EL NEOLIBERALISMO EN LAS REFORMAS ECONÓMICAS DE

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EL NEOLIBERALISMO EN LAS REFORMAS
ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA
(Paper to be presented at LASA2000 Congress, Hyatt Regency Miami, March 18-19, 2000)
Autor:
Afiliación:
Giovanni Pérez Santiago
Centro de Investigaciones de Economía Internacional (CIEI),
Universidad de La Habana, CUBA
INTRODUCCIÓN
La década de los 80 fue testigo de un viraje sin precedentes al menos desde los años 30, en
la estrategia de desarrollo de América Latina. El catalizador fue la crisis de la deuda que
estalló en México en 1982 para extenderse luego por toda el área. Este proceso tomó
verdadero auge en los 90 cuando cristalizaron los programas de transformaciones más
profundos, y comenzaron a observarse algunos resultados positivos. Los cambios
experimentados abarcaron tanto el contenido de las políticas económicas como los propios
sistemas productivos y su inserción en la economía global y las instituciones estatales.
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La puesta en marcha del nuevo modelo de desarrollo se debió a la conjunción de una serie
de factores: i) los fuertes desequilibrios macroeconómicos provocados por la crisis misma y
el posterior estancamiento que ella trajo; ii) la evidencia, ya desde mediados de los 70, del
agotamiento de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones, que se
reflejaba en el estancamiento de la productividad total de los factores; iii) el surgimiento,
fundamentalmente en EUA, de una fuerte crítica teórica y empírica al intervencionismo
estatal en la economía, encarnada en el monetarismo, la nueva macroeconomía clásica y la
escuela de la economía del lado de la oferta; y iv) las nuevas circunstancias externas
caracterizadas por el cambio tecnológico acelerado y la globalización.
Los principios que inspiraron las reformas –la fe en las virtudes del mercado y el
protagonismo del sector privado–, se concretaron en medidas como la liberalización de
precios, la desregulación, la eliminación de subsidios, la búsqueda del equilibrio fiscal, la
reducción de las barreras al comercio y la privatización tanto de empresas públicas como de
funciones hasta el momento consideradas patrimonio del Estado (la salud, la educación y la
seguridad social, entre otras).
Si bien las transformaciones fundamentales que han experimentado las políticas económicas
en América Latina distan mucho de ser similares en lo que a la aplicación en cada país se
refiere –se pueden apreciar diferencias notables en cuanto a oportunidad, secuencia,
intensidad y velocidad de las reformas, etc.–, el hecho de que innegablemente existan
semejanzas (sobre todo en el espíritu de los cambios que apuntan en dirección al
fortalecimiento de los mecanismos de mercado en la asignación de recursos y al aumento de
la confianza en la capacidad del sector privado para proveer bienes y servicios), ha llevado a
muchos autores, líderes de opinión y público en general a hablar de un "modelo neoliberal"
de reformas.
Hay algunas áreas como la comercial, cambiaria, tributaria y financiera, en las que
evidentemente se han realizado reformas amplias –por el número de países que abarcaron– y
profundas en un sentido liberalizador:
• en la región en su conjunto, los promedios arancelarios han pasado de niveles de 44.6% a
mediados de los 80 al 13.1% a mediados de los 90;
• las restricciones no arancelarias que afectaban al 33.8% de las importaciones a mediados
de los 80 cubrían solo el 11.4% a mediados de los 90;
• al finalizar 1995, la unificación y desregulación cambiarias habían reducido a 2% el
diferencial promedio entre los tipos de cambio de mercado y oficial, en comparación con
el 72% en 1989;
• se ha generalizado la utilización del IVA en sustitución de otros impuestos más
distorsionantes;
• las tasas de tributación a las empresas se han reducido a los niveles internacionales;
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• se han eliminado los controles a las tasas de interés, en la mayoría de los países se han
reducido los encajes por debajo del 20% y se han modernizado los mecanismos de
regulación y supervisión de los sistemas financieros.
En otras áreas, en cambio, los avances han sido mixtos:
• aunque la región fue la líder mundial en privatizaciones en la primera mitad de los 90, el
proceso ha estado muy concentrado y solo en unos pocos países el valor de las ventas de
activos públicos sobrepasó el 1% del PIB anual en promedio en esos años;
• las reformas laborales han sido escasas y poco profundas, con el resultado paradójico de
que los mercados de trabajo son poco flexibles y, a pesar de ello, no protegen
adecuadamente a los trabajadores;
• con la excepción de Chile, en materia de seguridad social solo en los 90 y en menos de 10
países se comenzaron a corregir las deficiencias de los sistemas tradicionales de pensiones
introduciendo esquemas de capitalización individual (BID, 1996, pp.71, 72).
Sin embargo, a mi juicio, las especificidades impiden que este proceso pueda ser concebido
como el tránsito hacia un modelo homogéneo y de aplicación generalizada, sin retrocesos y
de acuerdo con un esquema preconcebido ampliamente aceptado. No obstante, si
asumiéramos que las similitudes de los procesos de estabilización y reforma estructural
llevados a cabo son lo suficientemente significativas como para no invalidar el término
"modelo neoliberal", quedaría todavía la difícil tarea de definir de forma precisa qué se
entiende por ello, pues la palabra neoliberal es un adjetivo de un sesgo básicamente político
y que no utilizan aquellos autores –fundamentalmente de origen anglosajón– que pertenecen
a lo que se denomina mainstream economics y que pueden ser considerados como los
creadores y principales continuadores del sustento teórico de esta nueva visión para América
Latina, de las políticas y estrategias económicas, en otras palabras, del proceso de desarrollo
regional.
En lo que resta del trabajo pasaré a definir qué es un modelo liberal puro y revisaré cómo se
ajusta la realidad de la región a ese paradigma utilizando para ello los ejemplos de cuatro
países, con el objetivo de demostrar que la aplicación práctica de las nuevas políticas no ha
sido uniforme y que en ningún caso se ha estado cerca siquiera de lo que el modelo teórico
prescribiría. Después haré algunos comentarios críticos de las reformas, señalando algunas
deficiencias que las mismas han tenido, y posteriormente intentaré situarlas en el contexto de
la globalización. Por último intentaré extraer algunas conclusiones.
EL MODELO TEÓRICO NEOLIBERAL
La definición extrema de cómo sería en términos económicos un país liberal, podría ser la
siguiente: un lugar donde el Estado se circunscribiera a actuar en el pequeño número de
áreas donde solo él es capaz de hacerlo, dejando el resto del terreno libre a los agentes
privados que interactuarían, principalmente, a través del mercado.
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En un país como ese, todos los precios estarían liberados –incluyendo las tasas de interés, el
tipo de cambio y los salarios–, la tasa de inflación debería estar bajo control (si fuera posible
igual a cero o negativa), el gobierno no poseería ni administraría empresas, habría un
régimen de libre comercio –no existirían aranceles ni otras restricciones administrativas a las
exportaciones y las importaciones–, el peso del sector público medido por la proporción que
representara la carga tributaria o el gasto del gobierno en el PIB sería pequeña, el
presupuesto estaría equilibrado, el sistema impositivo tendría una amplia base con alícuotas
de niveles reducidos y sería simple y neutral, los mercados laborales estarían libres de
interferencia –no habría sindicatos ni otras cargas que encarecieran la mano de obra, y, por
último, debería asegurarse la existencia de un marco de libre competencia y allí donde esto
no fuera posible por la presencia de monopolios naturales, por ejemplo, el Estado
intervendría en defensa de los consumidores.
La combinación de lo anterior, según este modelo, garantizaría el crecimiento económico y
el aumento y difusión del bienestar que sería una consecuencia lógica del incremento del
producto previamente alcanzado. En resumen, no habría espacio para la política industrial o
comercial o anticíclica o redistributiva, en otras palabras, no existiría la política económica.
