medellín se observa una violencia heredada del conflicto armado y no superada, cuando tuvieron presencia en la ciudad las guerrillas del M-19, el ELN y las FARC que fueron expulsados por la fortaleza que el paramilitarismo alcanzó en la capital antioqueña y que luego se formalizó en las actuales estructuras criminales. Además, en la ciudad no existió una política de desactivación de las bandas y los combos que actualmente prestan sus servicios a las grandes organizaciones del crimen, mafiosas y neo paramilitares. 2. 1. Antecedentes La violencia en Medellín ha pasado por diferentes etapas dominadas por el protagonismo de uno o varios actores armados que han ejercido o se han disputado el control de la ciudad desde finales de la década de los 80. Liliana Bernal y Claudia Navas han defendido que Medellín está afectada por una violencia aguda y crónica que tiene su origen en dos procesos, uno exógeno y otro endógeno155. Es decir, la capital de Antioquia ha sufrido una violencia basada en una dinámica externa por medio de los ataques de diferentes actores armados desde guerrillas, grupos paramilitares y las actuales estructuras criminales que, a su vez, han utilizado a las bandas y combos surgidos durante el auge del narcotráfico con el cartel de Medellín para controlar social y territorialmente los barrios y las comunas. Precisamente, en esas áreas periféricas es donde se da la dinámica interna formalizada en altos niveles 155 Liliana BERNAL y Claudia NAVAS, “Urban violence and humanitarian action in Medellín”, en HASOW Humanitarian Action in situations other than Wars. Discussion Paper 5, 2013, p. 2. 59 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia de pobreza, exclusión y marginalidad que han sumido a Medellín en una afectación crónica y aguda de la violencia. La llegada de esta violencia a Medellín se puede clarificar en cuatro etapas bien definidas que han dado paso a la situación actual: a) La primera etapa de crecimiento de un crimen organizado se debe a la conformación de los carteles de la droga, principalmente erigidos y controlados por la figura de Pablo Escobar. En ese momento es cuando se conforma la Oficina de Envigado, entendida como el esqueleto que aglutinaba y organizaba el espectro criminal de Medellín mediante el control y dominio de los combos156, llegando a existir en la ciudad entre 400 y 450 grupos157. En esta primera fase durante la década de los 80 y 90, también se produjo la llegada a la ciudad de miles de personas desplazadas a causa del conflicto en zonas rurales. En este mismo periodo, entre 1988 y 1993 se produce la llegada de grupos guerrilleros como el M19, el ELN y las FARC que desarrollaron, mediante milicias, proyectos en las comunas que daban acceso a las áreas urbanas158. Este es el primer periodo violento donde las cifras de homicidios alcanzaron un máximo de 444 homicidios por 100.000 habitantes entre 1991 y 1992. Incluso, Fernando Quijano, presidente de la Corporación para la Paz y el Desarrollo Social (CORPADES), habla de hasta 6.000 homicidios sólo en el año 1991 y más de 700 policías asesinados. b) La llegada del paramilitarismo a Medellín abre la segunda etapa de violencia y da paso a un modelo que todavía sigue vigente en la actualidad. Esta entrada de grupos procedentes de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) durante el 2001 se realizó mediante el núcleo central de la Oficina. Entre el 2001 y 2002 se generó una guerra abierta, 156 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Rodolfo ESCOBEDÓN, Investigador y politólogo, 17 – 08 – 2013 en Bogotá. 157 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Fernando QUIJANO, Presidente de CORPADES, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 158 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Fernando QUIJANO, Presidente de CORPADES, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 60 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia denominada Operación Orión, para asegurar el control territorial, en la cual los combos y otros grupos criminales se dividieron y unieron tanto a las milicias como a los paramilitares, en una confrontación armada que dejó la cifra de 165 y 174 homicidios por 100.000 habitantes en 2001 y 2002, respectivamente159. c) Tras la victoria del paramilitarismo sobre la guerrilla, se generó otra disputa entre los propios bloques paramilitares. Por un lado, el Bloque Cacique Nutibara (BCN), encabezado por Diego Fernando Murillo, alias Don Berna y, por otro, el Bloque Metro (BM), controlado por Doblecero. Un enfrentamiento del que salió favorecido Don Berna. Este periodo de alianza entre el paramilitarismo y las mafias generó una época que se ha denominado de para-tranquilidad, también llamada ‘donbernabilidad’160. Medellín vivió un proceso de desmovilización entre 2003 y 2005 del Bloque Héroes de Granada y del BCN. Sin embargo, este procedimiento fue duramente criticado por las organizaciones civiles al entender que era artificioso e incompleto: “Medellín fue un laboratorio en el proceso del modelo de desmovilización a nivel nacional. La crítica es que se desmovilizó sólo una parte, pero se mantuvieron las estructuras criminales y las lógicas de control territorial”161. d) Tras la extradición de Don Berna a Estados Unidos se inicia un proceso de divisiones y fragmentaciones en la propia Oficina que finaliza con la conformación de dos facciones muy fuertes que se enfrentan entre ellas: los partidarios de Maximiliano Bonilla, alias Valenciano, y los defensores de Ericson Vargas, alias Sebastián162. Finalmente este conflicto entre Valenciano y Sebastián finalizó a comienzos del 2010, cuando éste último se declaró triunfador. Sin embargo, la derrota de Valenciano trajo consigo 159 Liliana BERNAL y Claudia NAVAS, op. cit., p. 7. 160 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Fernando QUIJANO, Presidente de CORPADES, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 161 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Diego HERRERA, Presidente de IPC, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 162 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Rodolfo ESCOBEDÓN, Investigador y politólogo, 17 – 08 – 2013 en Bogotá. 61 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia el inicio de unas negociaciones con otra de las estructuras criminales mafiosas y neoparamilitares con mayor peso en Colombia, los Urabeños. A modo de conclusión, en la GRÁFICA 1 se puede observar una comparativa entre la tasa de homicidios en Colombia que ha ido en un progresivo descenso, con las fluctuaciones ocurridas en Medellín dependiendo de los distintos enfrentamientos en el periodo entre 2003 y 2011. De esta manera, se observa como tras un periodo de relativa tranquilidad transcurrido entre el 2005 y el 2007, cuando la tasa de homicidios se situó incluso por debajo de la media del país, a partir del 2008 hasta el 2011 la tasa de homicidios se disparó. Gráfica 1. Comparativa de la tasa de homicidios en Medellín y Colombia entre 2003 – 2011 (por cada 100.000 habitantes) Fuente: Elaborado por el CERAC basado en Policía Nacional de Colombia. 2. 2. Radiografía actual En la actualidad, las agencias humanitarias se enfrentan en Medellín a lo que se ha denominado como “otras situaciones de violencia”163. Un contexto en el cuál existen dos estructuras criminales, la Oficina de Envigado y los Urabeños, que tienen el control de las bandas delincuenciales de la ciudad y que desde el 2011 hasta mediados del 2013 se han enfrentado. Como consecuencia de esta confrontación, las 163 Liliana BERNAL y Claudia NAVAS, op. cit., p. 1. 62 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia condiciones de seguridad se han deteriorado y han generado violaciones de derechos humanos en casos muy visibles como en la comuna 8, en el barrio de Villa Hermosa, en la comuna 13, en el barrio de San Javier, en la comuna 16, en el barrio de Belén, y en los corregimientos de San Antonio de Prado y San Cristobal, con casos en el 2013 de DFI masivos. Una de las consecuencias de esta disputa ha sido el incremento en el número de homicidios, durante el año 2011 se registraron 1.649 casos y en 2012 esa cifra fue de 1.249 casos164. En la GRÁFICA 2 se puede observar la dinámica del número de homicidios por meses en Medellín a lo largo del 2012. En el mes de junio se alcanzó la mayor tasa de homicidios, coincidiendo con un periodo de violencia que también afecto al DFI con varios fenómenos masivos en el mes de mayo. Gráfica 2. Homicidios por mes en Medellín durante el año 2012 Fuente: Elaborado por la Personería de Medellín basado en SISC. La Oficina de Envigado, a pesar de la captura, el pasado mes de agosto de 2012, de su jefe en ese momento alias Sebastián, es una compañía criminal cuya estructura se regenera a pesar de las detenciones y extradiciones de sus líderes. Así, la Oficina se define actualmente como una organización armada que sirve a los intereses que sobre la economía legal e ilegal y el control del territorio tiene “un consejo de administración que dirige la Oficina formado por economistas, empresarios, abogados e incluso políticos que son generalmente anónimos”165. De esta manera, la Oficina de Envigado debe entenderse hoy en día como una “compañía criminal que provee 164 PERSONERÍA DE MEDELLÍN, Informe sobre la situación de los derechos humanos en la ciudad de Medellín, 2013, p. 15. 165 Liliana BERNAL y Claudia NAVAS, op. cit., p. 22. 63 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia protección a unos intereses privados específicos que contratan sus servicios”166, al estilo de la industria de la protección entendida por Gambetta. Este modelo ha sido definido por el autor Jairo Bedoya como una protección Racket: “Es la capacidad de una organización criminal para forzar a otra, sea criminal o no, para hacer lo que ella determine sin tener que recurrir a una continua agresión física o depredación violenta”167. De esta manera, los diferentes procesos para implementar la protección violenta es lo que determina el grado de violencia que la Oficina ejerce en cada momento: “La protección coercitiva, se entiende entonces como una etapa inicial de la protección violenta, la cual es ejecutada con violencia física; luego, cuando un actor logra la hegemonía sobre un territorio a través de la capacidad de intimidar a otros, los mecanismos de coerción y control dejan de ser necesarios, avanzando de esta manera a un estadio de protección racket, en el que sigue presentándose un férreo control del territorio, sin la necesidad del uso excesivo de la violencia”168. Por este motivo, el DFI ha sido utilizado como una dinámica para ejercer el control sobre un territorio en Medellín, dada su “efectividad frente a otros mecanismos como homicidios, que contrario al desplazamiento forzado, inciden notablemente en los índices de violencia, sobre los cuales se mide a la ciudad en términos de seguridad”169. El control estratégico de las áreas urbanas genera a las estructuras criminales un gran poder económico que se ha calculado que puede alcanzar, sólo por venta de droga, la cifra de “10 billones de pesos al año en Medellín”170. Estas ganancias se obtienen también de las llamadas tasas de vicio, los impuestos y las vacunas171 que se imponen a la población y los gremios de la ciudad: “Las tiendas, los camioneros, los que venden minutos para el celular en la calle, los que suben a un autobús a cantar, los que 166 Ibidem. 167 Jairo BEDOYA, La protección violenta en Colombia. El caso de Medellín en los años noventa, Instituto Popular de Capacitación (IPC), 2010, p. 35. 168 UNIDAD DE ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA, El desplazamiento forzado en el municipio de Medellín: mecanismo de control territorial, Secretaria de Bienestar Social y Gerencia para la coordinación y atención a la población desplazada, 2011, p. 6. 169 Ibid., p. 7. 170 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Nicolás CASTRILLÓN, profesional en planeación de CORPADES, 20 – 08 – 2013 en Medellín. 171 Término utilizado para denominar la extorsión que los comerciantes y las familias tienen que pagar a las bandas en concepto de protección. 64 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia venden arepas en las calles, las familias por tener sus viviendas. Todos son víctimas de esas vacunas”172. Además de este control sobre el poder económico de la extorsión, otra de las características de la Oficina de Envigado es la postulada por algunas entidades como CORPADES que defiende la hipótesis de que estas organizaciones “son funcionales al modelo económico que se viene desarrollando en Medellín, de una vocación industrial y de servicios que ha generado una exclusión, pobreza y desempleo cada vez mayor”173. En este sentido, denuncian que los poderes económicos y políticos que están detrás de las estructuras criminales son los que motivan y generan fenómenos como el DFI, con el fin de beneficiarse del reordenamiento territorial ligado al negocio urbanístico: “Lo que hace distinto el DFI de hoy al de principios de la década es que actualmente los grupos armados desplazan a las personas y hacen desaparecer barrios enteros, como puede ser el caso de la Comuna 8, porque hay grandes intereses de inmobiliarias y de inversores del sector privado en construir grandes edificios y megaproyectos como el Metrocable o el Anillo Verde Metropolitano en esas zonas que ahora no valen un peso porque son zonas de desplazados y pobres históricos”174. Otro de los motivos defendidos por las organizaciones civiles para el sostenimiento de estas estructuras criminales lo defiende Quijano: “El crimen y estas estructuras armadas han sido una pieza fundamental en el modelo de seguridad de la ciudad, puesto que la existencia de ellas impide los levantamientos populares y la construcción de un tejido social. Evita que la gente luche por sus reivindicaciones”175. A modo de ejemplo, Nicolás Castrillón de CORPADES indica: “Hoy en la Comuna 8 a pesar del miedo y del control de los grupos armados, todavía la gente se atreve a movilizarse y tienen grupos de defensa de los derechos humanos. ¿Imagina que no existiera esa amenaza de las organizaciones criminales? El nivel de organización y de protestas en Medellín sería de grandes movilizaciones. Por eso hoy las organizaciones 172 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Nicolás CASTRILLÓN, profesional en planeación de CORPADES, 20 – 08 – 2013 en Medellín. 173 Ibidem. 174 Ibidem. 175 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Fernando QUIJANO, Presidente de CORPADES, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 65 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia criminales son funcionales”. Esta idea ha sido defendida por autores como Kevin Savage y Robert Muggah: “El desorden es malo para el negocio”176. Otro de los motivos para defender esa funcionalidad es que por medio de estas estructuras criminales se controla el accionar de las bandas delincuenciales y los combos, así como, en cierta medida, se evita el desbordamiento de la delincuencia: “Las estructuras cumplen una función muy grande para el Estado porque si no existieran, estos combos comenzarían a atracar y matar indiscriminadamente y eso no serviría para la imagen de una ciudad como Medellín, catalogada como la ciudad más innovadora del mundo. Con las estructuras criminales se puede negociar el índice de muertos y desaparecidos”177. Este proceso se puede llevar a cabo gracias a una de las grandes lacras de la ciudad, la corrupción y connivencia de las fuerzas de seguridad con estas estructuras criminales: “Existe una nómina paralela de un sector de la institucionalidad que está pagado por la mafia y existe una connivencia con esa nómina paralela. Ese sector de la institucionalidad hace el complemento a la criminalidad. Para decirlo abiertamente, si no existiera la nómina paralela, el crimen no sobrevive”178, concluye Quijano. En medio de este dominio establecido por la Oficina de Envigado se produce la entrada de la estructura criminal de Los Urabeños179, un grupo que se hizo con el accionar de parte de las bandas de la ciudad. Estos combos y grupos locales actualmente alcanzan la cifra de 350 bandas en Medellín180, según organizaciones civiles, mientras que la institucionalidad defiende 176 Disponible en http://sites.tufts.edu/jha/archives/1524#_edn4 Consultado el 11 de noviembre de 2013. 177 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Nicolás CASTRILLÓN, profesional en planeación de CORPADES, 20 – 08 – 2013 en Medellín. 178 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Fernando QUIJANO, Presidente de CORPADES, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 179 Los Urabeños son un grupo de origen paramilitar que surge en el 2006 en la región del Urabá antioqueño, comandados por Daniel Rendón Herrera, alias don Mario, después de la desmovilización de su hermano Fredy Rendón Herrera alias ‘el alemán’. A diferencia de otros grupos neo paramilitares, Los Urabeños se caracterizan por provenir del mismo tronco de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) y utilizan las mismas estrategias que sus antecesores. 180 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Fernando QUIJANO, Presidente de CORPADES, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 66 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia que existen entre 120 y 200. “Actualmente podemos tener de 8.000 a 13.000 hombres armados de las estructuras. Sin embargo, la institucionalidad reconoció a finales de 2012 la existencia de 5.000 y la policía a principios de 2013 redujo esa cifra a 2.000”181. Estas bandas son definidas como “grupos criminales que ofertan sus servicios a las grandes estructuras, como la Oficina de Envigado y los Urabeños, y proveen servicios tales como recolectar el dinero de las rentas ilegales, controlar las rutas del tráfico de drogas y de armas, la extorsión, el lavado de dinero, el control de grupos locales y sociales, y también los asesinatos selectivos”182. De esta manera, los combos son los encargados de mantener el control social y territorial para que la comunidad perciba a ese actor como legítimo y las estructuras criminales puedan proteger sus intereses económicos y de negocio. Así, por ejemplo, en el último informe sobre la situación de los derechos humanos en la ciudad de Medellín, elaborado por la Personería, el 80% de las víctimas de la violencia, entre las que se incluyen las víctimas de desplazamiento intraurbano, consideran que la amenaza proviene de grupos del mismo barrio y un 7% señala a las bandas criminales. Por lo tanto, un 87% señala a estos grupos como los generadores de la violencia183. 