DESARROLLO PRODUCTIVO EN ECONOMÍAS ABIERTAS José Luis Machinea SECRETARIO EJECUTIVO 1 En los 80s y 90s la agenda de políticas incluía • Profundas reformas económicas 2 ALC: Índices de reformas económicas 1.00 0.90 0.80 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 To ta l Total F ina nc ia l re fo rm Reforma financiera Ta x re fo rmtributaria Reforma Tra de re fo comercial rm Reforma Reforma la re cuenta C a pita l a c cde o unt fo rm capitales Privatización P riva tis a tio n 3 En los 80s y 90s la agenda de políticas incluía • Profundas reformas económicas • Mayor apertura comercial 4 América Latina: Evolución del arancel NMF Arancel NMF promedio > 100% 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 29% 1980s 1990 Nicaragua Chile Costa Rica Guatemala Bolivia Paraguay Ecuador Colombia Venezuela Argentina Perú Brasil México Uruguay 10% 2003 Ponderado por los Acuerdos Preferenciales, el arancel regional promedio baja al 5% 5 ALC: coeficientes de apertura comercial 70 Promedio Ponderado Promedio Simple 60 Pa Hn 50 Ni 2000-2003 Cr 40 Mx Sv Do Pr Ec Cl Gt Ve Ht Bo 30 20 Promedio Simple Pe Uy Ar Co Br 10 Promedio Ponderado 0 0 10 20 30 40 50 60 70 1980-1983 6 Logros • Mayor dinamismo exportador 7 Crecimiento del volumen de exportaciones % promedio anual 9.9 10 8 6 8.6 10.9 10.8 10.1 8.1 7.1 7.1 5.9 5.7 4.7 4.8 3.2 4 6.0 5.5 4.6 4.0 3.9 4.3 1.2 2 0 1950-60 1960-73 1973-80 1980-90 Países desarrollados América Latina Asia Total Mundial 1990-2003 8 Logros • Mayor dinamismo exportador • Incremento de los flujos de IED • Fortalecimiento de la gestión macroeconómica • Modernización de segmentos productivos • Avances en la dotación y calidad de los servicios de infraestructura 9 Sin embargo …. • Insuficiente y volátil crecimiento económico 10 Crecimiento económico: 1959-2003 (tasas anuales, decenios móviles) 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% AMERICA LATINA PAISES INDUSTRIALIZADOS PAISES ASIATICOS EN DESARROLLO 19 59 19 61 19 63 19 65 19 67 19 69 19 71 19 73 19 75 19 77 19 79 19 81 19 83 19 85 19 87 19 89 19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 20 03 0% 11 Volatilidad del crecimiento: 1959-2003 (coeficiente de variación, decenios móviles) 2.0 AMERICA LATINA PAISES INDUSTRIALIZADOS PAISES ASIATICOS EN DESARROLLO 1.5 1.0 0.5 19 59 19 61 19 63 19 65 19 67 19 69 19 71 19 73 19 75 19 77 19 79 19 81 19 83 19 85 19 87 19 89 19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 20 03 0.0 12 Sin embargo …. • Insuficiente y volátil crecimiento económico – Macroeconomía poco propicia para el desarrollo productivo – Déficit cuenta corriente • Mayor heterogeneidad productiva y exclusión social – Aumento de la informalidad – Desempleo y precarización • Debilidades institucionales – Institucionalidad pública – Marcos regulatorios El proceso de desarrollo es más complejo de lo que se creía a inicios de los noventa 13 Aumento de la informalidad Empleo Informal (como % del empleo total) 40% 30% 48% 43% 20% 30% 10% 0% 1980 1990 2000 14 El camino no rindió los frutos esperados en términos de crecimiento • ¿Qué hacemos? ¿Damos marcha atrás con la apertura y las reformas? • Tenemos que encontrar el camino en un contexto de economías mas abiertas, con mayor participación del sector privado • CEPAL ha ido generando respuestas a los cambios del contexto internacional, a partir del reconocimiento de hacia dónde se mueven los países de la región para insertarse en un mundo más globalizado. 15 El contexto externo puede facilitar o entorpecer estas políticas Contraste entre dinámicas económicas e institucionales – arquitectura financiera internacional – negociaciones comerciales y espacios para políticas de desarrollo – mercados para servicios ambientales y bienes ecológicos – migración internacional La globalización no ha estado acompañada de instituciones adecuadas. Necesidad de políticas comunes desde la Región16 Desarrollo en economías abiertas • No hay recetas ni “blue prints”. • No hay patrones uniformes de crecimiento. Cada región y país tiene su propia estructura productiva y su propia historia de desarrollo. • Es un proceso nuevo. La mayoría de los países pasaron de un período de sustitución de importaciones a un proceso de penetración en los mercados internacionales. Esa transición suave quedo trunca en la región. El desafío de