Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma en el

Presupuesto y Gasto Público 41/2005: 93-125
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2005, Instituto de Estudios Fiscales
Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma
en el empleo público español 1
FEDERICO A. CASTILLO BLANCO
Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Granada
Recibido: Febrero 2006
Aceptado: Marzo 2006
Resumen
En el presente artículo se realizan una serie de reflexiones acerca de las principales disfunciones que plantean los
principios y criterios que rigen el sistema retributivo en el empleo público, y su incidencia en el gasto público. Asi­
mismo se establecen ciertas consideraciones sobre el papel del Estado y del resto de Administraciones públicas en la
fijación del incremento retributivo. Finalmente se presentan estrategias y lineamientos claves para la reforma de la
normativa retributiva básica, en aras de lograr la profesionalización del empleado público y una mayor coherencia,
sobre todo en lo que se refiere a su conexión con el sistema de carrera.
Palabras clave: Sistema salarial, empleo público, sistema de carrera, gasto público.
1. Porqué es preciso reformar el sistema retributivo: disfunciones,
carencias del sistema y agotamiento del mismo
Las reflexiones que se realicen sobre el sistema retributivo en el empleo público deben
de tener su base en las causas de ineficacia y en las disfunciones detectadas en el sistema re­
tributivo en la actualidad vigente que, sin perjuicio del análisis más pormenorizado que reali­
zaremos con posterioridad, responden a las siguientes: problemas en la estructura salarial, es
decir, ha de primarse la simplicidad; problemas en los criterios de retribución, verbigracia,
ha de cuestionarse la discrecionalidad irresponsable y fijar, en la medida de lo posible, meca­
nismos que ayuden a reducirla; problemas en la composición del paquete retributivo y en su
conexión con el sistema de carrera, o lo que es lo mismo, ha de concederse suficiente impor­
tancia a conceptos retributivos que ayudan a la organización y motivan al empleado; y, por
último, problemas en la política de comunicación, lo que síntesis significa que el sistema ha
de ser suficientemente transparente y los empleados deben de conocer los mecanismos de
progresión en el mismo.
El diseño retributivo implantado tras la reforma de 1984 partió, como ya era tradicional
en nuestro sistema de función pública desde 1964, y así también subyace en la mayoría de los
sistemas en el Derecho comparado, de distinguir entre dos tipos de retribuciones: las retribu­
ciones básicas y las denominadas complementarias. Las retribuciones básicas que se conciben
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como una compensación por lo que el funcionario «es», son claramente personales y respon­
dían en su determinación a las capacidades mostradas por el funcionario exclusivamente en su
acceso al empleo público y, en concreto, al grupo al que se accede de los previstos normativa­
mente en función de la titulación exigida para el ingreso y a la antigüedad. Por su parte, las re­
tribuciones complementarias de los funcionarios públicos venían a cumplir un doble papel: de
un lado, tanto el complemento de destino como el específico retribuyen el puesto de trabajo
ocupado por el funcionario, es decir, el «qué se hace»; de otro, el complemento de productivi­
dad está asignado al «modo» y la «intensidad» con la que el funcionario cumple con las tareas
inherentes a su puesto de trabajo, verbigracia, a «cómo se hace o cómo se consigue».
Es hora ya de cuestionarse su funcionamiento, su incidencia en el gasto público, y no es
una cuestión menor, si el mismo cumple, más allá de proporcionar una retribución a los em­
pleados públicos, su papel como un elemento estratégico del sistema de recompensas que en
todo sistema de empleo público ha de cumplir. A todo ello dedicaremos las siguientes líneas.
1.1. Las claves del sistema retributivo en la reforma de 1984
y la problemática planteada en la aplicación del mismo
Sin lugar a dudas la primera clave que caracteriza el sistema retributivo implantado tras
la reforma de 1984, sino la más importante, radicaba en la consideración del puesto de traba­
jo como el eje esencial de la estructuración retributiva que, junto a la categoría subjetiva del
funcionario, habría de determinar el montante global de las retribuciones de los funcionarios
públicos. Se convertía así al puesto de trabajo, aunque pueda ponerse en cuestión si con la
suficiente decisión, en el arco de bóveda en torno al cual se hacía depender la progresión en
las retribuciones de los funcionarios públicos y respecto del cual, nota importante en la refor­
ma, se estructuraría la carrera de los funcionarios públicos.
La experiencia acumulada tras dos décadas desde su puesta en vigor ha demostrado,
una vez más en el ya largo devenir histórico de los sistemas retributivos de los funcionarios
públicos, que el mismo no ha funcionado correctamente, más que por errores en el diseño
que también podrían apuntarse, más específicamente por la desnaturalización de su puesta en
vigor que ha terminado por agotar a éste a la vista de los datos comparativos que pueden ob­
tenerse.
Diversa y variada ha sido, efectivamente, la problemática planteada en la aplicación del
sistema retributivo y ciertas y relevantes disfunciones se han puesto de manifiesto en los dis­
tintos estudios realizados sobre éste y su efectiva aplicación en las distintas Administracio­
nes públicas. Las consecuencias no se han dejado esperar y las disfunciones de su puesta en
aplicación han generado no pocos problemas en el resto de subsistemas de función pública,
entre otros, y derivado de las diferencias no suficientemente justificadas en la atribución de
los distintos complementos, la sensación de falta de equidad del sistema, la movilidad de los
empleados públicos hacia los puestos mejor valorados, una fuerte presión sobre la organiza­
ción para la creación de nuevos puestos de trabajo o una mejor valoración de los existentes,
la fijación de complementos de destino en los puestos base muy elevados con lo que la carre­
ra administrativa basada esencialmente en éste complemento se concluía casi al inicio, etc.
Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma ...
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Por de pronto, y por apuntar una primera cuestión, no se ha conseguido plenamente el in­
tento de transparencia que era muy señaladamente perseguido por éste. Pero, sin duda, dicha
cuestión no ha sido con mucho la más grave. Se ha constatado, por añadir a lo ya expuesto una
segunda consideración, una destacable desigualdad en la fijación de complementos específicos
para puestos de trabajo de contenido similar —sino idéntico— y se ha producido una falta de
coherencia en la fijación de los niveles de complemento de destino entre las distintas Adminis­
traciones públicas e incluso, lo que ciertamente es menos comprensible, entre unidades de la
propia Administración que, unido a su escaso montante en la retribución global, ha determina­
do un defectuoso funcionamiento del sistema de carrera que la reforma apuntaba.
Los estudios empíricos y comparativos realizados en los últimos años ratifican lo expuesto,
y ponen además de manifiesto, en el ámbito del sector público, la divergencia de contenido y de­
nominación de puestos de trabajo directivos y de coordinación de semejante perfil y contenido,
diferencias en la horquilla de complemento de destino sin obedecer a razones organizativas rele­
vantes, jornadas de trabajo distintas sin incidencia en la retribución, escasa implantación de in­
centivos por productividad, elevaciones de los niveles de complemento de destino a fin de man­
tener el poder adquisitivo de los salarios con una incidencia negativa en el sistema de carrera,
diferentes atribuciones de complementos específicos para puestos de contenido similar, etc.
Dos disfunciones, añadidas a las anteriores, han sido puestas de relieve por la Comisión
constituida en el seno del Ministerio de Administraciones Públicas a fin de abordar la prepa­
ración de un nuevo sistema de empleo público. Se trata, según se relata en dicho Informe, de
la asistencia a consejos de administración de entidades públicas o a otros órganos colegiados,
para paliar en parte la escasez de las retribuciones del personal directivo o equivalente, así
como la previsión de fondos denominados de «acción social«o similares, con que algunas
Administraciones intentan suplir las retribuciones de parte de su personal, sobre todo de los
grupos inferiores en este último caso (Informe de la Comisión de Expertos para el estudio y
preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, INAP, Madrid, 2005).
Por otro lado, asimismo, estos estudios han puesto de manifiesto otro dato importante
que no debe ser obviado para una correcta política de recursos humanos en el sector público,
y no es otro que la desigualdad entre las retribuciones de empleos equivalentes de sector pri­
vado y del público (Estudios para la reforma de la Administración Pública, INAP, Madrid,
2004). De tal forma que, a la vista de los mismos, pueden extraerse las siguientes conclusio­
nes: en primer lugar, que con carácter general y en una primera aproximación las retribucio­
nes en la Administración son inferiores que en el sector privado; en segundo término, que la
diferencia se agudiza en relación con los empleos directivos y más cualificados y de nivel su­
perior; en tercer lugar, que ese diferencial o es menor o no existe en los empleos inferiores; y,
por último, que las retribuciones en la Administración son equiparables al comienzo de la ca­
rrera, pero el diferencial se ensancha progresivamente a lo largo de la misma.
A la postre, puede decirse que la suma progresiva de disfunciones y la defectuosa apli­
cación del mismo han deteriorado, al menos en cierta medida, la confianza en el sistema re­
tributivo implementado con la reforma y ya, a principios de los noventa, comenzaron a de­
tectarse los problemas que, en buena medida y a la vista del mantenimiento de la lógica en su
aplicación, siguen subsistiendo en la actualidad, y que revelan que la ratio inadecuada con
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que se ha aplicado el sistema ha terminado por poner en quiebra a éste, sobre todo en lo que
se refiere a la conexión del sistema retributivo con el sistema de carrera. Todo ello parece
apuntar a una necesaria reforma del mismo dado que la confianza en éste y en la estructura
del sistema puede afirmarse que, al menos en gran medida, está prácticamente agotada en
numerosas Administraciones públicas
1.2.
La desnaturalización del complemento de productividad 2
Mención especial merece el complemento de productividad, sobre todo si atendemos al
carácter dinámico que el mismo representa en la definición retributiva. Su aplicación ha sido
uno de los puntos más débiles del sistema y ello a pesar de que una de las más consistentes
críticas que de siempre se han formulado respecto del salario público ha sido la carencia de
instrumentos de recompensa para los empleados públicos.
Desde luego, en un primer acercamiento, cabe señalar que el mismo no ha cumplido el
papel como complemento incentivador y se ha utilizado, en demasiadas ocasiones, para
compensar diferencias retributivas consecuencia de la defectuosa aplicación del sistema,
para corregir desfases en los incrementos de sueldo establecidos en las leyes presupuestarias,
para retribuir la prolongación de la jornada de trabajo en coexistencia con otros conceptos
más propios para ello, e, inclusive, y no ha de descartarse en algunos supuestos, como un me­
canismo de favor en absoluto justificable.
Desde el punto de vista de la Comisión citada con anterioridad, y que corrobora lo que
ya adelantábamos, cuatro son las causas que han podido contribuir a esta situación no desea­
ble. Expone, la misma que: La primera de ellas ha sido su desnaturalización, es decir, su uti­
lización para finalidades distintas a las contempladas en la norma, ya que se ha utilizado, en
demasiadas ocasiones, para compensar diferencias retributivas derivadas de los incremen­
tos de sueldo establecidos en las leyes presupuestarias, retribuir la prolongación de la jor­
nada de trabajo y, en algunos supuestos, incluso, como un mecanismo de favor injustificado.
La segunda razón consiste en la notoria ausencia de capacidad de gestión en las unidades
de recursos humanos para la aplicación del mismo. En tercer lugar, la práctica desconexión
de este complemento de otras políticas de gestión de los recursos humanos en el sector pú­
blico, como la carrera administrativa y la formación. Por último, su escasa relevancia en el
montante global de las retribuciones y el hecho de no constituir un complemento salarial ne­
cesario, expresión manifiesta de la escasa confianza de los gestores en su virtualidad y efi­
cacia como elemento motivador.
En definitiva, y tras aproximadamente dos décadas de vigencia, puede afirmarse que
existe una cierta insatisfacción, tanto por las organizaciones públicas como por los emplea­
dos de éstas, en el sistema retributivo y que ciertas carencias derivadas también de la propia
evolución en el tiempo del sistema de empleo público aconsejan su reforma y el reforza­
miento del papel incentivador del salario en el sector público. Lo cierto es, también ha de rei­
terarse, que ello se debe en mayor medida a la inadecuada aplicación del mismo que a su pro­
pia concepción, aunque ésta también, como veremos a continuación, pueda optimizarse a fin
de superar algunos de los problemas detectados.