Una sociedad así no existe –ni ha existido– en el mundo, pero cuando se analizan las críticas
antineoliberales más fuertes tal parecería que esa es la situación de América Latina o que al
menos se encamina hacia ella rápida e irreversiblemente. Sin embargo, cuando se revisan las
propuestas originalmente contenidas en lo que John Williamson denominó "Consenso de
Washington",1 que es considerado por muchos como el paquete neoliberal por antonomasia,
se puede apreciar que las mismas están muy lejos de proponer unas prescripciones tan
radicales como esas.
Por ejemplo, en ellas se reconocía que el presupuesto podía ser utilizado para moderar el
ciclo económico y que el déficit fiscal podía alcanzar el 2% del PIB sin que fuera
considerado un fallo de política; que el gasto público destinado a las inversiones en
infraestructura, en salud y en educación, y los subsidios cuidadosamente dirigidos a la
protección de grupos vulnerables debía aumentarse; que los impuestos debían mejorar la
equidad horizontal sin disminuir la progresividad ya alcanzada; que la liberalización
financiera se interpretaba como aplicable al sistema financiero local y no necesariamente
implicaba la abolición de los controles de cambio; que el tipo de cambio debía ser manejado
de modo que se mantuviera competitivo; que los aranceles debían ser reducidos hasta un
nivel del 10% aproximadamente; que estaban justificadas las regulaciones que se establecían
siguiendo criterios de seguridad para el consumidor, de protección ambiental o de
supervisión prudente de las instituciones financieras, y que este último punto no solo era
compatible con la desregulación, sino que esta hacía que dicha supervisión fuera algo
esencial (Williamson, 1990).
Una vez planteados los puntos anteriores me parece oportuno resaltar que, aunque John
Williamson en su presentación original o en otras subsecuentes no puso énfasis en el vasto
campo que ese Consenso dejaba libre para el disenso, implícitamente quedó un amplio
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espacio para diferentes visiones –y, consecuentemente, para diferentes políticas económicas–
sobre cuestiones tan importantes como:
• la deseabilidad de la mantención de controles a los movimientos de capitales;
• la necesidad de tener un objetivo numérico con respecto a la cuenta corriente;
• cuán rápidamente y hasta dónde debía reducirse la inflación;
• lo aconsejable de intentar estabilizar el ciclo económico;
• la inutilidad de las políticas de rentas y de los congelamientos de precios y salarios;
• la necesidad de eliminar la indización;
• la conveniencia de intentar corregir los fallos de mercado mediante técnicas como la
tributación compensatoria;
• la proporción del PIB que debía ser recaudada en forma de impuestos y gastada por el
sector público;
• si, y hasta qué punto, el ingreso debía ser deliberadamente redistribuido en interés de la
equidad;
• si había un papel para la política industrial;
• el modelo de economía de mercado que se buscaba (el anglosajón, el europeo o el
japonés);
• la prioridad que se le debía otorgar al control de la natalidad y a la preservación
medioambiental.
Los tópicos anteriores, que eran y son de la mayor importancia y para los que no había
prescripciones de política, no fueron incluidos en el Consenso porque Williamson no
percibió que ningún punto de vista particular podía acercarse siquiera a generar algo
parecido a un consenso en Washington (Williamson, 1994). Esta situación favoreció –o al
menos no impidió– la adopción de sendas diferentes, por parte de las distintas naciones de la
región, a la hora de abordar tales cuestiones, y esas decisiones fueron tomadas esencialmente
a partir de consideraciones de la situación interna específica de cada país.
LAS REFORMAS EN LA PRÁCTICA
A continuación utilizaré algunas facetas de la aplicación práctica de las reformas en cuatro
naciones del área cuyas economías son de las más importantes –y que son mostrados como
alumnos ejemplares en la aplicación de programas neoliberales–, para demostrar que,
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afortunadamente, el Estado en esta región conserva un papel importante y que el "desvío" de
tales recetas es más frecuente de lo que muchas veces se supone, incluso en estos países.
Argentina
A raíz de la crisis de la deuda de principios de los 80 –y como respuesta a ella–, se
revirtieron las reformas liberales de la década anterior y, como consecuencia, al finalizar ese
decenio, Argentina poseía una economía cerrada y muy regulada, y además atravesaba una
profunda crisis. No es hasta la asunción de la presidencia de Carlos Saúl Menem en 1989
que empieza la verdadera aplicación de un programa abarcador de transformaciones. Ese
propio año se comienza la liberalización comercial, seguida en 1990 por una reforma
tributaria y el inicio de las privatizaciones. Entonces, en 1991, se pone en práctica un plan de
estabilización para abatir la hiperinflación y se lleva a cabo la reforma laboral.
Posteriormente se efectúan las reformas financiera y pensional, en 1992 y 1994,
respectivamente.
Lo anterior no debería llevarnos a la errónea conclusión de que la Argentina de Menem era
un paraíso neoliberal sin intervenciones gubernamentales.
Al finalizar 1995 el sistema arancelario no era neutral (había diferentes tasas de protección
según se tratara de bienes de consumo, de capital e intermedios), el arancel promedio que
aplicaba el país era de un 13.9%, y el 3.1% de las importaciones (medidas por su valor)
todavía estaba sujeta a diversas restricciones administrativas; eso sin tener en cuenta el uso
reiterado de sobretasas de importación como respuesta a aumentos repentinos de compras
en el exterior, incluso ante Brasil que es un socio del MERCOSUR. No me parece que
pueda defenderse el criterio de que el país tenía entonces un régimen de libre cambio y las
cosas no se han modificado mucho hasta la fecha.
Por otra parte, el sistema impositivo tampoco era neutral y las tasas de impuesto a la renta
de sociedades y de personas físicas eran de 30% y 11%-30%, respectivamente, y el IVA
ascendía al 21%, aunque existían casos especiales en que llegaba al 27%; es decir, la carga
tributaria tenía un nivel medio alto (BID, 1996, pp.92, 135). Posteriormente, en 1998, esa
carga se incrementó cuando se introdujeron modificaciones al sistema impositivo que
incluían aumentos en las tasas de impuestos a las ganancias, la extensión del IVA a
actividades antes exentas, la aplicación de gravámenes a las rentas de fuentes externas y a los
intereses pagados por las empresas, el establecimiento de un impuesto a la renta mínima
presunta, definida como proporción de los activos, y el control de los precios de
transferencia. En 1999 continuó el aumento del conjunto de impuestos a las ganancias y al
patrimonio y el nuevo gobierno de Fernando de la Rúa ha propuesto un paquete de ajuste
fiscal que incluye incrementos adicionales en la tributación. Es interesante señalar que entre
1982 y 1999 el presupuesto estatal casi nunca ha mostrado superávit, a pesar de que las
cuentas públicas han incluido los voluminosos ingresos provenientes de las privatizaciones.
Asimismo, al concluir 1995 aún existían controles sobre algunas tasas de interés activas y los
encajes sobre depósitos bancarios llegaban hasta la nada despreciable cifra del 15%, y
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subsistían todavía créditos dirigidos (solo había sido privatizado el 15% de los préstamos
que antes de las reformas concedían los bancos estatales). En cuanto al mercado laboral, los
costos de despido eran de nivel medio alto (3 sueldos al cabo de un año de trabajo y 12 al
cabo de diez);2 las contribuciones a la seguridad social eran muy elevadas (33.2%), solo
superadas por las de Uruguay (39%); existían límites a la jornada laboral, y una legislación
de salario mínimo y de recargo por horas extras y por trabajo en días feriados; y las fórmulas
de contratación tenían un nivel intermedio de flexibilidad. Todo esto denotaba rigideces
importantes en dicho mercado (BID, 1996, pp.92, 149, 194, 208).