desarrollo productivo en economías abiertas 17 Desarrollo en economías abiertas • Tenemos experiencias exitosas y fallidas de apertura económica. Importancia de las exportaciones • En economías abiertas el acceso a mercados es muy importante • Pero el acceso a mercados no resuelve los problemas institucionales, ni tampoco genera, de por si, el desarrollo productivo necesario para crecer. Debemos evitar caer en recetas mágicas 18 ALC: crecimiento económico y exportaciones 18 Do Tasa de crecimiento Exportaciones promedio 1990-2003 16 14 12 Cr Mx 10 Sv Ni 8 Br Cl Pe Gt Ec 6 Bo 4 Ar Ht Uy 2 Hn Co Ve Pa 0 Py -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 Tasa de crecimient o PIB Promedio 1990-2003 19 Exportaciones en el marco de acuerdos preferenciales - 1991 (En porcentajes de las exportaciones) Arge ntina Bolivia Bra s il Chile Colom bia Cos ta Ric a E c ua dor E l S a lva dor Gua te m a la Hondura s Mé xic o Nic a ra gua P a na m á P a ra gua y P e rú Re públic a Dom inic a na Urugua y Ve ne z ue la Am é ric a La tina y e l Ca ribe (18) ACPI ACPE Sin ACP Fuente: CEPAL, Naciones Unidas ACPI: Acuerdos Comerciales Preferenciales intrarregionales ACPE: Acuerdos Comerciales Preferenciales extrarregionales ACP: Acuerdos Comerciales Preferenciales 20 Exportaciones en el marco de acuerdos preferenciales - 2004 (En porcentajes de las exportaciones) Argentina B olivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nic aragua Panamá Paraguay P erú República Dominicana Uruguay V enezuela América Latina y el Caribe (18) ACPI ACPE Sin ACP Fuente: CEPAL, Naciones Unidas ACPI: Acuerdos Comerciales Preferenciales intrarregionales ACPE: Acuerdos Comerciales Preferenciales extrarregionales ACP: Acuerdos Comerciales Preferenciales 21 Para potenciar el crecimiento de la región es necesario • Mejorar la calidad de la inserción internacional 22 Mejorar la inserción internacional • Compensar el sesgo antiexportador • Reducir costos de exploración y penetración en nuevos mercados • Promover y estabilizar el acceso a mercados (reducir incertidumbre) 23 Acceso a mercados • Positivo: Acceso a mercados de forma creciente – Más positivo si ese es el paso a un régimen más abierto en todas las áreas del mundo desarrollado • Dos temas para preocuparse – La agenda de temas “no comerciales” no necesariamente aumenta el bienestar de los países en desarrollo (limitaciones a las restricciones a la entrada de capitales) Nunca nadie tuvo tantas restricciones a las políticas productivas (populismo y reduccion de los margenes para hacer politica economica) – Que los avances bilaterales no nos hagan olvidar la agenda multilateral 24 ALC: alternativas de integración al mundo Limitado En camino! Bilateral Sur-Sur En aumento Estancado Intra Bilateral Regional Norte-Sur Sur-Sur En camino! Extra Regional Sur-Sur Norte-Sur Agotado Unilateral ALCA?? Multilateral Regional Norte-Sur Fracaso de Cancún, Escepticismo sobre Doha 25 Mejorar la inserción internacional • Compensar el sesgo antiexportador • Reducir costos de exploración y penetración en nuevos mercados • Promover y estabilizar el acceso a mercados (reducir incertidumbre) • Fortalecer acuerdos multilaterales Pero …. finalmente las exportaciones reflejan la estructura productiva 26 Para potenciar el crecimiento de la región es necesario • Mejorar la calidad de la inserción internacional • Aumentar la competitividad y la productividad del aparato productivo 27 El desarrollo económico no se agota en la inserción externa • Es necesario disminuir las brechas de productividad externa e interna. • Dinámica de la productividad depende de: 1. Inversión en capital físico y humano, preservación de recursos naturales, capacidad innovativa y marco institucional. 