varias respuestas a diez objeciones efectuadas a las “escuelas

VARIAS RESPUESTAS A DIEZ OBJECIONES EFECTUADAS
A LAS “ESCUELAS PÚBLICAS AUTOGESTIONADAS”.
UN APORTE AL DEBATE EN LA ARGENTINA.
Mariano Narodowski*
Cuaderno 6
Noviembre de 1999
* Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional de la Fundación Gobierno & Sociedad y Universidad
Nacional de Quilmes. Las opiniones vertidas en este trabajo son de absoluta responsabilidad de su autor y por
lo tanto no comprometen a las instituciones mencionadas.
Introducción
En la discusión académica internacional acerca de las políticas educativas basadas en la
descentralización, la libre elección de escuelas, la relación entre escuela y comunidad, el
incremento de la calidad de la educación y la participación del sector docente, sin lugar a
dudas ocupa un lugar central el análisis y la evaluación del
movimiento educativo
usualmente denominado "movimiento de las escuelas charter". Esquemáticamente, una
escuela charter es el producto de un acuerdo entre el Estado y un grupo de educadores para
llevar adelante una escuela pública y gratuita de acuerdo al proyecto educativo de estos
educadores y la comunidad y mediante un mecanismo organizacional basado en la
autogestión pedagógica y administrativa. Desde el punto de vista financiero, las escuelas
charter siguen manteniendo un financiamiento completo por parte del Estado; es decir,
dependen de los fondos públicos para su subsistencia, y poseen la misma capacidad de
buscar sponsors externos que las escuelas públicas tradicionales, pero con un importante
margen para el manejo autónomo de los recursos.
Más allá de estas cuestiones generales, la actual situación de la discusión internacional
acerca de las escuelas charter dista mucho de ser clara en cuanto a las posiciones que en
ella se asumen.
Como bien afirma Lane (1998), esta discusión está plagada de
inconsistencias e incoherencias argumentativas ya que “El movimiento de escuelas charter
es una colección diversa y confusa de valores, motivos, creencias y posiciones. La
discusión política frente a las escuelas charter refleja esta confusión.”
Los defensores del movimiento charter (Nathan, 1998; Cicioni, 1999) entienden que estas
escuelas poseen tres características centrales que hacen que muchas esperanzas de los
defensores de las escuelas públicas se vuelquen sobre ellas. En primer lugar, expresan que
la escuela charter consiste en una renovación de la escuela pública tradicional; renovación
que retoma varias tradiciones pero a la vez desarrolla nuevas herramientas pedagógicas y
políticas. En segundo lugar, supone que la mayor autonomía pedagógica trae de suyo un
incremento en el potencial docente y, por lo tanto, un aumento en las posibilidades de
impactar sobre la mejoría de la calidad educativa. En tercer lugar, las escuelas charter
implican un mayor respeto por las diferentes culturas: estas escuelas charter encarnarían
2
una suerte de caleidoscopio en el que todas las opciones culturales, étnicas, políticas, etc.
tienen derecho a construir su propio proyecto educativo.
Estos mismos autores especifican que la función del Estado con relación a las escuelas
charter debe ser bien definida en términos de regulación de dos aspectos. Por un lado, el
control sobre los fondos públicos por medio de una muy rigurosa auditoria (accountability)
de la relación entre lo que se gasta y los resultados obtenidos, evitando dispendios
innecesarios, a la vez que previniendo la ineficiencia y combatiendo a la corrupción. Por
otro lado, una evaluación constante de los procesos y resultados educativos a fin de
garantizar la mayor calidad en la educación escolar pública.
Es importante señalar que en la discusión académica internacional así como existen
investigaciones que encuentran evidencias favorables a la decisión de una generalización
de las escuelas charter, existen a la vez otras investigaciones que ponen en cuestión
algunos postulados centrales de estas escuelas, especialmente en lo atinente a
las
cuestiones vinculadas a la equidad y a la igualdad de oportunidades. Por tratarse de una
nueva estrategia de escolarización, no existe acuerdo sobre varios ítems significativos.
Algunos investigadores, por ejemplo, han llamado la atención sobre peligros en los
programas de escuelas charter con relación a procesos de segregación socioeconómica
pero muy especialmente en los Estados Unidos, el país que más desarrollo ha tenido de
estas escuelas, a procesos de segregación racial. Estos especialistas estiman que la
posibilidad de chartear escuelas por parte de educadores que son activos representantes de
grupos étnicos acrecienta la diferenciación y por ende la posibilidad de una negativa
discriminación étnica (Cobb & Glass, 1999; Gran, 1999).
En lo relativo a la equidad, Power et. a. (1994), han aportado ciertas evidencias para el
caso británico relativas a las “grant maintained schools”, un modelo que mantiene no
pocas semejanzas con las charter, intentando mostrar que este tipo de experiencias produce
un aumento en la segregación socioeconómica y al mismo tiempo no contribuye a una
mayor participación de los padres en la vida de las escuelas.
3
En lo relativo a la cuestión del aumento de la calidad por medio de estas escuelas públicas
autogestionadas, algunos educadores de los países del denominado “primer mundo” han
llamado la atención sobre la posibilidad de una baja en los niveles de excelencia de sus
escuelas como efecto de la aplicación de escuelas charter. Así, el sindicato de educadores
canadienses esgrime un argumento de difícil refutación: "dado que nuestro sistema escolar
ha alcanzado los niveles de excelencia más altos del mundo, ¿porque no mejorar su diseño
antes que sustituirlo por escuelas charter?" (Canadian Teachers Federation, s/f )
Pero a su vez, y dado que la Argentina, al contrario del Canadá, presenta en su sistema
educativo serios problemas tanto de calidad educativa como de aceptación multicultural en
las instituciones escolares, el desafío de estas escuelas públicas autogestionadas debe ser
asumido con total rigor en el tratamiento de sus posturas teóricas y en las evidencias de
investigación educativa ya existente para el caso argentino, sin desechar ni aceptar a priori
el modelo propuesto por medio de argumentos basados en prejuicios. El objetivo del
presente estudio es, justamente, presentar algunos de los puntos habituales que se presentan
como objeciones a las escuelas públicas autogestionadas, contraponiendo
a dichas
objeciones argumentos basados en evidencias arrojadas por la investigación educativa con
relación al financiamiento del sistema educativo y especialmente de la escuela pública
tradicional.