Ha habido muchos otros ejemplos de "incumplimientos" con el paradigma liberal. Por
ejemplo, a menudo la privatización de grandes empresas de servicios públicos del gobierno
no ha estado precedida por una adecuada regulación y protección de la competencia y lo que
en la práctica ha ocurrido muchas veces ha sido el simple traspaso a propiedad privada de un
monopolio estatal, lo que ha tenido un costo elevado para el bienestar del consumidor en
términos de la calidad de los servicios que ha recibido y de los precios que ha tenido que
pagar. Los sectores eléctrico y de telecomunicaciones son una muestra aleccionadora en este
sentido. Hay que destacar aquí que todavía a fines de los 90 no había sido privatizada una
gran parte del enorme sector bancario estatal, sobre todo de aquellas instituciones que
pertenecían a jurisdicciones provinciales.
Pero quizás la interferencia más notable en la libre determinación de un precio haya sido en
el mercado cambiario, donde por ley se fijó desde abril de 1991 el valor de la moneda local,
con una paridad de 1 a 1 respecto del dólar de EUA. Desde ese momento –y a pesar de las
grandes fluctuaciones que ha experimentado la economía–, la tasa de cambio ha
permanecido inamovible y la sobrevaluación que ha estado sufriendo la moneda desde hace
tiempo es una de las causas fundamentales de los déficits en cuenta corriente del país, que
incluso en un año de fuerte recesión como 1995 casi llegó a los US$ 5000 millones.
Me parece importante apuntar que a partir de que la propagación del "efecto tequila"
revelara las grandes debilidades en la regulación, supervisión y fiscalización del sistema
bancario-financiero, el gobierno ha emprendido un proceso continuo de reforzamiento de los
marcos reguladores para fortalecer este sector y en 1995 llevó a cabo un programa agresivo
de otorgamiento de garantías a los depósitos y de apoyo a los bancos con el objetivo de
menguar el impacto negativo de la crisis mexicana. Ese activismo está bastante lejos de la
visión liberal de que ello solo crea riesgo moral y que los agentes privados deben ser
responsables de sus decisiones y enfrentar las consecuencias que de ellas se deriven.
México
Este país también llevó a cabo durante la presidencia de Carlos Salinas de Gortari (1988-94)
un amplio programa de privatizaciones y reformas comerciales, tributarias y financieras muy
bien acogidas por la comunidad financiera internacional, y que fueron continuadas
posteriormente por el gobierno de Ernesto Zedillo.
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No obstante, igual que en Argentina, pueden verificarse límites, a veces muy importantes, a
la libertad de los mercados.
Al finalizar 1995 el arancel externo promedio era del 14.2%, el 19% de las importaciones
aún estaba sometido a restricciones administrativas, y el sistema arancelario no era neutral
(las tarifas que enfrentaban los bienes de consumo eran casi el doble de las que tenían que
soportar los bienes intermedios y de capital), por lo que sería difícilmente justificable la
afirmación de que el país llevaba a cabo una política de libre comercio como preconizaría
cualquier liberal. En cuanto al sistema tributario, hay que decir que las tasas de impuesto a la
renta de sociedades y a las personas físicas eran del 34% y de 3%-35%, respectivamente, y
que el IVA era del 15%;o sea, la carga tributaria era de nivel medio.
Por otra parte, a fines de 1995 todavía no habían sido liberalizadas todas las tasas de interés
activas y permanecían en vigor programas de crédito dirigido; y en lo que al mercado laboral
se refiere, hay que decir que los costos de despido (4.2 meses de salario después de un año
de trabajo y 10.7 después de diez) y las contribuciones a la seguridad social (30% del
sueldo) eran de nivel medio alto; que existían legislaciones de salario mínimo y sobre límites
a la jornada laboral, y de recargo por horas extras y por trabajo en días feriados; y que las
fórmulas de contratación eran rígidas. Lo anterior le confería un grado de inflexibilidad
bastante alto al mercado laboral (BID, 1996, pp.93, 194, 150, 208).
Además, un rasgo muy notable en México es el hecho de que, a pesar de haber llevado a
cabo un programa de privatizaciones a gran escala, había sectores muy importantes que aún
permanecían en manos del Estado a fines de los 90: el eléctrico, el de los ferrocarriles y el
del petróleo.
Aunque recientemente se ha discutido en el Congreso –sin éxito– la posibilidad de privatizar
el primero de ellos y se ha enajenado parte del segundo, el tercero no pasará a manos
privadas en un futuro previsible. Ni siquiera ante las enormes presiones de los organizadores
del paquete de rescate financiero de 1995, el Presidente Zedillo pudo vencer la oposición de
diversos sectores de la sociedad a la venta de Petróleos Mexicanos. Tomando en cuenta el
peso tan importante que tiene PEMEX en los ingresos por exportaciones del país y que
representa un tercio de los ingresos del fisco, y el papel vital que también desempeñan las
ramas eléctrica y de transporte ferroviario, es evidente que el gobierno aún retiene
herramientas muy poderosas de manejo de la economía. Es curioso también que en el
proceso de privatización de la banca de principios de los 90 había un objetivo declarado de
impedir, o al menos obstaculizar, la entrada de capital foráneo en esta rama. No fue hasta
1999 que se eliminaron las restricciones a la inversión extranjera en el sector bancariofinanciero.
Por último, otras muestras del desvío de lo que serían prescripciones liberales son la
persistencia de tasas de inflación de dos dígitos y de déficits fiscales durante la mayor parte
de los 90, cuando más drásticamente neoliberal ha sido la política económica; la decisión del
gobierno de implementar un programa de rescate bancario y de apoyo a deudores de gran
escala a raíz de la crisis que se desató con la devaluación del peso mexicano a fines de 1994,
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cuyo costo fiscal se calcula en un valor equivalente al 21.7% del PIB de México en 1999
(CEPAL, 1999b, p.61); la política fuertemente intervencionista de manejo del tipo de
cambio que precedió al colapso del peso en 1994; y, al igual que en Argentina, un
movimiento decidido en dirección a la mejora del marco regulador y de supervisión del
sistema bancaro-financiero.
Perú
A partir de la toma del poder por el ingeniero Alberto Fujimori en 1990 se implementa un
programa de transformaciones económicas profundas, que incluyó una liberalización
financiera, comercial y de precios, una reforma tributaria, un programa de privatizaciones de
amplio alcance y una reducción arancelaria notable.
Una vez más, incurriríamos en un error al creer que el Perú pasó a ser un típico país liberal.
Al concluir 1995 el arancel externo promedio tenía un nivel medio (16.3%) y no era neutral,
además de que existían sobretasas de importación. Por otro lado, el impuesto a la renta de
sociedades y de las personas físicas era de 30% y 15%-30%, respectivamente, y el IVA de
un 16%, aunque con excepciones en que era del 18%.3 Es decir, la carga tributaria tenía
también nivel medio, y los ingresos al presupuesto provenientes de impuestos al comercio
exterior constituían casi un 15% del total.
Asimismo, los costos de despido eran de 2 salarios al cabo de un año de trabajo y de 20
después de diez, y las contribuciones a la seguridad social ascendían al 25% del sueldo.
Además estaba en vigor una legislación que establecía salario mínimo –que fue incrementado
en 1999–, recargos por horas extras y por trabajo en días feriados, y las fórmulas de
contratación poseían una flexibilidad intermedia. O sea, el mercado de trabajo presentaba
rigideces importantes.
En lo que se refiere al sistema financiero, al concluir 1995 existían requisitos de reserva del
9% sobre los depósitos en moneda local y un encaje sobre los depósitos a plazo en moneda
extranjera del 43.5% –mayor aún que el de Chile–;4 había programas de crédito dirigido, y
solamente se había privatizado el 25% del mercado de préstamos estatales existente al
comenzar las reformas (BID, 1996, pp.93, 130, 135, 149, 163, 194).