181 Ibidem. 182 Liliana BERNAL y Claudia NAVAS, op. cit., p. 23. 183 PERSONERÍA DE MEDELLÍN, op. cit., p. 30. 67 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Fuente: Pablo Cortés Ferrández Fotografía de un mapa de CORPADES que muestra la división de las comunas controladas por las diferentes estructuras criminales. En color rojo se observa el control de los Urabeños y en azul y negro las zonas de la Oficina de Envigado. Configurando este mapa, por ejemplo, existe una presencia de Urabeños en la parte alta de la Comuna 16, en la parte alta de la comuna 13 y sectores importantes, en la 1 y en la 8, así como en sectores de las comunas 4 y 6. Dentro de este enfrentamiento entre la Oficina de Envigado y los Urabeños, el acontecimiento más importante y reciente se produjo el 13 de julio de 2013, cuando se acordó el denominado Pacto del Fusil184. Un acuerdo entre los Urabeños y la Oficina de Envigado para lograr una tregua con el objetivo de reconstruir una hegemonía criminal en Medellín185. Este acercamiento entre ambas estructuras se produjo, según defiende Quijano, debido a las consecuencias negativas que sobre los negocios criminales y las economías ilegales estaba teniendo el enfrentamiento entre ambos bandos. “Un poderoso grupo de delincuentes de cuello blanco, denominado por Quijano, como ‘La Comisión’, decidió que la violencia debía terminar”186. Esta 184 Recibe este nombre porque todo aquel perteneciente a una banda o combo que no acepte el acuerdo es asesinado. 185 El Espectador, 6 de octubre de 2013, “Pacto criminal de Medellín”, (artículo de Jeremy MCDERMOTT). 186 Ibidem. 68 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia comisión, según Quijano, está compuesta por miembros de la élite social y económica de Medellín que son las que conforman el consejo de administración de la mafia187. Las consecuencias de este pacto han sido inmediatas ya que se han paralizado los conflictos armados que existían activos en las comunas 6, 7, 8, 9, 10, 13 y 16, así como en los corregimientos de San Cristóbal, Altavista y San Antonio de Prado. Del mismo modo, esto ha servido a las élites que motivaron el acuerdo para “afianzar sus finanzas criminales”188. De esta manera, el actual Pacto del Fúsil que controla Medellín ha generado una situación de calma respecto a la violencia, un hecho que desde las organizaciones civiles se ha criticado por la temporalidad de este tipo de acuerdos y porque, finalmente, son las estructuras criminales y no el Estado las que deciden cuando hay violencia y cuando no: “La agenda de paz, seguridad y convivencia no la pueden tener los criminales. Ellos debería estar sometidos a la agenda de paz de la institucionalidad y de la sociedad”189. 3. El DFI en Medellín El desplazamiento forzado intraurbano es un fenómeno asociado a los contextos de violencia que ha experimentado Medellín a lo largo de su historia. Sin embargo, con la entrada del nuevo milenio este éxodo se convierte en una herramienta utilizada por los actores armados para imponer su control social y territorial, así como en una consecuencia propia de los enfrentamientos entre estructuras criminales. Entre el 2001 y el 2002 se registra el primer periodo de gran intensidad del DFI del que, sin embargo, no se han obtenido datos puesto que no fue hasta el año 2004 cuando la Personería Municipal comenzó a realizar un seguimiento exhaustivo. Este detalle se recoge en ese primer informe realizado por la Personería que señala que 187 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Fernando QUIJANO, Presidente de CORPADES, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 188 Ibidem. 189 Ibidem. 69 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia “este fenómeno permaneció mucho tiempo invisibilizado pues la Red de Solidaridad Social no reconocía que dentro de las fronteras de un mismo municipio pudiera hablarse de desplazamiento forzoso”190. Precisamente en 2004, como consecuencia de la Operación Orión, se registra el DFI de 512 personas191. Desde el comienzo de la Operación Orión hasta el año 2005 se produce un incremento notable del DFI. Así, mientras en el año 2004 se registraron un total de 605 personas desplazadas, en el 2005 se contabilizaron 3.075192. Un aumento ligado a las disputas por el control del paramilitarismo que finalizaron con el dominio de alias Don Berna. Esa hegemonía trajo consigo un descenso en el número de desplazamientos hacia el año 2006, cuando se registraron 535 personas desplazadas intraurbanamente193. Este periodo de relativa tranquilidad respecto al fenómeno del DFI se extendió durante el 2007 cuando la Personería de Medellín recibió 167 declaraciones y en el año 2008 con un incremento del 24% hasta llegar a un total de 207 declaraciones194. En el 2009 el incremento en el número de declaraciones por DFI es del 237% hasta un total de 698 declaraciones. Desde ese momento y hasta el Pacto del Fusil firmado en julio del 2013, los desplazamientos intraurbanos han sufrido un incremento notable dentro de la lucha por dominar posicionamientos estratégicos para las economías legales e ilegales, y posteriormente con la entrada en la ciudad de los Urabeños. En el año 2010 se registraron un total de 1604 declaraciones195 y las principales comunas expulsoras fueron “la Comuna 13 (San Javier) con un total de 1.473 personas, la Comuna 1 (Popular) con un total de 926 personas, la Comuna 3 (Manrique) con un total de 645 personas, la Comuna 8 (Villa Hermosa) con un total de 557 personas, la Comuna 7 (Robledo) con un total de 510 personas y la Comuna 2 190 Ibidem. 191 Yhoban Camilo HERNÁNDEZ, Comienza a visibilizarse el DFI en Medellín, IPC, 30 de mayo de 2013. 192 UNIDAD DE ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA, Análisis del contexto y la dinámica del DFI en la ciudad de Medellín, Secretaria de Bienestar Social y Gerencia para la coordinación y atención a la población desplazada, 2010, p. 11. 193 Ibidem. 194 UNIDAD DE ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA, Desplazamiento Forzado Intraurbano: posibles continuidades y discontinuidades, Secretaria de Bienestar Social y Gerencia para la coordinación y atención a la población desplazada, 2011, p. 11. 195 Ibidem. 70 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia (Santa Cruz) con un total de 485 personas”196. Precisamente en el 2010 se observa la relación explícita entre la violencia y el DFI, puesto que la Comuna 13 además de ser el área con mayor número de personas desplazadas, también es la comuna que presenta la cifra más alta de homicidios con un total de 243 casos, según el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses197. Esta tendencia ascendente lleva a Medellín a convertirse en la ciudad con mayor número de casos de DFI en Colombia entre los años 2008 y 2011, con un total de 8.293 personas en situación de desplazamiento intraurbano198. En ese año 2011, el fenómeno representaba en la ciudad antioqueña el 9.6% del problema del desplazamiento forzado, es decir, de las 198.282 personas desplazadas que había reportadas en el Sistema de Población Desplazada (SIPOD) de Acción Social en Medellín en febrero de 2011, 19.107 eran desplazadas intraurbanamente199. Tan sólo en los primeros meses del año 2011, la Personería ya había registrado 458 declaraciones para un total de 1.765 víctimas200. Este año es además especial debido a las similitudes que se encuentran entre los desplazamientos ocurridos en ese tiempo y los que se llevaron a cabo un año después, en el 2012. Así, en 2011 se presentaron cinco eventos de desplazamiento masivo en sectores como la Comuna 13, la Comuna 8, concretamente en el Cerro Pan de Azúcar, la Comuna 7 y el corregimiento de San Cristóbal. Precisamente, áreas que también se vieron afectadas en el 2012 y, concretamente, el corregimiento de San Cristóbal, que posteriormente se analizará como caso emblemático, también sufrió un DFI masivo en 2013201. Esto denota que el derecho a la no repetición no se cumple en Medellín y que, por lo tanto, las personas desplazadas intraurbanamente sufren una revictimización constante. Durante el 2012, inmerso en las batallas entre la Oficina de Envigado y los Urabeños por el control de la ciudad, se vivieron los episodios más dramáticos y masivos de DFI del milenio. Si los episodios entre los años 2008 y 2011 dejaron a 8.293 personas en situación de desplazamiento intraurbano, tan sólo en el 2012, la Personería 196 Ibid., p. 12. 197 Ibid., p. 13. 198 Ibid., p. 3. 199 Ibid., p. 10. 200 Ibid., p. 11. 201 PERSONERÍA DE MEDELLÍN, op. cit., p. 88. 71 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Municipal de Medellín contabilizó 9.322 personas afectadas por DFI, lo que supuso el registro de 2.427 Formatos Únicos de Declaración de Víctimas202. Además, estos fenómenos ocurrieron precisamente en dos espacios como las comunas 13 y 8 donde un año antes ya se habían producido desplazamientos masivos. La TABLA 1 representa el lugar, la fecha, el número de personas afectadas, así como, las características especiales de los episodios de DFI durante el año 2012. Tabla 1. Desplazamientos forzados masivos intraurbanos en 2012 Lugar de Fecha de ocurrencia del ocurrencia del hecho hecho Cerro Pan de Abril de 2012 Azúcar Comuna 8 Barrios Prado Centro y Campo Valdes Comunas 10 y 4 Barrio María Cano – Carambolas Sector Brisas del Edén Comuna 3 Barios El Salado y Nuevos Conquistadores Comuna 13 Barrios Esfuerzos de Paz 1 Comuna 8 Personas afectadas Características especiales (18) Grupos familiares compuestos por 49 personas, 22 son menores de edad Población campesina víctima en tres oportunidades de desplazamiento forzado Junio de 2012 14 grupos Población indígena familiares perteneciente a las compuestos por 37 etnias Embera personas, 11 son Dovidas y Nasa menores de edad Septiembre - 14 grupos Población octubre de 2012 familiares afrocolombiana compuestos por 54 proveniente de la personas, 33 de vereda mande del ellas menores de municipio de Urrao edad Noviembre de 2012 22 grupos Jóvenes familiares pertenecientes a compuestos por 29 grupos artísticos y personas, 7 de ellos culturales del menores de edad sector Noviembre de 2012 108 grupos Población familiares afrocolombiana compuestos por desplazada en 355 personas, 194 anteriores de ellos menores de ocasiones de edad diferentes municipios de 202 Yhoban Camilo HERNÁNDEZ, op. cit. 72 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Barrio La Sierra Diciembre 2012 Comuna 8 12 grupos familiares compuestos por 25 personas, 10 de ellas menores de edad Colombia Población indígena pertenciente a las etnias Embera Dovidas y Nasa. Fuente: Elaboración propia basado en Personería Medellín 2012. Además, estos episodios resultan especialmente dramáticos si se atiende a las personas que fueron afectadas: “De los seis desplazamientos masivos intraurbanos ocurridos en 2012, cuatro involucran a población de especial protección como indígenas y comunidades afrocolombianas. Son las mujeres y los niño los más afectados, las primeras por los riesgos de género a los que se ven enfrentadas, y los segundos por la multiplicidad de derechos vulnerados; en todos los casos las amenazas y los homicidios de miembros de las comunidades fueron los detonantes de los desplazamientos”203. El DFI en Medellín tiene actualmente unas características que lo hacen diferente al de comienzos del 2000. En primer lugar, se puede distinguir entre dos razones principales por las cuáles se produce. La primera llega cuando las confrontaciones entre grupos armados o bandas delincuenciales alcanzan un nivel muy elevado y, por lo tanto, la violación al derecho a la vida es lo que produce el desplazamiento. En general, esta causa ligada a las dinámicas del conflicto genera un desplazamiento de tipo masivo que se produce cuando un grupo armado quiere imponer un código de conducta, cuando el grupo busca asegurar el territorio, cuando se quiere adueñar de propiedades de familias que se encuentran en puntos estratégicos del barrio o, incluso, cuando reciben el encargo de desalojar un barrio en concreto204. La segunda razón se da cuando existe una hegemonía de una estructura criminal en particular y que, por lo tanto, al existir ese poder absoluto, al grupo no le interesa ejercer una violencia excesiva o llamativa, como los homicidios, que pueda ser contraproducente para sus actividades y rentas 203 PERSONERÍA DE MEDELLÍN, op. cit., p. 87. 204 Yhoban Camilo HERNÁNDEZ, op. cit. 73 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia ilegales, de esta manera, el DFI se convierte en una herramienta útil para controlar el territorio. Por lo tanto, la cifra de homicidios no se incrementa, pero si lo hace el número de amenazas que generan ese desplazamiento205. En este caso, el desplazamiento está más relacionado con un gota a gota que puede producirse por innumerables razones, principalmente, “por casos de acoso sexual, por el no pago de vacunas o por no ceder a pretensiones como: guardar armas o prestar las terrazas de las casas para la vigilancia, explica el ex personero de Medellín, Jairo Herrán Vargas”206. Dentro de estos dos tipos de desplazamiento, la Personería de Medellín en su último informe sobre la situación de los derechos humanos en la ciudad, recogía también como principales causas de desplazamiento: las amenazas (incluidas las amenazas a líderes y lideresas de la comunidad), el reclutamiento o el intento de reclutamiento ilegal (principalmente de niños, niñas, jóvenes y adolescentes), el homicidio, el control territorial, el control social (por medio de la extorsión y por la actuación de los actores armados ilegales como mediadores en conflictos interpersonales), la restricción a la movilidad y, además, se presenta una fuerte presencia de delitos contra la integridad y la libertad sexual de las mujeres. Otra de las características, también relacionada con las causas que producen el fenómeno, es la vinculación del DFI con el accionar de estos grupos armados en espacios de especial interés económico para el progreso de la ciudad. Esta teoría, defendida por CORPADES, denuncia que zonas de especial importancia para el desarrollo de megaproyectos se han convertido en zonas de una conflictividad muy alta donde se producen DFI masivos. “Creemos que existe un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) que denominamos Plan de Ordenamiento Criminal del Territorio porque existen unas inmobiliarias del crimen que utilizan la herramienta del DFI para desalojar esas zonas de interés”207, analiza Quijano. Relacionado con esta característica, el lugar donde se producen los desplazamientos tiene un especial interés de análisis, puesto que una de las particularidades del DFI en 205 UNIDAD DE ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA, Desplazamiento Forzado Intraurbano: posibles continuidades y discontinuidades, Secretaria de Bienestar Social y Gerencia para la coordinación y atención a la población desplazada, 2011, p. 14. 206 Yhoban Camilo HERNÁNDEZ, op. cit. 207 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Fernando QUIJANO, Presidente de CORPADES, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 74 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Medellín es que las áreas de expulsión son a su vez áreas receptoras de población desplazada intraurbanamente208. Esta circunstancia, sumado a que Medellín recibe el segundo mayor número209 de personas desplazadas desde otras zonas del país210, provoca una revictimización constante que no permite que se garantice el derecho a la no repetición. “Cuando por fin se logra una medio estabilización socioeconómica de la familia, ésta vuelve a ser víctima por un DFI y además, probablemente, ese desplazamiento se produce a raíz de otro hecho victimizante”211, critican desde la Unidad de Atención a las Víctimas de Medellín. Actualmente las zonas de mayor nivel de expulsión son las comunas 8 y 13, y los corregimientos de San Cristóbal y San Antonio de Prado. Sin embargo, la Personería de Medellín ha indicado que la Comuna 13 es la primera comuna expulsora pero a la vez es la primera comuna receptora212. Como caso emblemático que muestra todas estas características fueron los DFI masivos que tuvieron lugar en la Loma de San Cristóbal durante el mes de mayo de 2013. En ese periodo, 360 personas fueron desplazadas, en primer lugar, de la vereda la Loma de San Cristóbal y otras 60 familias dentro de esa misma zona en el sector de San Gabriel213. Ambas áreas de expulsión ya sufrieron en el 2012 fenómenos de desplazamientos masivos intraurbanos. Una de las consecuencias que dejó este desplazamiento fue en torno a la respuesta que dieron las autoridades y las instituciones. “El camino era custodiado por uniformados de la policía y el ejército, mientras empleados de la administración municipal ayudaban a cargar los enseres hasta los camiones”214. Este relato señala que las fuerzas del orden, en lugar de asegurar la zona para que las familias pudieran quedarse en sus casas, custodiaron la 208 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Ana María JARAMILLO, Analista del Área de Análisis y Evaluación de la Política Pública Municipal de Atención de Medellín, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 209 Liliana BERNAL y Claudia NAVAS, op. cit., p. 16. 210 Tan sólo en 2010 llegaron desplazadas a Medellín un total de 12.496 personas desde diferentes zonas del país a causa del conflicto armado. 211 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Ana María JARAMILLO, Analista del Área de Análisis y Evaluación de la Política Pública Municipal de Atención de Medellín, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 212 Ibidem. 213 Yhoban Camilo HERNÁNDEZ, Hacia abajo salieron los desplazados de la Loma, IPC, 8 de mayo de 2013. 214 Ibidem. 