Quinto Congreso Argentino de Administración Pública Título provisorio de ¿Para qué sirve pensar en el la ponencia: diseño e implementación de políticas públicas? Repensar los conceptos de Título definitivo diseño e implementación (o el juego de los espejos) Autora: Violeta Boronat Pont Año: 2009 14/11/2015; 1 Abstract La presentación pondrá en cuestión los conceptos de Diseño e Implementación de políticas públicas argumentando que los mismos constituyen una muletilla, un lema cristalizado en el campo; que como tal, pareciera no necesitar demostración. La tesis de la ponencia se basa en que estas categorías de análisis están en tensión forzada por su circularidad, la que genera efectos de ocultamiento (Espósito, 2006) acerca de los problemas que las políticas públicas deben atender y de sus modos de intervención. Asimismo, se analizará su funcionalidad respecto de los modelos de política pública imperantes en las últimas décadas y su desarreglo respecto de nuevas modalidades que avancen en torno a la propuesta eje del Congreso. Al respecto, pensar en lo federal como una cuestión y en los ámbitos nacional, provincial y municipal constituyendo una red requieren de otras modalidades para la definición y concreción de las políticas públicas (Aguilar Villanueva: 1996). A modo de ensayo se trabajará sobre la noción de prácticas (Foucault, 1991), su origen y devenir, como categorías de análisis posibles. 14/11/2015; 2 I. Presentación Este trabajo parte de una preocupación práctica: la de intuir que tenemos instalado una forma de decir y de pensar las acciones en torno de la política pública que resulta por lo menos poco efectivo cuando no inútil y, más grave aún, genera efectos no deseados aún entre quienes creemos y queremos trabajar desde una concepción de lo público como un colectivo amplio e inclusivo. La preocupación se centra específicamente en los conceptos de “diseño e implementación”, a lo que podríamos agregarle la “evaluación”, los cuales – en tanto categorías de análisis- parecen constituirse en una muletilla, en un lema en el campo. Al respecto, las distintas acepciones respecto de los lemas resultan sugerentes para presentar el tema1. La más extendida hace referencia a la “frase que se pone en los pliegos cerrados de oposiciones y certámenes y que se reproduce en los trabajos presentados”. A esto nos referimos: a la reproducción cerrada de una idea que resulta naturalizada por su uso. Pareciera que estas categorías se han naturalizado en nuestras prácticas. Otra acepción, utilizada en matemática es la de “proposición que hay que demostrar antes de establecer el teorema.” En este trabajo intentaremos pensar (y si es posible, demostrar) que estos conceptos ayudan poco para un colectivo de carácter federal y para un entramado en red que contemple las diferentes niveles de definición y concreción de las políticas, Nación, provincia y Municipios. La tesis de esta presentación es que estas categorías de análisis están en tensión forzada por su circularidad y generan efectos de ocultamiento (Espósito, 2006) sobre la discusión acerca de los problemas que las políticas públicas deben atender y sus modos de intervención. 1 Diccionario Real Academia Española, vigésima segunda edición 14/11/2015; 3 En la primer parte de este trabajo avanzaremos en el sentido de esta hipótesis. Nos remitiremos a argumentar la circularidad desde el plano conceptual, a partir de las herramientas que nos proporcionan los estudios de la administración pública comparada. A partir de aquí, intentaremos analizar los efectos de ocultamiento que genera esta forma de concebir la construcción de la política: específicamente nos referiremos a dos efectos: el de ocultar el carácter político del diseño así como el de diluir los errores y responsabilidades de los procesos de intervención. En la segunda parte, esbozaremos una posible conceptualización para definir y concretar política pública desde lo federal y en red, tal el postulado del Congreso. II. Diseño e implementación Los conceptos como modo de definir las prácticas El Juego de los Espejos Los conceptos de diseño e implementación aparecen a partir de la década del ´70 con diferentes