Por último, de una parte, en 1998 la Superintendencia de Banca y Seguros intervino el
Banco República y se determinó un régimen de vigilancia para el Banco Latino del que la
estatal Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE) terminó convirtiéndose en el
principal accionista, y en 1999 se diseñó un paquete de rescate que trasladó parte de la
cartera pesada a instituciones públicas, con un costo cuasifiscal estimado en un 1% del PIB;
por otra, el presupuesto público solo ha estado en superávit en un año durante los 90 y la
inflación alcanzó niveles de un dígito recién en 1997; y el programa de privatizaciones, que
perdió impulso en 1998, no había sido completado aún y el Estado todavía poseía
importantes activos en sus manos como son yacimientos gasíferos. El programa de
enajenaciones y concesiones por valor de US$ 800 millones de 1999, tuvo un grado de
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cumplimiento ligeramente superior al 50% (CEPAL, 1999b, p.44). Todas las características
anteriores no encajan bien en un modelo liberal como el definido previamente.
Chile
Este es sin dudas el ejemplo clásico en la aplicación del modelo neoliberal, por ser el pionero
en la introducción de reformas de apertura y liberalización de los mercados. Tales
transformaciones fueron introducidas desde mediados de los 70 y abarcaron las áreas
comercial, cambiaria, tributaria, laboral, pensional y las privatizaciones.
No obstante, las desviaciones del modelo neoliberal puro han sido significativas y
abundantes y en este caso me extenderé un poco más.
Al término de 1995 Chile contaba con una política comercial bastante liberal: el sistema
arancelario era prácticamente neutral pues tenía un arancel casi uniforme del 11%,5 y solo el
0.4% de las importaciones estaba sometido a restricciones administrativas (BID, 1996,
p.92). Y en cuanto al sistema impositivo, después de la profunda reforma de 1975, el mismo
fue significativamente simplificado, uniformado y racionalizado.
Sería un error, sin embargo, asumir que el gobierno había renunciado a las políticas
comercial y fiscal como herramientas para alcanzar objetivos trazados porque en la realidad
las ha utilizado activamente.
Llama la atención que, tras una contracción del 15% en 1982-83, la economía chilena haya
repuntado 6% en 1984 después que se elevaran los aranceles transitoriamente a un 35%, y
que ese repunte se haya consolidado posteriormente cuando: i) entre 1984 y 1989, y para
amortiguar los efectos negativos de la crisis de la deuda, se crearon las bandas de precios de
sustentación (para los productores agrícolas con tierras ociosas por su alto nivel de
endeudamiento), que aunque móviles, fijaban un precio mínimo por encima del internacional
cuando este último cayera por debajo del precio interno; y ii) se promovieron las
exportaciones no tradicionales nuevas por medio del reintegro simplificado, que fue una
forma elegante de disfrazar un subsidio: se le devolvía al exportador el 10% del valor bruto
de su producción, lo que sobrecompensaba los costos arancelarios de los insumos
importados (Ramos, 1997, pp.18, 20).
Considero que vale la pena insistir en la política de promoción de exportaciones de Chile,
ilustrándola con el caso del salmón, pues la misma ha sido mucho más que el simple
esquema de reintegro ya mencionado. En 1980 la cría de ese pez era casi insignificante. Con
la puesta en práctica de esta política, el salmón pasó a ser uno de los productos de
exportación más importantes, convirtiendo al país en uno de los principales exportadores del
mundo. Las exportaciones de salmón chileno se multiplicaron por 58 entre 1986 y 1993,
pasando de US$ 5 millones a US$ 291 millones. Al mismo tiempo se diversificaron las
especies y los mercados de destino. Esta actividad tuvo éxito a partir de las incursiones de la
Fundación Chile, una institución de investigación y transferencia de tecnología de carácter
mixto público-privado, y del apoyo de Pro Chile, la entidad pública de promoción de
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exportaciones, en la comercialización del producto. Asimismo fueron importantes las
gestiones de Pro Chile en Estados Unidos para desactivar las amenazas contra el salmón
chileno por supuesto dumping (BID, 1996, p.110).
Otra forma de intervención muy en el decenio de los 80, y en medio de la crisis, fue la
decisión del gobierno de "socializar" la deuda de la banca, es decir, hacerse cargo de la
misma. El Banco Central intervino librando a los bancos de su cartera mala, pagándosela con
dinero fresco, contra el compromiso de que se lo devolviera de sus utilidades futuras, pero
sin fijar un plazo definitivo. Todavía a fines de los 90 este proceso de devolución de los
préstamos al Banco Central no había concluido.
Las desviaciones del modelo neoliberal se hicieron aún mayores a partir de 1990 con el
advenimiento de la democracia: la estrategia de desarrollo, aunque mantuvo las bases
sentadas en los años de la dictadura, se modificó para concederle al Estado un papel aún más
activo en la persecución del crecimiento y la equidad en forma simultánea –y no secuencial
como plantearía una visión liberal. En este período de 1990-95, gracias al aumento de la
productividad, al fortalecimiento sindical, al aumento agresivo pero concertado de los muy
rezagados salarios mínimos y al importante incremento en la tributación (algo más del 2%
del PIB), los salarios reales se elevaron casi un 4.5% por año y se pudieron aumentar
significativamente las inversiones en capital humano (salud, educación, vivienda) que habían
quedado a la zaga, así como las pensiones mínimas y las asignaciones familiares. Con esto el
porcentaje de pobres disminuyó notablemente a menos del 30% de la población y se mejoró
la distribución del ingreso (Ramos, 1997, p.19).
Otros elementos importantes a tener en cuenta son que en 1989 Chile tenía la carga
tributaria sobre el sector privado más elevada de la región (en torno al 20% del PIB) y esta
fue aumentada a cerca del 22% con las alzas de impuestos de 1990 (Ramos, 1997, p.19).
Así, tenemos que para 1996 la carga tributaria, aunque en el caso de las empresas era baja
(solo un 15%), tenía un nivel medio alto en el caso de los impuestos a la renta de las
personas físicas y del IVA, 5%-45% y 18%, respectivamente (BID, 1996, p.92). A su vez,
en lo que respecta al mercado laboral, al término de 1995 los costos de despido después de
un año y después de diez años de trabajo eran de dos y once salarios, respectivamente, y las
contribuciones a la Seguridad Social ascendían un 22% del sueldo; estaba en vigor una
legislación de salario mínimo, de límite a la jornada laboral y de recargo por horas extras; y
las fórmulas de contratación tenían una flexibilidad intermedia. Como se puede apreciar,
existían rigideces importantes en este mercado (BID, 1996, pp.92, 151, 194, 208).
En lo tocante a las privatizaciones, es bueno notar que a pesar de que durante los años de la
dictadura se vendió una parte considerable de la propiedad pública, a fines de los 90 el
Estado todavía conservaba en su poder activos muy importantes: los puertos, la empresa
ENAP –el monopolio a cargo de la comercialización del petróleo–, y, más significativo aún,
la compañía CODELCO, la enorme productora de cobre, el principal rubro de exportación
del país y una de las fuentes de ingresos más importantes del fisco. En este último sector, el
gobierno ha establecido un fondo de estabilización mediante el cual se ahorra una parte del
valor de las ventas del mineral cuando su precio es muy elevado en los mercados mundiales
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que se utiliza después para apoyar a los productores cuando ese mismo precio se deprime y
cae por debajo de un límite establecido. Esta es una forma muy importante de intervención
estatal para otorgarle estabilidad a la economía porque tiende a moderar el ciclo económico
que, en el caso chileno, está fuertemente asociado a las oscilaciones del precio del cobre en
los mercados internacionales.
Como muestras adicionales del activismo de la política económica tenemos que en 1998 se
creó un Fondo de Infraestructura, con un aporte inicial de 150 millones de dólares, orientado
a dar estabilidad y coherencia intertemporal a los flujos de fondos y compromisos derivados
de las obras públicas ejecutadas conforme al mecanismo de concesiones (CEPAL, 1999a,
p.177), y en 1999 se llevó a cabo una política de reactivación concertada entre el Banco
Central y la autoridad fiscal que incluyó la ampliación de los programas de inversión pública
intensivos en empleo, el adelanto de inversiones de empresas públicas y de la minería del
cobre; un incentivo tributario a la compra de viviendas; la reprogramación de los
compromisos de los deudores del Banco del Estado y del sector público, incluida la
condonación de ciertos intereses y multas de deudas.