75 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia zona, para que los funcionarios de la Unidad de Víctimas y la Personería ayudasen a las familias a desplazarse. Es decir, no se pusieron las condiciones necesarias de seguridad, protección y atención para evitar el desplazamiento, sino que se realizó una acción de acompañamiento del mismo. Esta respuesta institucional del Estado será analizada en el último apartado de este caso de estudio. 3. 1. Consecuencias humanitarias El DFI en Medellín afecta a un sector de la población que vive en una situación de exclusión, pobreza, marginalidad, falta de empleo y ausencia de una vivienda digna. Incluso, en muchas ocasiones estas personas ya han sido víctimas de un desplazamiento intraurbano previo o de un desplazamiento anterior desde una zona rural, por lo tanto viven una situación constante de revictimización. Esta situación se ha denunciado desde las organizaciones sociales y civiles en Medellín que han indicado que “las familias que viven un DFI tiene mayor riesgo de tener que volver a desplazarse”215. Por este motivo, la alta vulnerabilidad de las víctimas de este fenómeno provoca que cuando una persona o familia se ve obligada a desplazarse hacia otra zona de la ciudad su nivel de vida, de por si atascado en la subsistencia, se reduzca hasta niveles situados en la miseria, caracterizada por la ausencia de un alojamiento, situaciones de hambruna, falta de acceso a la salud y pérdida total del tejido social. Esta situación ha sido denunciada por organizaciones civiles como Corporación Jurídica Libertad: “La población desplazada ya procede de realidades donde los niveles de exclusión social y precariedad económica es muy alto. Son familias con carencias económicas muy fuertes que generalmente viven en zonas de terrenos no legalizados, sin casas dignas y donde el DFI lo que hace es agravar esa situación de pasar de la pobreza extrema a la miseria total”216. En este contexto, la crisis humanitaria se produce, en un primer momento, por la pérdida de la vivienda y, por lo tanto, por la ausencia de un alojamiento al que acudir. 215 Entrevista realizada por Pablo Cortés a HERMANA ROSA, trabajadora en la organización Obra Social Madre Laura, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 216 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Adriana ARBOLEDA, Coordinadora del programa de víctimas de la Corporación Jurídica Libertad, 23 – 08 – 2013 en Medellín. 76 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Esta situación es denunciada por los propios afectados como es el caso de Don José Sierra217: “El desplazado intraurbano vive flotando de una parte a otra de la ciudad, porque la necesidad más inmediata que tienen esas familias es la del alojamiento, pero es muy difícil conseguir donde vivir y la mayoría acaban saliendo de la ciudad o acomodándose debajo de un puente”218. De esta manera, la necesidad de un alojamiento inmediatamente después de producirse el desplazamiento se presenta como la acción más urgente para evitar que se desencadene una situación de vulnerabilidad mayor. “Lo primero que tendría que hacer el Estado es hacerse responsable principalmente de la vivienda para evitar la ruptura del tejido social de las familias que es lo más grave porque ésta a su vez provoca la desviación de los jóvenes que son cooptados por las bandas y la prostitución de las niñas” 219 217 Don José Sierra tiene 71 años y fue desplazado por primera vez de una zona rural del nordeste antioqueño a Medellín en 2001. Ya en la ciudad tuvo que salir en varias ocasiones por amenazas debido a su involucramiento con una organización en la protección de derechos humanos. 218 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Don José SIERRA, líder comunitario de la tercera edad afectado por DFI, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 219 Ibidem. 77 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Fuente: Pablo Cortés Ferrández Don José Sierra, en primer plano, lidera una marcha en defensa de los derechos de las personas desplazadas en Medellín el 22 de agosto de 2013. En la pancarta se puede leer el nombre de la entidad que preside: ‘Fundación Campesina de Oriente”. Por su parte, otro de los afectados por DFI también concluye que la mayor protección que puede recibir una familia es la del alojamiento: “La ayuda que yo necesitaba en ese momento era una vivienda”220. En este caso Reemberto es un líder comunitario que ha sufrido hasta tres desplazamientos en su vida, dos de ellos intraurbanos en Medellín. Llegó a la capital de Antioquia en 1997 tras salir de una zona rural cercana a Zaragoza (Antioquia del Bajo Cauca) ante la presión de la guerrilla y después de que el ELN asesinara a su hermano. En Medellín se instaló, junto con otras familias desplazadas, en unos solares y construyeron sus casas en lo que actualmente se conoce como la vereda Granizal. En 2006, Reemberto tuvo que salir desplazado intraurbanamente ante una amenaza de paramilitares reinsertados del Bloque Cacique Nutibara y el último desplazamiento se produjo el 9 de mayo de 2012, como el mismo relata: “La banda del barrio está formada por paramilitares reinsertados que se 220 Entrevista realizada por Pablo Cortés a REEMBERTO, líder comunitario y víctima de DFI, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 78 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia quedaron allí tras la desmovilización. Llegaron de noche y me atropellaron, me dieron una paliza y me dijeron que sino me iba de allí me mataban”221. En ese momento, Reemberto salió de la vereda y deambuló por Medellín consiguiendo refugio donde amigos y familiares: “Primero estuve en Itagüí, luego en Sabaneta, también estuve en Buenas Aires y en Bello”222. Sin embargo, a pesar de haber declarado por el DFI que sufrió en mayo de 2012, en el momento de realizar esta entrevista, un año y tres meses después, no había recibido ninguna ayuda por parte del Estado. Esta incapacidad de lograr un alojamiento seguro y estable, hace más vulnerable a la víctima de DFI porque además, en las lógicas de control social y territorial que implantan los actores armados, las víctimas descubren que el problema no termina con el desplazamiento, sino que la llegada a otro lugar también es una situación de amenaza porque puede estar controlada por el mismo actor que produjo la salida inicial223. De esta manera, las víctimas acaban utilizando el desplazamiento intraurbano como un remedio para continuar la búsqueda de un asentamiento: “La única solución es volver a desplazarse de nuevo”224. Por último, junto a la dureza de la pérdida del hogar, como se ha explicado anteriormente, la mayoría de las familias que sufren un DFI ya han sido desplazadas anteriormente o casos como el de Reemberto que llegaron a Medellín como desplazados y consiguieron una estabilización básica construyendo su propia vivienda y creando una comunidad en la periferia de Medellín. Por lo tanto, el DFI para estas familias que han construido con sus propias manos su identidad en la ciudad provoca un desarraigo, “un dolor por la pérdida de ese valor que tiene haber conquistado unos derechos”225. La pérdida de la vivienda es el factor desencadenante de la crisis humanitaria y el agravamiento en la situación económica de las familias, puesto que se ha demostrado que en Colombia con cada desplazamiento se produce un descenso en el nivel 221 Ibidem. 222 Ibidem. 223 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Diego HERRERA, Presidente de IPC, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 224 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Don José SIERRA, líder comunitario de la tercera edad afectado por DFI, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 225 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Amparo SÁNCHEZ, investigadora de la Corporación Región, 21 – 08 – 2013 en Medellín. 79 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia socioeconómico de la persona226. Una de las consecuencias ligadas a la salida de la vivienda es la pérdida del trabajo, bien porque la víctima del desplazamiento tiene su negocio en la propia casa o en el mismo barrio del que tiene que huir. Este menoscabo provoca una pérdida total en el patrimonio, puesto que la persona además de abandonar la vivienda no tiene el soporte económico ni la capacidad para conseguir el dinero que le ofrece un empleo227. La consecuencia más inmediata de esta pérdida de sostenibilidad económica es el hambre y la miseria . Esta situación lleva a las familias desplazadas en Medellín a realizar lo que se ha convertido en una trágica tradición que recibe el nombre de ‘El Recorrido’ que consiste en que las familias, encabezadas por las mujeres, recorren las calles del barrio y el centro de la ciudad en busca de comida que desechan en los mercados, restaurantes y a pedir limosna228. Otra de las consecuencias más graves del DFI es la ruptura total del tejido familiar y social por parte de la comunidad que lo sufre. En este sentido, el DFI genera una mayor vulnerabilidad, entre otros motivos, porque ha sido el desplazamiento más tardíamente reconocido229 y del que todavía no se ha hecho un análisis del daño real que causa a la persona que lo sufre230. La pérdida del tejido social se puede observar ante la inexistencia en Medellín de una organización que agrupe a las víctimas por DFI. A este respecto, la investigadora Amparo Sánchez de la Corporación Región ha explicado que esto puede deberse a tres razones: “La primera es que no se organicen porque tengan miedo. La segunda es porque ellos mismos no lo pueden hacer visible por el riesgo de la estigmatización. Y la tercera, porque ellos mismos han tenido que vivir aislados todo este tiempo y esta experiencia la han pasado de la manera más dura posible que es en soledad. Esto ha provocado que para muchos de ellos el desplazamiento intraurbano sea la muerte en vida, como me han transmitido”231. 226 Ibidem. 227 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Ana María JARAMILLO, Analista del Área de Análisis y Evaluación de la Política Pública Municipal de Atención de Medellín, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 228 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Adriana ARBOLEDA, Coordinadora del programa de víctimas de la Corporación Jurídica Libertad, 23 – 08 – 2013 en Medellín. 229 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Amparo SÁNCHEZ, investigadora de la Corporación Región, 21 – 08 – 2013 en Medellín. 230 Entrevista realizada por Pablo Cortés a HERMANA ROSA, trabajadora en la organización Obra Social Madre Laura, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 231 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Amparo SÁNCHEZ, investigadora de la Corporación Región, 21 – 08 – 2013 en Medellín. 80 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Esta ruptura del tejido social tiene una afectación más grave para los líderes y lideresas comunitarios porque “son personas que su vida es la comunidad, el contacto con las organizaciones civiles y la lucha por los derechos, y de repente pasan al anonimato y se mimetizan”232. Este es el caso de Hairlen, un líder comunitario de 33 años, nacido e hijo de la Comuna 13 que ha sufrido tres desplazamientos intraurbanos. El primero en el año 2002 y el segundo en el 2011 amenazado por un combo de los Urabeños, tras sobrevivir a un tiroteo: “Yo iba a mi casa en autobús y se montaron dos del combo y se sentaron uno al lado y otro delante. Me dijeron que o me bajaba con ellos del autobús o me mataban allí mismo. Entonces en ese momento pensé que si bajaba con ellos me iban a desaparecer y les dije que prefería que me mataran allí porque así podrían encontrar mi cuerpo. Al final, yo sabía que el autobús si pasaba de una determinada calle, ellos tenían que bajarse porque había una frontera invisible y esa zona ya estaba dominada por otro combo. Ellos se bajaron y empezaron a disparar por la ventanilla, pero pudimos salir”233. El tercer desplazamiento intraurbano se produjo en mayo del 2013, lo que le obligó definitivamente a abandonar la ciudad y desplazarse hasta el cercano municipio de Barbosa. Sin embargo, esta salida de la Comuna 13 ha significado para Hairlen mucho más que el desplazamiento, puesto que en su barrio había montado una Corporación de comunicaciones donde hacían vídeos y trabajaban con los más jóvenes en el colegio, y además servía de contacto para los medios de comunicación que entraban en la comuna, lo que les permitía denunciar la situación de vulneración de derechos humanos. 3. 2. Respuesta institucional al desplazamiento A pesar del carácter cíclico y constante de las dinámicas violentas que producen el DFI, la respuesta que ofrece Medellín, sus fuerzas de seguridad y sus instituciones, está estancada en el asistencialismo y es ineficaz en materia de protección, como quedó demostrado en el último episodio de desplazamiento masivo en la Loma de San Cristóbal en mayo de 2013. 232 Ibidem. 233 Entrevista realizada por Pablo Cortés a HAIRLEN, joven líder comunitario de la Comuna 13, 23 – 08 – 2013 en Medellín. 81 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Resulta paradójico que la respuesta institucional que se da ante una situación de DFI sea ineficaz y no consiga garantías de goce efectivo de derechos en Medellín, puesto que es la única ciudad de Colombia que cuenta con una ruta de atención al desplazamiento intraurbano234, con un Sistema de Alerta Temprana para el desplazamiento y con documentación sobre el fenómeno. Sin embargo, además del carácter simplemente asistencialista de la ayuda que se brinda desde la ciudad, la culpabilidad de la ausencia de protección recae sobre las políticas públicas estatales con prácticas como la no inclusión de las víctimas de DFI en el Registro o la ausencia de una política efectiva en materia de protección. Estas falencias se evidenciaron en los episodios más recientes de DFI en mayo de 2013 en la Loma de San Cristóbal. La primera respuesta que la Administración, tanto fuerzas de seguridad como instituciones de atención, llevó a cabo fue la de ayudar a las víctimas a cargar sus enseres para que pudieran desplazarse. Esta acción fue duramente criticada por las organizaciones: “Es ilógico que la fuerza pública llegue a ayudar a desplazar a la gente, en lugar de llegar a asegurar la zona y proteger a las personas que es su tarea”235, critica Diego Herrera, presidente de IPC. Otra de las demostraciones de la falta de seguridad que percibe la población se produjo cuando las familias se negaron a permanecer en sus casas, a pesar de las promesas realizadas por el alcalde de Medellín, Aníbal Gaviria Correa, que incluso habló de quedarse a pasar la noche con ellos. Sin embargo, las propuestas del alcalde de situar un base militar en la parte alta del barrio y una estación de la policía, así como dotar de un acompañamiento permanente de la Unidad de Atención a Víctimas y las instituciones defensoras no fueron suficientes para garantizar la seguridad de estas personas. Finalmente, las medidas que fueron implementadas por la Personería, la Unidad de Víctimas, la Alcaldía y la fuerza pública fueron236: 1. Identificación de los puntos críticos. 2. Censo de la población afectada. 234 Yhoban Camilo HERNÁNDEZ, op. cit. 235 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Diego HERRERA, Presidente de IPC, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 236 Yhoban Camilo HERNÁNDEZ, Continúan los desplazamientos en San Cristóbal, IPC, 17 de mayo de 2013. 82 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia 3. Vigilancia de los inmuebles desocupados. La principal preocupación de las familias era que la administración cuidase de las viviendas para evitar el despojo por parte de los combos. Precisamente, la Unidad de Atención ha desarrollado una ruta para la protección jurídica de los bienes inmuebles urbanos. 4. La constitución de un protocolo de actuación para este tipo de eventos. 5. La presencia de una estación móvil de la Policía. 6. La instalación de una base militar en la parte superior de la Loma. Para conocer las razones por las que la respuesta ante el DFI no funciona es necesario analizar las diferentes herramientas que la Administración utiliza. Medellín cuenta con un Sistema de Alertas Tempranas Municipal (SAT)237 creado por el Acuerdo 049 de 2007 que ordenó la Política Pública Municipal. Además, la Unidad de Atención a Víctimas implementó recientemente una Unidad Móvil de Prevención cuya labor se centra en un control temprano y menos urgente de los casos de desplazamiento: “La idea es que constantemente estén en terreno en las zonas de la ciudad que tienen priorizadas y que hemos identificado antes. Estas zonas no están marcadas porque haya más víctimas de DFI sino por las condiciones generales de confrontación y disputa, tentativa de reclutamiento, violencia sexual, etcétera. Se priorizan esas zonas y esos equipos, conformados por abogados y trabajadores psicosociales que están en el terreno para hacer un acompañamiento de las comunidades”238. Por último, dentro del Plan de Desarrollo Muncipal 2008 – 2011 “Medellín es solidaria y competitiva”, se concretó un Plan Integral Único 2010 – 2017 (PIU)239, cuyas líneas generales de prevención se pueden observar en la TABLA 2. 237 El SAT se fundamenta en la coordinación interinstitucional para generar un flujo de información que permita la toma de decisiones coyunturales y estratégicos en la Administración, elaborar diagnósticos de las causas y los agentes que generan el desplazamiento forzado por la violencia en la ciudad, y, a su vez, apoya el diseño de medidas sociales, económicas, jurídicas, políticas y de seguridad orientadas a la prevención y superación de las causas que lo generan. 