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1.3. Los porcentajes de incremento retributivo incluidos en las Leyes
de Presupuestos no reflejan el crecimiento real de las retribuciones
de los empleados públicos
Desde hace ya algunos años, el incremento general de retribuciones que recogen las Le­
yes anuales de Presupuestos Generales del Estado para el conjunto del sector público aparece
vinculado a la previsión de crecimiento del Índice General de Precios al Consumo (en ade­
lante IPC), lo que ha generalizado la idea de que en el ámbito público se ha ido acumulando
una pérdida de poder adquisitivo derivada de la reiterada falta de coincidencia entre esa pre­
visión y el IPC real.
Ahora bien, además del incremento anual que se establece en la Ley de Presupuestos,
los empleados públicos ven incrementadas sus retribuciones por diversas causas a las que
más adelante haremos referencia más detallada, y entre la que no es una menor el impacto de
la negociación sindical, que se traduce en subidas adicionales de retribuciones al margen de
previstas presupuestariamente, y cuyo análisis pone en cuestión, al menos con carácter gene­
ral, la creencia generalizada sobre la pérdida acumulada de poder adquisitivo en el conjunto
del sector público. No es así, ni en el conjunto de los empleados públicos, ni lógicamente si
partimos de dicha afirmación para grupos importantes de empleados.
Si exclusivamente atendemos a los datos que ponen en relación los incrementos previstos
en los presupuestos y el IPC si que podría llegarse a esa inicial conclusión. En efecto, el análi­
sis de los datos de incremento anual de retribuciones para los empleados públicos relacionado
con la evolución del IPC arroja un diferencial de 15 puntos, medido entre los años 1992-2003,
lo que llevaría, en principio, a concluir una media de más de un punto anual de «pérdida de po­
der adquisitivo» de los salarios, si éstos los medimos sólo con estos dos parámetros.
Gráfico 1.
Comparación entre los incrementos PGE y el IGPC
6
5
4
3
2
1
0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Incr. retr. PGE
1998
1999
2000
I. G. Pr. Consumo
2001
2002
2003
98
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Sin embargo, si tomamos como referencia la evolución del IPC con los incrementos re­
tributivos medios, tomando a título de ejemplo la Administración del Estado —por ser la
Administración de la que se disponen datos más fiables—, estas diferencias quedan matiza­
das, tornándose en sentido favorable a los empleados públicos. Bien es cierto que no en todos
los supuestos (es decir pueden encontrarse, y se encuentran, colectivos donde la afirmación
no tiene plena validez y en los que, efectivamente, se ha producido una pérdida de poder ad­
quisitivo real).
Gráfico 2.
Incremento retribuciones medias (Administración General)
8
6
4
2
0
2003
2002
2001
A
B
2000
C
D
1999
1998
E
De esta forma, combinado el dato de incremento de retribución media con el de creci­
mientos de IPC, el resultado es que, anualmente, el conjunto de las retribuciones del sector
público estatal se han incrementado de media por encima de lo previsto en la LPGE, y a su
vez, en porcentajes superiores al IPC real, en especial en los últimos años.
Los datos de las Comunidades Autónomas y de la Administración local no nos son en
su totalidad conocidos, pero dado el efecto en cascada de la negociación sindical y hasta don­
de se conocen estos ámbitos, sus datos serían probablemente superiores a los del Estado.
En todo caso, no está de más ya adelantar que, a la vista de estos datos, no sería absurdo
sostener que debería introducirse algún mecanismo que asegurara que las normas presupues­
tarias impongan un límite de crecimiento retributivo real para el conjunto de las Administra­
ciones Públicas, de modo que no haya crecimientos adicionales sin control que pudieran in­
cidir de manera negativa en la planificación económica, sobre todo si, como parece sucederá
en un futuro no muy lejano, el porcentaje de gasto público que quedará en manos de las
Administraciones subnacionales tiende a incrementarse.
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Por ello que no parezca sino muy acertada la previsión contenida en el Informe de la
Comisión, ya varias veces citado, en el sentido de que un futuro Estatuto Básico del Emplea­
do Público salvaguarde expresamente la competencia del Estado para establecer límites ge­
nerales al incremento del gasto de personal de las Administraciones Públicas, si bien me­
diante la fijación, en su caso, de porcentajes máximos de aumento de la «masa salarial»
global de cada una de las Administraciones Públicas, proponiendo, además, que la adopción
de dichos límites de los incrementos retributivos se realice previa consulta a las Comunida­
des Autónomas y a los representantes de la Administración Local, sea en el seno de la Confe­
rencia Sectorial de Administración Pública o en otros foros o de otra forma, como paso pre­
vio a la negociación colectiva con las organizaciones sindicales sobre estos extremos.
1.4. Causas que repercuten en las derivas de los gastos de personal
del sector público
Pero profundicemos en las causas que repercuten en las subidas extrapresupuestarias a
que se ha aludido. Las derivas de los gastos de personal tienen una serie de componentes
«naturales», como la consolidación de trienios, los procedentes de nuevas incorporaciones
de efectivos como consecuencia de la oferta de empleo público, etc., que constituyen ele­
mentos ciertos de crecimiento que obligan a presupuestar por encima del crecimiento general
de retribuciones previsto en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
Por otra parte, precisamente por la vinculación del subsistema de retribuciones con
otros subsistemas del empleo público, en la negociación colectiva se abordan medidas en
materia de promoción profesional, acceso, y carrera administrativa que a pesar de no estar
cuantificadas en términos de costes, tienen evidentes repercusiones económicas sobre los
gastos de personal. Cuando en la negociación colectiva se cierran acuerdos sobre número de
puestos a ofrecer por promoción interna, o medidas que facilitan el acceso del personal tem­
poral a la condición de fijo o al personal laboral a la condición de personal funcionario, se es­
tán adoptando, también, decisiones de incremento de gasto que repercuten en un aumento
adicional de la masa salarial.
Junto a estos elementos, en la negociación de acuerdos sindicales se alcanzan también
compromisos en materia retributiva que implican generalmente la puesta a disposición de
fondos adicionales cuya distribución va dirigida a la consecución de determinados objetivos
o a la mejora de colectivos o ámbitos prioritarios. Estos fondos representan porcentajes adi­
cionales de incremento de las masas salariales, que se aplican negociadamente sobre aque­
llos colectivos que, incluidos dentro del ámbito del correspondiente acuerdo, resultan sindi­
calmente más «sensibles».
Inclusive dichos acuerdos han incluido en los últimos años medidas de carácter general
cuya aplicación exigía la modificación o la inclusión de normas legales de carácter básico,
como ha sido el caso del incremento de las pagas extraordinarias o la previsión de los planes
de pensiones, que acaban incorporándose a todas las Administraciones Públicas.
Vale la pena aquí hacer una reflexión sobre el efecto que tiene esta dinámica de la nego­
ciación colectiva y su efecto, en «cascada», sobre el conjunto de las Administraciones Públi­
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cas. Por una parte, como ya se ha señalado y hasta fechas bien recientes, el modo en que está
articulada la negociación de los aspectos retributivos hace que ésta se produzca en fechas
muy próximas a la aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. En
ese momento hay que someter a la consideración de las organizaciones sindicales y a las Co­
munidades Autónomas las previsiones de crecimiento de retribuciones que el Gobierno plan­
tea para el conjunto del sector público, así como cualquier otra medida que deba incorporarse
a dicha norma.
La escasez del margen para la negociación produce una tensión cada vez más creciente
con los Gobiernos de las Comunidades Autónomas, que ven cómo decisiones tan estratégi­
cas se adoptan sin su intervención. El resultado es, a veces, que lo negociado por el Estado se
puede imponer sobre acuerdos sindicales de vigencia plurianual ya en vigor, y otras, que la
capacidad de negociación del resto de las Administraciones Públicas se puede ver alterada al
no poder contemplar la totalidad de los elementos en juego a la hora de determinar las priori­
dades en materia retributiva.
A partir de estos antecedentes, la consecuencia natural es que las Administraciones de
las Comunidades Autónomas inician sus respectivas negociaciones tomando como punto de
partida lo negociado por la Administración del Estado. El resultado del proceso es una diná­
mica incrementalista del gasto público, sin especiales contrapartidas desde el punto de vista
de la organización de los servicios públicos y contraria a la propia cohesión del sistema, pro­
vocando una permanente competencia entre Administraciones Públicas, de difícil conten­
ción mientras no exista una referencia común que actúe como límite real para el crecimiento
del conjunto de las retribuciones.
En la negociación colectiva de las Corporaciones Locales se reproducen los mismos es­
quemas, con el agravante de que al ser organizaciones más pequeñas, se tiene inclusive me­
nos capacidad para contener las presiones retributivas al alza sin, reiterémoslo, programas
que justifiquen dichos incrementos.
Por otra parte, y de nuevo habrá que insistir en el inadecuado manejo de los instrumen­
tos del sistema retributivo, cuando la Ley de Presupuestos Generales del Estado impone los
límites de crecimiento retributivo, lo hace incorporando una cláusula del tipo «sin perjuicio
de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, sean necesarias por
el contenido de los puestos...». La razonabilidad de la misma no radica sino en el propio sis­
tema abierto, en el sentido de permanente adecuación, que quedó diseñado en la reforma
acontecida en 1984. Otra cosa, y muy distinta, es su aplicación. Y es que, en efecto, estas
modificaciones se plantean muchas veces no tanto como resultado de una necesidad identifi­
cada de nuevos puestos de trabajo o de adecuación de las características de otros a las nuevas
demandas de la organización, sino como resultado de deficiencias estructurales de nuestro
sistema de puestos de trabajo y de carrera administrativa que determina que las solicitudes de
modificación de las relaciones de puestos de trabajo se justifiquen, no en razones funcionales
u organizativas, sino en presiones retributivas motivadas por la falta de carrera adminis­
trativa y la propia competencia entre unidades, que pugnan por la permanencia de sus fun­
cionarios o por captar nuevos profesionales para sus unidades ofreciendo vacantes mejor re­
tribuidas.
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101
Estas y otras circunstancias demuestran que los mecanismos actuales de fijación de in­
crementos retributivos permiten algunos resquicios para superar los límites impuestos en las
Leyes de Presupuestos, reduciendo las posibilidades de que éstos puedan cumplir el papel de
contención del gasto público, entre otras funciones, que están llamados a desempeñar. El re­
sultado de esta situación incide, además, en la propia cohesión del sistema, ya que las retri­
buciones de los empleados públicos crecen de manera desigual entre las Administraciones
Públicas y, lo que resulta más grave, entre sectores de la misma Administración.
2. Las funciones del sistema retributivo en un sistema moderno
de empleo público: las tendencias, los principios, las reglas
y las garantías
2.1.
Las tendencias en materia de retribución en el empleo público
El nuevo contexto en que la actividad pública se desenvuelve en base a variadas ten­
dencias, que se han puesto de relieve en las dos últimas décadas, impone nuevas considera­
ciones en relación al salario público. En efecto, la desregulación y privatización con una ex­
posición más acusada a la concurrencia y a la competencia de ciertas áreas del sector
público; la racionalización y la exigencia de una mayor coordinación entre todas las Admi­
nistraciones y organizaciones públicas; la descentralización en la toma de decisiones en ma­
teria de personal; la exigencia de más y mejores resultados en la gestión de nuestras organi­
zaciones públicas; la mayor flexibilidad en la concepción del empleo público; etc., obligan a
reorientar las claves en que se han asentado los sistemas retributivos en los últimos años en el
campo público.
En este sentido, y con arreglo a dichas consideraciones, no pueden desconocerse que
las tendencias de retribución en el campo público, al menos en la mayor parte de los países
de la OCDE, abandonan progresivamente el principio universalista en la fijación retributiva
e introducen un cierto criterio de flexibilización en la fijación retributiva adaptándose en ma­
yor medida al mercado y al rendimiento, con la consiguiente evolución en la estructura sala­
rial del personal del sector público que, partiendo de esquemas que primaban, casi en exclu­
siva, la categoría y el puesto de trabajo, evolucionan progresivamente a otras estructuras
basadas en paradigmas distintos, y básicamente en tres: de un lado, flexibilizando el princi­
pio de uniformidad y, consiguientemente, adaptando el paquete retributivo a los diferentes
sectores gubernamentales; de otro, descentralizando la toma de decisiones en esta materia;
por último, primando el establecimiento de retribuciones ligadas al desempeño 3.