A la vez, se intenta situar la discusión en el ámbito de las más recientes polémicas relativas
a la política educativa en la Argentina. A estos efectos se explicitarán en forma
esquemática, aunque de la manera más imparcial posible, las usuales objeciones a las
escuelas públicas autogestionadas para, luego, proceder a la exposición de los puntos
principales de la argumentación.
Objeción 1:
“Las Escuelas públicas autogestionadas profundizan la discriminación educativa
originada en factores socioeconómicos porque ellas absorben la población de mayores
ingresos.”
La investigación en sociología de la educación y política educativa generada en la
Argentina en la década del ´80, aportó evidencia empírica capaz de demostrar
4
fehacientemente que la segregación socioeconómica en el sistema educativo argentino
constituye una práctica usual tanto en el sector estatal como en el sector privado1. Tal
como las diferentes investigaciones lo señalan, esta discriminación socioeconómica se
refleja no solamente en la exclusión de sectores pobres de las escuelas y su marginación
respecto del mismo proceso de escolarización, sino también en el hecho verificado
empíricamente de que la mayor parte de las escuelas públicas a las que concurren sectores
socialmente desfavorecidos ofrecen un servicio educativo de calidad inferior a las escuelas
(públicas y crecientemente privadas) a las que concurren sectores sociales de mayor poder
adquisitivo.
No existe un acuerdo generalizado entre los especialistas para identificar las variables y los
indicadores que deben usarse para determinar esta merma en la calidad. Estos pueden ser la
situación laboral y salarial docente, los recursos utilizados por la escuela, la capacitación
docente, el curriculum o los planes de estudio, la infraestructura edilicia, la cantidad de
horas de clase invertidas en enseñanza, etc. A pesar de las diferencias de matices en las
conclusiones de los análisis que traen aparejadas la utilización de variables e indicadores
diferentes, el resultado final en el diagnóstico de los procesos de discriminación
socioeconómica suele arrojar estos diagnósticos coincidentes en el sentido de ratificar la
identidad del sistema educativo argentino como un espacio en el que se operan
mecanismos de discriminación socioeconómica.
En consecuencia, las escuelas públicas autogestionadas -en caso de producir efectos
discriminatorios en la matrícula, cosa sobre la que en principio no se hallan datos
fehacientes- no harían otra cosa que reproducir un fenómeno que ya está instalado
largamente en la historia de la educación escolar en la Argentina. En otras palabras, el
sistema educativo ya se encuentra fuertemente segmentado y su propia dinámica parece
no necesitar de la presencia de las escuelas públicas autogestionadas para continuar
discriminando a los alumnos más pobres
1
Esto constituye una evidencia sobre la que hay un consenso generalizado aunque, obviamente, pueden
notarse diferencias de interpretaciones en cuanto a causas o factores que inciden o determinan esa
discriminación. Entre muchos otros estudios puede consultarse: Braslavsky, Cecilia La discriminación
educativa en la Argentina, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1986; Fernandez María y otros La
Argentina fragmentada. El caso de la educación, Miño y Dávila, Buenos Aires, 1997. Vale la pena a este
respecto consultar el ya clásico concepto de “circuitos educativos diferenciados” en el trabajo de Juan Carlos
Tedesco “El sistema educativo tradicional en América Latina” en Tedesco y otros El sistema educativo en
América Latina, UNESCO-CEPAL-PNUD. Kapelusz, Buenos Aires, 1984.
5
Al contrario de las escuelas públicas tradicionales argentinas, en las que se observa un alto
componente de burocratización que contribuye en gran medida a la existencia de estas
prácticas discriminatorias de los sectores sociales de menores recursos, las escuelas
públicas autogestionadas poseen por definición estrictos mecanismos de control de la
gestión institucional, por lo que sería más fácil para la institución regulatoria (el Estado, o
en su defecto algún organismo descentralizado de evaluación, auditoría y/o control)
identificar los comportamientos discriminatorios y aportar soluciones para lograr la
inclusión de todos los niños y jóvenes al sistema educativo.
En otras palabras, las escuelas públicas autogestionadas estarían en mejores condiciones de
cumplir con aquello que toda escuela pública debería cumplir y que la política educativa
basada en el fortalecimiento de la escuela pública tradicional, en los últimos años, no ha
logrado: primero,
que ningún alumno tenga su inscripción rechazada por motivo
socioeconómico, cultural o étnico
elegido;
alguno de la escuela pública que su familia haya
segundo, que ningún alumno pueda ser excluido de la educación pública y
tercero, que a todos y a todas se les ofrezca la más alta calidad educativa.
Al mismo tiempo, el hecho de que las escuelas públicas autogestionadas se constituyen
únicamente sobre la base de la identidad de los educadores con relación a un proyecto
escolar, y el consecuente compromiso profesional con ese proyecto, permite inferir la
posibilidad de un aumento en las chances que los educadores construyan, prueben y
experimenten, distintas formas para lograr aumentar la calidad del servicio educativo que
ofrecen.
Objeción 2:
“La implementación de escuelas públicas autogestionadas fomenta la privatización de la
educación pública.”
La implementación de las escuelas autogestionadas debe ser efectuada dentro del espacio
público, garantizando el principio de igualdad de oportunidades, y ejerciendo una práctica
6
educativa basada en las orientaciones doctrinarias tradicionales fundamentales de la
escuela pública argentina y que otrora le brindaron un lugar preponderante como agente de
consolidación de justicia social: educación gratuita, obligatoria, laica y de calidad para
todos y para todas.
A diferencia de la escuela pública tradicional, las escuelas públicas autogestionadas
posibilitan un accionar más comprometido con un proyecto educativo consensuado por
parte de los principales actores de la sociedad civil vinculados con la educación; es decir,
los educadores, las familias de los alumnos y los propios alumnos. En otras palabras,
incrementar los niveles de autogestión ciudadana en el espacio público y en el marco de
instituciones no aranceladas, sin fines de lucro y capaces de atender a la diversidad
cultural, parece más bien el rasgo propio de una política destinada a fortalecer el espacio
público más que a privatizarlo. Fortalecimiento que se basa en la identificación de la
sociedad civil (la “comunidad educativa” en este caso), como agente dinámico y motor
fundamental en la consecución de la satisfacción de sus demandas por parte del Estado.