238 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Ana María JARAMILLO, Analista del Área de Análisis y Evaluación de la Política Pública Municipal de Atención de Medellín, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 239 El PIU puede consultarse en el siguiente link: http://www.medellin.gov.co/irj/go/km/docs/wpccontent/Sites/Subportal%20del%20Ciudada 83 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Tabla 2. Prevención del Desplazamiento Forzado en Medellín Fuente: PIU Medellín 2010 – 2017. Capítulo de prevención. La Unidad de Atención a las Víctimas es el organismo sobre el que recae la obligación de asumir toda la atención humanitaria inmediata que las víctimas reciben inmediatamente después de producirse el DFI sin necesidad de ningún tipo de registro240. Así, la Unidad recoge la responsabilidad de los municipios de “atender y subsanar las necesidades básicas de alimentación y vivienda de estas familias”241. Sin embargo, esa atención inmediata tiene en Medellín una gran falencia en el tema del alojamiento, el apartado más importante para evitar el crecimiento de la vulnerabilidad y el riesgo para las víctimas. Este vacío en la atención se produce, en primer lugar, por la decisión de la Administración de no ofrecer un refugio a las víctimas de DFI, como desvelan desde la Personería: “El municipio de Medellín tiene por política, aunque hay excepciones, no brindar ese albergue de protección a las personas que sufren un desplazamiento forzado intraurbano”242. La razón de esta exclusión, con graves consecuencias humanitarias, se fundamenta en que la no/Bienestar%20Social/Secciones/Programas%20y%20Proyectos/Documentos/2011/piu/04 %20-­‐%20PIU%20Medellin_LE1%20-­‐%20Prevencion.pdf 240 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Ana María JARAMILLO, Analista del Área de Análisis y Evaluación de la Política Pública Municipal de Atención de Medellín, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 241 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Mario Alejandro OTÁLVARO, Investigador de la Personería de Medellín, 21 – 08 – 2013 en Medellín. 242 Ibidem. 84 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Administración presupone que la familia desplazada en el interior del municipio tiene una red familiar y social que le posibilita la ubicación temporal y el auxilio243. Sin embargo, esta decisión, que provoca un enorme vacío en la seguridad de las víctimas, no tiene en consideración el control social y territorial que los actores armados ejercen sobre los barrios de Medellín y que, por lo tanto, o bien la víctima que ha salido desplazada tiene a su red de sostenimiento familiar viviendo en el mismo barrio del que ha sido desplazado, o bien, esa red de apoyo se encuentra alojada en una zona diferente pero sometida al mismo control que produjo el DFI. Esta problemática con el refugio también se debe a las condiciones de inseguridad que sufren los propios albergues municipales: “Los albergues son conocidos por la población y se genera una fuerte amenaza contra las personas en esos alojamientos”244. El otro problema al que se enfrenta la Unidad es a la falta de recursos económicos para poder dar cabida a toda la atención que se genera. “Necesitamos más recursos para todas las competencias que tenemos”245, afirman. Esta situación resulta paradójica en una ciudad como Medellín que ha recibido un gran apoyo y financiación en esta materia, sin embargo, la necesidad de más recursos se debe fundamentalmente a dos razones. La primera atiende al desbordamiento de la problemática del DFI y de la violencia urbana y, la segunda, a que la Unidad de Atención municipal, debido a la ausencia de unas políticas públicas estatales eficaces de prevención, atención y protección ha tenido que desarrollar unas competencias que no le correspondían246. Esta decisión de la Unidad de adquirir competencias externas y que no le competen abre el debate en Colombia sobre el poder que se otorga a la voluntad de las alcaldías y administraciones municipales a la hora de atender y proteger a las víctimas de la violencia urbana. “La política pública no ha sido suficientemente sólida y la atención depende de la capacidad y voluntad del ente territorial. Habrá municipios como Medellín que le metemos toda y habrá otros municipios que por voluntad política, por capacidad institucional, por recursos o por conocimientos harán los estrictamente 243 Ibidem. 244 Ibidem. 245 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Ana María JARAMILLO, Analista del Área de Análisis y Evaluación de la Política Pública Municipal de Atención de Medellín, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 246 Ibidem. 85 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia necesario”247. Esto lo que provoca es una gran falencia en la protección y una exclusión para las víctimas dependiendo de la ciudad en las que se produzca el hecho victimizante, en este caso el DFI. Por ejemplo, en Medellín existen unas políticas firmes que, a pesar de las falencias, intentan dar respuesta al fenómeno, mientras que en Buenaventura, como se analiza en el siguiente caso de estudio, no existe una voluntad política y ni siquiera cuenta ese municipio con un Plan de Atención para el desplazamiento. Esto corrobora la hipótesis planteada al comienzo de este estudio de que “la respuesta en la atención y protección de las víctimas de DFI depende de la capacidad y la voluntad de los entes territoriales, sin existir un modelo homogéneo y obligatorio a nivel estatal”248. Por último, la ausencia de una protección efectiva de las víctimas de DFI, se debe a dos razones: las medidas implementadas por la Unidad Nacional de Protección no son eficaces, y por la corrupción y connivencia de las fuerzas públicas hacia estas estructuras criminales. Primero, como se ha denunciado desde la Unidad de Atención, la errónea valoración que la Unidad Nacional de Protección realiza para evaluar el riesgo de una víctima genera desprotección: “La Unidad de Atención remite a la Policía para que haga una evaluación del riesgo y en el 70% de los casos la persona o familia tiene un riesgo ordinario. En esa medida no entra en el programa y no se le brindan las medidas de protección”249. Además, esas medidas son muy cuestionables, como así han denunciado los propios afectados porque se basan en la entrega de un chaleco antibalas, un teléfono móvil o recibir protección de un escolta o policía, y se aplican a todo el mundo por igual, sin tener en cuenta un enfoque diferencial: “A mi me dijeron de ponerme un policía para protegerme, pero eso me estigmatiza, me señala y me impide hacer mi vida normal como líder comunitario porque la gente también tiene miedo de reunirse contigo”250. Esta situación ha generado un aislamiento desde la propia Unidad de Atención puesto que este organismo no puede llevar a cabo competencias en un tema tan específico como la protección sin el accionar de organismos tan concretos en esta materia como son la policía y la fiscalía. 247 Ibidem. 248 Véase hipótesis en la página 9. 249 Ibidem. 250 Entrevista realizada por Pablo Cortés a REEMBERTO, líder comunitario y víctima de DFI, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 86 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia “Nos hemos sentido muy solos y allí está la percepción de la población y es que precisamente nosotros con estas medidas de protección, en lugar de atenderlos, les estamos generando más riesgo”251. Por último, los altos niveles de corrupción y connivencia de las fuerzas públicas que deberían proteger a las víctimas son la gran lacra en esta materia. Esto lo que provoca es una gran desconfianza por parte de la población que no puede acudir al cuerpo de seguridad precisamente encargado de su seguridad porque, entre otras razones, “está involucrado muchas veces en los negocios ilegales”252. Esta problemática también se observa en la escasa fuerza que desde la Alcaldía y la fuerza pública se pone en la lucha contra las estructuras criminales, como denuncia el último informe sobre la situación de los derechos humanos en la ciudad de Medellín: “No se observa que el esfuerzo de las autoridades para la captura de integrantes de las estructuras armadas ilegales, la creación de una Secretaría de Seguridad y una política metropolitana de seguridad, el incremento de pie de fuerza y la mayor dotación de infraestructura de seguridad, entre otras acciones, se reflejen en una contención del escalamiento de la confrontación armada en algunos sectores”253. 251 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Ana María JARAMILLO, Analista del Área de Análisis y Evaluación de la Política Pública Municipal de Atención de Medellín, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 252 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Diego HERRERA, Presidente de IPC, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 253 PERSONERÍA DE MEDELLÍN, op. cit., p. 19. 87 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia V EL DFI EN BUENAVENTURA El distrito urbano de Buenaventura, situado en el departamento del Valle del Cauca y puerta al Pacífico, es una dicotomía en si mismo. Un área de contrastes en la que se entremezcla, por un lado, una sociedad de mayoría afrocolombiana que vive en un clima permanente de violencia, pobreza y exclusión, y, por otro lado, un modelo de desarrollo económico basado en megaproyectos que giran alrededor del puerto marítimo industrial más importante de Colombia, situado en esta ciudad. En este contexto de desigualdades, la población más vulnerable ha sido testigo del accionar de las FARC, los grupos paramilitares que junto con el Ejército buscaban recuperar el control del distrito y, por último, las estructuras criminales, herederas de estos grupos paramilitares, que actualmente controlan la ciudad. Esta pesada carga y permanencia de la violencia se ha debido, principalmente, a la posición estratégica de Buenaventura que sirve como punto de entrada y salida de todas las economías ilegales que controlan estos grupos armados, sobre todo, tráfico de drogas y de armas, desde el Pacífico hacia el interior del país y viceversa. La principal consecuencia de esta violencia recae en la población civil. Una sociedad de por si afectada por las elevadas tasas de pobreza, exclusión y paro. Según el Registro Único de Población Desplazada, Buenaventura ha sido históricamente el municipio con el mayor número de desplazamientos masivos con 26. 106 personas254. 1. Perfil de Buenaventura Buenaventura, perteneciente al departamento del Valle del Cauca, tiene una amplia extensión geográfica divida entre una zona rural y un distrito urbano, y está situada en la costa pacífica. Una situación geopolítica que la ha convertido en un punto estratégico como camino de entrada y salida desde el interior del país hacia el Pacífico y viceversa, como se puede observar en el MAPA 2. Debido a su posición 254 Disponible en http://www.elespectador.com/noticias/nacional/buenaventura-­‐esta-­‐al-­‐rojo-­‐ el-­‐desplazamiento-­‐intraurbano-­‐articulo-­‐457150 Consultado el 11 de noviembre de 2013. 88 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia geográfica, Buenaventura ha generado un alto interés por parte de economías legales e ilegales. Mapa 2. Posición de Buenaventura en el Valle del Cauca Fuente: Google Maps. El distrito urbano se encuentra dividido en 12 comunas y aproximadamente 158 barrios, algunos de ellos, como se observará más adelante, creados por la propia población como invasiones que le ganaron terreno al océano y son denominadas áreas de bajamar. El distrito urbano, espacio de análisis para este estudio, contaba con una población de 377.105 habitantes en 2012, según el DANE, aunque organizaciones sociales como el Proceso de Comunidades Negras (PCN) eleva esta cifra hasta las 450.000255. Uno de los rasgos más sobresalientes de Buenaventura es su composición étnica puesto que el 89% de la población se reconoce como negra, mulata, afrodescendiente o afrocolombiana, y un 1% como indígena, perteneciente a los pueblos wounaan, embera, páez, epedara siapidara y katios256. Una característica básica para entender las consecuencias que el desplazamiento forzado tiene sobre esta población por sus connotaciones culturales y sociales vinculadas al territorio. 255 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), op. cit., p. 49. 256 Ibidem. 89 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia La particularidad que define a Buenaventura como una tierra de contrastes es la visión económica y de desarrollo que se ha implantado. Por un lado, la población vive bajo el umbral de grandes tasas de pobreza y exclusión que se reflejan en el interior de la ciudad y en las condiciones de vida, en ocasiones, infrahumanas. Por otro, en el distrito está el principal puerto marítimo de Colombia por el cuál ingresa el 60% de las mercancías provenientes del extranjero257. Es decir, en Buenaventura se observa como el 62.7% de la población se encuentra por debajo de la línea de pobreza y el 20% por debajo de la línea de indigencia, con el 35.85% de sus habitantes con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y una tasa de desempleo que en 2010 alcanzó el 63.7%258. Incluso organizaciones sociales y defensoras de los derechos humanos señalan que el nivel de pobreza supera el 80% y el de indigencia el 40%. Es decir, “casi la mitad de la gente vive con menos de un dólar – 2000 pesos diarios”259. Esta precaria situación también se refleja en un servicio básico como es la sanidad: “Hay un hospital para 450.000 personas, es decir, puede haber un médico por cada 20.000 habitantes”260. Mientras, el modelo productivo instalado a nivel administrativo se centra en la entrada de capital extranjero y nacional con el fin de desarrollar una ciudad industrial y turística. En este sentido, organizaciones de derechos humanos han denunciado que “la situación de pobreza crónica y estructural que vive la población indígena y afrodescendiente se puede explicar por la imposición de un modelo de desarrollo extractivista que no genera valor agregado y que, por el contrario, posee impactos negativos sobre el medio ambiente, afecta las prácticas tradicionales de subsistencia de las comunidades y redunda en condiciones de violencia, pobreza y miseria”261. Por último, ante la enorme marginalidad que sufre la población, factor que aumenta el riesgo y la vulnerabilidad frente a la violencia y el DFI, la presencia del Estado ha sido insuficiente e inoperante. Buenaventura ha sufrido “un abandono histórico del Estado en lo que respecta a instituciones civiles y sociales, y una situación sistemática 257 Ibid., p. 61. 258 Ibid., p. 51. 259 Entrevista realizada por Pablo Cortés al Padre ADRIEL, párroco de la parroquia del barrio Alberto Lleras, 3 – 09 – 2013 en Buenaventura. 260 Ibidem. 261 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), op. cit., p. 50. 90 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia de discriminación racial, desigualdad y exclusión social que conlleva la negación histórica a las comunidades étnicas del goce efectivo de sus derechos sociales, económicos, culturales y políticos”262. Esta dejación de funciones por parte de la Administración se sustenta sobre una de las principales lacras y problemas históricos que sufre la ciudad: la corrupción y connivencia con los grupos armados ilegales263. “La fuerza pública, la institucionalidad y el alcalde de Buenaventura están permeados por los grupos armados y por unos cuestionamientos bastante serios con el paramilitarismo. Las mismas instituciones están vinculadas con el tema del despojo. Allá el despojo no sólo lo hacen los grupos ilegales, sino también los legales”264, denuncian desde la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES). 2. Contexto de la violencia Para entender el actual contexto de violencia que sufre Buenaventura es necesario hacer un breve repaso de las dinámicas del conflicto armado que han operado en el distrito urbano y que, en último término, han evolucionado hacia la situación actual de control que ejercen las organizaciones criminales mafiosas. 2. 1. Antecedentes Las FARC fueron el primer actor armado en operar, por medio del Frente 30, todavía activo265, en Buenaventura, dentro de la dinámica de control de las vías de comunicación con el interior del departamento del Valle del Cauca y su capital, Cali. Durante la década de los ochenta se presentó el crecimiento del narcotráfico y la entrada de éste en forma de una élite mafiosa que se introdujo en los sectores políticos e institucionales de la ciudad. Estas estructuras mafiosas conformaron las 262 Ibidem. 263 Ibidem. 264 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Marcos OLAYA, Investigador de CODHES, 27 – 08 – 2013 en Bogotá. 265 El 26 de noviembre de 2013, miembros del Frente 30 de las FARC activaron una carga explosiva que derribó una infraestructura eléctrica, afectando al suministro de energía para el puerto. 91 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia organizaciones que actualmente se disputan el control de Buenaventura. Así, surgieron en el Valle del Cauca, por ejemplo, Los Rastrojos al servicio de Wilber Varela, alias Jabón, o Los Machos al servicio de Diego León Montoya, alias Don Diego. Durante la década de los 90 las FARC crean la columna móvil Manuel Cepeda que pasó a controlar los barrios periféricos y de bajamar. Una presencia que coincidió con la expansión del modelo de desarrollo económico expansionista. Por este motivo, la presencia de los milicianos afectaba y perjudicaba a los empresarios tanto legales como ilegales, lo que significó la puerta de entrada de dos grupos paramilitares: las Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá (ACCU), controladas por los Castaño y el Bloque Calima, financiado principalmente por alias don Diego266. La incursión del paramilitarismo logró el control casi total en el 2002 de los barrios del municipio. Desde 2002 y hasta 2004 se produjeron las expresiones de violencia más cruentas en el distrito, llegando a la cifra de 450 asesinatos por año267. En esta etapa de enfrentamientos entre guerrilla y paramilitares, también se produjo una reacción por parte del Estado que ha tenido gran repercusión sobre las comunidades: la connivencia de las fuerzas públicas con el accionar paramilitar. Otro de los factores del paramilitarismo que ha dejado su semilla en la actual situación es el control y cooptación por parte de las estructuras criminales mafiosas y paramilitares de grupos de sicarios y bandas de delincuencia común. Este accionar, origen del actual, se mantuvo a pesar de la desmovilización del 18 de diciembre de 2004 del Bloque Calima. Sin embargo, la población relaciona las actuales estructuras criminales con los grupos paramilitares anteriores: “Las comunidades urbanas y rurales de Buenaventura se refieren a los grupos que delinquen en la actualidad como paramilitares porque son las mismas personas y pobladores del distrito que anteriormente hacían parte del Bloque Calima, operando incluso en los mismos barrios y calles en los que lo hacían”268. Esto dio lugar a una reestructuración del paramilitarismo en grupos como Los Rastrojos o el grupo Águilas Negras, en el interior del Valle del Cauca. Esta división junto con la presencia de las milicias 266 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), op. cit., p. 55. 