Mención aparte merece, tras la asimilación progresiva por el sector público de la idea
del rendimiento y la eficiencia, la introducción de las retribuciones ligadas al desempeño lo
que constituye un ejemplo de inflexión hacia el futuro en el sistema retributivo público 4. En
efecto, basta un somero repaso a los países de nuestro entorno para comprobar que la implan­
tación de este último elemento retributivo constituye el remedio más utilizado para hacer
frente a la denominada, en este caso, «comprensión horizontal de los salarios» que hace refe­
rencia a la escasa variabilidad de los salarios para empleados de igual rango y nivel. El axio­
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ma, bien conocido entre nosotros, consistente en que, con carácter general, cada funcionario
ajusta su rendimiento a lo que considera proporcionado al sueldo que recibe ha sido reitera­
damente resaltado y lógicamente criticado por los estudiosos de la burocracia pública 5, y,
consecuentemente, ha determinado la necesidad de introducir elementos dinámicos en el sis­
tema retributivo. De esta forma, podemos encontrar sistemas donde la fijación de estos com­
plementos retributivos, que en algunos altos cargos son la auténtica retribución, se realiza
por sistemas más o menos reglados 6, u otros (Francia o Bélgica) donde los responsables po­
líticos o funcionariales poseen un altísimo margen de discrecionalidad para fijar primas que,
en algunos supuestos, son prácticamente secretas y que suponen un grave peligro de cliente­
lismo y corrupción como se ha demostrado en algunos supuestos. En este marco, y como ha
puesto de relieve la OCDE 7, un conjunto de países fundamentalmente industrializados ha
conseguido introducir suplementos retributivos en función de los objetivos alcanzados pre­
miando el desempeño.
De esta forma, un breve vistazo a lo acontecido en los últimos años, permite comprobar
que se ha utilizado el bonus por desempeño (Alemania para la alta gerencia y los servidores
públicos en general, Australia con exclusividad para la alta gerencia y algunos órganos des­
centralizados y empresas públicas o en igual situación Francia); de forma un tanto más deci­
siva, en otros países fundamentalmente de tradición anglosajona, el establecimiento de la re­
muneración vinculada al desempeño (Canadá en la alta y media gerencia y algunas empresas
públicas 8; Estados Unidos en el caso de todos los niveles y empresas públicas, Gobiernos lo­
cales y Servicio Nacional de Salud) 9; con un cierto carácter experimental, para algunas áreas
de la Administración o la mayoría de éstas, tras la reforma del empleo público (Finlandia o
Italia); con carácter generalizado para todos los empleados del sector público (Nueva Zelan­
da o Japón para todos los empleados públicos salvo para la alta gerencia); o, por último, tam­
bién se ha utilizado sistemas de pago flexible (Suecia en que se implantó en la alta dirección
pública y en los niveles inferiores mediante acuerdo colectivo) o la remuneración vinculada
al mérito.
En este sentido puede observarse una cierta evolución. En el caso de los países nórdicos
(Suecia, Noruega o Holanda), había venido rigiendo para la fijación de la cuantía retributiva
el principio de solidaridad en virtud del cual existía una escasa diferenciación retributiva en­
tre los distintos empleos públicos 10, lo que motivó ciertas críticas por su efecto negativo so­
bre la motivación en el empleo público en lo que se conoce como «comprensión vertical de
los salarios» que puede definirse como la ratio entre el mayor y menor salario en la Adminis­
tración pública 11.
No obstante, las políticas de reforma emprendidas en la mayoría de estos países y su in­
cidencia en la forma de satisfacer las retribuciones en el campo público, sobre todo a partir
del Tratado de Maastricht, han supuesto una cierta evolución sobre los planteamientos tradi­
cionales. Así, en el caso de Noruega, y en el marco de los programas de modernización que
bajo la denominación «Estado Nuevo» se emprendieron en este país, se han abandonado, al
menos parcialmente, los tradicionales principios de igualdad y solidaridad que inspiraban el
sistema retributivo en el sector público y se han acogido nuevos parámetros: una escala sala­
rial más diferenciada; orientación del sistema al sector privado y al mercado obviando los
anteriores principios; y, por último, una tendencia descentralizadora en la negociación de la
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cuantía del salario en que el Estado, eso sí, se reserva el derecho a establecer límites presu­
puestarios 12. Por su parte, el Estado sueco también ha emprendido una línea de reforma que
se basa: de un lado, en la comparabilidad con el sector privado a fin de determinar la cuantía
objetiva del salario anual y ello a través de la introducción de un complemento retributivo de
acuerdo con los salarios del mercado que se suma a la retribución del puesto cuando sea infe­
rior en la comparación; de otro, y para el caso de los directivos, el salario se fija anualmente
de acuerdo con una evaluación de la competencia demostrada en el año anterior (y que se fija
en sus capacidades de liderazgo, cumplimiento de objetivos y responsabilidad). Asimismo,
se ha potenciado la negociación colectiva tanto en el diseño del paquete retributivo como en
su cuantía 13.
Asimismo, con las reformas introducidas en el empleo italiano, se ha apostado por un
sistema retributivo que también se aparta, siquiera parcialmente, de los patrones clásicos de
los sistemas de carrera. Se ha contemplado la extinción del concepto de antigüedad, se ha su­
primido la revalorización automática del salario, y se ha previsto la sustitución en los Conve­
nios colectivos del resto de los conceptos por otros basados en la productividad individual o
colectiva y en la remuneración por las condiciones en que se prestan los servicios (penosidad
o peligrosidad) 14 que intentan, en definitiva, como indica Santucci la sustitución generaliza­
da del modelo burocrático confiriendo un cierto matiz empresarial que atribuya a los directi­
vos un poder efectivo de organización, gestión y control de los recursos financieros, materia­
les y humanos equilibrado todo ello con una responsabilidad en su gestión 15. Esta tendencia
se ha acentuado inclusive tras la publicación del Decreto Legislativo n.º 286/1999 que ha in­
novado la normativa del control interno de la Administración italiana estableciendo órganos,
procedimientos y modalidades para efectuar: a) el control de gestión; b) la evaluación de los
directivos; c) y la evaluación y el control estratégico. Actuaciones todas ellas dirigidas a in­
crementar y optimizar la eficacia, eficiencia y economía de la acción administrativa.
2.2. Dignidad y suficiencia del salario y su conexión en el empleo público
con otras variables macroeconómicas
El derecho de retribución es una característica intrínseca, permanente y habitual a la
condición de empleado público con lo que el derecho adquiere tres características: obligato­
rio, suficiente (derivado inclusive de la prescripción constitucional del artículo 35 que esta­
blece un principio de remuneración suficiente), periódico y en el que no pueden establecerse
diferenciaciones por razón de sexo o cualquier otra razón que no encuentre justificación ra­
zonable.
La retribución de los empleados públicos por ello, en todos los niveles y escalas, ha de
ser digna y suficiente para el mantenimiento de un nivel de vida adecuado. Dicha conclusión
se refuerza en la medida en que dicha propuesta no resulta ser, al fin, sino también una con­
secuencia de la imparcialidad e independencia que ha de inspirar las funciones de un emplea­
do público y que, por ello, exige también en cuanto a la cuantía las características indicadas
si de verdad apostamos por una burocracia profesionalizada e independiente con dedicación
a la función pública que sirven. Se ha de valorar, sobre todo en aquellos sectores que prestan
104
Federico A. Castillo Blanco
servicios y bienes esenciales, que la lealtad y dedicación que ha de exigirse al empleado pú­
blico tengan como contraprestación una retribución acorde a su categoría y responsabilidad.
No obstante, una retribución digna y suficiente no puede olvidar la conexión del salario
en el sector público con otras variables macroeconómicas. Y es que, en efecto, en el campo
público, y ello al menos es válido con carácter general, las decisiones sobre política retributi­
va no pueden atender, y así sucede en la mayor parte de los países de nuestro entorno, exclu­
sivamente a cuantificar una contraprestación por el trabajo desarrollado, sino que muy al
contrario existen diversas variables que influyen decisivamente en la fijación del nivel retri­
butivo y, en concreto, una esencial que no es otra que el establecimiento de límites al incre­
mento retributivo dada la repercusión de los salarios del sector público en el conjunto de la
economía, su valor orientativo en el sistema de negociación colectiva, la salvaguarda de un
cierta coherencia, igualdad y solidaridad en el salario público, etc., lo que ha sido, como es
suficientemente conocido, ratificado como competencia estatal por nuestro tribunal constitu­
cional.
Asimismo, la política incrementalista de conexión del salario exclusivamente al nivel
de inflación también exige un replanteamiento, al menos en determinados sectores del em­
pleo público que se desenvuelven de forma cercana al mercado o que tienen a su cargo el
ejercicio de funciones directivas, en que las revisiones salariales han de conectarse también
con otras variables como la productividad y la consecución de objetivos generales en el sec­
tor público.
2.3. La retribución debe responder al principio de equidad y estar
presidida por el principio de igualdad
No hay norma jurídica alguna, ni siquiera el artículo 14 de la Constitución, en virtud de
la cual todas las categorías de empleados públicos, inclusive con igual titulación según la
clasificación tradicionalmente adoptada en nuestro sector público, hayan de tener asignada
una retribución idéntica, pues la unidad de título, por sí sola, no asegura la identidad de cir­
cunstancias en que se desenvuelve la prestación de los servicios ni que éstos tengan idéntica
consideración, ni es tampoco el único elemento que el legislador puede tomar en considera­
ción para la retribución de los servicios prestados, pudiendo matizarse la igualdad, entre
otros criterios, con tres que destacamos a continuación: en primer lugar, con el principio de
proporcionalidad, en forma decreciente, a fin de garantizar una remuneración digna y ade­
cuada a todos los puestos de trabajo y no sólo a los superiores; en segundo lugar, con el es­
fuerzo para el cumplimiento de las funciones atribuidas al puesto de trabajo; y en tercer lu­
gar, pero no menos importante y prácticamente inédito en nuestro sistema de función
pública, con la consecución de competencias y habilidades que resultan útiles a la organiza­
ción en que se prestan los servicios.
Consecuencia de lo cual es, y es que a pesar de la obviedad es necesario matizarlo, que
el principio de igualdad en el sistema retributivo no implica igualdad de retribución, sino la
retribución en función de la aportación del empleado a la organización, a la complejidad de
las funciones que lleva a cabo, a que todos los empleados públicos tengan una retribución
Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma ...
105
digna y suficiente y a la necesidad de profesionalizar y dotar de expertos adecuados la ges­
tión del sector público.
En efecto, las retribuciones en la función pública han de orientarse, a fin de no provocar
frustración y servir a los objetivos de servicio a la ciudadanía que le están encomendados, a
guardar el necesario equilibrio interno dentro de la estructura retributiva de cada organiza­
ción sin desconocer tampoco el marco externo en que se desenvuelven nuestras Administra­
ciones públicas con relación al mercado y también respecto de otras Administraciones públi­
cas. Es decir, y por resumirlo en un principio básico, el sistema ha de garantizar una equidad
interna y externa.
De esta forma, la igualdad en el sistema retributivo se conecta con la equidad y, ésta úl­
tima según se ha aludido, tiene un doble aspecto: hacia la organización, y, desde este punto
de vista, la remuneración ha de ser equilibrada a la aportación del empleado a la organiza­
ción; y con relación al resto del sector público y privado, definiendo los distintos sectores de
actividad de la organización y comparándolos para corregir cualquier disfunción que no esté
suficientemente justificada.
La consecución de estos objetivos requiere, en el ámbito de la equidad interna, hacer
una valoración adecuada de los puestos de trabajo, una adaptación de las personas a los pues­
tos y estructurar un sistema salarial que traduzca económicamente, en forma objetiva, esas
valoraciones. Y ello precisa del ineludible esfuerzo de estructurar herramientas metodológi­
cas de clasificación de los puestos de trabajo que ordenen la importancia específica de los
distintos cargos, tarea nada fácil y en la que es preciso encontrar la diferencia equitativa ade­
cuada entre los distintos empleos; requiere, asimismo, una adecuada agrupación de puestos a
efectos retributivos; exige el establecimiento de escalones retributivos asignando el valor
monetario a cada escalón con un límite máximo y mínimo; y requiere asimismo, y por últi­
mo, la definición del criterio de variación del salario dentro de sus límites.