Por último, quiero referirme con cierto detalle a las sofisticadas políticas que las autoridades
monetarias han utilizado para regular los flujos de capital y manejar el tipo de cambio
durante los 90, lo que ha convertido al país en un caso paradigmático en ese sentido.6 Por
una parte el Banco Central ha intentado desalentar los influjos de capital especulativo a la
vez que ha mantenido abierto el acceso a la Inversión Extranjera Directa (IED). Por otra, ha
buscado aislar parcialmente la economía interna de los impactos de los influjos de capital
interviniendo en los mercados de divisas y esterilizando casi completamente los efectos de la
rápida acumulación de reservas internacionales. Dos factores que han contribuido al éxito
alcanzado han sido una política fiscal muy responsable (el país ha exhibido superávits
presupuestarios de entre 1% y 2% del PIB en los 90) y la presencia de una regulación
bancaria muy prudente introducida como resultado de la crisis bancaria de 1982-83 y
perfeccionada con el tiempo.
La consideración principal que está detrás de las políticas de manejo de los flujos de capital y
del tipo de cambio, ha sido la protección del modelo de crecimiento basado en la expansión
y diversificación de las exportaciones definido por el gobierno. Para que las exportaciones
pudieran –y puedan– seguir siendo la locomotora del crecimiento de la economía chilena, el
nivel y la estabilidad de la tasa de cambio real eran elementos cruciales y este objetivo pudo
haber estado en peligro si los influjos de capital hubieran provocado una apreciación
excesiva del tipo de cambio y una mayor volatilidad futura cuando el sentido de los flujos
netos se revirtiera. Por ello se optó por intervenir en el mercado de divisas para evitar
grandes desequilibrios del tipo de cambio real con respecto a la tendencia de largo plazo.
Esta opción de hacer prevalecer los factores de largo plazo asumía que había información
asimétrica entre el mercado y las autoridades monetarias puesto que estas últimas tenían un
mejor conocimiento de los factores subyacentes a la balanza de pagos y un horizonte de
planificación más largo que los agentes que operan guiados fundamentalmente por criterios
de corto plazo.
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13
Desde mediados de los 90 comenzó un creciente influjo de capitales y, en junio de 1991, se
estableció un encaje (que no generaba intereses) del 20% sobre toda la gama de créditos
externos. Esas reservas tenían que ser mantenidas en el Banco Central por un mínimo de 90
días y un máximo de un año. Al mismo tiempo se extendió a los préstamos foráneos un
impuesto del 1.2% anual sobre el crédito interno. En julio comenzó a aceptarse una
alternativa al encaje para los créditos a medio plazo: el pago al Banco Central de un monto
equivalente al costo financiero de la reserva. Este costo se calculaba aplicando la LIBOR
más un 2.5% (a tasa anual) al monto del encaje. El requisito de reserva, la opción de pagarle
al Banco Central su costo financiero y el impuesto al crédito externo tenían un costo
marginal igual a cero para préstamos que excedieran el año, pero los dos primeros eran
particularmente onerosos para préstamos de muy corto plazo.
Con el paso del tiempo, y a medida que aumentaban los influjos de capital, los requisitos de
reserva se hicieron más estrictos y fueron extendidos a la mayoría de las transacciones
financieras internacionales: desde mayo de 1992 el encaje fue incrementado al 30% y
extendido a los depósitos a plazo en moneda extranjera y a la compra de acciones chilenas
por parte de extranjeros. El período durante el cual el depósito debía ser mantenido se elevó
a un año independientemente de la duración del préstamo, y el margen sobre la LIBOR en el
caso de pagar el costo financiero del encaje se aumentó al 4%. También se desplegaron
esfuerzos para eliminar la evasión de estos tributos mediante el monitoreo de las solicitudes
de IED: se comenzó a negar el permiso de entrar al país como IED (exenta del cumplimiento
con el requisito de reserva) cuando se determinaba que el influjo era realmente capital
financiero disfrazado, en cuyo caso se obligaba a registrar los fondos en el Banco Central y a
efectuar el depósito correspondiente. Posteriormente, con la aguda escasez de influjos
financieros a raíz de la crisis asiática, el encaje fue reducido a un 10% en junio de 1998 y
subsecuentemente a cero en el mes de septiembre. No obstante, las autoridades anunciaron
que la herramienta de política seguía susceptible de ser utilizada en el futuro en caso de ser
necesario.
Simultáneamente con la restricción a la entrada de flujos de capital de corto plazo se
comenzó, desde 1991, el relajamiento de los controles a la salida de capitales como una
forma de aliviar las presiones apreciativas sobre el peso. En particular se le permitió a las
administradoras de fondos de pensión invertir en el exterior hasta un 12% de sus activos.
Por su parte, la política cambiaria ha experimentado grandes variaciones en el tiempo. El uso
de un tipo de cambio nominal fijo en 1979-82 con devaluaciones preestablecidas, en el
contexto de una liberalización de la cuenta de capital virtualmente completa, fue abandonado
tras la recesión que le siguió a la crisis de la deuda. De 1983 a 1989 se estableció una
fijación reptante, con una banda de flotación de un 2% (ampliada a 3% en 1988 y a 5% en
1989). La tasa "oficial" era devaluada diariamente, en línea con el diferencial entre la
inflación interna y un estimado de la inflación externa. En varias ocasiones se añadieron
devaluaciones nominales discretas, ayudando a alcanzar una notable depreciación real entre
1981 y 1988.
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A comienzos de 1992 la banda de fluctuación fue ampliada gradualmente hasta un 12.5% a
mediados de 1998, y la tasa oficial fue revaluada discretamente varias veces. En junio de ese
año la banda fue reducida a un piso de 3.5% por debajo del valor de referencia del dólar y un
techo de 2% por encima de este, y en septiembre del propio año se restauró la simetría de la
banda cambiaria, elevando el límite superior al 3.5%, y esta se amplió progresivamente hasta
un 5% a fines de año. A inicios de septiembre de 1999 se instauró la libre flotación
cambiaria.7
A su vez, una canasta remplazó al dólar a la hora de establecer un tipo de cambio de
referencia para introducir una mayor incertidumbre, con respecto al tipo de cambio, a los
flujos de capital especulativo que están denominados mayormente en dólares y de ese modo
hacer menos rentable el arbitraje de tasas de interés entre el dólar y el peso. No obstante, la
modificación arbitraria de los factores de ponderación asignados a las monedas de dicha
canasta con el objetivo de disminuir el piso de la banda le han restado credibilidad a la misma
como valor de referencia para determinar el tipo de cambio. Además, se ha añadido un 2%
de apreciación anual en los cálculos de la tasa central para tener en cuenta que el crecimiento
de la productividad en Chile es mayor que el de sus principales socios comerciales.
Algunos detalles adicionales del caso chileno que creo interesante apuntar son que a
mediados de los 90 todavía existían controles sobre ciertas tasas de interés activas, se
mantenían programas de crédito dirigido, se aplicaban encajes sobre los depósitos en
moneda nacional, y que el país no disfrutó de una tasa de inflación de un dígito hasta 1994 y
que esta no cayó por debajo del 5% hasta 1998, a pesar de que el equipo económico que
introdujo las reformas de mercado a partir de mediados de los 70 había estudiado en la
Universidad de Chicago –se le conocía como los Chicago Boys– y estaban muy influidos, se
dice, por la escuela monetarista de Milton Friedman que sentía una particular aversión por la
inflación.
Después de todo parece que aquí, como en casi todos los demás aspectos de la formulación
de la política económica, también lo que primó fue una buena dosis de pragmatismo y no
precisamente una aplicación ciega y rigurosa del "librito" por motivos ideológicos.