2. Ritmo y estabilidad del crecimiento 28 Infraestructura y competitividad global – Enfrentar déficit de inversión pública y privada – Flexibilidad del presupuesto fiscal (Tratamiento diferente gastos corrientes y de inversión) • Proyectos con rentabilidad económica-financiera • Asociación público-privada • Bancos multilaterales – Participación privada y mecanismos de regulación Mejorar infraestructura con costos razonables 29 Competitividad global y sostenibilidad – Detener pérdidas recursos naturales y deterioro medio ambiente – Establecer regalías sobre recursos naturales no renovables – Quien contamina, debe pagar – Aprovechar nuevas oportunidades globales Articulación estructura productiva y nuevas oportunidades ligadas al desarrollo sostenible 30 El ritmo y la volatilidad del crecimiento afectan la acumulación •Economías de escala dinámicas de carácter micro •Externalidades intra e inter sectoriales (aglomeración y especialización) •Pasar de actividades de baja productividad a alta productividad •Impacto sobre la inversión •Dado que la volatilidad y el lento crecimiento han afectado la dinámica de la productividad: •necesidad de una mejor macroeconomía. •Sin embargo una buena macro y precios relativos adecuados son necesarios pero no son suficientes 31 ¿ Porqué políticas productivas? • Problemas de fallas de información y coordinación • La experiencia de la región muestra que el mercado no da todas las respuestas • La experiencia de los países “exitosos” refleja el uso de diversas combinaciones de políticas productivas a lo largo del tiempo • Estructura productiva heterogénea que funciona en tres velocidades 32 Diseño de políticas requiere reconocer la heterogeneidad de la región • No confundir las grandes empresas con el conjunto del aparato productivo • Reconocer la dinámica de tres velocidades • Necesidad de diferentes enfoques e instrumentos de política de distinta complejidad. • Además de las reglas del juego, que son cruciales para las grandes, se requiere políticas tendientes a atraer IED de mejor calidad e incentivos para la innovación local (incentivos fiscales, recursos humanos y negociación) • Necesitamos políticas destinadas a: – Densificación – Modernización – Inclusión 33 A diferencia del pasado .... • Instrumentos más “suaves” – Economía abierta – Restricciones OMC y TLCs – Competencia por recursos fiscales escasos • Particularidades propias de los países – Tamaño y recursos – Instituciones • Eficiencia y legitimación política – Transparencia pública – Seguimiento y evaluación de políticas Necesidad de concentrar el esfuerzo 34 La diferencia entre lo que los países desarrollados destinan a I+D y lo que nosotros destinamos habla por si solo de la necesidad de concentrar el esfuerzo orientando los recursos hacia aquellas actividades en las que tenemos más posibilidades de ser exitosos Gasto en I+D 1996-1997 Grupos y países Miles de u$s (PPC) % del gasto mundial % del PIB Por habitante u$s (PPC) El mundo 547 100 1,8 100 Países desarrollados 461 84 2,2 377 Países en desarrollo 86 16 0,6 20 Estados Unidos 199 36 2,6 750 Europa 138 25 1,9 370 Japón 83 15 2,8 661 China 21 4 0,6 17 América Latina 17 3 0,5 34 35 Desde el acceso a la articulación • Tradicionalmente se ha buscado facilitar y promover acceso (fallas más visibles del mercado) a: – – – – Información Crédito e intermediación financiera Difusión e innovación tecnológica Capacitación • Estos esfuerzos han tenido poco impacto y enfrentan crecientes restricciones de recursos. Se requiere mejorar los instrumentos y la articulación entre ellos – Tomemos el caso del crédito. Se requiere difundir nuevos instrumentos para diversificar eficientemente el riesgo (promover y articular) y bancos de desarrollo (experiencia del pasado) – En el caso de la innovación se trata de articular el esfuerzo en torno a los SNI (universidades, sectores público y privado) 36 Menu de instrumentos para articulación complementarios con los de acceso • Asociatividad entre Pymes: Asexma (Chile), Prex (Argentina) • Integración de grandes y Pymes: – Clusters: salmón (Chile), azúcar (Colombia), calzado (Brasil), Biotecnología (Brasil) – Desarrollo de proveedores: Nafin (México) • Articulación territorial: instrumentos adecuados a las necesidades locales: – Centros de desarrollo empresarial (Argentina) – Programa de integración industrial (Estados mexicanos) 37 Además, políticas orientadas a la inclusión para mejorar calidad de empleo y protección social • • • • Microfinanciamiento Programas de capacitación para micro empresarios Asociatividad Estos programas específicos son útiles pero no alcanzan. Es necesario implementar políticas horizontales amplias : – Simplificación de normas y trámites administrativos – Menor carga tributaria y requisitos de declaración sencillos – Regularización títulos de propiedad de activos 38 Pacto de cohesión social • Políticas laborales – Flex inseguridad – Flex