La equidad externa, por su parte, exige que las remuneraciones sean satisfactorias res­
pecto de las que perciben otros empleados del mismo mercado laboral o con las mismas o
equivalentes funciones. Y aquí tampoco se puede improvisar. También dicho aspecto exige
un esfuerzo de definición sobre el nivel retributivo en el que la organización desea situarse
sobre la base de los objetivos que persigue, delimitar el mercado público y privado de refe­
rencia para los distintos profesionales de la organización, obtener información sobre los sala­
rios del mercado delimitado para cada tipo de puestos (de aquí la importancia de que se es­
tructuren observatorios de políticas retributivas en el ámbito público que emitan informes y
recomendaciones), y exige, por último, calcular el desfase entre la organización y el mercado
delimitado planificando medidas correctoras de las deficiencias detectadas.
2.4. La retribución ha de venir matizada plenamente por el Principio
de Proporcionalidad
Es decir, la retribución ha de conectarse necesariamente con el régimen de dedicación,
jornada efectivamente desempeñada y el tiempo de servicios prestados. En nuestro sistema
de empleo público es bien reciente la plena aceptación del mismo, pero, en la actualidad, se
106
Federico A. Castillo Blanco
avanza plenamente en su aceptación (régimen retributivo de la jornada, pagas extraordina­
rias, devengo de las retribuciones, huelga, etc.) y lógicamente ello no es, en último término,
sino una consecuencia específica del principio de equidad al que ya hemos aludido.
2.5. La normativa retributiva básica para el empleo público
ha de contemplar, junto a consideraciones sobre la estructura
y los principios que orientan la percepción salarial, las reglas básicas
que definen las garantías del sistema salarial y su percepción
La normativa retributiva en el ámbito público aparece dispersa entre varios textos nor­
mativos (legislación de función pública, incompatibilidades, normativa presupuestaria, etc.).
Desde nuestro punto de vista, la normativa básica debería completarse, a similitud con lo que
sucede en el Estatuto de los Trabajadores, con previsiones específicas sobre prescripción de
los créditos salariales, incompatibilidad de percepciones, reclamaciones salariales, garantías
del salario, etc. Su inexistencia obliga, en la actualidad, a acudir a otras normas generales o
sectoriales, a veces no específicas del empleo público, para resolver la problemática que en
diversos aspectos presentan las remuneraciones de éste.
A estos efectos, y en cuanto a las garantías y reglas para la percepción salarial, y de
acuerdo con lo expuesto en el último punto, a nuestro juicio sería preciso que, a similitud con
la regulación salarial que ofrece el Derecho laboral respecto de los empleados que prestan sus
servicios en el sector privado, se debería, al menos, atender a las siguientes consideraciones:
• Debe ser un derecho que debe estar sujeto a reserva de ley estatal en cuanto a su es­
tructura básica, sin perjuicio de la posibilidad de su desarrollo reglamentario y de ne­
gociación de las cuantías y los criterios de aplicación, pero parece más oportuno que
se conciba como un derecho de necesaria concreción por cada Administración públi­
ca en aquellas retribuciones de carácter complementario, aunque en este último caso
también cabe —a similitud de cómo se ha realizado en el caso del personal estatuta­
rio— establecer directrices que establezcan unos criterios de retribución a los cuales
el sector público debe atender, y que pueden ser desarrollados por cada Administra­
ción pública, entre los cuales, lógicamente, parece que debe encontrarse de forma
más decisiva los conceptos ligados al desempeño.
• Ha de concebirse como un derecho intangible para los empleados públicos de carre­
ra, ya tengan o no la condición de funcionarios, que ha de consolidarse respecto de
determinados conceptos, los que hagan referencia a la categoría personal del funcio­
nario, pero que no debe otorgar a los funcionarios el derecho a la intangibilidad de la
estructura retributiva, de los conceptos que la integran o de la cuantía total.
• Se ha de profundizar en su plena revisión jurisdiccional a fin de evitar la arbitrarie­
dad en la implementación del mismo.
• Debe estructurarse como un derecho equivalente o sinalagmático a la prestación de
trabajo desarrollada, característica que se desprende con claridad, por otro lado, de su
conexión con la jornada de trabajo y su percepción proporcional en la medida en que
ésta disminuye.
Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma ...
107
• Debe ser un derecho único que veta la posibilidad de percibir otras retribuciones del
sector público, salvo los casos expresamente contemplados en la Ley de Incompati­
bilidades.
• Ha de ser un derecho sometido a prescripción que no permita la renuncia por parte de
la Administración a alegarla en caso de que se pruebe su existencia y sujeto a recupe­
ración por parte de la Administración con los límites que a estas facultades se reco­
gen en los artículos 102 y ss. de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Admi­
nistrativo Común y en especial los referidos a los límites que derivan de la protección
de confianza, buena fe, tiempo transcurrido, etc.
• Ha de concebirse como un derecho garantizado en cuanto a su percepción, revalori­
zación en caso de mora en el pago (intereses legales), preferente y sólo parcialmente
embargable.
En suma, una regulación salarial en el sector público, debería atender, al menos a los si­
guientes aspectos:
a) Los principios de equidad interna y externa, proporcionalidad, suficiencia salarial,
cualificación técnica y profesional y de retribución en proporción al cumplimiento
de objetivos.
b) Las reglas esenciales de percepción retributiva: competencia estatal para la fijación
de límites al incremento retributivo, previsiones específicas respecto del ejercicio
de derecho de huelga, proporcionalidad de la retribución con arreglo a la jornada
de trabajo efectivamente desempeñada, prohibición general de percibir otras retri­
buciones del sector público, retribución del personal temporal y en prácticas, etc.
c) Las garantías referidas a la prescripción de créditos salariales, reclamación, intan­
gibilidad del salario, etc.
3. El papel del Estado y del resto de las Administraciones públicas
en la fijación del incremento retributivo
3.1. El incremento retributivo constituye una medida general de carácter
presupuestario cuya fijación corresponde al Estado
Como en la mayoría de las empresas, en las Administraciones Públicas los costes sa­
lariales son un elemento económico de primera magnitud. Como tal variable económica,
las retribuciones no escapan a la configuración global de los presupuestos, constituyendo la
política retributiva uno de los elementos fundamentales de la política económica de un go­
bierno.
En este sentido, nuestra jurisprudencia considera de manera consolidada y firme que la
fijación de topes máximos al incremento del volumen global de las retribuciones del sector
público corresponde al Estado, ya que constituye una medida económica de carácter presu­
puestario dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del
gasto público.
108
Federico A. Castillo Blanco
Los argumentos sobre la limitación de incrementos salariales se basan fundamental­
mente en la competencia estatal para establecer las bases y coordinación de la planificación
general de la actividad económica, prevista por el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, y en
el límite de la autonomía financiera que establece el principio de coordinación con la Ha­
cienda estatal (artículo 156.1 de la Constitución, en relación con el artículo 2.1.b) de la
LOFCA). Además, esta competencia estatal, instrumentada anualmente a través de las Leyes
de Presupuestos Generales del Estado, trasciende el ámbito de la Administración General del
Estado, extendiendo su eficacia al conjunto de las Administraciones Públicas, que quedarán
igualmente vinculadas por los límites de crecimiento retributivo que determine el Parlamen­
to en dicha norma, que en lo que se refiere a este aspecto, tiene un indiscutido carácter básico
(vid. por todas, STC 24/2002, de 31 de enero, fundamento jurídico 5.º).
3.2. En el ámbito público, el principio de legalidad presupuestaria actúa
de límite en la negociación colectiva
La STS de 21 de marzo de 2002 se pronunció sobre la especial naturaleza de la negocia­
ción colectiva y su relación con las normas presupuestarias. De acuerdo con esta sentencia,
que casa la Sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2000, la Ley de Presu­
puestos es una verdadera ley, a la que están sujetos los pactos y acuerdos en virtud del princi­
pio de jerarquía normativa, que impone la primacía de la norma de origen legal respecto de la
norma de origen convencional en materia de derecho necesario.
El Tribunal Supremo considera que existe una clara justificación al limitar la autono­
mía negociadora, por el papel que juegan los presupuestos como instrumento básico de pro­
tección del interés general del Estado y como principio directo de la política general que jus­
tifica las posibles limitaciones a la autonomía negocial colectiva en el empleo público, de tal
forma que viene condicionada por los principios de legalidad, de competencia, jerarquía nor­
mativa, de reserva de ley y de reserva presupuestaria.
Pero es que, además, aún cuando estos pronunciamientos judiciales se circunscriben al
ámbito de la negociación colectiva de los funcionarios públicos, no cabe duda que el princi­
pio de legalidad presupuestaria afecta también a la negociación colectiva del personal laboral
del sector público, tanto estatal, como al autonómico y al local, que queda igualmente limita­
da por lo dispuesto en las Leyes de Presupuestos, tanto en lo que se refiere al límite de creci­
miento de las retribuciones, como a la primacía de esta norma sobre lo dispuesto en los con­
venios colectivos.
109
Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma ...
3.3. La actual distribución territorial del personal al servicio del sector
público requiere reconsiderar el papel de las Comunidades Autónomas
y las Administraciones Locales a la hora de adoptar decisiones
en materia de incrementos retributivos
El análisis de los datos del capítulo de gastos de personal del Estado, en relación con el
conjunto de los Presupuestos Generales del Estado, refleja una evolución que es consecuen­
cia de la profunda transformación que han experimentado en términos de competencias y
medios personales el conjunto de las Administraciones Públicas.
Efectivamente, el peso relativo del capítulo de gastos de personal del Estado respecto al
Presupuesto total ha ido descendiendo año a año, a medida que se han ido completando los
procesos de transferencias de competencias a las Comunidades Autónomas, hasta situarse en
el entorno del 11% del total, porcentaje que se reduciría al 8% si se dedujeran los gastos co­
rrespondientes a las clases pasivas del Estado.
Tabla 1
Datos del capítulo 1 del presupuesto de gastos del estado
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Cap. 1 en m €
14.659.186 15.084.444 15.907.419 16.820.132 16.820.132 17.925.778 18.440.119 18.223.968 17.359.511 16.643.320 17.525.040 18.490.180
Cap. 1/Pto. Total
15,77
14,92
13,92
14,39
14,39
12,48
13,05
13,47
12,46
11,04
12,16
11,75
Cap. 1/PIB
3,973
3,951
3,918
3,842
3,623
3,628
3,493
3,329
2,851
2,560
2,517
2,496
5
Incrementos anuales
5
3
5
6
0
7
3
–1
5
–4
5
Si comparamos estos datos con los disponibles en las CCAA las diferencias son muy
notables, ya que frente al 11% del Estado, en el ámbito autonómico un tercio del presupuesto
de gastos se dedica a retribuir a los empleados públicos, aunque esta ratio, ciertamente, no es
uniforme en todas las CCAA (fluctúa entre el 38,9% de Canarias —o el 35,8% de la Comu­
nidad Valenciana—, al 13% del País Vasco o el 17% de Cataluña, para el año 2003) y viene,
lógicamente, condicionada por el tipo de competencias que se ejercen.
Tabla 2
Datos del capítulo 1 del presupuesto de comunidades autónomas
Cap.1 en m
Cap 1/pto.
2002
2003
2004
26.612.663,53
29,35
32.752.802,34
28,86
36.107.565,63
29,69
110
Federico A. Castillo Blanco
Cuando el análisis se refiere a la evolución de los efectivos en los distintos ámbitos te­
rritoriales, se comprueba que el número global de efectivos del sector público ha aumentado
en los últimos 10 años en 463.356 efectivos (24,53%), pero con un desarrollo desigual. Así,
mientras la Administración estatal ha descendido en 302.655 efectivos (55,85%), las CCAA
han tenido un incremento de 558.990 efectivos (93,01%), la Administración Local ha visto
incrementado su personal en 191.753 (52,24%) y el personal de Universidades ha aumentado
en 15.448 (20,04%):
Tabla 3
Datos de efectivos del registro central de personal
Admón. P. Estatal
Universidades
CC.AA.