matices, inclinando la balanza en alguno de los términos. Entre los aportes que sistematizan estas posiciones, se destaca el clásico material de Aguilar Villanueva de 1996. A modo de ejemplo de la utilización de estos conceptos, pueden mencionarse, por un lado, aquellos trabajos que ponen énfasis en los procesos de decisión (Lasswell, 1971; De Leon y Brewer, 1983; Hogwood y Gunn, 1986; Anderson, 1984) identificando diferentes etapas desde la identificación de un problema hasta la evaluación de las alternativas de solución. Por otro lado, podemos referir a quienes priorizan en los efectos de la implementación –o más bien de los fracasos de la implementación– de las políticas públicas (Dertich, 1972; Pressman y Wildavsky, 1973; Bardach, 1977). Esta pareja conceptual parece no diferenciarse de las dicotomías clásicas entre política y administración (Wilson, 1887), la separación entre administración científica, burocracia y competencia política neutra (Taylor, 1945) o la 14/11/2015; 4 necesaria separación entre planificación y ejecución para el modelo racional legal weberiano (Weber, 1922). Puede decirse que se cuestiona a los clásicos desde nuevas miradas, sin llegar a impactar sobre las bases en que se asientan estas categorías –que aún gozan de buena salud–. La preocupación acerca de la distancia entre el diseño y la implementación data también del mismo período. Desde mediados de la década del 70 se analiza la importancia de la organización local en la implementación (Williams, 1975; Berman, 1980, Elmore, 1978) hasta la actualidad , por ejemplo, bajo el concepto de “régimen local de implementación (RLI) (como ) el conjunto de condiciones que desde las distintas dimensiones (funcional, materia y política) organizan los arreglos entre los participantes de la implementaciòn de los programas en este nivel.” (Chiara, Di Virgilio: 2005, 36). En el mismo sentido, Subirats (1989) advierte acerca de la complejidad del proceso de elaboración de la política, su implementación y hasta las redefiniciones de la misma en un continuum. Estos planteos introducen la idea de interdependencia entre ambas categorías y advierten sobre un punto: hablar del diseño de una política requiere hablar del diseño de su proceso de implementación” (Aguilar Villanueva, 1996: 58). Pero entonces, ¿por qué con vastas discusiones ya de larga data se sigue hablando en los mismos términos? Parece haberse superado la separación temporal de estas categorías y se buscan sus relaciones en términos de retroalimentación, pero perdura la noción de lógicas diferentes para concebir el pensar y el hacer. Podría argumentarse que las críticas que se realizan a los modelos clásicos para pensar la cosa pública tanto como a sus prácticas identifican otros problemas antes que poner en tela de juicio las categorías de “diseño, implementación y evaluación”, las que se siguen definiendo como variables consistentes para analizarla y evaluarla. Y si bien no resulta deseable escindir uno del otro, se lo presenta como algo inevitable y así se lo trata; se trata de minimizar la distancia, controlarla, entablar relaciones. Pero la mirada que se propone es la de un juego en espejo. En un lado del espejo, el diseño se 14/11/2015; 5 presenta como una técnica a partir de una decisión política que está en otra parte, tecnologizando –en términos de convertir en un artificio– tal decisión política. En el otro lado del espejo, en la implementación, en la “práctica”, seguiría radicando el problema que hay que controlar. Entre las respuestas para minimizar estas distorsiones en la imagen, estos efectos no deseados, se propagan instrumentos de diseño que operan como tecnologías de gobierno2 para el control de la implementación. Herramientas tales como el diseño de políticas públicas por programas y proyectos, los contratos programa y convenios gestión, el plan estratégico, el marco lógico, los tableros de comando fueron y son presentadas como soluciones para hacer la cosa pública. Sin embargo, de los desarrollos teóricos de las décadas anteriores y de herramientas como las enunciadas en este párrafo, parece perdurar sólo la necesidad de simplicidad en el diseño (Pressman