267 Ibid., p. 57. 268 Ibid., p. 58. 92 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia urbanas de las FARC y la disputa territorial entre todos los grupos produjo otro periodo violento que se extendió hasta 2009. Como se puede observar en la TABLA 3, esa violencia se tradujo en un incremento exagerado de la tasa de homicidios. Además, en este periodo, el DFI también fue la manifestación de mayor impacto resultado de la confrontación armada por el territorio269. Tabla 3. Víctimas de homicidios en Buenaventura 2005-2008 PERIODO HOMICIDIOS 2005 324 2006 416 2007 386 2008 217 Fuente: Elaboración propia basado en Medicina Legal, 2012. Finalmente, en el año 2009 una fuerte ofensiva paramilitar, conjuntamente con la fuerza pública y los grupos al servicio del narcotráfico lograron una retirada de las milicias de las FARC del área urbana, dejando bajo el control del paramilitarismo ese territorio270. Fruto de ese dominio territorial y la división que hacen de las zonas de influencia las dos estructuras paramilitares y criminales que operan en Buenaventura: Los Rastrojos y La Empresa, se produce una reducción en el número de homicidios como se observa en la TABLA 4. Tabla 4. Víctimas de homicidios en Buenaventura 2009-2011 PERIODO HOMICIDIOS 2009 145 2010 146 2011 129 Fuente: Elaboración propia basado en Medicina Legal, 2012. 269 Ibid., p. 59. 270 Ibid., p. 61. 93 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia 2. 2. Radiografía actual La situación actual del conflicto armado en Buenaventura se define por una reconfiguración de territorios y de fuerzas que comenzó hacia mediados del año 2012 y que ha traído consigo un auge de la violencia y del fenómeno del DFI masivo. Desde la entrada en Buenaventura de Los Rastrojos en el 2008, estos pagaron los servicios de la organización criminal La Empresa, la cuál “desde 2008 hasta 2012 se constituyó como el actor armado predominante”271. Sin embargo, la propia población identifica a La Empresa como los mismos paramilitares que habían controlado los territorios: “Para mí es la misma estrategia paramilitar que lo único que hace es cambiar de nombre pero sigue siendo lo mismo. Además, los miembros y personas involucradas son las mismas, con el mismo accionar y el control territorial sigue siendo exactamente igual”272. Sin embargo, la llegada de un tercer grupo armado, Los Urabeños, ha provocado que Buenaventura sea de nuevo territorio de una guerra abierta por el control de las zonas estratégicas de la ciudad. Durante el año 2012 y 2013, en el distrito de Buenaventura estaban operando el Frente 30 de las FARC-EP, principalmente en áreas rurales, y Los Rastrojos y Los Urabeños en la zona urbana273. En el caso de Los Rastrojos, la estructura criminal se encontraba en “un proceso de distribución de funciones y territorios para el control de siembra de cultivos de uso ilícito, la producción y comercialización de los alcaloides derivados de la Coca, así como en la lucha por hacerse con el control territorial de toda la zona urbana de Buenaventura”274. En el MAPA 3 se observan los hechos violentos en los diferentes barrios de Buenaventura durante la primera mitad del 2012. 271 Servicio Jesuita de Refugiados (SJR), Buenaventura: una crisis humanitaria sin respuesta, 2012, Buenaventura, p. 11. 272 Entrevista realizada por Pablo Cortés al LEONARD, líder comunitario del barrio de San Francisco, 3 – 09 – 2013 en Buenaventura. 273 Servicio Jesuita de Refugiados (SJR), op. cit., p. 10. 274 Ibid., p. 11. 94 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia MAPA 3. Distribución territorial de hechos violentos durante la primera mitad de 2012 Fuente: Servicio Jesuita de Refugiados. Informe Buenaventura: una crisis humanitaria sin respuesta, 2012. Sin embargo, esa aparente calma debida al control territorial ejercido por el brazo armado de Los Rastrojos, La Empresa, se quebrantó con el inicio de un enfrentamiento abierto entre Los Rastrojos y Los Urabeños en el distrito urbano de Buenaventura en agosto de 2012. El incremento de la violencia fue paulatino y tuvo como fecha clave el 6 de octubre de 2012, según señalaron autoridades locales, fuerza pública, sectores de la Iglesia Católica y organizaciones no gubernamentales. Esta guerra entre ambas estructuras criminales se inició tras el asesinato de alias Ramiro, considerado como uno de los jefes de La Empresa275. Ese crecimiento de la violencia se puede observar en el MAPA 4 que en comparación con el anterior, de la primera mitad del 2012, denota un incremento en los homicidios, balaceras y desplazamientos a partir de octubre de ese mismo año. 275 Ibid., p. 14. 95 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Mapa 4. Distribución territorial de hechos violentos en octubre de 2012 Fuente: Servicio Jesuita de Refugiados. Informe Buenaventura: una crisis humanitaria sin respuesta, 2012. Una de las principales características de este conflicto se puede observar en la distribución de los hechos violentos acaecidos en este periodo, puesto que la mayoría se sitúan en la zona continental (derecha del mapa) que está dividida de la zona insular (izquierda del mapa) y se comunican a través del puente El Piñal. En este punto es necesario realizar una radiografía de la actual división de los barrios de la ciudad. La zona insular está compuesta por las comunas 1, 2, 3, 4 y parte de la 5, que a su vez es donde se encuentran los barrios de Nayita, El Firme, Alfonso López, Alberto Lleras, Viento Libre, La Playita y Pascual de Andagoya. Esta zona es especialmente estratégica para las estructuras criminales porque posee un acceso directo al mar y su control es fundamental para la entrada y salida de drogas y armas276. La zona continental, en la cuál se produjeron la mayoría de los actos violentos, está compuesta por la mayor parte de la comuna 5 y las comunas 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12. Una de las razones por las cuáles la guerra entre ambas estructuras criminales se libró en la zona continental y no tanto en la insular es por “la rendición de miembros de La 276 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), op. cit., p. 63. 96 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Empresa que si pusieron más resistencia en la zona continental”277, además de por el carácter estratégico de la comuna 5, ya que “posee un acceso directo al mar tanto por el norte como por el sur: por el norte a través del estero Aguacate, y por el sur a través del estero San Antonio. También, porque en este territorio se está llevando a cabo el megaproyecto económico de expansión portuaria, Terminal de Contenedores de Buenaventura (TC-BUEN)”278. Es necesario resaltar que junto con las zonas de bajamar de la zona insular, la comuna 5 es la más afectada por el conflicto armado en Buenaventura. En esta zona continental también se encuentra una zona estratégica para las estructuras criminales que abarca las comunas 7, 8 y 11, debido a que a través de algunos barrios ubicados en la comuna 7 se tiene salida directa al mar por medio del estero San Antonio. La zona de las comunas 6, 9 y 10 es estratégica para el control de la población y, la comuna 12 es estratégica porque permite controlar la vía CabalPombo que comunica Buenaventura con Cali279. “Esta, es una zona en la que se ubican muchas de las personas que llegan desplazadas de otros sectores del municipio, por ejemplo, de los territorios de bajamar”280. De esta manera se entiende que las zonas de bajamar son las más estratégicas para las estructuras criminales debido a que suponen una vía de acceso y salida de la mercancía ilegal: “En la zona del Pacífico los procesos de despojo son mucho más fuertes tanto legales como ilegales porque hay casas en los barrios de bajamar cuyo patio da al mar y son casas, obviamente, con una localización estratégica para los grupos muy fuertes y las van a querer para tener acceso a esteros, mar abierto, insumos de coca, sacar y entrar armas, etcétera”281. En el MAPA 5 se puede observar una distribución de los barrios en las 12 comunas existentes en Buenaventura. 277 Entrevista realizada por Pablo Cortés al Coordinador del SJR, 3 – 09 – 2013 en Buenaventura. Prefiere mantener oculta su identidad. 278 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), op. cit., p. 63. 279 Ibidem. 280 Ibid., p. 64. 281 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Marcos OLAYA, Investigador de CODHES, 27 – 08 – 2013 en Bogotá. 97 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Mapa 5. Barrios pertenecientes a las diferentes comunas en Buenaventura Fuente: http://buenaventuravallecolombia.blogspot.com.es/2010/11/comunas-y-barrios-de-buenaventura.html Precisamente son estas zonas de bajamar las que sufren el problema del despojo que se produce después de producirse el desplazamiento forzado intraurbano, es decir, el despojo es el proceso mediante el cuál los grupos armados ocupan las viviendas de las personas desplazadas. Sin embargo, desde CODHES se ha denunciado que esta expoliación se realiza de una manera tanto ilegal como legal: “No sólo la fuerza pública está permeada por los grupos armados, la institucionalidad y el propio alcalde de Buenaventura tienen cuestionamientos bastante serios con el paramilitarismo. Las mismas instituciones están vinculadas con el tema del despojo”282. Esta relación de la ilegalidad con la legalidad ha llegado a ser confirmada por una de las fuentes consultadas: “Tenemos información de primera mano que indica que el actual alcalde sigue la cuerda de Los Urabeños”283. 282 Ibidem. 283 Entrevista realizada por Pablo Cortés, 3 – 09 – 2013 en Buenaventura. Prefiere mantener oculta su identidad. 98 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia En este sentido, el despojo de las viviendas lo está sufriendo actualmente la población más Fuente: Pablo Cortés Ferrández familias vulnerable, previamente desplazadas, es decir revictimizadas, que viven en barrios de bajamar de extrema pobreza en las comunas 2, 3, 4 y parte de la 5 que son zonas con un enorme económico Capilla de la memoria situada en la parroquia del barrio Alberto Lleras en honor a las personas asesinadas y desaparecidas por el conflicto armado en Buenaventura. interés para las autoridades: “En todo este corredor la alcaldía tiene un proyecto de montar un malecón turístico y están pensando en atraer la inversión extranjera también en la comuna 5 donde está el proyecto portuario. Esto se hace pasando por encima de la población y en estos sectores donde se quieren establecer los megaproyectos se ha recrudecido la violencia. Se han presentado procesos arbitrarios de despojo y se han dado visitas de la policía en compañía de personas vestidas de particulares que se cree que son paramilitares”284. Las consecuencias de este conflicto abierto entre ambas estructuras criminales tuvo una repercusión directa sobre la población que, por ejemplo, tan sólo en dos meses sufrió hasta 53 balaceras285 y se desató una guerra armada en los barrios de bajamar en la zona continental de Buenaventura, con un saldo de 75 muertes en tan sólo tres meses286. Además de los homicidios, el número de acciones violentas se extendió durante el transcurso del conflicto: “Tres víctimas se encontraban descuartizadas, 61 personas fueron capturadas y hubo el incautamiento de 82 armas. Asimismo, se 284 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Marcos OLAYA, Investigador de CODHES, 27 – 08 – 2013 en Bogotá. 285 Entrevista realizada por Pablo Cortés al Coordinador del SJR, 3 – 09 – 2013 en Buenaventura. Prefiere mantener oculta su identidad. 286 Servicio Jesuita de Refugiados (SJR), op. cit., p. 14. 99 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia reportaron 75 personas desaparecidas desde enero hasta diciembre de 2012”287. Todos estos acontecimientos violentos también tuvieron su repercusión, como se analizará a continuación, con nueve episodios de desplazamientos forzados intraurbanos masivos durante el último trimestre del 2012. 3. El DFI en Buenaventura El desplazamiento intraurbano en Buenaventura comenzó a visibilizarse durante la década del 2000 que dio paso al primer periodo de violencia que se extendió hasta el 2004. En ese momento, “la población optó de manera recurrente por desplazarse de sus barrios en busca de mejores condiciones de seguridad. El desplazamiento forzado intraurbano comenzó a erigirse como una de las principales vulneraciones a la población víctima de un conflicto armado”288. Sin embargo, fue durante el periodo posterior de violencia comprendido entre 2005 y 2008, cuando el DFI se convirtió en la manifestación con mayor impacto de la confrontación en el territorio urbano289. En ese momento, el fenómeno fue el resultado de las disputas por el control de los barrios y la consecuencia frente a las crecientes violaciones de derechos. “El desplazamiento forzado intraurbano se convirtió progresivamente en la manifestación de la crisis humanitaria que se vivía en Buenaventura por cuenta del conflicto”290. Dos características marcan este periodo, por un lado, el carácter masivo de los desplazamientos y, por otro, el incremento en el número de personas afectadas por este fenómeno. Así, “para el último semestre de 2006 se presentaron desplazamientos intraurbanos masivos en los barrios Alfonso López (216 familias), La Playita (10 familias), Juan XXIII (156 familias), San Francisco (407 familias), Alberto Lleras (20 familias) y Viento Libre (40 familias). Como consecuencia de estos hechos, los desplazamientos intraurbanos declarados en el municipio pasaron de ser 405 en 2005, a 9.068 en 2006”291. Desde 2009 hasta 2011, la división del dominio sobre la zona urbana de Buenaventura por parte de los grupos post desmovilización fue tan fuerte que generó un control 287 Ibidem. 288 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), op. cit., p. 57. 289 Ibid., p. 59. 290 Ibid., p. 60. 291 Ibidem. 100 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia social y territorial absoluto que dio paso a una violencia más silenciosa en forma de cobro de vacunas y extorsiones, amenazas, desapariciones forzosas, reclutamiento forzado o violencia de género, que son vulneraciones que tienen su consecuencia directa en un desplazamiento intraurbano gota a gota. Esto quiere decir que “la población que se desplazada tiende a hacerlo de manera silenciosa, activando redes de apoyo familiares o sociales en los barrios de recepción”292 donde buscan la protección y en ocasiones el regreso se realiza en apenas unas horas o días para evitar el saqueo y la ocupación de la vivienda. Un caso práctico es el de Doña Gloria, una lideresa que llegó desplazada hasta Buenaventura en 2004, fruto de una desplazamiento previo desde la zona rural de la cuenca del río Calima. Esta lideresa tuvo que huir y cambiar de barrio en varias ocasiones debido a la falta de seguridad y el control de los grupos ‘cuadra a cuadra’293: “Primero viví en El Bolívar, después en La Libertad, después en la zona de Nuevo Amanecer y después construí un rancho en El Progreso”, recuerda294. De esta manera, existen tres factores por los que en 2011, Buenaventura se convirtió en el municipio con mayor número de personas desplazadas en Colombia (18.000)295. En primer lugar, el carácter cuasi permanente de disputa por los territorios por parte de los actores armados, sume a la población en una guerra abierta donde la vida en los barrios se hace inaguantable. En segundo lugar, el violento dominio social que las estructuras criminales imponen. Y, en tercer lugar, “muchas de las graves violaciones a los derechos humanos, que se dieron en el marco de la confrontación por el control territorial, se presentaron en barrios y sectores que eran objeto de interés para el desarrollo de megaproyectos económicos y tenían como propósito expulsar a la población para poder utilizar sus territorios”296. 292 Ibid., p. 68. 293 Expresión utilizada para indicar que el control de los grupos armados se ejerce en cada calle de los barrios. 294 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Doña Gloria, lideresa y afectada por DFI, 2– 09 – 2013 en Buenaventura. 295 OCHA, “Colombia: desplazamientos intraurbanos: Buenaventura (Valle del Cauca)”, Informe de situación Nº 2, 3 de noviembre de 2012 – 16 de noviembre de 2012. 296 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), op. cit., p. 61. 101 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Estos tres factores mencionados en el párrafo anterior son los que han marcado las características y causas de los DFI masivos que sufre Buenaventura desde octubre de 2012 con la entrada de Los Urabeños y la guerra abierta que se inició con Los Rastrojos. “Entre octubre y las primeras semanas de noviembre se presentaron 10 desplazamientos masivos, en los cuales 5.495 personas se vieron obligadas a desplazarse forzadamente dentro de los límites del mismo municipio. Los barrios más afectados por la violencia, en los que se dieron los desplazamientos masivos son: Pampalinda, Villa Estela, La Carmelita, Seis de enero, Juan XXIII, San Francisco, Bellavista, San Luis, Barrios Municipal y Santa Cruz”297. Además, una de las particularidades que presentan los desplazamientos del 2012 es que una de las causas principales de los DFI fue “el reclutamiento, utilización y vinculación de niños, niñas, adolescentes y jóvenes (NNAJ) en el conflicto armado”298. De hecho, en el año 2012, según el Tribunal Internacional sobre la Infancia afectada por la Guerra y la Pobreza del Comité de Derechos Humanos, el departamento del Valle del Cauca fue uno de los más afectados por el drama de la vinculación y reclutamiento, las cuales se desarrollan “en escuelas de sicarios, oficinas de cobro, micro tráfico, narcotráfico a gran escala, dominio de cárceles y manejo de laboratorios”299. En la TABLA 5 se pueden observar los datos de las personas y familias afectadas en las fechas en las cuáles se produjo el desplazamiento. Destacado es el movimiento que se produjo el 31 de octubre en el barrio Juan XXIII, donde en tan sólo un día 2.413 fueron desplazadas forzosamente. 