Admón. Local
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
844.467
77.084
600.961
367.032
851.291
80.969
621.616
425.881
842.117
83.772
636.559
425.470
825.930
85.904
661.133
442.286
816.424
89.054
677.160
440.972
818.395
91.828
680.977
479.771
770.552
90.954
690.370
465.143
751.787
89.676
932.716
456.977
563.989
89.360
1.101.999
547.592
544.010
93.811
1.141.397
573.592
541.812
92.532
1.159.951
558.785
1.889.544
1.979.757
1.987.918
2.015.253
2.023.610
2.070.971
2.017.019
2.231.156
2.302.940
2.352.810
2.353.080
1994/2004
Admón. P. Estatal
Universidades
CC.AA.
Admón. Local
Total
–55,85
20,04
93,01
52,24
24,53
Estos datos vienen a ratificar, por una parte, que el incremento de personal en las
CCAA no mantiene una relación directa con el volumen de personal transferido desde la
Administración estatal, que todavía tiene que completar el proceso de ajuste de sus recursos
humanos a sus nuevas competencias y necesidades y, por otro lado, parece claro que las deci­
siones que con carácter básico adopta el Estado en materia retributiva inciden sobre un co­
lectivo que en más de un 75% corresponde a otras Administraciones Públicas, con necesida­
des y problemas propios, sin que los cauces institucionales actuales favorezcan la
participación eficaz de éstas en el proceso de toma de estas decisiones.
Ya se hizo referencia a ello con anterioridad, pero es que, en efecto, la metodología se­
guida, hasta hace muy poco, para fijar la propuesta de incremento retributivo no parece la
más adecuada. En este sentido, y sin que la afirmación implique minorar en nada la impor­
tancia de la negociación de estos aspectos con las organizaciones sindicales, debería hacerse
un esfuerzo para que el contacto con las Comunidades Autónomas fuera previo, de manera
Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma ...
111
que la propuesta del Gobierno pudiera considerar las aportaciones que, en su caso, realizaran
éstas, pues constituyen el ámbito donde mayoritariamente se van a aplicar las decisiones re­
tributivas que contienen las normas presupuestarias. Y tampoco existe un cauce eficaz de
contacto con las Administraciones Locales, siendo este uno de los aspectos que requeriría un
especial esfuerzo de coordinación si también se pide responsabilidad, dado que es en el ám­
bito local donde hay un mayor camino que recorrer en la tarea de mantener el control en la
aplicación de las decisiones sobre los límites retributivos.
En consecuencia, el volumen de recursos humanos disponibles en las Administraciones
autonómicas y locales requiere que el Estado ejerza sus competencias constitucionalmente
atribuidas en materia retributiva contando con mecanismos que den una mayor participación
y capacidad de decisión a las Comunidades Autónomas y Administraciones Locales. Esta
participación, como se propuso páginas atrás, se podría canalizar a través de la Conferencia
Sectorial u órgano similar que se constituyera como foro de discusión de aquellos temas que
pudieran afectar al conjunto de las Administraciones Públicas, de manera que las decisiones
que se adoptaran tuvieran en consideración sus características y necesidades propias.
De esta forma, el análisis de estas cuestiones sería previo a su discusión en la Mesa Ge­
neral de las Administraciones Públicas, en la que la posición de los empleadores públicos de­
biera ser común y perfectamente consensuada, lo que facilitaría la negociación con las orga­
nizaciones sindicales, y, sobre todo, permitiría a los distintos agentes corresponsabilizarse de
la aplicación de las decisiones en materia retributiva.
4. Las líneas orientadoras de la reforma del sistema retributivo
del empleado público
4.1. Mayor flexibilidad del sistema y adaptabilidad a las distintas
organizaciones públicas
Aún cuando, con carácter general, la introducción de la flexibilidad, la ligazón entre re­
tribución y resultados (objetivos) y la consideración del salario en un sentido amplio son ele­
mentos que deberían de estar presentes en el campo público no está de más recordar que,
dada la heterogeneidad del sector público y las diferentes funciones que éste cumple, la idea
de generalizar conclusiones de forma absoluta y rígida para todos los empleos y cargos pú­
blicos y para todas las Administraciones públicas ha de ser necesariamente rechazada en las
próximas reformas que, en su caso, se aborden ya que la complejidad del sector público (or­
ganismos autónomos, entidades públicas empresariales, fundaciones, etc.), el desarrollo del
Estado autonómico y el fortalecimiento de los Gobiernos locales parece que aconsejan la es­
tructuración de un marco normativo que debe ser un marco claro, completo en los elementos
determinantes del sistema, pero lo suficientemente flexible para permitir su adaptabilidad a
los distintos sectores del empleo público.
Y ello, al menos, en lo que se refiere a dos aspectos. De un lado, que si bien, con carácter
general, las consideraciones realizadas sobre las tendencias retributivas párrafos atrás tienen un
112
Federico A. Castillo Blanco
grado de aplicabilidad alto en el sector público comercial o financiero que, en definitiva, oferta
bienes y servicios al mercado junto al sector privado, dicho grado de aplicabilidad va propor­
cionalmente reduciéndose en la medida en que nos acercamos al grupo de empleos públicos
que proveen bienes y servicios esenciales para la comunidad en forma exclusiva, las cuales im­
plican normalmente régimen de monopolio y ejercicio de autoridad, en que las formas de retri­
bución tradicionales, ligadas más decisivamente a la jerarquía del cargo, a la categoría y a la
antigüedad, han de ser también consideradas de forma relevante.
Pero, de otro lado, un Estado descentralizado ampliamente como el que preconiza la
Constitución de 1978 necesariamente ha de manifestarse, y ello como parte del núcleo irre­
ductible básico en que se basa, en la posibilidad por parte de las Administraciones públicas
territoriales de establecer su estructura orgánica y, por ende, su función pública como ele­
mento éste último instrumental para la consecución de los objetivos expresados, con carácter
genérico, en el abanico competencial a éstas atribuido. De esta forma, y centrándonos en el
sistema retributivo, las ideas anteriormente enunciadas tienen una repercusión relevante res­
pecto del régimen actualmente establecido. Como ha quedado establecido en la jurispruden­
cia constitucional el sistema retributivo viene contemplado como un elemento que ha de con­
siderarse integrado en las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos. Pero
afirmado lo anterior, es del todo punto necesario e inmediatamente preciso preguntarnos si
tal consideración, es decir, que la competencia básica estatal tenga incidencia en el sistema
retributivo, tiene un significado de delimitación integral —en sentido vertical y horizontal—
respecto de la estructura del sistema retributivo y determina, en consecuencia, que ésta deba
de responder a una lógica uniforme para todas las Administraciones públicas.
Parece obvio que la existencia de unas retribuciones básicas, la estructura y cuantía de
las mismas, inclusive su repercusión en el sistema de clases pasivas, hacen referencia y de­
ben responder a las exigencias del modelo común a todos los empleados públicos. Razones
de intercomunicabilidad entre las distintas burocracias públicas, y las derivadas de salva­
guardar cierta igualdad y solidaridad en las condiciones de empleo, avalarían dicha conside­
ración junto a otras razones derivadas de otros títulos competenciales estatales, que tampoco
cabe olvidar, y que también nos conducirían a dicha consideración. ¿Pero son predicables si­
milares argumentos respecto del resto de las retribuciones complementarias?
Desde nuestro punto de vista las funciones que las retribuciones complementarias jue­
gan respecto del sistema de función pública son sustancialmente distintas a las que se cum­
plen con las retribuciones básicas. Las retribuciones complementarias, por decirlo de otro
modo, se conectan de forma más directa al sistema de gestión de recursos humanos que re­
sulta más acorde con la definición organizacional que cada Administración realice sobre la
base de las competencias que la misma ha de desempeñar ya que éstas se dirigen a retribuir
los concretos puestos de trabajo que se crean en la organización. De esta forma, si la creación
de dichos puestos, la definición y el perfil de los mismos, la clasificación de éstos son ele­
mentos de íntegra definición por cada Administración, parece también, más lógico y cierta­
mente más coherente, deducir que sea cada Administración la habilitada para desarrollar el
sistema retributivo en esta esfera a la vista de la realidad organizativa contemplada y las mi­
siones atribuidas a cada puesto de trabajo. Una simple observación de las competencias atri­
buidas a la Administración estatal, autonómica y local nos reflejaría organizaciones en cierto
Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma ...
113
grado distintas porque distintas son las competencias que han de cumplir. Formas y procedi­
miento de trabajo también distintos en la medida en que servicios prestacionales y personales
—fundamentalmente afincados en las Administraciones autonómicas y locales— exigen fór­
mulas alejadas de la organización jerárquica tradicional y, con ello, también formas de retri­
buir distintas porque diferente es, obviamente no con carácter general, la naturaleza del tra­
bajo desarrollado.
A la vista de ello, y sin perjuicio de que pueda establecerse un marco común, cualquier
sistema que se establezca debería flexibilizar el principio de uniformidad e igualdad retribu­
tiva, estableciendo un menor alcance del principio de Reserva de Ley en la composición re­
tributiva que permita la adaptación del paquete retributivo a las diferentes Administraciones
Públicas y sectores gubernamentales descentralizando la toma de decisiones en esta materia.
4.2. Un sistema uniforme para todos los empleados públicos
con independencia de su régimen jurídico
Un elemento que debe subrayarse, y que debiera ser objeto de atención, es que, coexis­
tiendo en el empleo público personal sujeto a un régimen jurídico distinto, es preciso referir­
se a las retribuciones del personal laboral al servicio del sector público, aspecto, este último,
que por el propio ámbito subjetivo de las normas hasta ahora vigentes en el empleo público
quedaba, en la practica, relegado en su totalidad a la legislación laboral común y a la nego­
ciación colectiva.
La primera reflexión que ha de hacerse es que la experiencia de estos últimos años
muestra una cierta tendencia a establecer conceptos y cuantías retributivas uniformes entre el
personal sujeto al estatuto funcionarial y el personal que desarrolla sus funciones sometido al
Derecho laboral dentro del sector público, explicable, en cualquier caso, tanto por la necesa­
ria uniformidad en las condiciones del empleo público del personal que presta sus servicios
en la misma Administración e, inclusive, en la misma unidad administrativa, como por la
existencia de algunas, aunque mínimas, reglas comunes a ambos colectivos como resultan
ser los límites al incremento retributivo derivados de la política económica del Gobierno de
la nación.
La segunda, derivada de la anterior, es que, ciertamente, respecto de este aspecto no pa­
rece que debiera desdeñarse que el sistema retributivo, en cualquier norma que aspire a esta­
blecer unos rasgos comunes del sistema de empleo público, salvando naturalmente las exi­
gencias derivadas de la naturaleza de la relación jurídica laboral, tenga elementos de
homogeneidad suficientes que permitan incrementar la equidad en la fijación retributiva, la
transparencia en la percepción salarial de todos los empleados públicos y la aplicación de
principios y reglas comunes en cuanto a su devengo y percepción, siendo que, en todo caso,
el Estatuto de los Trabajadores no establece sino como única regla de derecho necesario la
necesaria existencia de un salario base.
En este sentido, y sin perjuicio del derecho de negociación colectiva, sería preciso bus­
car mecanismos que hicieran posible su aplicación al personal laboral al servicio del sector
público.
114
Federico A. Castillo Blanco
4.3. Su orientación como un subsistema de motivación del empleado público
concebido con carácter estratégico en la gestión del empleo público
La clave para que el diseño y concepción del sistema retributivo a implementar tenga
éxito radica, en primer término, en delimitar muy precisamente las finalidades que en el
campo público se quieren conseguir con el sistema retributivo. De un lado, y al igual que su­
cede en el empleo privado, éste ha de servir para retener y seleccionar los mejores profesio­
nales, pero, asimismo, debe contribuir a mejorar la satisfacción del empleado público, ha de
orientarse a conseguir reforzar el compromiso del funcionario con los objetivos de la organi­
zación y, por último, tiene que fomentar el desarrollo de las propias competencias del em­
pleado potenciando y sirviendo de estímulo para priorizar aquellas habilidades útiles para
atender a las necesidades organizativas.