Por el contrario, es la tradicional política educativa que combina desfinanciamiento e hiper
regulación de la escuela estatal la que ha contribuido a la privatización de una parte
significativa de la matrícula escolar en cada uno de los niveles del sistema educativo. Cabe
recordar que a pesar de las frases ditirámbicas en defensa de la escuela pública el proceso
de privatización de la matrícula no ha cesado en las últimas décadas: uno de cada cuatro
alumnos argentinos concurren a instituciones educativas del sector privado, lo cual implica
una relación altamente significativa en términos internacionales.
Obviamente, esta privatización de la educación escolar no es socialmente neutra ya que
esta proporción de por sí importante de alumnos que se escolarizan en el sector privado,
aumenta en los distritos de mayor poder adquisitivo: por ejemplo, en los partidos de San
Isidro o Vicente López (Prov. de Buenos Aires) dos de cada tres alumnos concurren a
escuelas privadas. En pocas líneas, los sectores sociales de mayor poder adquisitivo hace
varios lustros que ya establecieron estrategias (privadas) de aumento de la calidad de la
educación para sus hijos, procediendo a elegir escuela privada y evitando las escuelas
públicas a las que, si continúa la actual tendencia, sólo habrán de concurrir los sectores
sociales de menores recursos. Especialmente en los grandes conglomerados urbanos de la
7
Argentina, la escuela pública se está transformando, en forma sostenida a lo largo de los
últimos tiempos, en una escuela para pobres.
El éxito de las escuelas públicas autogestionadas (o sea, un aumento de calidad de la
escuela pública y mayores cuotas de participación de las familias en la educación de sus
hijos en el marco de instituciones autogestionadas) debería permitir, en el largo plazo, una
caída en la matrícula de la escuela privada ya que, según muestran los pocos estudios
existentes en la Argentina acerca del comportamiento de la demanda (las familias) con
relación a la educación escolar, calidad y participación son dos de los elementos centrales
en la motivación de muchas de las familias que eligen educación privada para sus hijos.2
Podría argüirse con relación a este punto, que el actual formato de la escuela pública podría
obtener resultados similares a los deseados si se aumentan los niveles de autonomía. Este
argumento es absolutamente cierto en teoría, pero en la práctica hasta ahora no ha dado
resultados positivos en la Argentina: después de 15 años de gobiernos democráticos y a
pesar de las proclamas de los funcionarios del área en pos de esta autonomía, ha
aumentado la regulación estatal en materia educativa, ha aumentado, paradojalmente, la
anomia en las instituciones públicas, ha aumentado la matrícula de la educación privada y
no se ha conseguido liberar el potencial de trabajo pedagógico de los docentes de las
escuelas públicas tradicionales. De cualquier manera, el formato de las escuelas públicas
autogestionadas realiza en forma efectiva esa pretensión de autonomía pedagógica de la
escuela y de hecho este postulado es la base doctrinaria de su accionar.
Objeción 3:
“El modelo de escuelas públicas autogestionadas crea instituciones educacionales
supeditadas a la lógica de los mercados educativos”
2
En un reciente estudio efectuado por el Programa Sujetos y Políticas en Educación de la Universidad
Nacional de Quilmes, con el apoyo de la Fundación Antorchas, relativo al comportamiento de la demanda de
educación escolar en el partido de Quilmes (Provincia de Buenos Aires), los principales motivos explicitados
para enviar a los hijos a la escuela privada son “Calidad educativa” y “Prestigio de la escuela” y ambos
reúnen al 65% de la muestra. Por el contrario, el principal motivo para enviar a los hijos a la escuela pública
es la “Cercanía del hogar” con un 50% de la muestra.
8
Por pertenecer al espacio público y por adscribir al principio de gratuidad, las escuelas
públicas autogestionadas no pasarán a formar parte de los ya existentes mercados
educativos argentinos, puesto que a las escuelas públicas autogestionadas
les estará
vedado, como a cualquier escuela pública, formar parte de circuitos de venta o negociación
de los servicios educativos que se prestan.
Como es sabido, en la Argentina estos mercados educativos operan en gran medida con
recursos estatales por medio de transferencia de fondos del presupuesto educativo de cada
provincia argentina a la educación privada para el pago de salarios docentes, lo que se
efectúa sin arreglo a llamados a concursos o a licitaciones públicas sino que obedecen a
una racionalidad distributiva no demasiado transparente: racionalidad propia de un Estado
que no es controlado en la dotación de fondos y que si bien en muchos casos se justifica en
el hallazgo de resultados sociales y pedagógicos satisfactorios (especialmente en escuelas
comunitarias o parroquiales) en otros casos no se conocen las razones que motivan la
asignación de fondos, ni los resultados que las escuelas privadas subsidiadas consiguen en
términos de calidad educativa.
Por el contrario, el modelo de las escuelas públicas autogestionadas contribuirá a brindar
mayor transparencia al sistema escolar tanto público como privado ya que la asignación de
fondos se efectúa
por medio de concursos públicos transparentes de antecedentes y
oposición y con la supervisión de un jurado de especialistas imparciales del más alto nivel.
Con el tiempo, las escuelas privadas deberán atravesar similares mecanismos si pretenden
continuar con la recepción de aportes del presupuesto público ya que si una escuela pública
debe atravesar tantos dispositivos de control: ¿qué menos esperar de las escuelas privadas,
tengan o no ellas fines explícitos de lucro?.
De igual modo, el sistema de escuelas públicas autogestionadas tampoco crea ni estimula
la competencia entre escuelas por recursos financieros para su subsistencia, ya que la
normativa que habrá de regularlas se basa en procesos de control y evaluación de su
calidad y en los resultados que ella ofrece en términos de la adecuación de la escuela al
contexto social de la matrícula. Por este motivo, la valoración de una escuela estará dada
por la capacidad que esta tenga de alcanzar los objetivos que su equipo de educadores se ha
planteado en relación con la matrícula que atiende y no en comparación con los resultados
9
obtenidos por otras escuelas: es evidente que en países de desigualdad social creciente
como la Argentina, los diferentes entornos socioeconómicos en los que se desarrolla la
tarea educativa no permiten establecer competencias entre instituciones escolares que
cuentan en su población matriculada con puntos de partida económicos, sociales y
culturales tan distintos.