y Wildavsky, 1973) donde perdura una racionalidad técnica, mientras que la implementación operaría con una racionalidad política. Un buen referente empírico para ejemplificar esta cuestión lo constituye la introducción de tecnologías de gobierno por parte de los organismos multilaterales de crédito (OMC). En el contexto latinoamericano estas tecnologías de gobierno fueron introducidas por los OMC desde fines de la década del 80 y principalmente en los 90 para reformas globales3; pero a su vez, fue extendida como matriz de pensamiento y acción para la definición de acciones puntuales en ámbitos específicos 2 “el concepto de tecnología de gobierno plantea la relación entre formas de saber y ciertas actividad prácticas y técnicas (…). Dean (1996 y 1999) define tecnología de gobierno a las formas prácticas por las cuales se logra gobernar, si gobernar es alcanzar ciertos fines o realizar algunos valores, el gobierno utiliza medios tecnológicos para lograrlo. Puede incluir formas de notación, maneras de recolectar, representar y transportar información, formas arquitectónicas, tipos de cálculo cuantitativo y cualitativo, tipos de capacitación, etc. Dean entiende a las tecnologías de gobierno como ensambles de elementos de diverso tipo (humanos, no humanos, discursivos) que se articulan con ciertos tipos de saberes (como los de las ciencias humanas) para resolver problemas pragmáticos del ejercicio de autoridad. Estas tecnologías, a su vez, constituyen a aquellos sujetos sobre los cuales se ejerce autoridad, actúa sobre las acciones de dichos sujetos de manera que éstos entienden su propia conducta como algo dable de cálculo, monitoreo y evaluación. (Graizer, 2004) Resulta llamativo que los conceptos de diseño e implementación –en tanto pares complementarios- aparecen más de dos millones de veces en una simple búsqueda en Internet, de los cuales 2.160.000 corresponden a la búsqueda en español y 2.200.000 si no discrimina idioma. Cabe advertir que dos tercios de esta cantidad hacen referencia a Organismos Multilaterales de Crédito. 3 14/11/2015; 6 (Martinez Nogueira ,2002), aún cuando se tratase de actividades de dominio exclusivo del ámbito nacional, sin intervención de OMC. El trabajo de Chiara y Di Virgilio (2005) constituye uno de los aportes locales a esta temática al realizar un análisis transversal de los procesos de gestión de los programas con financiamiento del Banco Mundial en el nivel central municipal en el segundo lustro de la década de los noventa centrado en los procedimientos intra-burocráticos comprometidos en la gestión de programas sociales.” (Chiara, Di Virgilio: 2005; 18). En su análisis identifican que “los programas parten siempre de un diagnóstico acerca del contexto institucional e incluyen en su diseño componentes de fortalecimiento en este sentido. Sin embargo, la estrategia adoptada supone en muchos casos una relativa independencia de las intervenciones, y se presenta como “respuesta técnica” a los problemas que se desprenden del diagnóstico. Estos planteos se basan en ciertos supuestos acerca de la relación entre decisión y acción (Oszlack, 1978). Ahora bien, retomando la discusión conceptual y bajo el supuesto de que el diseño tiene como objetivo controlar la implementación ¿cuál es el foco del control? Se controla en qué medida lo implementado –y el gasto consecuente– responde al diseño; diseño que incluye la elaboración de un diagnóstico de problema realizado a la medida del plan. Sin embargo, no se puede ignorar que ese diagnóstico supone la definición de un problema a atender, una necesidad a satisfacer y/o una demanda a responder. La definición del problema es un asunto (y un problema en sí mismo) de carácter político (Aguilar Villanueva, 1996); en disputa, complicado y complejo, atravesado por otros problemas que debieran incluirse o, al menos, sopesarse en su misma definición; por ejemplo, poner en cuestión quiénes definen el problema y cómo se establecen dispositivos para su resolución. El recorte del problema transformado en diagnóstico resulta el parámetro para la evaluación y se identifica como el problema mismo; no se está cuestionando la toma de decisiones. 