De otro lado, la cuantía y la importancia de las retribuciones de los empleados públicos
exigen una consideración estratégica de las mismas. La gestión de éstas ha de servir a la me­
jor consecución de las competencias de nuestras Administraciones públicas y, desde este
punto de vista, al menos dos cosas es preciso considerar primordialmente en el diseño de un
nuevo sistema: la primera, consistente en que cada vez más decisivamente las retribuciones
ha de estar ligadas a las competencias necesarias para el éxito de la organización pública; la
segunda, relativa a las retribuciones por el desempeño, a las que ya nos hemos referido, y que
no significa sino hacer partícipe al empleado de los resultados de la organización, y en las
que por ello no debe perderse de vista que el nivel a partir del cual ha de retribuirse el mismo
no es el desempeño normal ya que éste se incluye en la parte de salario fijo, sino un rendi­
miento superior conectado con los objetivos de la organización, así como la existencia de in­
dicadores, en este caso negativos, que penalicen la retribución (aumento de plantilla, absen­
tismo, aumento de gastos generales, etc.).
Lo cierto es que, sin perjuicio de considerar valiosa su incorporación como un elemento
obligado del sistema salarial, se hace preciso realizar algunas consideraciones derivadas de
la experiencia en su implementación:
• La evaluación que se realice para su implementación ha de ser necesariamente, y en
la medida de lo posible, a través de indicadores medibles y globales.
• Para que un modelo de este tipo sea verdaderamente eficaz en la incentivación del
rendimiento, deben darse dos circunstancias fundamentales:
— Que el volumen global de incentivo sea significativo con respecto a la totalidad de
las retribuciones y sensible (tanto al alza como a la baja) a los resultados del órga­
no evaluado. Esta condición presenta a su vez dos dificultades: las restricciones
presupuestarias, que pueden limitar los resultados económicos del modelo, y las
presiones por parte de los departamentos afectados para minimizar el recorte los
años en los que los resultados experimentan caídas significativas.
— Que los criterios de distribución y los importes individuales acreditados a los fun­
cionarios, estén en relación con su participación en la consecución de los resulta­
dos. Esta circunstancia tiene como principales problemas la dificultad para medir,
según qué tipo de trabajo, el rendimiento individual y su relación con los resulta­
Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma ...
115
dos obtenidos, ya que no toda actividad es fácilmente mensurable, y la «tenta­
ción» de pactar criterios de distribución lineales o proporcionales al nivel del
puesto de trabajo.
• Por otra parte, debe considerarse que la incentivación económica puede ser una he­
rramienta eficaz para mejorar el rendimiento general si éste no es ya muy elevado, o
para hacer frente a una sobrecarga de trabajo concreta, pero nunca puede ser un susti­
tuto para desequilibrios de plantillas (en número o tipo de efectivos).
En este sentido, y sin perjuicio de los límites que al incremento cuantitativo del mismo
se realicen por el Estado y de las observaciones realizadas, ello no es obstáculo para afirmar
que el sistema retributivo una decisiva vertiente motivadora de éste incentivando tanto el de­
sarrollo del conocimiento y las competencias que haya de adquirir el empleado, como la im­
bricación de éste en la consecución de los objetivos de las Administraciones públicas.
4.4. La conexión del sistema retributivo con otros subsistemas del empleo
público
En efecto, quizás uno de los elementos claves para abordar con seriedad una reforma
del sistema retributivo público sea delimitar claramente que entendemos por salario en el
sector público y las necesarias influencias e interconexiones de éste con el resto de subsistemas del empleo público. Una simple reflexión en este sentido muestra que el sistema retribu­
tivo en el sector público admite al menos dos perspectivas para ser definido y considerado
que coexisten simultáneamente:
• Una perspectiva estricta que, desde el punto de vista formal, atendería exclusivamen­
te a la compensación económica que el empleado público percibe por su trabajo. Es
la perspectiva que subyace en la legislación de empleo público y presupuestaria, en
la actualidad vigente, y que quedaría ceñida a los conceptos retributivos establecidos
en los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto. A las que habría de añadir­
se el conjunto de principios que lo rigen y las reglas esenciales de devengo.
• Una amplia o material, como parte integrante del sistema total de recompensas, que
consiste en el conjunto total de compensaciones financieras o económicas que el
empleado percibe por su trabajo. En efecto, cualquier empleado público espera, a
cambio de su trabajo y dedicación, una retribución extrínseca en forma de salario,
expectativas de promoción, formación, prestaciones sociales en sentido amplio,
etc., y otras intrínsecas tales cómo la sensación de competencia, realización perso­
nal, responsabilidad, importancia, influencia, progreso personal o reconocimiento.
La sensación de equidad del sistema y de lo justo del intercambio realizado por el
empleado deriva, por ello, de la valoración que realicen de ambos grupos de retri­
bución.
En cualquier caso, se adopte una u otra definición, o aún mejor si se adoptan ambas, lo
relevante resulta ser finalmente qué se espera del sistema retributivo, a qué objetivos ha de
servir y qué características debe reunir para la consecución de éstos.
116
Federico A. Castillo Blanco
Como ya hemos reflexionado en el apartado anterior, el sistema retributivo, de esta for­
ma, constituye, por su impacto en los presupuestos de las Administraciones públicas y por su
capacidad motivadora, un instrumento capital en las políticas de recursos humanos. Y así un
sistema retributivo adecuado ha de responder, entre otros y con carácter general, a los si­
guientes objetivos generales: selección de buenos profesionales; retención de los profesiona­
les más valiosos; aumento del grado de satisfacción y de calidad de la vida laboral; reforza­
miento de la cultura corporativa actuando como factor de integración en la organización y
como motor de innovación; y, por último, como elemento que coadyuve a fomentar el desa­
rrollo de las capacidades de los empleados dando prioridad a las habilidades que responden a
las necesidades organizativas. En definitiva, las retribuciones deben dirigirse, más allá de
compensar los servicios prestados, a conseguir objetivos. Es por ello una variable estratégica
en cualquier organización sea pública o privada y ha de ser gestionado en nuestras Adminis­
traciones públicas sin perder de vista esas variables.
Pero la consecución de estos objetivos implica ineludiblemente que el sistema retributi­
vo no sea considerado en forma aislada, sino que antes bien se produzca una ligazón estrecha
con el sistema de carrera que, eventualmente, se establezca en cada Administración pública,
con el sistema de negociación colectiva, con el sistema de formación, y en fin, con el resto de
subsistemas que pueden establecerse con carácter general en el sistema de función pública.
Ello permitirá que el mismo pueda cumplir los citados objetivos constituyéndose en un ele­
mento dinámico de la relación.
Asimismo, ha de conectarse con otros subsistemas del empleo público como el discipli­
nario que también ha de variar su concepción sirviendo más adecuadamente a los fines orga­
nizativos más que como elemento represor. De esta forma, una nueva definición de infrac­
ciones y sanciones y que éstas, a su vez, tengan el necesario impacto sobre la percepción de
fondos sociales y de conceptos y cuantías retributivas también parece que sería un elemento
a considerar.
4.5. Mayor transparencia y participación de los empleados públicos
en la determinación retributiva y reducción de la arbitrariedad
La retribución ha de poseer una estructura transparente, dado el carácter público de
nuestras instituciones, y figurar claramente establecida en los Presupuestos de la entidad de­
terminándose con los destinatarios de la misma y no al margen de éstos.
Todo ello exige, junto al pleno reconocimiento del principio de transparencia, una co­
rrecta política de comunicación y explicación del paquete retributivo, las posibilidades que
ofrece éste, las posibilidades de incremento de dicha retribución por el empleado, etc.
Ello implica necesariamente la articulación de procedimientos para la revisión retribu­
tiva de los puestos de trabajo a través de sistemas claros y objetivos y con garantías de impar­
cialidad en la decisión sobre los mismos.
A este respecto, es preciso hacer referencia a la necesidad de reforzar los mecanismos
que eviten la creación artificial de unidades orgánicas, el cobro por prestación de servicios
Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma ...
117
circunstanciales en entidades instrumentales (organismos autónomos, entidades públicas,
etc.) y la utilización indiscriminada de fondos sociales para compensar salarios inferiores, ya
que dicha política si no se realiza con prudencia y la necesaria mesura, puede provocar que,
de nuevo en el ámbito de la función pública española, instauremos la tradicional tendencia de
los sobresueldos —en este caso revestida de ayuda social—, con los viejos hábitos, es decir,
la falta de transparencia y la ruptura de la necesaria equidad retributiva. Por ello, y porque
ésta es la tendencia generalizada tanto en el ámbito público como en el privado, inclusive a
efectos fiscales, los fondos sociales han de considerarse componentes del sistema retributivo
en un sentido amplio que han de manejarse en conexión con éste y poniendo especial hinca­
pié en salvaguardar la equidad del sistema. No pueden ni deben estas ayudas simplemente
servir para compensar los salarios inferiores de forma tal que finalmente se compensen las
legítimas diferencias salariales con el efecto contraproducente que ello puede producir, sino
que, incluso, en muchas ocasiones debieran de servir como retribución extrasalarial de los
puestos de trabajo de carácter directivo y no excluirlos. Por supuesto, sin olvidar claro está,
los criterios sociales que también han de presidir la distribución de los fondos que la Comi­
sión comparte.
Tampoco debe olvidarse que, en la mayor medida posible, los sistemas retributivos han
de conseguir la participación de los empleados en la determinación del mismo. El sistema re­
tributivo no se hace para los funcionarios públicos, sino con éstos, es decir, con su participa­
ción y contribución en la aplicación y desarrollo del mismo. La puesta a disposición de éstos
de la más amplia información, su conocimiento de la política retributiva, los sistemas de im­
plantación y los procedimientos materiales y jurídicos a través de los cuales se aplica el sala­
rio a percibir son más que un riesgo un componente del éxito del éste. Y ello a pesar de que,
lamentablemente, no haya sido éste el criterio comúnmente seguido. La clave radica, pues,
en pasar de una estrategia de confrontación, a una cultura común, compartida por la repre­
sentación sindical, los empleados y las Administraciones públicas, de colaboración y coope­
ración en el diseño, mantenimiento y gestión del sistema retributivo.
De esta forma, y en principio, debe de ser un sistema al que debe otorgarse publicidad
incluyendo las cuantías en las relaciones de puestos de trabajo y en las normas presupuesta­
rias y estableciendo la obligación del conocimiento público, y específicamente de los repre­
sentantes sindicales, de complementos ligados al desempeño o remuneraciones que compen­
sen el trabajo extraordinario realizado fuera de la jornada normal de trabajo.
4.6.
Una estructura clara y una mayor simplicidad del sistema salarial
La reforma del sistema retributivo ha de conseguir simplificar el sistema, según opinión
que estimo es unánimemente compartida en la mayoría de las opiniones de los analistas del
empleo público, y ha de conseguir, adicionalmente, que cada concepto retributivo responda
claramente a un objetivo y que, además, lo logre sin duplicidad respecto de otros conceptos.
Se ha de conseguir, en suma, que la estructura salarial sea mucho más simple (por ejemplo,
cabría perfectamente en el sistema actual pensar en aunar el complemento de destino conso­
118
Federico A. Castillo Blanco
lidado como sueldo y diferenciar netamente dicho complemento del específico) y más cog­
noscible, en los esquemas de su aplicación, por los empleados públicos.
De esta forma, un número variopinto de medidas, pueden contemplarse:
— El sueldo podría no ser exclusivamente la expresión de la titulación exigida para el
ingreso, sino también la expresión de la categoría del funcionario, de las competen­
cias que obtiene y de su progresión en el sistema de carrera.
— Puede configurarse el salario como un derecho de composición mixta que podrá es­
tructurarse tanto sobre la base de elementos fijos (retribuciones ligadas a la catego­
ría y la antigüedad), de elementos variables (relacionados con la concreta función
que se desarrolla, las competencias que se consiguen en base a los objetivos de la or­
ganización y con los resultados conseguidos) y de elementos que también han de
tener la consideración legal de salario aunque no se integren en la estructura del mis­
mo (fondos sociales, incentivos a la jubilación anticipada o a la excedencia volunta­
ria, fondos de pensiones, etc.).
— El exceso en la jornada de trabajo, a diferencia de lo que sucede en la actualidad,
sólo debe estructurarse en base a un tipo de complemento que, además, debiera que­
dar remitido al espacio normativo de cada Administración pública y al ámbito de la
negociación colectiva.
— El complemento de productividad ha de dejar de ser considerado como un elemento
opcional en el sistema de percepción retributiva, su exigencia y devengo ha de ser
obligatorio, conectado exclusivamente con los objetivos de la organización y rela­
cionado estrechamente, en lo que se refiere a la evaluación del rendimiento, al siste­
ma de progresión en la carrera administrativa y a otros subsistemas del empleo pú­
blico.