Objeción 4:
“Las escuelas públicas autogestionadas constituyen un instrumento de recorte
presupuestario para el sector educativo”.
El modelo de escuelas públicas autogestionadas no trae como consecuencia ninguna clase
de decisión respecto del monto de los recursos que el Estado dispone para distribuir en el
interior del sector educación. Esto significa que este modelo de gestión escolar no precisa
de mayores o menores recursos financieros para su funcionamiento respecto de las escuelas
públicas tradicionales.
Las escuelas públicas autogestionadas tampoco ostentan ningún tipo de semejanza con los
sistemas de vouchers públicos, privados o mixtos utilizados en los Estados Unidos, Suecia
o Nueva Zelanda. Como es sabido, la existencia de un modelo de vouchers supone la
transferencia de subsidios financieros de origen estatal hacia la demanda (o sea, a las
familias de los estudiantes) para que sea la demanda la que opte por la oferta (la escuela)
que se adapte a sus intereses o necesidades educacionales. Por lo tanto, la unidad a la que
se le asignan los recursos financieros estatales destinados a la educación escolar de la
infancia y la juventud es la familia.
Al contrario del modelo voucher, en las escuelas públicas autogestionadas es la oferta y no
la demanda la que sigue siendo unidad de asignación del gasto al igual que lo que viene
aconteciendo en la Argentina con las escuelas públicas tradicionales desde hace más de un
siglo. Más esquemáticamente, en lo relativo al origen y el movimiento de los recursos
provenientes del Estado, el sistema escolar autogestionado guarda muchas similitudes con
el modelo tradicional y prácticamente ninguna con el sistema de subsidio estatal a la
demanda por medio de vouchers.
10
Esto significa que lo que está en juego es el proceso de asignación de los recursos más que
la necesidad de la existencia de un recorte presupuestario, con lo que es menester concluir
en la imperiosa necesidad de no confundir estos dos niveles (Morduchowicz, 1998). El
monto total de los recursos destinado a la educación pueden incrementarse o disminuir y
esta constituye una variable absolutamente independiente no de la calidad de la educación
pero sí del mecanismo por el cual se asignan los recursos a las escuelas.
Sin embargo, la escuela pública autogestionada pone de manifiesto, en una proporción
mucho mayor que la escuela pública tradicional, las carencias presupuestarias que se
generaren puesto que la autonomía institucional transparenta los alcances y los límites
frente a recursos exiguos mientras que la tradicional burocratización escolar no hace más
que opacar la posibilidad de determinar genuinamente cuáles problemas son producto de la
ineficiencia y cuáles devienen de las limitaciones de recursos.
Esto implica pensar que si bien las escuelas públicas autogestionadas no implican
necesariamente un recorte del presupuesto educativo estas manifiestan en forma
descarnada, la necesidad de un umbral de recursos mínimo y vital para el desarrollo de las
actividades educacionales. Esta condición al fin de cuentas postula que la autonomía no
produce “milagros pedagógicos” en el contexto de las severas restricciones de recursos que
hacen a la educación y que, por más capacidad de acción y poder educativo que tengan los
educadores en un escenario de escuela autónoma, capacidad y poder tenderán a formas las
viejas modalidades de perversión institucional en el momento en que no puedan ser
efectivamente realizadas como consecuencia de la carencia de recursos para aplicar
adecuadamente a la tarea educativa.
Objeción 5:
“Las
escuelas
públicas
autogestionadas
sirven
desrresponsabilización del Estado en materia educativa.”
11
para
incrementar
la
Desde el punto de vista de la política educativa, el modelo de autogestión escolar pública
no significa necesariamente una desrresponsabilización del Estado en materia educativa,
aunque sí se trata de un modelo de gestión que trae de suyo una reformulación de las
actividades que el Estado debe efectuar para garantizar un sistema educativo basado en las
orientaciones doctrinarias de la escuela pública argentina mencionadas en los puntos
anteriores.
Esta reformulación se basa en la necesidad de que el peso y la responsabilidad de la
planificación y la ejecución de la educación escolar recaiga en aquellos profesionales
capacitados para tales tareas, los docentes de las escuelas públicas, quienes además de
poseer competencia en el rol de educar, conocen las realidades específicas en las que les
toca actuar; es decir, se trata de transferir poder de decisión de las burocracias estatales de
los funcionarios de área educativa hacia los docentes.
Por su parte, en el esquema de las escuelas públicas autogestionadas los funcionarios del
nivel central del Estado deberán ceñir su accionar a las funciones estatales indelegables
(funciones que, digamos de pasada, en la Argentina distan mucho de ser cumplimentadas
adecuadamente); a saber, la de garantizar un adecuado financiamiento de las instituciones
escolares autogestionadas, la de auditar la utilización eficiente y transparente de los
recursos y la de ejercer, junto a los docentes y otras instituciones especializadas, la
función de evaluación de la calidad del servicio educativo y de auditoría en la utilización
de los recursos públicos.
Las burocracias estatales sean o no “ilustradas”, no deben en la actual coyuntura tener por
función central la de determinar todos los componentes educativos de las instituciones
escolares, desde el curriculum al régimen disciplinario ya que esto será tarea de los mismos
educadores, mientras que la responsabilidad del Estado consistirá en ofrecer apoyo y
condiciones adecuadas para el ejercicio de la práctica educativa. Así, el poder de decisión
en las escuelas públicas habrá de recaer menos en los funcionarios de los ministerios y más
en las familias y especialmente en los educadores.
Por lo tanto, las escuelas públicas autogestionadas suponen un estímulo al poder y la
autonomía docente que habrán de proporcionar mayor libertad para desarrollar los propios
12
estilos pedagógicos de los educadores y mayor motivación para innovar en su profesión.
Libertad que merece ser entendida con arreglo a un proyecto colectivo, de carácter
profundamente solidario, surgido de los educadores de la institución escolar y no en el
sentido individualista de “libertad de cátedra”.
Si las escuelas públicas autogestionadas son adecuadamente implementadas, las mismas
contribuirán a fortalecer los vínculos solidarios entre los diferentes sectores de la sociedad
civil, al incrementar el control local sobre una institución estatal y por consecuencia al
aumentar la necesidad y el estímulo a la participación directa sobre el espacio público.