COMENTARIOS A LAS REFORMAS
Hay varios aspectos que llaman la atención en las reformas de mercado latinoamericanas. En
primer lugar, el grado de liberalización y de apertura alcanzado por los países de la región,
puede ser catalogado de muy notable solo si le compara con el punto del que partieron, pero
no si se toma en cuenta la realidad de los países desarrollados, que han cultivado por años
una trayectoria orientada al mercado y relativamente abierta; es decir, lo significativo es la
ruptura con el pasado dirigista, estatista, mercantilista y cerrado, que generaron las políticas
populistas, y no el punto al que se ha llegado. Los niveles de protección arancelaria,
simplificación tributaria, y de desregulación y privatización no son algo sin precedentes en la
historia de la humanidad, otras partes del mundo –Europa Occidental, Norteamérica e
incluso Asia Oriental– han avanzado más en ese sentido y no por ello se les considera
paradigmas neoliberales. Me gustaría más pensar en las reformas como un intento de
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imprimirle un poco de racionalidad económica a unos sistemas productivos que
evidentemente estaban plagados de problemas estructurales y de ineficiencias. En este
sentido, hasta el keynesiano más ortodoxo estaría de acuerdo con que se requería una mayor
dosis de mercado.
En segundo lugar, las diferencias han estado ampliamente presentes, tanto entre países como
al interior de los mismos en diversos momentos. Unos pocos ejemplos bastarían para
probarlo. El esquema argentino de tipo de cambio fijo no podría estar más alejado del
brasileño o el mexicano de libre flotación. Y a su vez, los regímenes de tipo de cambio
flexibles actuales de Brasil y México distan bastante de los cuasifijos que esos países
utilizaron previamente hasta enero de 1999 y diciembre de 1994, respectivamente.
Asimismo, el tratamiento restrictivo que Chile y Colombia dieron al capital foráneo de corto
plazo en los 90 fue muy distinto del que estuvo presente en Argentina y México, donde este
era bienvenido. También, pueden observarse tres modelos diferentes de sistemas de
pensiones en la región: totalmente privado, público y privado en competencia paralela, y
privado como complemento del público. Además, el ancla nominal que utilizaron Argentina
y Brasil en sus programas de estabilización fue el tipo de cambio mientras que en Perú y
República Dominicana fue la oferta monetaria. Por último, aunque esto no agota la lista, ha
habido grandes divergencias en la posición fiscal de las naciones de la región en cuanto a
acumulación de deuda pública y magnitud de los déficits presupuestarios.
En tercer lugar, uno de los rasgos más desalentadores de los programas implementados ha
sido el limitado número de casos con un éxito sustentable y el altísimo costo social de los
mismos, por lo que no se debe buscar en los escasos beneficios tangibles la explicación a la
continuidad de las reformas, que han sobrevivido aun en períodos de crisis agudas como las
de 1995 y 1998.
Con excepción de la transformación chilena, la experiencia del área puede ser caracterizada
como un ciclo de auge-depresión asociado con un comportamiento de corto plazo
encaminado a asegurar préstamos de organismos multilaterales como el FMI, el Banco
Mundial y el BID. La condicionalidad de tales préstamos a menudo ha profundizado las
recesiones mediante paquetes de ajuste fiscal, la devaluación y liberalización comercial. Sin
embargo, una vez que se ha vislumbrado alguna recuperación económica, esta se ha visto
restringida por un aumento endémico del déficit presupuestario –debido a presiones
políticas– y por un déficit en cuenta corriente que se ha originado en las crecientes demandas
de importación del sector privado. El resultado: el regreso a unas condiciones económicas
maduras para otra crisis. Los casos de Argentina, México y Perú son muestras elocuentes.
Ricardo Hausmann ha descrito muy bien la anatomía de estas crisis:
• Primero, la fase de adopción de las reformas: se ponen en marcha un conjunto de
transformaciones para reducir la inflación, se abre la economía mediante un recorte
arancelario, se eliminan controles de precios y sobre las tasas de interés, y se privatizan
empresas públicas;
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• Segundo, la fase de auge: el optimismo por las perspectivas de baja inflación y
crecimiento futuro provoca una repatriación de capitales fugados y el ingreso de dinero
de extranjeros entusiastas. Caen las tasas de interés y los bancos tienen recursos en
abundancia para expandir el crédito. Las familias incrementan las compras de bienes de
consumo duradero que antes no estaban disponibles, utilizando crédito barato. Aumentan
las importaciones, empeora la balanza comercial, y la moneda se sobrevalúa en términos
reales. Los impuestos sobre el gasto y las importaciones le permiten al gobierno elevar su
gasto y mantener bajo el déficit público. La economía se recupera;
• Tercero, la fase de stress: después de unos tres años, las familias comienzan a gastar
menos pues ya tienen los bienes que necesitaban y están altamente endeudadas. Los
mercados se ponen nerviosos por el gran déficit comercial y la moneda fuerte. Caen los
flujos de capital causando un aumento de las tasas de interés y presionando sobre la
moneda que es defendida por el Banco Central vendiendo reservas. La economía se
estanca, provocando una declinación en los ingresos fiscales y un gran déficit
presupuestario;
• Cuarto, la fase de crisis: los residentes y los extranjeros, temiendo por la moneda, los
grandes déficits externo y fiscal, y un debilitado sistema bancario, comienzan a sacar su
dinero del país. La moneda se deprecia, los bancos colapsan y el gobierno se ve forzado a
rescatar a los depositantes a un costo fiscal enorme. La economía entra en recesión. Con
los ingresos fiscales cayendo, los costos del rescate creciendo, y la disposición de aceptar
deuda pública disminuyendo, el gobierno debe aumentar los impuestos y recortar los
gastos, profundizando así la recesión. Sin la posibilidad de obtener créditos frescos y las
ventas cayendo, las firmas van a la bancarrota y arrastran a los bancos con ellas;
• Quinto, la fase de rescate: el gobierno llama al FMI y lo que sigue son una devaluación y
un ajuste fiscal (Hausmann, 1997, p.63).
Algo que ha reforzado el ciclo antes descrito, es que los programas de ajuste fiscal que han
formado parte de los esfuerzos de estabilización no le han puesto suficiente atención a
algunas características cíclicas del comportamiento de las finanzas gubernamentales que se
derivan de tres componentes endógenos que han estado presentes de un modo u otro en
diversos países: i) el efecto Olivera-Tanzi –la pérdida de ingresos tributarios reales por el
hecho de que muchos de los impuestos no son inmediatamente recaudados; ii) la incapacidad
de los precios del sector público de ajustarse a la inflación; y iii) la devaluación para
estimular las exportaciones que ha sido una fuente del incremento en el servicio de la deuda.
En cuarto lugar, indudablemente las reformas pueden mostrar éxitos notables en algunos
terrenos. Las hiperinflaciones fueron eliminadas y la tasa de inflación promedio de la región
actualmente es de un solo dígito; las exportaciones manufactureras (en buena medida no
tradicionales) han duplicado su participación en las exportaciones totales; la productividad
del sector manufacturero ha crecido notablemente; se han modernizado sectores importantes
de la economía y se han integrado a los mercados internacionales; las políticas fiscales y
monetarias se han hecho más prudentes, etc.
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No obstante, hay dos campos en los que las reformas han sido muy costosas y su éxito
tampoco ha sido evidente. Lo sorprendente es que no se previera que esto fuera así: las
políticas de ajuste fiscal en el marco de los programas de estabilización y las liberalizaciones
financieras.
Las primeras provocaron severas recesiones por creerse en la capacidad de los precios de
ajustarse rápidamente sin afectar los volúmenes de producción, aún en casos de serios
desequilibrios estructurales. Aquí se privilegiaron los recortes del gasto en lugar de los
aumentos de impuestos y ello tuvo una incidencia negativa en los niveles, deprimidos
históricamente, de inversión en recursos humanos (salud, educación, vivienda) y en
infraestructura física y científica. Sin embargo, el equilibrio presupuestario ha sido raras
veces alcanzado, a pesar de incluir como ingresos el valor de las ventas de empresas
estatales. Faltó una lucha más decidida contra la evasión fiscal y quizás el percatarse de que
era posible aumentar la presión fiscal sin que ello constituyera un desincentivo importante al
ahorro y el crecimiento. La experiencia chilena en los 90 es clara en ese sentido.