14/11/2015; 7 Otra pregunta pertinente refiere a la modalidad del control, a la técnica que se utiliza. ¿Cómo se controla? Se controla a través de la comparación. Y otra vez aparece el espejo. ¿Qué se compara? ¿Para qué?. En las discusiones teóricas sobre el saber comparado se postula que éste “nos da la clave para comprender, explicar e interpretar” (Ragin, 1987); mientras otros autores incluyen con fuerza la potencialidad de la comparación como elemento de control de las generalizaciones (Sartori, 1991: 30). En el caso de las categorías de análisis aquí planteadas pareciera que se utiliza la comparación como variable de control interno y no de las generalizaciones derivadas ni de las explicaciones o interpretaciones que surgen del análisis de las variables comparadas (Eckstein: 1992; en Heady: 2000). Se compara para controlar, se compara en espejo, sin control externo, empírico ni teórico sobre las variables que se están comparando. ¿Qué imagen nos ofrece el espejo? ¿Cuánto pesa nuestra mirada, cuán distorsionada es la imagen según los ojos de quien mire? “Los métodos que procuramos diseñar para tener una mejor explicación y una relación más comprensiva con el entorno representan retos que demandan de nosotros mayor precisión, pero a la vez- y ésta es una paradoja inevitable- nos obligan a abandonar las grandes teorías de alcance social; esto hace que no sólo nos preguntemos si es posible estudiar de manera comparativa la política y la administración, sino que incluso las cuestionemos desde sus fundamentos (Faure, 199; Keman, 1993) (Alarcón Olguín, 9 en Heady Ferrel: 2000) Lo que el espejo no muestra Proponemos analizar una idea: los conceptos de diseño e implementación, tan instalados para describir la acción pública y la circularidad que intentamos identificar en el apartado anterior, sirven a los efectos de ocultar, al menos, dos temas: el carácter político del diseño y los errores de la propia implementación. Y ambos ocultamientos tienen efectos prácticos de relevancia. 14/11/2015; 8 Quienes trabajamos en el diseño de política públicas sabemos que en nuestro trabajo hay permanente discusión, debate y disputa: respecto de cuál es el problema, acerca de las responsabilidades, de los mecanismos de resolución, de los recursos con que atenderlo, de los interlocutores, de los involucrados, de quienes son o deberían ser los participantes; sólo por mencionar algunos de los temas críticos. Aún cuando digamos que nuestro trabajo es “técnico”, sabemos que técnico no es sinónimo de esterilizado ni de objetividad positivista. Aún cuando el diseño se convierte en “documento” y así pretenda objetivarse. “ Por algún motivo, aún no se reconoce a la planificación como un hecho que se origina y se despliega sólo como hecho político”. (Bernazza, 2007). Eludir el carácter político del diseño tiene efectos muy prácticos. Si nos posicionamos en que el diseño no es un terreno de técnicos especialistas, si entendemos que hay política en el diseño. ¿Quiénes deben intervenir en él? De qué manera? ¿Quiénes y de qué manera definen el problema a atender? ¿Quiénes y de qué manera definen los modos de diseñar y los modos de intervención? ¿A qué efectos sirve una planificación realizada desde el nivel central para su implementación local “llave en mano”? ¿A qué efectos sirve elaborar un diagnóstico –aún con la consulta a los destinatarios– sin validar el mismo? ¿A quién/es beneficia no testear la factibilidad de las estrategias previstas para resolverlo en el ámbito local donde luego no se puede llevar a cabo porque no se contemplaron normas vigentes en ese terreno, hay carencia de capacidades instituciones o de insumos? Retomemos el hilo de la argumentación. Decíamos al inicio de este apartado que la naturalización del par diseño-implementación (o la tríada: diseñoimplementación-evaluación) resulta útil a los efectos de ocultar los errores de intervención. La idea de que el diseño funciona como un hecho esterilizado, desprovisto de posiciones y decisiones políticas (esto es, producto de una discusión y de una puja de fuerzas en torno a los temas que hacen al colectivo); si el diseño es un 14/11/2015; 9 laboratorio y lo