seguridad • Cuatro pilares – – – – Articulación políticas fiscales y de ingresos Políticas activas de empleo Programas de protección social Educación y capacitación 39 Pacto de cohesión social PILAR I ARTICULACIÓN POLÍTICAS FISCALES E INGRESOS • POLÍTICAS CONTRACÍCLICAS (ej. superávit estructural) • RESPONSABILIDAD FISCAL (ej. carga tributaria) • POLÍTICA DE INGRESOS (ej. salarios mínimos y por resultados) PILAR II POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO A. MERCADO FORMAL • relaciones laborales y aprendizaje • límite cantidad contratos de tiempo definido o contratos indefinidos más flexibles • seguros de desempleo (condicionados) • programas transitorios con capacitación • límites a la indemnización y cuentas de ahorro • facilitar la adaptabilidad interna • sistemas de intermediación B. SECTOR INFORMAL • crecimiento y movilidad entre segmentos • subsidio al empleo local • subsidios a la demanda de MIPYMES • apoyo empleo rural no agropecuario • inclusión ciudadana con subsidio público 40 Pacto de cohesión social PILAR IV EDUCACIÓN Y CAPACITACIÓN PILAR III PROTECCIÓN SOCIAL • introducir componente básico de financiamiento solidario • solidaridad contributiva e incentivos correctos • pasar de protección al puesto de trabajo a la de la persona y la familia • • • • • asistencia social y educación enseñanza preescolar extensión de jornada escolar becas e instrumentos financieros oferta pública de medios y uso en las escuelas y bibliotecas • homologación de programas educativos • educación dual empresa/escuela 41 Para potenciar el crecimiento de la región es necesario • Mejorar la calidad de la inserción internacional • Aumentar la competitividad y la productividad del aparato productivo • Fortalecer instituciones 42 Las instituciones influyen sobre la equidad y el desarrollo productivo • El desempeño económico depende del funcionamiento de instituciones relacionadas con: – – – – creación y profundización de los mercados regulación estabilidad nominal y real redistribución (legitimación y capital humano) • Las expectativas respecto de la evolución futura de las instituciones afectan las decisiones de largo plazo • Las políticas de desarrollo productivo requieren: – modernización del estado – transparencia y evaluación (“rendición de cuentas”) 43 América Latina necesita modernizar sus instituciones introduciendo soluciones propias • La calificación de las reformas institucionales en etapas generacionales es doblemente engañosa: – no hay evolución lineal (secuencia) ni universalidad – muchas de las reformas “pendientes” son compatibles con cualquier modelo de desarrollo • La gobernabilidad política y la construcción de consensos son ingredientes esenciales para la creación de instituciones sólidas • Importar instituciones por acuerdos de libre comercio no siempre es adecuado: – derrame – conveniencia – dificultad de instrumentar (dualismo) • Es necesario construir nuevas instituciones internacionales (comercio, arquitectura del sistema financiero internacional, migraciones, propiedad intelectual) 44 A manera de recopilación: el decálogo que surge del documento • • • • • • Mantener y mejorar la macro Infraestructura de calidad y preservar recursos naturales Inserción externa Necesidad de políticas productivas Reconocimiento de la heterogeneidad: 3 velocidades Diseno de políticas partiendo de esas 3 velocidades: – Inclusión – Modernización – Densificación • • • • Diferencias con las políticas del pasado Necesidad de focalizar el esfuerzo De facilitar el acceso a promover la articulación Políticas de cohesión social 45 En síntesis •Tenemos un tremendo desafío por delante para revertir casi 25 años de bajo crecimiento al mismo tiempo que reducimos la desigualdad •Políticas de desarrollo productivo deben ser parte de esa estrategia y en el documento discutimos el porqué y el cómo • Una estrategia nacional y regional requiere de la creación de consensos y consecuentemente una profundización de la política. La importación de instituciones puede parecer una solución en el corto plazo, pero no habrá instituciones duraderas sin un consenso social y político amplio • Este documento intenta ser un aporte en ese sentido. El tiempo nos dirá si ha cumplido el propósito 46 DESARROLLO PRODUCTIVO EN ECONOMÍAS ABIERTAS José Luis Machinea SECRETARIO EJECUTIVO 47