Es justo, sin embargo, reconocer que el endemismo de los desequilibrios fiscales en América
Latina no se debe solo a fallas en la política económica, hay factores político-institucionales
que contribuyen a explicar, quizás mejor que factores puramente económicos, la persistencia
de déficits del sector público en la región. Concretamente, la presencia de leyes que limiten
el tamaño permisible del déficit, procedimientos de votación verticalistas, y la transparencia
presupuestaria y el control son muy importantes para promover la disciplina fiscal y estos
elementos casi nunca han estado presentes en el área. Pero el mero reconocimiento de la
relevancia de tales factores no implica que puedan ser abordados fácilmente porque ello
implicaría modificaciones en la forma de funcionamiento del sistema político y ello entraña
dificultades obvias.
En cuanto a las liberalizaciones financieras, hay que decir que los esperados efectos
positivos sobre el ahorro no se han visto en la mayoría de los casos y estas reformas han
resultado ser una de las experiencias más desastrosas. Una revisión leve de la vasta literatura
sobre los mercados financieros sería suficiente para comprender que no podía ser de otro
modo pues estos son mercados muy diferentes a los de bienes, y donde son esenciales la
estabilidad y la confianza. Es por ello que se producen ajustes de precios (vía tasas de
interés) y también de cantidades (vía racionamiento del crédito). Por lo anterior es que llama
la atención la ingenuidad con que los responsables de política efectuaron las liberalizaciones
financieras, comenzando por las del Cono Sur en los 70.
Los mercados financieros pueden ser caracterizados como el cerebro de la economía.
Captan el ahorro de los agentes que disponen de excesos de recursos y lo canalizan a los que
le puedan dar el mejor uso. Pero aquí no concluye su trabajo. Deben continuar
monitoreando la utilización de los fondos, asegurándose de que sean invertidos
productivamente. En este proceso, los mercados financieros cumplen muchas otras
funciones, incluyendo la reducción del riesgo, el incremento de la liquidez y la transmisión
de información. Sin embargo, librados a su propia suerte no realizarán un buen trabajo pues
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los problemas de información incompleta, mercados incompletos y contratos incompletos
son particularmente agudos en este sector.
Los mercados de capital, en particular, requieren de estándares de auditoría acompañados de
sistemas legales que desincentiven el fraude, provean a los inversores de información
adecuada sobre los activos y pasivos de las empresas y protejan a los accionistas
minoritarios. Pero esta transparencia por sí misma no es suficiente, en parte porque la
información es imperfecta. Un buen marco legal combinado con regulación y supervisión
resulta necesario para mitigar estos problemas de información y fomentar las condiciones
para que existan mercados financieros eficientes (Stiglitz, 1998). Más aún, por ser estos
unos mercados en los que los ajustes se producen rápidamente, tienden a absorber y reflejar
desequilibrios en otros mercados, de modo que es muy peligroso efectuar la liberalización
financiera en presencia de grandes desequilibrios macroeconómicos.
Eso parecía desconocido a los formuladores de política pues no lo tuvieron en cuenta,
apesar de que en innumerables documentos del Banco Mundial y del FMI llamaban la
atención sobre ello. Por tanto, no es de extrañar la recurrencia de los colapsos bancarios en
una región con una carencia tan marcada de los resguardos que impidieran a la banca asumir
riesgos exagerados. Un signo alentador es el hecho de que desde los 90 se observa un
tendencia generalizada en el subcontinente a abordar estas cuestiones apremiantes.
Quiero señalar por último que es muchas de las dificultades para producir resultados
positivos que han enfrentado las reformas latinoamericanas, o más bien sus sistemas
económicos, encuentran explicación en la manera en que el Estado funciona y en ese
contexto cualquier otra reforma, aún de signo contrario a las que se implementaron, hubiera
podido fracasar también. Elementos esenciales para el buen funcionamiento de la economía
son el imperio de la ley, el respeto de los derechos de propiedad, la existencia de una
estructura institucional –formal e informal– adecuado, de tribunales imparciales y la ausencia
de corrupción generalizada; es decir, un marco de estabilidad y confianza. Todo ello haría el
entorno en el que se toman decisiones a nivel microeconómico como las de ahorro-inversión
y trabajo-ocio más propenso a generar resultados beneficiosos. Es difícil imaginarse que en
una región donde han abundado los golpes de estado, las guerras civiles y los presidentes
destituidos por corrupción sea precisamente un lugar en el que florezcan las virtudes
económicas.
REFORMAS Y GLOBALIZACIÓN
Para finalizar voy a referirme brevemente al contexto en el que se han llevado a cabo los
procesos de reforma en el área. Muchas veces estas se presentan como algo acabado que se
le impone desde fuera –léase desde Washington, según se definió anteriormente– como parte
del proceso de globalización a los países de la región y ante las que no es posible hacer nada.
Sin embargo, aunque la globalización es indudablemente intensa, es también parcial y
heterogénea: ha avanzado rápidamente en algunos campos, pero lo ha hecho de manera más
lenta en otros.
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Mientras que en ciertos mercados prevalece una elevada movilidad e integración (como en el
sector financiero), en otros ámbitos (como la infraestructura) las raíces nacionales aún
subsisten como rasgos dominantes. Desde otro punto de vista, si bien el comercio, los flujos
de capitales y la tecnología han aumentado su movilidad en las últimas décadas, la capacidad
para aprovechar tales cambios positivamente continúa siendo un atributo esencialmente
nacional. A pesar del fuerte crecimiento del comercio internacional en comparación con la
expansión del PIB, el grueso de las economías nacionales continúa orientado al mercado
interno. En promedio, aunque hay muchas diferencias entre países, el mundo exporta entre el
15% y el 20% de lo que produce anualmente. El resultado, entonces, es que entre un 80% y
un 85% del PIB que se genera en el mundo en la actualidad no se comercia
internacionalmente. Del mismo modo, aunque la IED también ha crecido más rápidamente
que la producción, continúa siendo una porción pequeña de la inversión total. En 1996 la
IED alcanzó un monto equivalente al 1.2% del PIB mundial y a solo un 6% de la inversión
total. Si se agregan los flujos de financiamiento asociados a proyectos de IED, esta
participación podría aumentar hasta el 10%. En consecuencia, alrededor del 90% de la
inversión mundial corresponde a fuentes nacionales (Bouzas y French-Davis, 1998, p.127)
Es evidentemente, entonces, que las políticas públicas continúan teniendo una base
eminentemente nacional.
Poniendo las cosas en perspectiva, hay que señalar que como tendencia general, la
globalización tiene poco de nuevo: desde sus orígenes la historia del sistema capitalista ha
estado asociada a la gradual integración de los mercados locales primero, y nacionales y
mundiales después. El impulso básico se encuentra en el progreso técnico y, particularmente,
en la capacidad del mismo para reducir el costo de desplazar bienes, servicios y factores de
producción. En la etapa actual, el proceso se caracteriza por un notable incremento de la
capacidad de las empresas para fragmentar geográficamente los procesos productivos, lo
que ha contribuido a un crecimiento sostenido del comercio y la inversión internacionales.
No obstante, a pesar de las tendencias a la homogeneización en las formas de organización
de la producción que ello trae como consecuencia, las economías nacionales continúan
mostrando fuertes rasgos distintivos en la forma particular en que se organizan los
mercados, y la manera específica en que se articulan las relaciones entre estos, el Estado y la
sociedad civil. Por ejemplo, a pesar de la creciente movilidad del factor tecnología, subsisten
fuertes disparidades en la capacidad de aprovecharla y traducirla en aumentos de
productividad, debido a los diferentes niveles de aptitudes de las personas que utilizan las
maquinarias y equipos en los que está incorporada esa tecnología. Por tanto, la capacidad de
aprovechar los beneficios de los flujos comerciales, de inversión y tecnológicos depende
mucho de la disponibilidad de recursos físicos y humanos, y el pragmatismo se refleja
precisamente en el diseño de políticas económicas adecuadas para hacer efectivas las
oportunidades que se ofrecen.