Mientras que en la actualidad la escuela pública tradicional está virtualmente cerrada a la
participación de la comunidad (a no ser para suplir las deficiencias financieras y edilicias
del Estado por medio de las asociaciones cooperadoras o similares) en el caso de las
escuelas públicas autogestionadas los docentes, padres, alumnos y otros miembros de la
comunidad podrán estar en mejores condiciones que las actuales de utilizar instrumentos
adecuados de
real participación
en el espacio público, superando a estas viejas
asociaciones cooperadoras, cuya única finalidad consiste en apoyar financieramente pero
con poca o nula participación en aspectos no financieros de la vida escolar.
Objeción 6:
“Las escuelas públicas autogestionadas transforman al director de escuela en un
gerente más preocupado por cuestiones administrativas o por la búsqueda de fondos que
por cuestiones pedagógicas.”
En las escuelas públicas autogestionadas, los directivos tendrán un rol más importante que
en las actuales escuelas públicas tradicionales, pero también una mayor responsabilidad
sobre los resultados pedagógicos que se obtengan en su escuela. Al contrario de muchos
directores de las actuales escuelas públicas tradicionales, quienes para garantizar el
cumplimiento de las tareas educativas de su escuela precisan de procurar benefactores o
donantes privados o necesitan actuar aún contra sus intenciones como “clientes políticos”
para conseguir la ayuda del funcionario de turno, los directivos de las escuelas públicas
autogestionadas no necesitarán convertirse en buscadores de financiamiento para sus
13
escuelas puesto que el mismo deberá estar garantizado por el Estado, y ese es uno de los
principios básicos de la equidad en la distribución de fondos a la oferta escolar.
Es evidente que este aumento en el poder y en la responsabilidad de directivos y docentes
implicará, especialmente para el primero, la necesidad de capacitación adecuada que
permita la utilización de nuevas herramientas administrativas y pedagógicas de autogestión
de las instituciones.
En resumen, las acciones pedagógicas y administrativas que tradicionalmente eran potestad
de los funcionarios ministeriales o de la inercia burocrática de las instituciones, en las
escuelas públicas autogestionadas serán del dominio específico de los propios educadores,
quienes precisarán instrumentos adecuados para concluir con éxito su tarea.
Objeción 7:
“Las escuelas públicas autogestionadas promueven la flexibilización y la precarización
laboral del sector docente.”
En primer lugar, es necesario aclarar que una muy buena parte del sector docente de la
Argentina trabaja desde hace décadas
en condiciones laborales altamente flexibles e
incluso precarias. Uno de cada cuatro docentes argentinos esta contratado por instituciones
educativas privadas, las que suelen mantener con sus empleados relaciones laborales
estipuladas no en el Estatuto del Docente sino en el convenio de los empleados de
comercio o similares (lo cual supone la inexistencia de la estabilidad laboral y el despido
con justa causa). Este cuarto de la población docente mantiene en muchos casos un
régimen de licencias para ausencias mucho más restrictivo que en el sector público y un
régimen de bonificaciones salariales que comparte con el sector público el incremento por
antigüedad, a lo que se suman otras bonificaciones que pueden ser utilizadas por el
empleador.
En cuanto a la carrera profesional y los ascensos escalafonarios, en las escuelas privadas
los cargos de conducción (directores, vicedirectores, coordinadores de áreas, etc.) son
14
decididos por el responsable del establecimiento (el dueño, el representante legal, el
responsable de una comunidad o confesión, etc.) con lo cual en estas escuelas no existe
una carrera profesional docente basada en el mérito, salvo que la institución educativa
privada así lo disponga.
Cabe destacar que estas relaciones laborales flexibles y en
muchos casos precarias están financiadas en una buena parte por medio de fondos
públicos: los denominados “subsidios” o “aportes” financieros estatales a la educación
privada.
Las escuelas
públicas autogestionadas, por estar concebidas como herramientas
administrativas y pedagógicas de autogestión escolar, no definen de antemano las
relaciones laborales establecidas entre el empleador (la Asociación de Educadores sin fines
de lucro que resulte ganadora del concurso) y los empleados (los educadores que en un
inicio contrate la Asociación).
Aunque por la propia naturaleza de la autogestión
institucional los elementos mencionados en los párrafos precedentes (estabilidad,
bonificaciones, asensos y licencias) pueden sufrir algunos condicionamientos respecto de
la situación actual pero que no necesariamente implican mayores niveles de precarización
laboral sino que por el contrario, pueden servir para mejorar las condiciones de trabajo.
La propia dinámica de la escuela autogestionada determina la imposibilidad de brindar a
priori estabilidad en el cargo y de por vida a los docentes que de ella participan, ya que las
escuelas
públicas autogestionadas son evaluadas periódicamente y de la evaluación
depende la continuidad del proyecto. Sin embargo, no hay motivos para descartar que un
docente pueda mantener su estabilidad en el sistema educativo de una determinada
jurisdicción (tal como lo estipulan los estatutos) sin que ella tenga por qué estar anclada a
un cargo docente único identificado en un grado/año de una escuela determinada. De esta
manera un docente podría llegar a mantener su estabilidad en el sistema educativo
trabajando en distintas escuelas públicas incluidas las que se adscriben al régimen de
autogestión.
Igualmente, las evaluaciones periódicas a los proyectos de escuelas públicas
autogestionadas generan una inmejorable oportunidad para evaluar también el desempeño
de los docentes, con lo que la estabilidad en el cargo quedará garantizada cuando el
15
educador demuestre capacidad profesional en el desempeño de su rol y se observe en su
actividad un interés constante por mejorarla.
En cuanto a las bonificaciones, el sistema de escuelas públicas autogestionadas permite la
libre negociación entre las partes (lo cual, obviamente, no excluye la participación sindical
en la negociación). Por este motivo, será posible sustituir la bonificación por antigüedad,
que constituye un incentivo a la lealtad hacia el empleador, por otros incentivos menos
conservadores y burocráticos vinculados a la creatividad y a la capacitación entre los
docentes. Pero, más a favor de una visión solidaria de las relaciones laborales de la
educación, las escuelas autogestionadas pueden ser gestionadas por cooperativas de trabajo
u otros emprendimientos similares, siempre que ellos no tengan fines de lucro.