297 Ibid., p. 70. 298 Servicio Jesuita de Refugiados (SJR), op. cit., p. 29. 299 Ibid., p. 29. 102 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Tabla 5. DFI masivos en Buenaventura durante octubre y noviembre 2012 FECHA BARRIO PERSONAS FAMILIAS 17/10/2012 Pampalinda 263 62 20/10/2012 Villa Estela 200 50 26/10/2012 La Carmelita 448 111 30/10/2012 Seis de Enero 626 163 31/10/2012 Juan XXIII 2.413 639 01/11/2012 San Francisco 169 41 01/11/2012 Bellavista 117 26 01/11/2012 San Luis 93 23 01/11/2012 Barrio Municipal 181 45 13/11/2012 Santa Cruz 985 249 5.495 1.409 TOTAL Fuente: Elaboración propia basado en Desplazamiento Forzado Intraurbano, CODHES, 2012. Estos datos también fueron recogidos por la Sala de Situación Humanitaria de OCHA y se puede observar el incremento en el número de desplazamientos justo antes de iniciarse el conflicto armado de manera abierta y después. OCHA registró en Buenaventura el desplazamiento masivo de 175 personas en agosto, mientras que entre agosto y noviembre el total de personas que fueron desplazadas masivamente en la ciudad fue de 6.425300. Ante estos episodios de DFI masivos es indispensable destacar, como así lo han hecho las organizaciones de derechos humanos y las organizaciones no gubernamentales, la relación existente entre los lugares donde se producen hechos victimizantes agudos como homicidios y fenómenos de desplazamiento con los espacios donde existen intereses económicos expansionistas como la construcción del malecón turístico o la expansión portuaria del Terminal de Contendores de Buenaventura (TC-BUEN). Esta situación ya fue denunciada por el Auto 005 de 2009 de la Corte Constitucional sobre la Protección de los derechos fundamentales de la población afrodescendiente víctima del desplazamiento forzado, en el marco del estado de cosas inconstitucional 300 Ibid., p. 13. 103 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia declarado en la sentencia T-025 de 2004. En dicho Auto, la Corte se apoya en el informe presentado por la organización AFRODES el 18 de octubre de 2007 y que indica que “el gobierno municipal sin consultar a la comunidad afrocolombiana está planificando la implementación de varios megaproyectos que tendrán un fuerte impacto en las comunidades afro de esta ciudad, causando aún mas desarraigo. Las zonas que han sido designadas para megaproyectos son actualmente las más conflictivas, por ejemplo, los barrios de bajamar Viento Libre, Lleras y Alfonso López han sido designados para la creación de un malecón turístico”301. Además añade este Auto que “el objetivo de la violencia es sacar a la gente de su tierra, y por lo tanto, crear un espacio para los megaproyectos. La gente que vive en Bajamar lleva alrededor de 300 años allá, pero a pesar de esto el gobierno no la ha consultado sobre los planes que tiene para demoler las casas para crear el malecón turístico. La gente teme que se les traslade, lo que va a cambiar su vida completamente, porque viven del mar, son pescadores artesanales. Además en este momento sus casas son grandes, para acomodar las familias numerosas que tienen y temen de que este no sea el caso si los trasladan”302. En este sentido, el coordinador del Servicio Jesuita de Refugiados (SJR) hacía la siguiente reflexión: “Si se superpone un mapa donde hay mayores casos de desplazamiento forzado y victimización sobre uno con todos los proyectos portuarios y macroproyectos, ambos mapas coinciden”303. Como se puede observar en la siguiente secuencia de mapas, elaborada con datos extraídos del informe de CODHES, “Desplazamiento Forzado Intraurbano y soluciones duraderas”, y del informe del SJR, “Buenaventura: una crisis humanitaria sin respuesta”, proyectos económicos expansionistas (MAPA 6) como son: el malecón turístico que quiere construirse en la zona de viviendas de bajamar situadas en los barrios de las comunas 2, 3, 4 y parte de la 5, y la expansión portuaria del TCBUEN también localizada sobre la comuna 5, quieren construirse en zonas donde viven familias en una extrema vulnerabilidad. 301 Corte Constitucional de Colombia, Auto 005 de 2009, p. 27. 302 Ibidem. 303 Entrevista realizada por Pablo Cortés al Coordinador del SJR, 3 – 09 – 2013 en Buenaventura. Prefiere mantener oculta su identidad. 104 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Si este mapa lo comparamos con el MAPA 7 que recoge los desplazamientos forzados intraurbanos y hechos victimizantes agudos como los homicidios, se observa que estos fenómenos violentos ocurren precisamente sobre las comunas afectadas por proyectos económicos expansionistas en las comunas 1, 2, 3, 4 y 5. Lo que no implica que los hechos violentos acaecidos como causa de la guerra abierta entre grupos armados afecta también a otras comunas de la ciudad, como se ha observado anteriormente en el MAPA 4. Mapa 6. Proyectos económicos expansionistas previstos para Buenaventura Fuente: Elaboración propia basado en CODHES, 2012 y SJR, 2012. Mapa 7. Hechos victimizantes acaecidos en las comunas de Buenaventura. Fuente: Elaboración propia basado en CODHES, 2012 y SJR, 2012. 105 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Como se puede observar a continuación en el GRÁFICO 3 y la TABLA 6 (ambos recogen los mismos datos), el desplazamiento forzado intraurbano en Buenaventura ha estado marcado por los periodos de enfrentamiento entre actores armados, principalmente entre el periodo de 2005 hasta 2009, y recientemente con la guerra abierta entre Los Urabeños y Los Rastrojos que comenzó en octubre del 2012. Sin embargo, también es reseñable que las etapas donde se producía un descenso únicamente en las cifras, también se dan hechos de desplazamiento intraurbano, asociados a ese gota a gota de familias que abandonan los barrios como consecuencia de la presión, la violencia y el control ejercido por el grupo armado y estructura criminal que somete a las personas de esa zona. Gráfico 3. Repaso histórico del DFI en Buenaventura 1999-2012 DESPLAZAMIENTOS FORZADOS INTRAURBANOS 10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 DESPLAZAMIENTOS FORZADOS INTRAURBANOS Fuente: Elaboración propia basado en Desplazamiento Forzado Intraurbano, CODHES, 2012. 106 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Tabla 6. Repaso histórico del DFI en Buenaventura 1999-2012 AÑO PERSONAS 1999 5 2000 37 2001 1203 2002 107 2003 234 2004 85 2005 455 2006 9068 2007 7038 2008 9495 2009 1256 2010 1229 2011 1385 2012 5494 Fuente: Elaboración propia basado en Desplazamiento Forzado Intraurbano, CODHES, 2012. Finalmente, los últimos y más recientes episodios de DFI en Buenaventura tuvieron lugar el pasado 6 de noviembre de 2013 de nuevo por enfrentamientos entre Los Urabeños y miembros de La Empresa, la estructura de los Rastrojos. Según datos del Informe de Situación de la OCHA del 15 de noviembre de 2013, 853 familias, un total de 2.845 personas304, fueron obligadas a abandonar sus hogares por temor, amenazas y homicidios que se presentaron en los barrios de Viento Libre, Alfonso López, La Calle Ramiro y el Puente de los Nayeros305. Estos nuevos DFI masivos comenzaron el 31 de octubre, “con hechos violentos como homicidios, enfrentamientos armados en la vía pública y amenazas, dejando al menos 11 muertes y por lo menos cinco 304 OCHA, “Colombia: desplazamientos masivo intraurbano y limitaciones de movilidad. Buenaventura (Valle del Cauca)”, Informe de situación Nº 2, 15 de noviembre de 2013. 305 Disponible en http://www.elespectador.com/noticias/nacional/buenaventura-­‐esta-­‐al-­‐rojo-­‐ el-­‐desplazamiento-­‐intraurbano-­‐articulo-­‐457150 Consultado el 11 de noviembre de 2013. 107 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia desapariciones, aún no confirmadas”306. Esta situación ha afectado principalmente a las comunas 3 y 4 de bajamar, como se puede observar en la TABLA 7. Tabla 7. Censo de población desplazada por barrio Fuente: Elaboración OCHA basado en Personería Distrital de Buenaventura. 3. 1. Consecuencias humanitarias del desplazamiento Los DFI ocurridos durante el último trimestre de 2012 y en noviembre de 2013 pueden considerarse como un caso emblemático para analizar las consecuencias humanitarias que este fenómeno tiene para la población afectada en Buenaventura. Estos fenómenos han generado una crisis humanitaria por cuatro motivos. El primero de ellos se deriva de la no inclusión de las víctimas en el RUV. El segundo motivo se debe a la “incapacidad del Estado para contener el avance de los llamados grupos neo paramilitares”307, responsables de los DFI. Es decir, a pesar de las alertas emitidas por la Defensoría Delegada para la Prevención de riesgos de Violaciones de Derechos Humanos y DIH en el marco del Sistema de Alertas Tempranas (SAT), por medio de la nota de seguimiento No 012-12 del 23 de agosto de 2012, las autoridades locales del municipio no aplicaron las medidas necesarias para proteger a la población ante 306 OCHA, op. cit., p. 1. 307 Servicio Jesuita de Refugiados (SJR), op. cit., p. 4. 108 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia un más que probable auge de la violencia. El tercer motivo, es la incapacidad que las autoridades locales de Buenaventura e instituciones estatales del distrito evidenciaron ante la enorme demanda de ayuda que se produjo en apenas unas semanas. A esta falta de aptitud, denunciada por organizaciones civiles, organizaciones no gubernamentales y por OCHA, se le suma la ausencia de una voluntad política por parte de la alcaldía y las fuerzas de seguridad para atender y proteger a la población más vulnerable. El cuarto y último motivo es la extrema vulnerabilidad de la que parten las personas que sufren un DFI en Buenaventura. El hospedaje de estas familias desplazadas en un lugar que cumpla las condiciones de seguridad es la primera necesidad de protección ante este fenómeno. Sin embargo, las crisis humanitarias de 2012 y 2013 se han producido, en primer término, debido a la ausencia de un albergue para las víctimas de desplazamiento. De esta manera, dada la falta de capacidad institucional, las personas se dispersaron y buscaron ayuda entre familiares y amigos, se alojaron en casas deshabitadas del sector de Gamboa y se albergaron en un hotel adaptado para este fin, que no cumplía con las condiciones de seguridad e infraestructura308. Esta situación también se ha producido en la última crisis de noviembre de 2013 como recoge el informe de OCHA: “Las familias continúan albergadas en casas de amigos y familiares y en un hotel. El municipio no cuenta con un albergue apto para ser usado en este tipo de emergencias”. Esta situación la denunciaron los propios afectados: “Aquí sólo recibimos la ayuda de emergencia, pero en temas de protección los desplazados no reciben nada. Aquí cada uno se arrima donde algún familiar o amigo”309. Esta falta de control, incapacidad del Estado y ausencia de albergue produjo hacinamiento en todos los casos310. Además, esta situación de dispersión de las personas desplazadas y la incapacidad de las autoridades impide aplicar unas medidas de seguridad eficaces. Esto provocó que los grupos armados controlaran también los refugios: “En todos estos lugares hay un control de las bandas y al llegar las personas desplazadas, por momentos pasaron 308 OCHA, “Colombia: Desplazamientos intraurbanos. Buenaventura (Valle del Cauca)”, Informe de Situación No. 2 (3/11/2012 al 16/11/2012), p. 3. 309 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Doña Gloria, lideresa y afectada por DFI, 2– 09 – 2013 en Buenaventura. 310 Servicio Jesuita de Refugiados (SJR), op. cit., p. 24. 109 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia hombres armados y amenazando”311. Además esta situación de inseguridad ha generado que en el hotel sólo dejaran quedarse a las mujeres y los niños, “puesto que los hombres eran objeto de sospecha”312. Esta respuesta lo que causa es una dispersión del núcleo familiar en un momento de tensión en el que es muy importante la unión de las familias. Otra de las consecuencias de la ausencia de un albergue adecuado es la prolongación de la crisis humanitaria de manera indefinida. Es decir, puesto que su situación de vulnerabilidad y la cercanía del actor armado les obliga a desplazarse constantemente, esto hace más compleja la aplicación de medidas para su estabilización socioeconómica y de seguridad a medio y largo plazo. “El DFI se establece como un obstáculo muy complicado para establecer soluciones duraderas, porque cómo haces para garantizar a una persona la reintegración social cuando esa persona tiene que estar moviéndose constantemente por los barrios”313, se cuestiona desde CODHES. Por este motivo, lo que finalmente ocurre es que la persona, la familia y la comunidad percibe el desplazamiento como una estrategia para protegerse ante todas estas vulneraciones314. Es decir, las víctimas convierten una vulneración a sus derechos en una herramienta que les permite huir de esa situación violenta, un problema se convierte en una solución. Una de las consecuencias de esto es que las personas ocultan su condición de desplazado por miedo y para aumentar su seguridad: “Uno trata de decir que no es desplazado para no ponerse en evidencia y para autoprotegerse”315. Un factor que aumenta más la problemática para resolver la crisis humanitaria. La situación de pobreza aumentada a causa del desplazamiento es otro de los factores que hace más grave la crisis humanitaria. Como se ha analizado anteriormente, las condiciones de vida, niveles de pobreza y marginalidad en Buenaventura son extremos, unas circunstancias que se incrementan debido a que la gente desplazada 311 Entrevista realizada por Pablo Cortés al Coordinador del SJR, 3 – 09 – 2013 en Buenaventura. Prefiere mantener oculta su identidad. 312 Ibidem. 313 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Marcos OLAYA, Investigador de CODHES, 27 – 08 – 2013 en Bogotá. 314 Ibidem. 315 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Doña Gloria, lideresa y afectada por DFI, 2– 09 – 2013 en Buenaventura. 110 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia que llega a la zona urbana “se inserta en esas zonas más excluidas y generan una situación humanitaria complejísima”316. Esta situación, como asevera el Padre Adriel, provoca que los afectados por un DFI conviertan su vida en un continuo ir y venir que termina por llevarlos a la indigencia. “El que llega desplazado está aquí tres o cuatro meses mendigando y padeciendo de un lado para otro”317. Esta situación de pobreza previa al desplazamiento provoca que la crisis humanitaria sea mucho más aguda y tenga unas repercusiones directas sobre la seguridad alimentaria, como señaló OCHA en 2012: “Se requiere garantizar la asistencia alimentaria para más de 4.850 personas, mientras permanezca en situación de desplazamiento”318. Por último, el DFI también genera una crisis humanitaria a nivel psicosocial y comunitario. Como se ha analizado en la caracterización de Buenaventura la gran mayoría de la población es afrocolombiana y una pequeña parte indígena. Este rasgo étnico tiene que considerarse debido a las connotaciones, el significado y el arraigo que estas comunidades tienen con el territorio. Un espacio que en muchos de los casos ha sido creado por ellos mismos, puesto que son familias que llegaron a Buenaventura desplazadas desde la zona rural y construyeron sus viviendas en las zonas de bajamar. “La población afrocolombiana siempre subsiste con resistencia personal y contamos con un esquema mental ligado a la tierra que pertenece a nuestro legado”319. Por este motivo, las connotaciones que el desplazamiento tiene sobre esta población son tremendamente drásticas, incluso admiten que para ellos el desplazamiento es como “estar muerto en vida. Te cambian la vida 180º. En aspectos culturales tan importantes como los fallecimientos, los grupos armados no nos dejan enterrar a los muertos, con lo importante que es para nosotros.”320 Incluso el aspecto cultural y de hábitos no es tenido en cuenta a la hora de proporcionar esa ayuda humanitaria puesto 316 Entrevista realizada por Pablo Cortés al Padre ADRIEL, párroco de la parroquia del barrio Alberto Lleras, 3 – 09 – 2013 en Buenaventura. 317 Ibidem. 318 OCHA, op. cit., p. 2. 319 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Doña Gloria, lideresa y afectada por DFI, 2– 09 – 2013 en Buenaventura. 320 Ibidem. 111 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia que choca con factores étnicos esenciales: “El mero hecho de la ayuda de emergencia con la comida que se da no tiene nada que ver con lo que nosotros comemos”321. El otro aspecto a nivel cultural que provoca una crisis humanitaria fruto del desplazamiento es la ruptura de la vida organizativa y comunitaria de la población. “Uno de los principales daños es que se desarticulan los procesos internos y comunitarios. Obviamente los asesinatos, las amenazas, los reclutamientos y los desplazamientos terminan desorganizando las dinámicas internas”322. Una de las principales razones de esta ruptura es el reclutamiento que las estructuras criminales hacen sobre niños, niñas y jóvenes de los barrios que provocan la desconfianza entre las familias y la división. En la actualidad la mayoría de los que hacen parte de los grupos armados ilegales son jóvenes que estuvieron relacionados con la comunidad en algún momento. A raíz de que estos jóvenes son cooptados por estos grupos armados la solidaridad entre la comunidad, una característica básica en la cotidianeidad de las comunidades afrocolombianas, se rompe: “Si un joven de una familia entra en esos grupos, una familia que no tiene un involucramiento en un grupo armado se distancia de esa otra que sí tiene alguno de sus miembros en esos grupos y eso hace que el barrio se empiece a dividir porque se observan entre las familias como un riesgo y un peligro”323. 