Son obvios los límites a la capacidad de los gobiernos para desarrollar políticas
independientes, pero un examen más detenido muestra que existen todavía márgenes de
acción considerables. La cuestión relevante no es, por consiguiente, si el proceso de
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globalización plantea restricciones a las políticas públicas nacionales –sobre lo cual no caben
dudas– sino cuál es el carácter preciso de dichas restricciones.
En un numeroso grupo de esferas vitales –como el estilo de las reformas comercial,
financiera y tributaria, la política cambiaria, la forma de alcanzar el equilibrio fiscal y el tipo
de regulaciones a los movimientos de capitales–, existen diferencias esenciales en la gama de
opciones al alcance de las autoridades nacionales y locales, y esta diversidad se traduce en
diferencias significativas en términos de resultados. La capacidad de elegir una opción u otra
no ha desaparecido en la práctica, las experiencias latinoamericana y asiática lo demuestran.
Aquí quiero resaltar que el logro del equilibrio macroeconómico es una condición
indispensable, pero no suficiente para el desarrollo. También es importante la forma en que
este se consigue, y su sustentabilidad. Por ejemplo, en varios países de América Latina se ha
restablecido el balance fiscal, pero esto ha sido empañado por la manera en que ha sido
alcanzado, generalmente a expensas de la inversión y de ciertos componentes del gasto
social –salud, educación, capacitación laboral– que, a la larga, comprometen la capacidad
sistémica de competir. La inversión pública es por lo general complementaria de la privada,
por lo que su reducción acaba afectando negativamente el proceso de acumulación. Un caso
claro es la reducción de los salarios públicos que puede llevar al Estado a perder sus mejores
cuadros, haciendo más improbable la aplicación eficiente de las políticas.
Asimismo hay espacio –y necesidad– para la intervención del gobierno en el desarrollo de
mercados incompletos, en el fortalecimiento de los mercados de capitales a largo plazo,
mejorando el acceso a los mismo de las pequeñas y medianas empresas, en la promoción de
la competencia y otras muchas áreas que se saldrían del restringido marco en el que Adam
Smith la circunscribiría. Por supuesto, el mundo ha cambiado mucho en dos siglos y es casi
seguro que hasta él hubiera cambiado de parecer.
CONCLUSIONES
Las naciones de América Latina se han embarcado a partir de los 80 en una redefinición de
su estrategia de desarrollo. Para ello han llevado a cabo profundos programas de reformas
económicas. No obstante, las experiencias particulares muestran una gran heterogeneidad
tanto en las medidas específicas como en los resultados obtenidos, y que los Estados han
seguido (y no podía ser de otro modo) desempeñando un papel muy importante, reflejado en
las innumerables formas en las que han intervenido, para bien y para mal, en los procesos
económicos. Por ello sería desacertado pensar en un modelo único de reformas y que estas
han logrado convertir a la región en un "paraíso" liberal homogéneo donde el Estado ha
quedado reducido a la nada. Valdría la pena preguntarse, si esto fuera realmente así, por qué
las instituciones financieras internacionales continúan negociando y prestándole a unos
gobiernos que han perdido toda capacidad de acción, y cómo es posible que esos mismos
gobiernos sigan siendo capaces de convencer a los inversionistas de que compren la deuda
soberana que emiten.
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El que los programas de reforma hayan tomado "colores" nacionales y que hayan podido ser
modificados en medio de un proceso de globalización económica que gana terreno por día
me lleva a pensar que todavía la mayor parte de las decisiones de política se desenvuelven
dentro de las fronteras nacionales y que los Estados no están irremediablemente condenados
a la impotencia o a la adaptación pasiva frente a los efectos de la apertura e integración a la
economía mundial.
El hecho de que un "modelo neoliberal" como el chileno mostrara un pragmatismo tan
grande para adaptarse a diferentes circunstancias, es más, que le concediera un mayor peso a
la actuación del Estado después del retorno a la democracia, demuestra que los gobiernos de
la región han conservado –al menos en un grado considerable– la capacidad de dirigir a sus
naciones, y que lo que ha determinado el sendero a seguir han sido los valores y las
prioridades de los responsables de política.
Por supuesto que es más fácil buscar culpables en otra parte que hacer un examen crítico de
las deficiencias propias, o argumentar que en el mundo ya no hay opciones y que para
complacer a los mercados financieros internacionales hay que aceptar que la miseria es algo
natural en la sociedad. Eso no solo significa una defensa velada de intereses creados
(nacionales la mayoría de las veces) que sí medran con situaciones como esas, es también
una pobre comprensión de los fenómenos económicos globales y una subestimación de lo
que la mal llamada “ciencia triste” puede hacer por el progreso humano.
BIBLIOGRAFÍA
BID (Banco Interamericano de Desarrollo) (1996): Progreso Económico y Social en
América Latina, Washington, D.C.: BID.
Bouzas, Roberto y Ricardo Ffrench-Davis (1998): "La Globalización y la Gobernabilidad de
los Países en Desarrollo", Revista de la CEPAL, número extraordinario, octubre.
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1999a): Estudio
Económico de América Latina y el Caribe 1998-1999, Santiago de Chile: CEPAL.
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1999b): Balance
Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 1999, Santiago de
Chile: CEPAL.
Ffrench-Davis, Ricardo y Manuel R. Agosin (1999): "Capital Flows in Chile: From the
Tequila to the Asian Crisis", Journal of International Development, vol. 11, No.1,
enero-febrero.
Hausmann, Ricardo (1997): "Will Volatility Kill Market Democracy?", Foreign Policy,
otoño.
21
22
Ramos, Joseph (1997): "Un Balance de las Reformas Estructurales Neoliberales en América
Latina", Revista de la CEPAL, No.62, agosto.
Stiglitz, Joseph (1998): "Más Instrumentos y Metas Más Amplias para el Desarrollo. Hacia
el Consenso Post-Washington", Desarrollo Económico, vol. 38, No.151, octubrediciembre.
Williamson, John (1990): El Cambio en las Políticas Económicas de América Latina,
México, D.F.: Gernika.
Williamson, John (1994): "In Search of a Manual for Technopols", en John Williamson, ed.,
The Political Economy of Policy Reform, Washington, D.C.: Institute for
International Economics.
1
La palabra Washington se refería tanto a la parte política (el Congreso y las diferentes secretarías de la
administración) como a la tecnocrática (agencias económicas especializadas del gobierno, la Junta de la
Reserva Federal y las instituciones financieras internacionales que tenían su sede en esa ciudad).
2
Las reformas del mercado laboral introducidas en 1998 incluían reducciones ligeras de las indemnizaciones
por despido.
3
En el segundo semestre de 1999 se incrementaron los impuestos selectivos al consumo de combustibles y
tabaco.
4
En diciembre de 1998 el encaje sobre depósitos en moneda extranjera fue reducido al 38.3% (CEPAL,
1999a, p.293).
5
En 1998 se aprobó una rebaja arancelaria para reducir gradualmente en un plazo de 5 años el arancel
externo uniforme del 11% al 6% (CEPAL, 1999a, p.177).
6
Para ello me voy a basar, fundamentalmente, en Ffrench-Davis y Agosin (1999).
7
Dado que el tipo de cambio de mercado había permanecido durante varios años cerca del piso de la banda,
con muy poca variación en la tasa nominal dólar/peso, la política de ir ampliando progresivamente la banda
fue perdiendo efectividad en desalentar la entrada de flujos de capital especulativo. De hecho los
especuladores observaban que cuando apostaban por la apreciación del peso, las autoridades terminaban
frecuentemente disminuyendo la banda.
22