Algo similar ocurre con el régimen de licencias por ausencias (enfermedad, estudio,
embarazo, etc.). Como es sabido, los regímenes de licencias docentes altamente permisivos
(como por ejemplo el del sistema educativo público de la Ciudad de Buenos Aires) no son
utilizados en forma abusiva por la mayoría de los docentes3. Parece evidente que cuando se
dan condiciones de alto compromiso con la tarea educativa, los agentes utilizan con
sensatez y responsabilidad sus posibilidades de inasistencia. Por eso, en las escuelas
públicas autogestionadas se puede llegar a consensos transparentes acerca del sistema de
licencias, eludiendo la práctica usual en muchas jurisdicciones argentinas en las que la
posibilidad del uso abusivo del sistema de licencia parece compensar en forma perversa a
los bajos salarios percibidos o a las pésimas condiciones laborales en las que se lleva a
término cotidianamente la tarea educativa.
Como se ha establecido más arriba, en las escuelas públicas autogestionadas la negociación
salarial queda en manos de “las partes”. Pero ¿cuáles son “las partes?”. Es cierto que el
Estado, en una primera instancia, no participará directamente de la negociación salarial, ya
que la misma será protagonizada entre los educadores y la asociación educacional a cargo
de la escuela pública autogestionada. Sin embargo, esto no anula la presencia sindical sino
que la desvincula de la esfera del Estado, estimulando a las asociaciones profesionales
docentes a modificar
sus estrategias de acuerdo, presión o negociación para seguir
3
Véase Narodowski, Mariano ¿Son “faltadores los docentes? Unión de Trabajadores de la Educación,
Buenos Aires, 1994.
16
representando fielmente al conjunto de sus afiliados pero ahora no sólo en la mesa salarial
sino también en las instancias de concurso, seguimiento y evaluación de las escuelas
públicas autogestionadas.
Por otro lado, las escuelas públicas autogestionadas disponen que los educadores que se
desempeñen en una institución por un período de tiempo determinado (un año o dos, según
el caso) deberán participar directamente de la asociación educacional por lo que los
educadores pasarán a negociar con el Estado en forma activa y directa no solamente en lo
relativo a sus salarios sino también en lo concerniente a todos los recursos necesarios para
el funcionamiento de la escuela.
Objeción 8:
“Las escuelas públicas autogestionadas quedarán en manos de asociaciones
educacionales conformadas por personas inexpertas, inescrupulosas o irresponsables”.
Es evidente que los puntos centrales en el proceso de asignación de escuelas públicas
autogestionadas a asociaciones educacionales conformadas por educadores y familias, los
constituyen los mecanismos específicos de asignación. Por eso, las bases del llamado a
concurso, el trámite del jurado y la exposición de los resultados del concurso deben
guardar la mayor transparencia y el mayor consenso tanto entre los que participan activa y
directamente del proceso como de la comunidad educativa en general.
Es obvio que en la calidad y la legitimación de los miembros del jurado se halla uno de los
puntos críticos del éxito de las escuelas autogestionadas ya que su función debe ser del
todo ecuánime y permanecer ajena a las diferentes presiones de todo tipo que en esta
instancia puedan acontecer, razón por la cual es necesario que este jurado contenga una
representación minoritaria de sus miembros vinculados a la gestión gubernamental y una
representación mayoritaria de quienes no poseen vínculos laborales o políticos con dicha
gestión ni con los potenciales interesados en dirigir escuelas.
17
Dadas esas condiciones, la mejor propuesta en los términos acordados por el jurado es la
que va a surgir como ganadora de una determinada escuela pública autogestionada y la
misión del jurado solamente se va a ver coronada en forma positiva por medio de una
dirección escolar que ejecute los preceptos del proyecto presentado y que el jurado hubiere
aprobado.
En este contexto, un jurado ecuánime y técnicamente confiable debe declarar desiertos
todas y cada una de las escuelas concursadas que no conciten la atención de proyectos y
personal con el suficiente grado de calidad. En este sentido, el jurado sólo deberá
establecer un orden de méritos de los proyectos presentados sobre la base de un piso
mínimo de calidad.
A la vez, es necesario destacar que si bien el éxito de las escuelas públicas autogestionadas
se juega en gran medida en el proceso de selección por parte del jurado, también las
auditorías y las evaluaciones jugarán un papel central desde el primer día de la ejecución
del proyecto, ejerciendo una supervisión que avale lo que se hace bien, asesore en lo que
haya que corregir pero que no hesite en denunciar manejos pedagógicos técnicamente
desacertados o, lisa y llanamente, contrarios a los principios democráticos que estipulan
nuestras leyes fundamentales (que incluyen la Declaración de los Derechos del Hombre y
la de los del Niño) y/o a lo que determinan las orientaciones doctrinarias de la educación
pública argentina basadas en los principios de gratuidad, laicidad, obligatoriedad e
igualdad de oportunidades, como así también prácticas corruptas.
Objeción 9:
“Las escuelas públicas autogestionadas son una copia de las Escuelas Charters y no son
aplicables en el contexto argentino”
De todas las objeciones usualmente presentadas esta es la que menos entidad posee, tanto
desde el punto de vista teórico como en lo relativo a la práctica de la política educativa. A
diferencia del resto de las objeciones, las que poseen en diferentes grados una dosis de
consistencia, a pesar de que, como ya se ha visto, hemos tratado de confrontarlas, la
18
presente objeción no parece ser muy seria y será considerada sólo como excusa para abrir
el análisis de temas correlacionados.
Es que el ser o no “extranjero”; el ser o no “anglosajón”, el ser o no “protestante”, no
amerita en un modelo de gestión escolar determinadas consecuencias que puedan ser
identificadas a priori, como si ciertas prácticas sociales o educativas sólo fueran
funcionales al paisaje y por lo tanto su aplicación es posible a orillas del Thámesis o del
Hudson pero no a orillas del Río de la Plata, el Paraná o el Arroyo Las Víboras. Se llega en
algunos casos al extremo de postular, incluso,
la imposibilidad de la máxima
descentralización en la Argentina pues no pertenecería el país a la tradición religiosa
protestante que la sostiene habitualmente en occidente, como si la Iglesia Católica no
estuviese subdividida en Diócesis con altos niveles de autonomía que llegan, en ocasiones,
a no pocas diferencias entre las acciones pastorales de diferentes Diócesis.