3. 2. Respuesta institucional al desplazamiento Como se ha apuntado anteriormente, uno de los factores que provocó la crisis humanitaria del último trimestre del 2012 y la reciente de 2013, causada por fenómenos de desplazamientos intraurbanos masivos, fue la ausencia de una respuesta de las autoridades locales efectiva y eficaz, que se puede analizar desde varias perspectivas. En primer lugar, la respuesta errónea frente a la crisis humanitaria se debe a una política de desinterés ante la problemática del desplazamiento por parte de las 321 Ibidem. 322 Entrevista realizada por Pablo Cortés al Padre ADRIEL, párroco de la parroquia del barrio Alberto Lleras, 3 – 09 – 2013 en Buenaventura. 323 Entrevista realizada por Pablo Cortés al LEONARD, líder comunitario del barrio de San Francisco, 3 – 09 – 2013 en Buenaventura. 112 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia autoridades locales de Buenaventura que ha derivado, en último término, en una negación y no reconocimiento del grave problema al que se enfrenta la población. “La institucionalidad aún no ha reconocido esta situación que es de facto y que merece especial atención teniendo en cuenta el drama humanitario que está generando”324. Esta ausencia de reconocimiento se debe a una percepción errónea que la alcaldía tiene sobre el DFI y que impone sobre los órganos de atención. La alcaldía percibe el fenómeno como una migración que al producirse en el interior del área urbana no puede ser calificada como desplazamiento forzado. Debido a esta política de desconocimiento, los desplazamientos del último semestre de 2012 fueron invisibilizados325. Además de esta falencia, la otra se sustenta en la existencia de un presupuesto insuficiente que además está afectado por la corrupción y la ausencia de voluntad por parte de la alcaldía326. En segundo lugar, Buenaventura cuenta con unas falencias extraordinarias a la hora de realizar la declaración para el RUV, como ha recogido el SJR en su informe del 2012, “Buenaventura: una crisis humanitaria sin respuesta”. 1. Buenaventura se enfrenta a una enorme problemática relacionada con la incapacidad por falta de recursos humanos para la toma de declaraciones para la entrada en el registro. “Sólo dos funcionarios de la Personería toman las declaraciones y lo hacen de forma manual. En total, las oficinas del Ministerio Público no logran registrar más de 10 declaraciones diarias”327. Es decir, “el municipio con mayor recepción histórica de población en situación de desplazamiento” sólo cuenta con dos funcionarios fijos del Ministerio Público para tomar declaraciones328. Así, la capacidad de recursos humanos es ínfima en una ciudad en la que se han registrado históricamente desplazamiento intraurbanos masivos que han superado en ocasiones los 9.000 afectados y que vive actualmente una crisis humanitaria causada por los nueves 324 Servicio Jesuita de Refugiados (SJR), op. cit., p. 31. 325 Ibid., p. 14. 326 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Marcos OLAYA, Investigador de CODHES, 27 – 08 – 2013 en Bogotá. 327 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), op. cit., p. 129. 328 Ibid., p. 130. 113 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia desplazamientos masivos de 2012 que dejaron más de 5.000 afectados y los fenómenos de noviembre de 2013 con cerca de 3.000 desplazados. 2. Los funcionarios que atienden a las víctimas de desplazamiento “no tienen la competencia para juzgar si las personas que piden una cita para la declaración requieren o no de una atención inmediata”329. Es decir, “la institucionalidad no cuenta con herramientas de atención y apoyo psicosocial que le ayude a orientar el proceso”330 cuando la situación de vulnerabilidad de las víctimas a la hora de declarar es máxima y, por lo tanto, la persona que realiza la declaración puede requerir de una ayuda inmediata a nivel humanitario, psicosocial y de protección que los funcionarios públicos no son capaces de evaluar. 3. Otra de las consecuencias de esta falta de recursos humanos es el tiempo de espera para declarar ante una situación de desplazamiento intraurbano que debería tener una respuesta inmediata. En Buenaventura, las citas solicitadas en septiembre de 2012 estaban siendo otorgadas para enero de 2013331 sea cual sea la situación de vulnerabilidad y riesgo en la que se encuentra la familia. Es decir, puesto que el proceso para otorgar los turnos de atención es mecánico, no se realizan teniendo en cuenta “algún tipo de diagnóstico preliminar frente a la posible necesidad de una atención de emergencia para las víctimas”332. 4. Toda esta incapacidad provoca el colapso y la saturación del resto de instituciones estatales de atención a las víctimas que se encuentran en Buenaventura. Como denuncian las organizaciones civiles: “En la Oficina de Atención hay un cuello de botella increíble con casi más de 1.400 casos sin reportar y el resto calificados como malos procedimientos, la Personería dice que no puede recibir a más gente porque están saturados. Por ejemplo, la Unidad de Víctimas tiene un procedimiento electrónico para movilizar la 329 Ibid., p. 129. 330 Servicio Jesuita de Refugiados (SJR), op. cit., p. 27. 331 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), op. cit., p. 129. 332 Ibid., p. 129. 114 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia atención, pero no tiene Internet. Esto genera una situación humanitaria más compleja”333. 5. Existe una “deficiencia e indiferencia con la que las personas son atendidas, una situación que genera un nuevo escenario de re victimización”.334 Por ejemplo, debido a los términos técnicos que los funcionarios utilizan para atender a las víctimas, éstas no logran entender lo que estos les dicen o solicitan. “Se han dado casos en los que los funcionarios indican a la víctima que la llamaría para avisarle cuándo debía enviar los documentos para resolver la situación, pero en la mayoría de las ocasiones las personas no volvieron a ser contactadas por el funcionario público”335. 6. En este orden de cosas, los errores por parte de los funcionarios en la toma de declaraciones, ubicando a las víctimas en lugares donde no se presentaron los hechos victimizantes o estableciendo fechas que no corresponden a hechos del conflicto, provocan también la exclusión de las víctimas del registro. 7. Todo ello se produce además, por “la falta de formación e información para que las víctimas puedan acceder a sus derechos y conozcan la ruta de atención”336. 3. 2. 1. Ausencia de un plan de contingencia Junto con los factores analizados anteriormente, la falencia que causa más daño ante una crisis humanitaria en Buenaventura es que el distrito no cuenta con un Plan Integral Único (PIU)337 para la atención del desplazamiento forzado en el municipio. Esta situación fue denunciada por OCHA en 2012: “El municipio no cuenta con un plan de contingencia para atender las situaciones de riesgo y atender de forma 333 Entrevista realizada por Pablo Cortés al Padre ADRIEL, párroco de la parroquia del barrio Alberto Lleras, 3 – 09 – 2013 en Buenaventura. 334 Servicio Jesuita de Refugiados (SJR), op. cit., p. 27. 335 Ibidem. 336 Ibidem. 337 Plan desarrollado por el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada incluido en la Ley 1448 de 2011 por el cual se regula: la coordinación de mecanismos de concertación entre las autoridades de nivel nacional, departamental y municipal, la participación de entidades estatales, privadas, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de población desplazada y de cooperación internacional para la planeación y ejecución de programas y proyectos encaminados a la restitución de los derechos vulnerados de la población desplazada en el contexto local. Los PIU constituyen una herramienta fundamental para integrar todos los esfuerzos y establecer metas a corto, mediano y largo plazo mediante el consenso de las entidades e instancias que hacen parte de la atención del desplazamiento forzado en lo local. 115 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia oportuna las necesidades humanitarias”338. Todavía, en el nuevo informe elaborado en noviembre de 2013, OCHA evidenciaba la inexistencia de este plan y urge a desarrollarlo. Esto deriva en un desbordamiento de las capacidades locales y en que las rutas de respuesta en emergencia para las personas desplazadas no se activen a tiempo. Del mismo modo, las organizaciones civiles se muestran coléricas al denunciar esta situación: “Se dan situaciones humanitarias complejísimas en una ciudad donde no hay ningún sistema de atención porque la alcaldía y las instituciones públicas no lo han desarrollado. A estas alturas de partido después de 10 años de violencia no existe el Plan de Atención a la Población Desplazada”339. De esta manera, el municipio más afectado por el desplazamiento forzado en Colombia basa la atención a las víctimas de este fenómeno sobre el PIU departamental del Valle del Cauca del 2007 y sobre el Plan de Desarrollo 2012 – 2015, un plan, este último, que “centra sus esfuerzos en garantizar la inversión extranjera que, se espera, traiga crecimiento económico para la ciudad”340. Además, este Plan de Desarrollo no hace referencia alguna a la situación de DFI, “por lo tanto no existen en el instrumento acciones diseñadas específicamente para la prevención de este fenómeno o la atención del mismo”341. En este sentido, OCHA, en noviembre de 2013, concluía que las dimensiones de la emergencia han superado la capacidad de las autoridades y ha evidenciado la necesidad de mecanismos de protección específicos enfocados sobre categorías más vulnerables como mujeres, niños y niñas, discapacitados y adultos mayores; y un enfoque étnico de la atención. Además, OCHA aconseja que “se requiere acompañamiento a las familias anfitrionas que podrían sufrir presiones por parte de los Grupos Armados Posdesmovilización (GAPD)”342. En conclusión, debido a todos estos factores, en Buenaventura la respuesta a la crisis humanitaria fue llevada a cabo por las organizaciones civiles, agencias humanitarias 338 OCHA, op. cit., p. 2. 339 Entrevista realizada por Pablo Cortés al Padre ADRIEL, párroco de la parroquia del barrio Alberto Lleras, 3 – 09 – 2013 en Buenaventura. 340 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), op. cit., p. 136. 341 Ibid., p. 137. 342 OCHA, “Colombia: desplazamientos masivo intraurbano y limitaciones de movilidad. Buenaventura (Valle del Cauca)”, Informe de situación Nº 2, 15 de noviembre de 2013. 116 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia como ACNUR y organizaciones no gubernamentales cuando su labor debería ser complementaria a la del Estado: “Estas organizaciones están lejos de poder dar una respuesta que cubra todas las necesidades de las víctimas. En este sentido, la acción del Estado es principal y obligatoria, mientras que la participación de las organizaciones de la sociedad civil es subsidiaria. La paradoja es que esto está ocurriendo al contrario”343. Por este motivo es necesario denunciar que para la autoridad municipal de Buenaventura y, en último término, para el Estado colombiano, la grave crisis humanitaria causada por los enfrentamientos territoriales de las estructuras y grupos armados ilegales “no están contempladas como un problema estructural que, junto con las condiciones endémicas de pobreza en la mayoría de barrios de la cuidad, no permite la superación de la vulnerabilidad de las personas que viven en sectores marginales”344. Esto provoca que la respuesta institucional frente al desplazamiento forzado intraurbano sea “difusa y no constituya una prioridad para la administración distrital”345. 343 Servicio Jesuita de Refugiados (SJR), op. cit., p. 29. 344 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), op. cit., p. 138. 345 Ibid., p. 138. 117 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia VI CONCLUSIONES El Desplazamiento Forzado Intraurbano (DFI) es actualmente el fenómeno con mayores consecuencias humanitarias en Colombia por dos motivos: la expansión descontrolada de la violencia en áreas urbanas y la falta de voluntad e incapacidad del Estado para proteger y atender a la población afectada. Sin embargo, el DFI evidencia dos problemas que, a su vez, son los responsables y causantes de este proceso. Por un lado, la histórica exclusión socioeconómica y política que sufren las víctimas de desplazamiento y, por otro, la existencia de nuevas formas de violencia representadas en estructuras criminales nacionales que han configurado un orden alternativo en las zonas más vulnerables de las ciudades. El dinámico proceso de urbanización ha producido una dualidad en el desarrollo de las ciudades en Colombia y la adopción de dos caras, por un lado, las urbes como zonas de progreso y, por otro lado, las ciudades como sitios de destitución346. Este hecho se observa en Medellín y Buenaventura, como se ha comprobado en los casos de estudio. Ambas son ciudades históricamente receptoras de población desplazada de las zonas rurales de los departamentos de Antioquia y Valle del Cauca, respectivamente. Una población que se asentó y lo sigue haciendo en zonas de concentración de pobreza y la correspondiente vulnerabilidad, como son áreas irregulares de urbanización, véase cerros y laderas en Medellín o zonas de bajamar en Buenaventura. Este asentamiento se produjo en estos lugares, entre otros factores, debido al elevado coste de la vida en las ciudades comparado con las zonas rurales, a la estigmatización de las víctimas de desplazamiento y a la exclusión socioeconómica y política que sufren. Estas víctimas del fenómeno intraurbano o bien son personas previamente desplazadas o individuos que viven en estos círculos de miseria o ambas. Además de ser núcleos urbanos receptores de desplazamiento, ambas padecen con severidad el DFI debido a la incursión de las estructuras criminales que han dominado 346 Raimond DUIJSENS, “Humanitarian Challenges of urbanization”, en Urban Violence, International Review of the Red Cross, nº 878, 2010, p. 353 – 354. 118 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia las urbes por medio de los combos. Sin embargo, las dos ciudades son también receptoras de inversiones millonarias nacionales e internacionales para el desarrollo de megaproyectos, algunos de ellos planeados para estas zonas de exclusión, como puede ser el Cinturón Verde Metropolitano en Medellín o el Malecón turístico en Buenaventura. La urbanización de las ciudades también ha supuesto la extensión del conflicto armado al interior de las mismas. Un enfrentamiento que, tras el repliegue dado por las guerrillas y la presunta y fracasada desmovilización del paramilitarismo, fue heredado por estructuras criminales. El accionar de estas organizaciones en las ciudades ha supuesto que el trabajo humanitario, tanto por parte del Estado y de entidades nacionales, como por parte de agencias y organizaciones internacionales, se enfrente a un desafío a la hora de proteger a las personas en las llamadas “otras situaciones de violencia (OSV)” en contextos urbanos. Estas estructuras del crimen organizado, causantes del DFI, imponen su dominio en la ciudad por medio de la violencia para controlar las economías legales e ilegales, y los territorios estratégicos donde imponen su control social. Estas acciones las realizan por medio de la extorsión y el pago de vacunas a todo tipo de comercio y servicio, la imposición de patrones de conducta, la limitación del movimiento por la existencia de barreras invisibles y el despojo de las viviendas. Lo que algunos autores han denominado “soberanías locales barriales”347 se traduce en que la ausente presencia del Estado se reproduce a escala local en estas zonas, dando lugar a ciudades frágiles348. En este sentido, además de la presencia del crimen organizado, entidades civiles han denunciado que tanto en Medellín como en Buenaventura gran parte de las graves violaciones a los derechos humanos, que se dieron en el marco de la confrontación por el control territorial, se presentaron en barrios y sectores que eran objeto de interés para el establecimiento de megaproyectos económicos. De este modo, el DFI se utiliza también con el propósito 347 María Teresa URIBE, “Las dinámicas conflictivas de la urbanización al ritmo del “estado de guerra” en Colombia, en Gloria NARANJO (Edit.), Ciudades y desplazamiento forzado en Colombia, p. 3. 348 Jennifer M. HAZEN, “Understanding gangs as armed groups”, en Urban violence, International Review of the Red Cross, nº 878, 2010, p. 373. 