Y así, con carácter general, los criterios salariales pueden atender esencialmente al
puesto de trabajo (que es el criterio más comúnmente utilizado, aunque insuficiente como
elemento motivador) y a la persona. Este último criterio, a vez, admite, inclusive de forma si­
multánea, varias modalidades: por desempeño, por potencial de rendimiento futuro, por las
competencias útiles a la organización y la habilidad que en éstas obtiene el empleado y por
antigüedad. El empleo público seguramente ha de cohonestar en distintos grados, según los
sectores a que se atienda, ambos criterios para atender a las finalidades que se persiguen y te­
niendo presentes las singularidades que influyen en el empleo público. La estructura, a su
vez, deberá obedecer normalmente a tres elementos: fija, variable y compensaciones econó­
micas extrasalariales.
Las estructuras retributivas que les den cuerpo a estas recomendaciones, por su parte,
podrían ser diversas y variadas y debieran quedar remitidas en su definición a las Adminis­
traciones Públicas en lo que se refiere a las percepciones salariales derivadas del puesto de
trabajo y de la configuración de la carrera administrativa que haga cada Administración pú­
blica y cada organización del sector público.
Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma ...
5.
5.1.
119
La función directiva y sus formas de retribución 16
¿Existe alguna especificidad en el salario de los directivos públicos?
Las claves que se subrayan reiteradamente en el sector privado para la retribución de
los empleados, y más específicamente para los directivos, toman como elementos motrices
de las tendencias salariales los siguientes, a saber: la variabilidad, la flexibilidad, la no con­
solidación de las cuantías percibidas, la utilización de formas de compensación en especie
(vehículos de empresa, formación, descuentos en productos de la empresa, prestamos de la
empresa, cuotas en clubes, vacaciones, etc.), los planes de incentivos a largo plazo (conce­
sión de acciones, opciones sobre acciones y planes de previsión social), la retribución por las
competencias que adquiere o tiene el directivo y que son útiles a la estrategia global de la
empresa y la retribución en función de la marcha del negocio sin importar que puedan conse­
guir cuantías elevadas siempre que los resultados así lo respalden (sobre todo en entornos de
baja inflación como los actuales) 17. Puede decirse, por tanto y en síntesis, que las orientacio­
nes actuales de los sistemas retributivos en el campo privado vienen adornadas por las si­
guientes notas: retribución adaptada al mercado (competitividad de costes y de sueldos);
equitativa al desempeño individual; equitativa a los resultados del Grupo/Empresa; flexible;
variada; Individualizada; y para finalizar esta caracterización, es de señalar el incremento de
las retribuciones en especie como un elemento crucial para conseguir atraer, retener y moti­
var a los mejores.
Alternativamente, se abandonan progresivamente las formas de retribución ligadas a la
antigüedad, al mérito, al incremento del salario fijo ligado a la evolución del índice de pre­
cios al consumo y al puesto de trabajo desempeñado, otorgándose una importancia más rele­
vante a la contribución de cada persona a la organización (competencias).
Si miramos ahora los sistemas de retribución en el campo gubernamental podremos ob­
servar que los mismos estaban asentados, y en gran medida siguen estándolo en numerosos
países, en diversas consideraciones: en primer lugar, se retribuía la categoría o el puesto es­
pecíficamente ocupado; el montante del grueso de retribución venía fuertemente limitado
por decisiones centralizadas; el sistema retributivo era uniforme, al menos en sus claves
esenciales, para todo el sector público; por último, los sistemas venían presididos por los
principios de universalidad, igualdad y solidaridad y, de esta forma, el sector público tenía
una estructura retributiva más horizontal que el sector privado.
Bien es cierto que se están produciendo reformas relevantes en el caso de este personal.
En el caso del Reino Unido, a título de ejemplo, la retribución de los altos cargos ha sufrido un
proceso de individualización, en función del rendimiento y la responsabilidad que asume el di­
rectivo, buscando la competitividad con el sector privado, aunque el Grupo de Revisión de Sa­
larios de Altos Cargos dicta recomendaciones anuales y el Informe Nolan propuso para esta
categoría funcionarial que la ordenación de sus retribuciones en base a la productividad no
mermase, sin embargo, su independencia y neutralidad política. Ya que ha de tenerse en cuenta
que con carácter general los altos funcionarios que gerencian el sector público tienden a recibir
una retribución sustancialmente menor o, al menos, y en lo que se refiere a los últimos años, las
diferencias entre el sector público y el privado han crecido sustancialmente. De esta forma, y
120
Federico A. Castillo Blanco
aún siendo comúnmente admitido que los altos funcionarios en el Reino Unido están bien retri­
buidos, el monto total retributivo de éstos ha decrecido sustancialmente respecto del sector pri­
vado.. Puede verse, a este respecto la Review Body on Top Salaries, Report n.º 33, Cmnd. 2015
(HSMO, Londres, 1992), donde se pone de manifiesto que los funcionarios públicos de primer
nivel disminuyeron sus ingresos reales en un 3% (referido al período 1985-1992) mientras los
gerentes del sector privado aumentaron los mismos en un 41% en el mismo período. En el re­
verso contrario se sitúan los funcionarios de escalas inferiores que, con carácter general, están
mejor retribuidos que sus homólogos del sector privado 18.
Es preciso resaltar, sin embargo, que las tendencias expuestas en el campo privado, que
lógicamente no pueden desconocerse por completo en el campo público, han de ser necesa­
riamente reconceptualizadas para ser útiles en este último. En primer lugar, porque el con­
texto en que se desenvuelve la gestión en el campo público difiere sustancialmente respecto
del campo privado. Parston ha realizado diversas reflexiones sobre las diferencias entre el
sector público y el privado señalando diversas causas: 1) Los gestores del sector público no
han intervenido en el porqué de sus organizaciones y con ello en la definición de valores or­
ganizativos con lo que el papel del gestor se centra en el funcionamiento de los servicios y no
en la definición de las misiones; 2) Los medios de hacer responsables a los gestores en la rea­
lización de los objetivos son limitados y discutibles quedando reducidos a medidas financie­
ras; 3) Existen pocos incentivos para animar a los gestores a ser emprendores; 4) Los límites
organizativos de la responsabilidad suelen estar mal definidos y sus atribuciones se solapan;
5) Existen exigencias contradictorias entre la presupuestación anual y la agenda política a
corto plazo y la planificación a medio y largo plazo; 6) Existe poco espíritu de liderazgo en­
tre los gestores del sector público 19.
Asimismo, Losada Marrodán ha puesto de manifiesto como las especificidades de la
gestión pública implican también, dado el contexto en el que se desarrollan, importantes im­
plicaciones para el trabajo directivo en el sector público fuertemente influenciado por el tipo
de organización en que se desarrolla, los bienes que gestiona, el específico proceso de toma
de decisiones y, finalmente, cómo se gestiona lo que se traduce en específicas competencias
requeridas en los directivos públicos que difieren, en cierta medida, de las exigidas en la em­
presa privada 20.
A estas reflexiones ha de añadirse que, muy a menudo, es posible encontrar otros ele­
mentos de motivación y satisfacción laboral muy importantes para el personal directivo en el
campo público que no se encuentran en la misma medida en el sector privado. Al respecto
Desantis y Durst han puesto de relieve al comparar la satisfacción y la motivación de los em­
pleados del sector público y del sector privado que los elementos que determinan el sistema
de recompensas en uno y otro sector son bien distintos por lo que muchas de las conclusiones
que se manejan como elementos importantes en el sistema de satisfacción de los empleados
privados pueden no ser aplicables al sector público 21.
De esta forma, y para esta clase de personal, algunas cuestiones exigirían una cierta re­
flexión. A mi juicio cinco serían las claves que sobre las que habría que discernir con acierto
a fin de orientar una eventual reforma para el personal directivo de la estructura del sistema
retributivo: en primer término, la antigüedad y si ésta debería formar parte del componente
Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma ...
121
retributivo; en segundo lugar, si debe o no contemplarse un complemento de carrera; y, en
tercer lugar, y por lo que se refiere a la estructura retributiva, sería preciso pensar sobre la ne­
cesaria redefinición de los factores a retribuir —que, desde luego, parece deberían ser distin­
tos a los que contempla en la actualidad el complemento específico pensados, en principio,
para la retribución del personal de la estructura burocrática— y en los cuales la autonomía en
la toma de decisiones, la repercusión de las decisiones adoptadas en la actividad de la Admi­
nistración pública, la dedicación exclusiva a dicha actividad deberían ser factores, entre
otros, susceptibles de ser tenidos en cuenta a la hora de determinar la retribución; en cuarto
lugar, y desde nuestro punto de vista, los factores a ser valorados, ya lo hemos defendido pá­
ginas atrás para el resto del personal, no deberían ser cerrados y determinados, de una vez
por todas, para todas las Administraciones públicas dada la diversidad y amplitud de funcio­
nes desarrolladas por éstas; por último, y como un elemento decisivo a ser tenido en cuenta,
será preciso determinar si dicho sistema de retribución debería o no estar incluido en el siste­
ma de negociación colectiva.
No obstante, es preciso advertir que el sistema retributivo no es previo a la definición
del Estatuto del directivo público, sino más bien una consecuencia inmediata de éste. Y de
esta forma difícilmente puede darse diagnóstico alguno, más allá de las notas que posterior­
mente se subrayarán, respecto del mismo. Efectivamente es preciso resolver elementos fun­
damentales en relación al acceso a dicha categoría, si cabe o no reclutamiento externo, si es
exigible una determinada titulación o, alternativamente, se opta como factor principal por el
conjunto de conocimientos, competencias y capacidades directivas de los aspirantes a ejercer
dicha función directiva, la permanencia o no en la categoría caso de que ésta fuese la elec­
ción, si existe, a su vez, y dentro de los directivos públicos diversos grados o categorías, si el
puesto desempeñado admite, o lo admite en menor medida, la fijación de objetivos evalua­
bles, etc. Es decir, y en conclusión, el sistema retributivo fijado, con carácter general por la
reforma acontecida en los ochenta, contempla potencialidades indudables para la retribución
del los directivos públicos, sin perjuicio, claro está, de que como se ha puesto de relieve las
matizaciones a éste, que podría y debería haberlas, determinasen su configuración final.
Y si de este conjunto de reflexiones resulta, como está aconteciendo en la mayoría de
los países 22, un estatuto directivo diferenciado de los responsables políticos y de la función
pública ordinaria habría que valorar también algunas cuestiones: si merecería, dadas las im­
portantes matizaciones que al sistema de retribución debieran realizarse, abordar una estruc­
tura diferenciada, si las retribuciones consolidadas por los funcionarios de carrera que acce­
dieran a puestos directivos deberían integrarse o no en la retribución y el impacto que, como
consecuencia del ejercicio de dicha función directiva, tendría el tiempo de permanencia en
dicha función sobre la carrera, y consiguientemente, sobre las retribuciones ordinarias de los
funcionarios públicos que desempeñasen dichas funciones.
122
Federico A. Castillo Blanco
5.2. Algunas claves para la definición de la retribución del personal
directivo
Desde mi punto de vista las claves para la retribución de los directivos públicos han de
venir presididas por lo que se pretende con el sistema de retribución. ¿Se pretende garantizar
la neutralidad o independencia como puede acontecer con los altos funcionarios de habilita­
ción nacional en el caso de la Administración local o en otros Cuerpos de funcionarios de ca­
rácter estatal? ¿Se busca mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios públicos y en
la gestión de los bienes públicos? ¿Se intenta atraer o retener a los mejores directivos o se
pretende motivar a los ya existentes? ¿Es la dirección pública algo uniforme y extrapolable
en las distintas Administraciones públicas y sectores de ésta? 23.
Desde luego una cosa parece clara. La retribución económica sólo es parte del sistema
total de recompensas que recibe un directivo y considerar a ésta como el único factor a ser te­
nido en cuenta es simple y llanamente desconocer elementales principios de motivación. Y
es que, efectivamente, la sensación de prestar un servicio público, de representar y servir a la
comunidad, el reconocimiento institucional, las posibilidades de progreso personal, el siste­
ma de relaciones personales, etc., son elementos que, finalmente, resultan muy relevantes a
la hora de sentirse recompensado.