Cabe agregar que, a la inversa, el modelo de la escuela pública tradicional aplicado en la
Argentina desde hace cien años tampoco es “criollo” ni “químicamente puro”, sino que
más bien es un híbrido diseñado a partir de los sistemas educativos francés y
norteamericano de mediados del siglo XIX. La escolaridad, ya no caben dudas, es un
fenómeno propio del occidente moderno y los diferentes países van adaptando los sistemas
escolares a la lógica de las políticas y las idiosincrasias nacionales. En otras palabras, si la
Argentina importó con éxito desde la Francia napoleónica a la Escuela Normal y,
recreándola de acuerdo a ciertos caracteres locales, la convirtió en una de las instituciones
educativas de excelencia entre 1870 y 1970, no hay motivo para descartar experiencias
acaecidas en otros países so pretexto filo chauvinista de su origen extranjero.
En todo caso, el argumento podría hacer pié en las características de la sociedad civil en la
Argentina, en comparación con lo que serían sociedades locales o comunidades más
dinámicas en los países anglosajones. Esta desconfianza suele estar basada en un prejuicio
negativo respecto de la capacidad de la sociedad argentina, y especialmente en una
subestimación de las denominadas “comunidades educativas”, en su rol de generar sus
propios proyectos y de constituirse en sujetos activos frente al Estado y no en meros
clientes o reproductores de su lógica prebendaria.
19
Se trata de un razonamiento muy interesante que concluye que los funcionarios estatales
del área educativa van a resolver (¡por suerte!) lo que la ciudadanía es absolutamente
incapaz por pertenecer a una tradición política autoritaria, clientelística, hispana,
centralizada, católica, etc. Tradición de la que (¡por suerte otra vez!), los funcionarios
políticos de los ministerios educación han logrado zafar.
Frente a esta objeción es posible arriesgar que, tal vez, las escuelas públicas
autogestionadas generan la oportunidad de desarrollar estas prácticas democráticas,
participativas y responsables en torno a la educación. No constituyen el punto final sino el
inicio de un proceso en el que la educación pública argentina deja de estar en manos de los
funcionarios y de las burocracias para convertirse en una herramienta de desarrollo social
protagonizada por la comunidad educativa encabezada por sus docentes.
Objeción 10:
Las escuelas públicas autogestionadas representan al neoliberalismo metido en nuestro
sistema educativo.
Como se señalara en los comienzos de este trabajo, incluso los defensores más lúcidos del
movimiento charter en los Estados Unidos sostienen que la discusión acerca de los efectos
de esta organización está recién comenzando y que, por lo tanto, es necesario profundizarla
a través del análisis serio y riguroso de la evidencia de investigación.
En este sentido,
este trabajo dejó explícita la idea de que las escuelas públicas
autogestionadas no dibujan en el presente ni proyectan para el futuro en lo absoluto una
nueva “panacea” para la educación argentina sino que más bien proponen una suerte de
“escenario”
de carácter social, político y pedagógico a partir del cual, se sugiere, es
posible reconstruir una práctica de escolarización que retome esos conceptos que se
definieran como la orientación doctrinaria de la escuela pública argentina; a saber, una
educación gratuita, obligatoria, laica, de calidad para todos y para todas y que garantice
igualdad de oportunidades.
20
El nudo crucial en la implementación de las escuelas públicas autogestionadas no pasa por
esta declamación de principios (sobre la que existe un extendido aunque superficial
acuerdo) sino por la necesidad de una aplicación política que los respete y desarrolle en
cada una de las etapas de su aplicación. Y esta insistencia con el nivel de la aplicación se
vincula a la presunción de que en la estrategia de la reforma y en sus concreciones tácticas
es donde verdaderamente se juega la posibilidad de garantizar equidad y justicia social.
Las escuelas públicas autogestionadas, tal y como fueron planteadas en este trabajo,
presuponen una reformulación de las funciones que actualmente desenvuelve el Estado en
materia de macropolítica educacional. Como ya fuera expuesto, esta reformulación está
sustentada en un sostenido proceso de desregulación de tareas, que implican una
transferencia de poderes desde el nivel central de las burocracias educativas estatales hacia
el nivel de la micropolítica de la institución escolar.
Resolver la cuestión de la desregulación estatal implica concentrarse de lleno en la
cuestión del neoliberalismo. Para esto, es menester detenerse en dos aclaraciones. La
primera, resulta al menos llamativo que la cuestión de la “desregulación” aparezca para
algunos actores educativos argentinos como una suerte de asombrosa novedad en el
sistema educativo argentino. De hecho, desde hace más de treinta años esta es la tendencia
central en la aplicación de políticas educativas estatales (Narodowski, 1998); tendencia
cuyo resultado visible es el notorio incremento en la privatización de la matrícula en
instituciones que, a pesar de recibir en muchos casos apoyo financiero estatal, tienen una
enorme libertad curricular, poseen mayores posibilidades de gestión comunitaria que las
escuelas públicas y, en general, contienen un mayor potencial innovador frente a las
demandas de la sociedad (y, en este caso, también del mercado) merced a su bajo nivel de
burocratización respecto de las escuelas administradas directamente por el Estado.
Este diagnóstico permite establecer que las escuelas públicas suelen ser discriminadas en
su capacidad de innovación educativa como producto de una hiperregulación estatal hacia
su propio sector. Hiperregulación que ata de pies y manos a las escuelas públicas
tradicionales y las obliga a actuar frente a situaciones económicas muy desventajosas con
un arsenal pedagógico e institucional muy limitado en virtud del proceso de
empobrecimiento educacional al que ha sido condenada merced no sólo a los problemas
21
presupuestarios sino también a las limitaciones administrativas y de gestión pedagógica y
curricular que la propia política educativa estatal viene generando en las últimas décadas.4
La segunda aclaración, que en buena medida desarrolla algunos de los postulados ya
expuestos en el presente estudio, consiste en afirmar que no se declama aquí por una
desrregulación total de la oferta y de la demanda educativa en la que el Estado no tiene
ninguna intervención. Por el contrario, a lo largo del trabajo se ha señalado que las
funciones de financiamiento, adjudicación de escuelas públicas autogestionadas,
asesoramiento, seguimiento y evaluación son potestad central del Estado. Funciones por
medio de las cuales el Estado es responsable, junto a la sociedad civil, de la salvaguarda
concreta y no meramente declamada de los principios tradicionales de la escuela pública
argentina. Funciones por medio de las cuales el Estado garantiza a la ciudadanía una
Justicia Educacional que en la Argentina actual está lejos de lograrse.