119 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia de expulsar a la población para poder utilizar estos territorios, por lo que las organizaciones civiles sospechan que son los poderes económicos y políticos, que están detrás de las estructuras criminales, los que motivan y generan este fenómeno. Para enfrentarse a estas nuevas situaciones de violencia, la política de seguridad, entendida como la recuperación por parte del Estado de los territorios dominados por las estructuras criminales, no debe sustentarse en la intervención armada puesto que ésta no ha funcionado y las comunidades se han mostrado reticentes a una nueva militarización. Por ello, la política de seguridad tiene que centrarse en una presencia integral desde lo civil y lo local del Estado, es decir, tener un acompañamiento real, comenzando por el control territorial, permite restar incidencia de las bandas, y legitimar al Estado como actor al servicio de la comunidad solucionando las falencias que en estos territorios se presentan. Se trata de eliminar la concepción de ciudad frágil acercando el Estado a los barrios. Para lograrlo se debe construir una estrategia integral de desestructuración y desmantelamiento de las organizaciones criminales porque mientras éstas existan va a continuar la violencia y, por lo tanto, el DFI. Con una recuperación del control territorial también se impone la lógica de una agenda de paz y convivencia que actualmente está en manos de las estructuras criminales porque ellas son quienes deciden cuando hay enfrentamientos y cuando no, cuando hay violencia y cuando no en los barrios. La inequidad socioeconómica y política que sufre la población es la otra causa del DFI. Las lacerantes condiciones de vida en las que viven las víctimas de este fenómeno provocan que estén ancladas en una pobreza y crisis humanitaria permanente. Este contexto está generado, entre otros motivos, por el desigual acceso a la educación, a la atención en salud, a las oportunidades de empleo y por la ausencia o la limitación de infraestructuras. De este modo, las víctimas del DFI parten de un nivel previo de extrema vulnerabilidad que aumenta debido al conflicto y al clima permanente de violencia. Sin embargo, el desplazamiento intraurbano incrementa su situación de riesgo por la pérdida de la vivienda y el despojo, y puesto que las zonas expulsoras y receptoras de población desplazada en el interior de la ciudad acaban siendo las mismas en términos de pobreza y violencia. De esta manera, solucionar el 120 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia vacío del alojamiento inmediatamente después de producirse el desplazamiento es la necesidad más urgente para evitar que se desencadene una crisis humanitaria más grave. En este sentido, el desarrollo de medidas para la protección de bienes urbanos resulta fundamental para evitar el despojo, ya que actualmente hay miles de familias con sus viviendas confiscadas por los grupos armados, sin embargo, la Ley 1448 de 2011 no lo incluye en el tema de restitución de tierras. Por lo tanto, es esencial replantear los términos jurídicos para incluir la restitución de bienes urbanos. A esta protección ayudaría una caracterización de la situación fáctica y jurídica de las propiedades urbanas, así como de los territorios colectivos, ya que muchos de ellos han sido conquistados y construidos por población desplazada de manera irregular. Junto a esto es necesario un análisis de las características socioeconómicas de las comunidades asentadas en dichos territorios y un estudio de los riesgos y potencialidades para la protección de los mismos. En cuanto a la población que sufre DFI hay tres elementos que la caracterizan: el despojo, la exclusión y el redesplazamiento. Esta última peculiaridad es sin duda la más sobresaliente y dañina respecto a otros tipos de desplazamiento puesto que genera sobre la persona una revictimización que le impide alcanzar una estabilidad socioeconómica y superar esa condición de vulnerabilidad. Este fenómeno se produce debido a la violencia generalizada en estos vulnerables contextos urbanos y a la estigmatización de los desplazados como “sapos”349, lo que les obliga a sufrir un segundo, tercero o más desplazamientos de manera intraurbana. Por lo tanto, lo que finalmente ocurre es que la víctima percibe el DFI como una estrategia para protegerse ante todas estas vulneraciones. En este sentido, el DFI es en si mismo un obstáculo para garantizar una solución duradera (retorno o integración) puesto que la víctima está en continuo movimiento ante las constantes revictimizaciones. Para revertir esta situación es necesario replantear la estructura de seguridad implementada por el Estado. Las medidas de protección desarrolladas por la Unidad 349 Término utilizado para denominar a la población desplazada y que denota desconfianza por su procedencia y llegada a otro lugar. 121 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Nacional de Protección han sido duramente criticadas por los propios desplazados intraurbanos y por las organizaciones civiles. Sin embargo, estas medidas tienen que ser entendidas dentro de su alcance limitado, porque cada una de ellas en esencia es positiva. Es decir, el acompañamiento por parte de unos escoltas o la entrega de un chaleco antibalas tiene que ser valorada como una medida puntual y a corto plazo, cuyo alcance es limitado pero cuyo fin es positivo. El problema es que es necesario reestructurar el esquema de protección para que estas medidas sean complementadas por un acompañamiento, sobre todo en lo psicosocial y, en un aspecto tan básico, como es la unidad familiar, para que en el caso de que una persona tenga que salir de la ciudad como medida de protección también se tenga en consideración su situación familiar. Es necesario también desarrollar una política de protección diferencial basada en la edad, el sexo y la etnia. En este ámbito, la protección de los niños, niñas y jóvenes resulta fundamental para evitar su cooptación por las bandas delincuenciales. Las propias comunidades ya han iniciado este proceso para intentar restar el mayor número de jóvenes a esos combos. Sin embargo, es necesario, en primer término, el desarrollo de propuestas de tiempo libre, culturales, organizativas y de formación y, en segundo término, alternativas de subsistencia y empleo. A pesar de la extrema vulnerabilidad a la que se enfrentan estas personas, desde el Estado, primer responsable de la protección de sus ciudadanos, ha existido una política de exclusión de estas víctimas. Colombia cuenta con un extenso marco jurídico de protección de los derechos humanos, sin embargo, los afectados por DFI no han sido incluidos en el Registro Único de Víctimas (RUV). Es decir, en el caso de las víctimas de DFI, el RUV ha sido utilizado como un mecanismo de exclusión en vez de atención. Esto se ha originado al considerar el Estado que la migración intraurbana no es un tipo de desplazamiento, fundamentalmente por el actor armado que la produce. En este sentido, la Corte Constitucional y agencias internacionales como ACNUR han señalado que la discusión no debería centrarse en quién causa el daño, sino en el impacto que éste tiene y si eso afecta a la vida, a la integridad y la seguridad de las personas. Sin embargo, como se ha demostrado en la tesina, las 122 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia víctimas de DFI tienen el derecho a ser protegidas según la legislación internacional y, lo más importante, según el marco jurídico interno. Así, en el reciente Auto 119 de 2013, la Corte Constitucional reconoce a las personas afectadas por desplazamiento forzado intraurbano como víctimas de pleno derecho para que el Estado garantice su protección y atención. Sin embargo, el reconocimiento de las personas desplazadas intraurbanamente como víctimas no es suficiente. En Colombia, la política pública en materia de protección y atención se basa en una concepción exclusivamente asistencialista, es decir, el andamiaje nunca se ha elaborado para que la gente supere esta condición de vulnerabilidad. De esta manera, la enorme falencia en medidas de prevención, protección y estabilización socioeconómica se ha traducido en una política de socorro que impide que la gente pueda rehacer sus proyectos de vida. Esto se reproduce en el caso de las víctimas de desplazamiento en un no retorno e incluso las que llegaron a las ciudades sufren una nueva revictimización en forma de un nuevo desplazamiento, en este caso intraurbano. La consecuencia que esto ha generado, principalmente en las ciudades, es la creación de una población que ya no reclama sus derechos sino que solicita ayudas. La constitución del desplazado como un individuo totalmente dependiente de la asistencia que le presta el Estado, las organizaciones locales o internacionales se ha debido, en primer lugar, a la ausencia, como consecuencia de la violencia, de una comunidad fuerte, unida y formada capaz de ser garante de sus derechos y, en segundo lugar, debido a las ineficaces políticas públicas concebidas desde el asistencialismo y que, como ocurre con el DFI, son discriminatorias y excluyentes. En esta materia, los casos de estudio en Medellín y en Buenaventura han demostrado que además del asistencialismo crónico de la política pública, la respuesta que ofrecen los entes territoriales ante una crisis humanitaria provocada por DFI depende de la capacidad y, sobre todo, de la voluntad de la administración municipal. Así, a pesar de que en ambos municipios la respuesta al DFI es ineficaz y la protección prácticamente inexistente, Medellín cuenta con recursos y una voluntad por parte de las entidades públicas por revertir esta situación, así como con planes y estrategias 123 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia para ello. Sin embargo, la alcaldía de Buenaventura no tiene voluntad ni preocupación por atender y proteger a estas víctimas, no existe un plan municipal para ello e incluso existen sospechas de que ciertos desplazamientos se han producido por el interés y la connivencia de la alcaldía con las estructuras criminales. Para revertir esta situación el Estado no debe analizar el DFI a escala nacional para establecer un modelo de actuación. En primer lugar, es necesario estudiar cómo percibe la administración local el fenómeno para buscar las alternativas, es decir, establecer un proceso de debate a la hora de decidir si es la competencia nacional o la local la que responde al DFI en una ciudad determinada. Por medio de esta lectura desde el nivel nacional de lo que ocurre en lo local se profundiza en las causas del desplazamiento y se identifica si éstas tienen relación con las capacidades y, lo más importante, con la voluntad de los entes locales. De este modo, si el Estado percibe tensiones entre la comunidad y las instituciones municipales, hay denuncias de corrupción o vinculación de la alcaldía con las estructuras criminales la separación de competencias permite que las víctimas de DFI reciban una atención y protección de total garantías, independientemente de la ciudad en la que se produzca. En este acercamiento de lo nacional hacia lo local, el desarrollo de planes de prevención, atención y protección del desplazamiento por departamentos permitirá una respuesta más eficaz. Para ello es necesario analizar las características y evolución del conflicto armado, la situación de los municipios, comunas, barrios, corregimientos o veredas afectados, y tener en cuenta los consejos comunitarios sobre mecanismos y alternativas para minimizar los riesgos del desplazamiento. En este sentido, el trabajo de la acción humanitaria internacional se ha focalizado en el desarrollo de programas de soluciones duraderas. Sin embargo, las organizaciones y agencias internacionales deben centrarse en una estrategia que permita al ente territorial apropiarse de los proyectos que estas entidades desarrollan con el fin de ofrecer una continuidad a estos procesos. Sin embargo, ante la desatención y la falta de voluntad por parte de algunas alcaldías, las agencias y organizaciones internacionales deben realizar un proceso de empoderamiento de las comunidades para que sean éstas las que se apropien de los proyectos. 124 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia Resulta esencial, por lo tanto, superar esta concepción asistencialista porque una permanente respuesta humanitaria y de emergencia supone una contradicción en términos de la propia Acción Humanitaria. Para ello es necesario concebir la protección dentro de una política pública integradora y diferencial, que tome en cuenta la edad, el sexo, la etnia, las condiciones de las víctimas y el nivel de revictimización porque las personas que sufren reiterados desplazamientos pueden tener más necesidades, vulnerabilidades y riesgos, sobre todo en materia psicosocial. Para ello se requiere la incorporación de una protección basada en un enfoque de derechos y en la defensa de la dignidad de la persona en la respuesta humanitaria, bajo el reconocimiento de las víctimas como titulares de derechos, con derecho a la asistencia y a la protección350. Esto implica que “ellos son los actores primordiales en protección. En este sentido, no pueden considerarse ni solamente “víctimas” (en cuanto a actores pasivos) ni “beneficiarios” (en cuanto que no se “benefician”), sino sujetos que ostentan derechos que han sido violados”351. Además, puesto que el DFI responde a causas de carácter histórico (violencia urbana y pobreza) no debe tratarse como un problema exclusivamente humanitario, sino que las políticas de atención, protección y reparación deben ser concebidas como un objetivo a largo plazo para reducir las vulnerabilidades que sufren los desplazados intraurbanos, pero también pensar en la población que los recibe, porque solamente con una comunidad receptora fuerte es posible desarrollar la integración local como una solución duradera. Para alcanzar ese objetivo, el trabajo humanitario y las políticas públicas de atención y protección en Colombia deben situar a las personas en riesgo en el centro de las medidas adoptadas, “jugando un papel significativo en el análisis, desarrollo y seguimiento de las respuestas a las amenazas y riesgos de protección a los que se enfrentan”352. Bajo este ideario se implementa la construcción de resiliencia entendida como “la capacidad de las personas, comunidades, organizaciones o países expuestos a los desastres y las crisis y las vulnerabilidades subyacentes a: anticipar, reducir el impacto de, a hacer frente, y a recuperarse de los efectos de la adversidad sin 350 Cristina CHURRUCA y Enrique EGUREN, op. cit., p. 5. 351 Ibid., p. 13. 352 Ibid., p. 11. 125 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia comprometer sus perspectivas a largo plazo”353. De esta manera, las víctimas además de afrontar la crisis, deben ser los garantes de sus propios derechos para alcanzar una solución duradera a su situación y “para tener esperanzas de futuro, elegir de qué modo quieren vivir, y adaptarse al cambio”354. Para lograr este objetivo, informes e investigaciones han demostrado que el trabajo de protección es más efectivo cuando es más local355. Para desarrollar esta protección, desde un ámbito local, es importante sustentar estas medidas en la cohesión social, la habilidad de las comunidades y los individuos para gestionar el riesgo, y la reducción del aislamiento político, puesto que “la ausencia de estos factores junto a la pobreza son considerados las mayores fuentes de vulnerabilidad frente a las amenazas”356. En Colombia ya han existido experiencias que demuestran que la protección se consigue construyendo comunidades fuertes con la capacidad de ejercer presión sobre el gobierno colombiano. Estas prácticas se han sustentado en la vinculación de las comunidades dentro de redes de información (internacional), la formación de sus miembros (derechos humanos, negociación y advocacy), el fortalecimiento de la capacidad de organizarse y el desarrollo de proyectos comunitarios para incrementar la solidaridad entre los miembros de la comunidad357. El objetivo de recuperar el tejido social y comunitario es el de desarrollar programas de integración local, los más demandados entre la población desplazada intraurbanamente358. Este enfoque desde lo local es entendido como “protección basada en la comunidad” (community-based protection) recogido por el manual Safety with Dignity: A field Manual for Integrating Community-based Protection across Humanitarian Programs, un proyecto que ha desarrollado una guía práctica para los trabajadores humanitarios en la integración de este tipo de protección a través de diferentes sectores y contextos. La “protección basada en la comunidad” es definida como “las actividades que ayudan y facilitan a los individuos y las comunidades a alcanzar el respeto por sus 353 Ibid., p. 65. 354 Ibid., p. 67. 355 Andrew BONWICK, “Protection in Colombia: a bottom-­‐up approach”, en HPG Background Paper, Diciembre de 2006, p. 1. 356 Ibid., p. 7. 357 Ibid., p. 16. 358 Entrevista realizada por Pablo Cortés a Marcos OLAYA, Investigador de CODHES, 27 – 08 – 2013 en Bogotá. 126 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia derechos con seguridad y dignidad”359. Un enfoque que alienta a las comunidades afectadas a identificar, analizar y priorizar los problemas de protección a los que se enfrentan para fortalecer las correctas estrategias de protección locales, con el fin de que sean implementadas y no desaparezcan después de la respuesta humanitaria. De esta manera, se trata de un proceso continuo a medio y largo plazo que convierte a las comunidades en algo más que una parte consultada durante la valoración, las transforma en comunidades como analistas, evaluadores y actores que implementan su propia protección. 359 Kate BERRY y Sherryl REDDY, “Safety with dignity. Integrating community-­‐based protection into humanitarian programming”, en HPN Network Paper, nº 68, Marzo de 2010, p. 3. 127 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia BIBLIOGRAFÍA 1. 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Entrevista realizada por Pablo Cortés a REEMBERTO, Líder comunitario de mediana edad y afectado por DFI, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 11. Entrevista realizada por Pablo Cortés a Ana María JARAMILLO, Analista del Área de Análisis y Evaluación de la Política Pública Municipal de Atención, 22 – 08 – 2013 en Medellín. 131 Protección de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Intraurbano en Colombia 12. Entrevista realizada por Pablo Cortés a Adriana ARBOLEDA, Coordinadora del Programa de Víctimas de la Corporación Jurídica Libertad, 23 – 08 – 2013 en Medellín. 13. Entrevista realizada por Pablo Cortés a HAIRLEN, Líder comunitario joven y afectado por DFI, 23 – 08 – 2013 en Medellín. 14. Entrevista realizada por Pablo Cortés a Marcos OLAYA, Investigador de CODHES, 27 – 08 – 2013 en Bogotá. 15. Entrevista realizada por Pablo Cortés a Doña GLORIA, Lideresa comunitaria afrocolombianas y afectada por DFI, 02 – 09 – 2013 en Buenaventura. 16. Entrevista realizada por Pablo Cortés a Padre ADRIEL, Párroco de la parroquia del barrio Lleras, 03 – 09 – 2013 en Buenaventura. 17. Entrevista realizada por Pablo Cortés a LEONARD, Líder comunitario del barrio San Francisco, 03 – 09 – 2013 en Buenaventura. 18. Entrevista realizada por Pablo Cortés a Coordinador del Servicio Jesuita de Refugiados (SJR), 03 – 09 – 2013 en Buenaventura. 19. Entrevista realizada por Pablo Cortés a Andrés CELIS, Coordinador de la Unidad de Protección de ACNUR, 16 – 09 – 2013 en Bogotá. 20. Entrevista realizada por Pablo Cortés a Mauricio HERNÁNDEZ, Coordinador Jurídico del CICR, 17 – 09 – 2013 en Bogotá. 4. 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