De otro lado, y dada la multiplicidad de puestos directivos y de funciones que ejercen
los mismos, tampoco cabe apriorísticamente en el sector público afirmar como elemento de
importancia indiscutible las retribuciones ligadas al desempeño. Ciertamente, y en general
en todos los puestos vinculados a las prestación de servicios públicos, dicho factor puede re­
sultar clave siempre que suponga un porcentaje de retribución significativo (entre un 15 o un
20%), pero no debemos olvidarnos que en otros puestos, que también pueden ser calificados
como de dirección, tanto la dificultad de fijar retribuciones ligadas al desempeño como la
propia función desarrollada aconsejarán que sean otros elementos los que deban presidir el
sistema de retribución.
Esta última reflexión nos lleva a un factor clave. No cabe la uniformidad absoluta en la
retribución de los directivos públicos. Ni, como se ha expuesto, desarrollan iguales funcio­
nes, ni es conveniente reducir ni limitar la autonomía de cada Administración pública para
definir una cierta política retributiva en relación a su personal directivo. Se podrá, ciertamen­
te, fijar bandas retributivas (específicamente indicadas para aquel personal que desarrolle
funciones de control), establecer procedimientos transparentes de fijación salarial en base a
los parámetros exigidos para el desempeño de la función, etc., pero no mucho más de eso si
se quiere, de verdad, desarrollar un sistema de retribución en la dirección pública que vaya
más allá de una adaptación del sistema imperante en el resto de la función pública.
Otro elemento a considerar, y dado que en el sector de la dirección pública existen en
algunos supuestos importantes diferencias con el mercado, será la de determinar que influen­
cia ha de desempeñar éste como referencia para la fijación de la cuantía salarial. Losada ha
puesto de manifiesto que es ineludible tener en cuenta dicha variable para la fijación del
quantum retributivo. Específicamente indica que la retribución de los directivos públicos de­
biera aproximarse a la media del mercado, y más en concreto, situarse en el primer cuartil del
Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma ...
123
segmento empresarial (es decir, algo por debajo de la media del mercado, pero que normal­
mente implicará ciertas subidas salariales) 24. Desde nuestro punto de vista, y sin desconocer
que sin duda éste debe ser un elemento de referencia, de nuevo habría que matizar dicha afir­
mación precisamente por la diversidad de la función directiva pública, su distinto grado
de dedicación, la dificultad de vincular la retribución a los resultados de la empresa y, no
puede olvidarse, el impacto que en determinadas comunidades podría significar dicha prácti­
ca salarial.
En este sentido, estimo que dos líneas de reflexión deben servir para fijar las retribucio­
nes de los directivos públicos. De un lado, es preciso determinar qué política retributiva
quiere seguirse con éstos. ¿Se pretende atraer a los mejores profesionales? en cuyo caso el
salario fijo y los incentivos a corto y largo plazo serán un elemento decisivo, o, alternativa­
mente, ¿se pretende motivar a los directivos ya existentes? en cuyo supuesto los incentivos a
corto plazo desempeñan un papel fundamental 25. De otro, la retribución del personal directi­
vo ha de venir fuertemente ligada al perfil del concreto puesto que se desempeña, es decir, a
las competencias exigibles para el desempeño del puesto, a los riesgos y objetivos que se
asumen y a la responsabilidad del mismo.
Notas
1.
El presente trabajo, reelaborado y realizado expresamente para esta publicación, responde a una síntesis de re­
flexiones realizadas por el autor a lo largo de los últimos años en distintas publicaciones en torno al sistema re­
tributivo en la función pública española con nuevas aportaciones a la luz de recientes Informes oficiales sobre
el empleo público español en los que ha tenido la oportunidad de participar, aunque, lógicamente, sólo expre­
san la opinión de su autor. Véase, para mayor información respecto de determinados aspectos, los siguientes
trabajos: El sistema retributivo en la función publica española, Madrid, Editorial Marcial Pons, 2002; «¿Es
precisa una reforma del sistema retributivo de los funcionarios públicos?: una reflexión mirando a la historia»,
Revista Española de Derecho Administrativo, n.º 112, 2001, pp. 95-143; «Un acercamiento a las tendencias
retributivas en el derecho comparado y en el sector privado?», Revista Vasca de Administración Pública,
n.º 60, 2001, pp. 493-531; «El sistema retributiu dels funcionaris de l’administració local», en el volumen co­
lectivo Quina funció pública volem per als postres ajuntaments, Editorial Fundació Carles Pí i Sunyer, Barce­
lona, 2004.
2.
Para un mayor desarrollo respecto de este complemento puede verse mi trabajo «Luces y sombras del comple­
mento de productividad: ¿un concepto retributivo inaplicado?», Justicia Administrativa, n.º 8, 2000, pp. 5-23.
3.
Puede verse en torno a estas tendencias Ruffini, R., Evoluzione della Púbblica Amministrazione e sistemi re­
tributivi, Franco Angeli, Quaderni Aran/7, Milano, 1997, pp. 18 y ss.
4.
Ministerial Symposium on the future of Public Services, París, OCDE, 1996, p. 19.
5.
Puede verse respecto de nuestro sistema de empleo público el análisis que realiza Nieto, A., La nueva organi­
zación del desgobierno, Ariel, Barcelona, 1997 y respecto del sistema francés el clásico libro de Crozier, M.,
No se cambia la sociedad por Decreto.
6.
Perry, J.L., «Merit pay in the public sector: The case for a failure of theory», Review of Public Personnel
Administration, n.º 7, 1986, pp. 186 y ss.
7.
Maguire, M. y Wood, R., «Private pay for public work?», The OCDE Observer, 175, abril/mayo 1992, p. 30.
124
Federico A. Castillo Blanco
8.
La tradición de la Administración en Canadá ha obedecido desde siempre a planteamientos muy próximos a
Estados Unidos basada en un sistema de puestos que, desde 1981, incentiva la intercomunicabilidad al sector
privado. Especialmente significativo es el caso de Quebec en Canadá donde en 1979 se inició un sistema de
evaluación del rendimiento de los cuadros superiores y, habiéndose aceptado ya tal sistema, se introdujo a fi­
nales de la década de los ochenta un nuevo método basado en «metas significativas», es decir, en marcar la re­
tribución de éstos en base a las realizaciones esperadas de los subordinados a principios de año y evaluarlas al
final del mismo según el grado de consecución de las mismas, con lo que junto a motivar a dichos funcionarios
se ha iniciado un proceso de mejora continua de la organización que se ve forzada a dotarse de objetivos ope­
racionales.
9.
En Estados Unidos los ejecutivos y altos cargos de la Administración pública (niveles 6b, 16, 17 y 18 del esca­
lafón general y IV y V del escalafón ejecutivo) están sujetos a un sistema de evaluación del rendimiento, de
una periodicidad al menos anual y con un procedimiento reglado, que se basa en los siguientes conceptos: acti­
vidad funcional del puesto; elementos críticos del trabajo; y, por último, los niveles de rendimiento que permi­
ten saber cómo desempeña su trabajo. Los factores que influyen en la determinación de éste son, a saber: me­
joras en la eficacia, productividad y calidad del trabajo o servicio, incluyendo cualquier reducción
significativa del papeleo; coste de la eficacia; oportunidad de rendimiento; indicaciones sobre la eficacia, pro­
ductividad y calidad del rendimiento de los funcionarios a cargo del ejecutivo; y la consecución de los objeti­
vos sobre igualdad de oportunidades en el empleo.
La consecución de los objetivos de rendimiento tiene consecuencias en el monto retributivo (que puede llegar
a un incremento de hasta el 20% del salario y recompensas cuando la calificación es positiva en varios años
que oscilan entre 10.000 a 20.000 dólares) y en la posibilidad de disfrutar años sabáticos para completar la for­
mación. La no consecución de los mismos implica, por su parte, la posibilidad de traslados, la disminución del
sueldo e, inclusive, el cese.
10. Robough, R. y Kooistra, W., Rewards in the public sector: The case of the Netherlands, ensayo presentado a la
Conferencia sobre Remuneraciones de los Altos Cargos Públicos, Universidad Erasmo/Riksuniverseteir Lei­
den, febrero de 1993.
11. Pilichowski, E. et al., «Ineffective monetary incentives» y Mukherjee, R., «Reguards and incentives» en
Administration and Civil Reform, The World Bank Group, 2000. Disponibles en URL: http//www1.worl­
dbank.org/publicsector/civilservice.
12. Puede verse, al respecto, Laegreid, P., «Cambios de la política de personal en el sector público noruego» en el
libro colectivo Flexibilidad en la gestión del personal en la Administración Pública (OCDE), INAP, Madrid,
1995, pp. 56 y ss.
13. En general hay una coincidencia en los expertos en señalar el éxito de las reformas emprendidas en Suecia que
han dejado de primar una política uniforme y única, abandonando la sacralización de los principios de igual­
dad y solidaridad en el marco retributivo y primando la eficiencia y la prestación satisfactoria de sus servicios.
14. Respecto de la introducción de la retribución por el desempeño en el empleo público italiano puede consultar­
se el trabajo de Sgroi, M., «L’incentivazione della produttivitá individuale nel nuovo pubblico impigego: il
caso degli enti locali», Il foro amministrativo, junio, 1997, pp. 185 y ss. que destaca como la privatización del
empleo público es, en realidad, una reforma organizativa de la Administración pública italiana a través de la
reforma del empleo público y la flexibilización de la gestión de los recursos humanos mediante el empleo de
técnicas típicas de la empresa privada y en las que asume particular importancia la productividad (p. 185).
15. Santucci, R., «La retribuzione incentivante nelle amministrazioni pubbliche tra riforme legislative e rinnovi
contratuali del 2000», Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, n.os 3 y 4, 2000, p. 503.
16. Respecto de este aspecto puede verse, asimismo, mi trabajo: «Retribuciones y Función directiva», Revista de
Estudios Locales, n.º extraordinario, julio-2003, pp. 25-37.
17. Wyatt, W., «La retribución de los altos directivos», Capital Humano, n.º 113, 1998.
Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma ...
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18. Este último aspecto ha sido también resaltado por INSEE, «Rémunerations des agents de l’Etat en 1987 et
1988», INSEE PREMIERE, 50, 1989, pp. 1 a 4.
19. Parston, G., Public Sector Management Initiative, mimeo, King’s Fund College, London, 1988.
20. Losada Marrodán, C., «Las especificidades de la gestión pública: implicaciones en la función directiva», Do­
cumentación Administrativa, n.os 241-242, 1995, pp. 407 y ss.
21. Desantis, V. y Durst, S., «Comparing job satisfaction among Public-Sector and Private-Sector Employees»,
American Review of Public Administration, vol. 26, n.º 3, septiembre, 1996, pp. 327 y ss.
22. Véase al respecto Longo, F., «Políticos, directivos y sindicatos como actores de la gestión de recursos huma­
nos en las Administraciones públicas», Papers ESADE, n.º 148.
23. Ha de tenerse presente, a este respecto, que como ha puesto de relieve Jiménez Asensio en la obra ya citada,
amen de diferenciarse los directivos públicos de los altos cargos y de que existen en el Derecho español diver­
sos regímenes jurídicos en el ejercicio de las funciones directivas, un Estatuto diferenciado de directivos pú­
blicos no puede olvidar el hecho cierto de que éste habría de ser un estatuto de mínimos que permitiese su
adaptación a los distintos sectores funcionales y territoriales de nuestras Administraciones.
24. Losada Marrodán, C., «Las especificidades...», op. cit., p. 472.
25. Puede verse a este respecto el trabajo de Nicolás, P., Prat, R. y Tovar, P., «Retribución de directivos: más allá
de atraer, motivar y retener», Capital Humano, n.º 129, 2000, pp. 22 y ss.
Abstract
The following article discusses a series of reflections about the main defects that are brought about by the principles
and criteria that manage the system of compensation in the pubic employment sector and the effect on public spen­
ding. Likewise, the article establishes some considerations about the role of the state and the public administration in
the regards to the increase of compensation. Finally, this article presents strategies and key guidelines for the refor­
mation of the basic regulation of compensation, for the sake of gaining professionalism of the public employee and a
consistency, above everything else in its connection to occupational promotions.
Key words: Wage system, Public employment, Career ladder, Public spending.