Es indiscutible que el accionar del Estado en una sociedad democrática es el principal
garante de la equidad en contextos sociales de fuerte desigualdad. Pero es también
indiscutible que no cualquier política educativa de Estado irá a garantizar dicha equidad y
que, más que eso todavía, la política educativa estatal de los últimos cuarenta años en la
Argentina estuvo dirigida, si se analiza la concatenación y la coherencia de sus efectos, a
generar mayor injusticia al hiperregular a la escuela pública: desfinanciamiento,
ineficiencia e hiperregulación parecen haber sido las claves que permiten comprender el
deterioro.
La cuestión del neoliberalismo deja de ser una simple discusión de palabras cuando la
pregunta es ¿Cómo el Estado financia y a la vez regula al sector “educación?” La respuesta
4
El caso de la “disciplina escolar” en las escuelas medias de la Ciudad de Buenos Aires es emblemático en
relación con esta tendencia. Por una Ley de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires sancionada en 1999,
se obliga a los establecimientos públicos de enseñanza media a utilizar compulsivamente una herramienta
pedagógica denominada “Consejo de Convivencia”, mientras que se libera de esta obligación a las
instituciones privadas (que atienden a un 50% de la matrícula del nivel). Frente al problema del vínculo y el
conflicto en las escuelas secundarias (problema central para los profesores y los adolescentes que allí
concurren), la escuela privada tiene una enorme capacidad innovadora (utilizando, si así le conviene) los
mismos Consejo de Convivencia, mientras que la escuela pública debe contentarse con no superar el marco
regulatorio fijado férreamente por el Estado, lo que evidentemente le resta capacidad de acción frente a la
diversidad y heterogeneidad de problemas que se generan en la actualidad en las instituciones educativas.
Para un análisis pormenorizado de la cuestión puede verse Mariano Narodowski, Hiper regulación de la
escuela pública y desrregulación de la escuela privada. El caso de los “Consejos de Convivencia” en la
Ciudad de Buenos Aires, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional, Buenos Aires, 1999.
22
que aquí se proporciona propone un juego de desestatalización y reestatalización. Propone
que el
Estado desrregule los aspectos institucionales y curriculares sobre los que
tradicionalmente ha montado una maquinaria burocrática para impedir que los sectores
sociales más desfavorecidos reciban una educación de alta calidad y desplace ese poder
hacia, primordialmente, los educadores. A la vez, este modelo necesita que el Estado
regule y se responsabilice por aquello que en la Argentina hace décadas que ha descuidado:
un financiamiento adecuado, una transferencia eficaz de los recursos, una supervisión
escolar relevante en términos de asesoramiento y una evaluación que lo retroalimente
constructivamente.
Para concluir, vale la pena dejar nuevamente abiertos los interrogantes que este estudio
pretendió dilucidar. La discusión de fondo propone como ítems a considerar si la escuela
pública autogestionada -como un ejemplo de este proceso de desestatalización y
reestatalización- supone una recalificación de la sociedad civil o su brutal devaluación a
en una plena “sociedad mercantil”. Si supone un escenario en el que se conjugan la
libertad de elegir y de construir proyectos propios por parte de la comunidad o su
homologación bastardeada a la manera de una mera “libertad de consumo”. Si supone, la
reapropiación de los resortes de la vida individual (y colectiva en el sentido solidario) o si
se asimila solamente a una apropiación en los términos exclusivos de la propiedad privada.
Si supone, en fin, que la política educativa estatal estará dirigida a brindar mayor poder a
los educadores para elevar la calidad de la escuela a la que asisten los sectores sociales más
desfavorecidos cumpliendo este principio de equidad o si seguirá actuando, como desde
hace varias décadas, fomentando la burocratización, la ineficiencia y el desfinanciamiento
de esas escuelas a las que concurren los sectores sociales que quedaron afuera de los
mercados educativos y que, en consecuencia, no tienen acceso a un conocimiento de
excelencia.
23
Bibliografía
Canadian Teachers Federation, Ten Charter School Myths, s/f.
Cicioni, Antonio, El movimiento de las Charter School. Una amenaza y una oportunidad para la
Educación Pública Argentina. Fundación Gobierno y Sociedad, 1998.
Cobb, Casey & Glass, Gene “Ethnic Segregation in Arizona Charter Schools” Educational Policies
Analisis Archives, 7(1), 1999.
Gran,
Gregg,
“Solving
the
Policy
Implementation
Problem:
The Case of Arizona Charter Schools” Educational Policies Analisis Archives, 7(26), 1999.
Kuehn, Larry, Ten Problems with Charter Schools, British Columbia Teachers´ Federation, 1995.
Lane, Brett Choice Matters: Policy Alternatives and Implications for Charter Schools, Northwest
Regional Educational Laboratory, 1998.
Morduchowicz, Alejandro El financiamiento, la asignación de recursos y la mercantilización
educativa. Hacia dónde va el debate, hacia dónde debería ir, paper presentado al
Seminario “Nuevas tendencias en políticas educativas”, Universidad Nacional de Quilmes,
Buenos Aires, 1998.
Narodowski, Mariano “¿Hacen falta políticas educativas de Estado en la Argentina?”, Punto de
Vista, Nro. 61, 1998.
Power, S.; Fitz, J. & Halpin, D. “Parents, pupils and grant maintained schools” British Educational
Research Journal, 20 (2), 1994.
Whitty, Geoff; Powers, Sally; Halpin, David. Devolution and Choice in Education. The School, the
State and the Market. Open University Press, London, 1998.
Williams, David. The Other Side of Charter Schools. A deeper look into the often glossed over the
negative aspects of the chater school movement, Oregon School Employees Association,
Oregon, 1999.
24