político está afuera, el afuera es el terreno de la intervención, de la práctica, del territorio. Se suele decir que falló lo político, pero “lo político” no es materia de análisis, ni de discusión, debate, disputa. Lo político resulta el dato para un estadístico, está afuera. Al respecto, resulta ilustrativo pensar en herramientas como el F.O.D.A o el Marco Lógico, que incluyen esta dimensión de lo político en tanto Amenaza o en tanto Supuesto que debe darse para que el objetivo pueda cumplirse. Entonces, si la dimensión de lo político parece ser determinante en la realización de la cosa pública; léase, en la implementación. ¿No resulta un contrasentido desconocerlo como objeto de trabajo en el diseño, en la definición, en la organización de la acción? A esta altura del uso de los términos, parece estar naturalizado que el par diseño-implementación supone un acuerdo tácito respecto al desfaje entre ambos, desfasaje que se explica en términos de lo político y se elude al incluir la evaluación como una comparación intrínseca, sin control externo respecto de lo que se está comparando. Asimismo, pareciera estar naturalizado que al hablar de lo político se generalizan y naturalizan unas determinadas maneras de hacer la política. Así es como se oculta cuánto de la política que se llevó a cabo sirvió efectivamente para atender al problema y se oculta el problema mismo y el uso de la política para otros fines. ...si bien la gestión pública demanda una alta calificación técnica y un conjunto adecuado de herramientas de gestión, es una función con un contenido eminentemente político. Por ello, con la búsqueda de una mayor capacidad de gestión estratégica no se trata -como a veces se pretende- de “despolitizar la política”, sustituyéndola por algún tipo de decisión técnicamente óptima de asignación o utilización de los recursos, independiente de los diversos conflictos de intereses y de las distintas visiones que existen en la sociedad, sino más bien de hacer bien la política, combinando las buena técnica económica y gerencial -entre otras- con la consolidación de una cultura democrática y las prácticas institucionales correspondientes (Garnier, 2004: 134). 14/11/2015; 10 III. Las prácticas y su devenir Poner en cuestión las variables diseño-implementación y el tipo de comparación que se utiliza para analizarlas requiere pensar y proponer, al menos provisionalmente, conceptos alternativos que tengan la cualidad de sintetizar las concepciones desde las cuales concebimos la acción pública. En este sentido, analizar las políticas públicas en términos de prácticas resulta sugerente para seguir pensando4. Prácticas en términos de sistemas de acción que involucran el saber, el poder y la ética y que tienen un carácter recurrente, generalizable. Prácticas en términos de origen y devenir. Origen no como principio o punto cero, sino como disparador, como requerimiento de algún tipo de intervención, cuyo diseño o planificación de la acción forma parte del devenir. En ambas nociones lo técnico y lo político están imbrincados, cada efecto deseado o no, previsible o imprevisible, entra en resonancia con los preexistentes, genera otros nuevos y requiere reajuste permanente, miradas atentas de sí mismas y de los objetos y sujetos en que concentra su atención. Pensar en prácticas que se dan tanto sucesiva como simultáneamente en diferentes niveles y ámbitos de definición y concreción de políticas (Aguilar Villanueva, 1996); concepto que resulta pertinente y útil para avanzar en la cuestión federal como una problemática. Si pensamos en el lema de este congreso: “ Administración Pública y cuestión federal: la red Nación Provincia Municipios”, bien podemos identificarlo como una expresión de deseos – o de varios –: el deseo de que lo federal sea una cuestión, así como el deseo de que exista una red que entrame lo nacional, lo provincial y lo municipal. Definir lo federal como una cuestión es posicionarlo en la agenda pública y plantea el desafío de la red. Lo antedicho vale como ejemplificación para mostrarnos cuánta definición política hay en un diseño, aún en el diseño de un lema para un congreso (en Prácticas en términos de “racionalidad o regularidad que organiza lo que los hombres hacen (sistemas de acción en la medida en que están habitados por el pensamiento), que tiene un carácter sistemático (saber, poder, ética) y general (recurrente), y que por ello constituye una ´experiencia´o un ´pensamiento´.” (Castro, 2006: 274) 4 14/11/2015; 11 tanto, además, éste recoge las preocupaciones teóricas y prácticas de su propio contexto) A su vez también nos desafía a pensar qué tipo de prácticas supone el proceso de gobernar federalmente, proceso que en palabras de Aguilar Villanueva, quince años después de su emblemático libro “La hechura de las políticas”, “… incluye a la administración pública (AP) como su componente científico tecnológico - organizativo -gerencial imprescindible, además del componente político - institucional.” Este “proceso de gobernar” en la “red nación, provincia, municipios” supone desmitificar la idea de que las políticas diseñadas en el nivel nacional se implementan en las provincias y municipios como paquetes “llave en mano”, supone también dejar de ver como errores de implementación, desvíos o problemas políticos que se presentan como amenazas en el diseño, con formato de Marco Lógico a lo que son localizaciones de las políticas que debieran estar incluidas en su propio proceso de definición. Ahora bien, si dejamos de pensar la construcción de la política en términos de etapas y lo concebimos como un entramado complejo, como un entramado de procesos de definición y construcción de políticas, nos enfrentamos al desafío de asumir dicha complejidad e intervenir en ella; intervenir con nuevas prácticas, con la inclusión de otros sujetos de gobierno, nuevos personajes para la toma de decisiones; supone asumir el desafío de pensar otras maneras de construir una definición de política, otras maneras que alberguen ajustes permanentes en la definición y en la concreción; supone asumir también nuestras incapacidades. La mala noticia es que no sabemos hacerlo. Nos sobran diagnósticos que dan cuenta de que no tenemos experiencias ni capacidades institucionales suficientes. Estas capacidades hay que construirlas mientras se desarman otras capacidades institucionales existentes que atentan contra una construcción democrática, republicana, federal. Será cuestión de discutir qué instancias se prevén para la definición de políticas, cuáles son los dispositivos a probar para que estas instancias no 14/11/2015; 12 sean cooptadas por el nivel nacional o por algunos sectores en desmedro de otros, o por algunas provincias. ¿Quiénes son los responsables de intervenir en esas tomas de decisiones? ¿Qué niveles de desagregación requiere la definición de la política para que su concreción sea efectiva? ¿Cuáles son los mecanismos de control y ajuste recíproco entre los diferentes niveles de definición de política y de su propia concreción para minimizar desvíos que desvirtúen el sentido de la política o generen efectos no deseados como puede ser la apropiación individual de los resultados de la política o el mismísimo desvío de fondos, o simplemente la reiteración de prácticas históricas sin evaluación de su utilidad. A la dificultad de delinear el entramado en la definición de las políticas se le suma los problemas que pueden aparecer en las interfases de la red Nación, Provincia, Municipios. ¿Cómo se procesa, cómo se interpreta la definición de política por otros actores en algún nodo de la red; cómo se interpela cuando lo producido en un nodo de la red tiene necesariamente un nivel de generalidad distinto que en otro nodo; cómo se ancla en lo particular; cómo se completa la definición de política en un ámbito y nivel específico para poder concretarla; cómo se utiliza el margen de autonomía que cada ámbito y nivel tienen? Entre los desafíos por delante, se encuentra el de incorporar la complejidad como material de trabajo a la hora de definir y concretar políticas en los distintos ámbitos y niveles; entendiendo que nuestras acciones –antes que certezas– resultan estrategias para operar en la incertidumbre, (Morin, 1998). 14/11/2015; 13 Bibliografía Aguilar Villanueva, L. 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