La intervención en 7 zonas Una prioridad política inserta en un plan integral de protección social 1) El contexto en que incluyen las acciones de la intervención 7 zonas: la Reforma Social Las políticas sociales que se desarrollan desde 2005 hasta hoy se inscriben en lo que hemos denominado Reforma Social cuyo objetivo es asegurar el pleno ejercicio de los derechos de todos los habitantes del Uruguay en condiciones de igualdad garantizando igualdad de oportunidades en el acceso a trabajo digno, servicios sociales universales y prestaciones sociales de calidad. La característica principal de la Reforma Social se refiere a su desmercantización a través de la separación entre la contribución al financiamiento de la política social y el acceso a los bienes y servicios aportados por esta, lo que se resume en la frase: “De cada quien según sus ingresos a cada quien según sus necesidades”. Pero al mismo tiempo las condiciones de exclusión generadas por un modelo de acumulación capitalista concentrador y excluyente desde 1968, profundizado hasta su extremo en los años 90 y potenciado con la crisis iniciada en 1999, ha dejado al Frente Amplio el desafío de enfrentar situaciones extrema de exclusión que requieren abordajes especiales. Por ello la Reforma Social ha planteado un esquema que vincula políticas universales con acciones focalizadas tomando en cuenta tres dimensiones de la población, según surge del cuadro siguiente: Conjunto de habitantes del país: 100% de los hogares (1) Población en situación de pobreza y vulnerable a la pobreza: 20% de los hogares (2) (3 ) Población en situación de pobreza extrema (indigencia y vulnerable a la indigencia): 5% de los hogares. Por lo tanto el vértice de la pirámide de las políticas sociales lo componen las reformas de carácter universal cuyo objetivo es asegurar la igualdad en la sociedad y entre las que se destacan salud, educación, vivienda trabajo. Estas son reformas que superan el carácter mercantil y excluyente de las políticas sociales de la dictadura y de los años 90 y se formulan como estrategias protosocialistas de acceso universal e igualitario. Al mismo tiempo la reforma social lleva adelante acciones para actuar sobre los sectores vulnerables a la pobreza a través de una Red de asistencia e integración social (RAIS) cuyo objetivo es generar condiciones de integración, como tránsito hacia la igualdad La RAIS está destinada a atender a los problemas sociales ligados a la pobreza y el riesgo de caer en ella, la segmentación social y la desigualdad socioeconómica, así como también un conjunto atributos (edad, género, origen étnico-racial) o vulneraciones especiales de derechos asociadas a aquellas (personas en situación de calle, trabajo infantil y adolescente, etc.). Finalmente es necesario cerrar este contexto planteando que las prestaciones de la RAIS deben estar vinculadas con las prestaciones de carácter universal, y orientadas claramente a la superación sostenible de la pobreza y a la integración social. En otras palabras, no son “servicios o programas para pobres”, no es una asistencia que tiene como mero objetivo “evitar lo peor”, que lo grave sea menos grave, sino que, atendiendo situaciones de vulnerabilidad social, tiene el horizonte de la integración social, lo que implica orientarse hacia los servicios universales de calidad y al mercado de trabajo formal. Este tránsito desde las acciones focalizadas hacia los servicios universales es por un lado lo que nos distingues de los programas de pobreza de los años 90 financiados por los organismos internacionales y es a la vez el principal desafío de nuestra Reforma Social. 2) El tránsito recorrido para el trabajo en el sector de pobreza extrema y vulnerable a ella. El país ha logrado en 8 años importantes niveles de mejora en sus indicadores económicos y sociales llegando a 15 mil dólares por habitante, reducir la pobreza de 40 a 12%, la indigencia de 5 a 0,5%, mejora del salario real, baja tasa de desempleo, reducir casi a la mitad la informalidad y levantar mucho los salarios mínimos por rama de actividad. Y lo ha hecho simultáneamente rompiendo el mito neoliberal que nos decía: primero crecer para luego redistribuir. Hemos demostrado que es posible crecer redistribuyendo. En 8 años, entonces, se ha generado la recuperación del crecimiento económico en un contexto distributivo, con avances en los servicios sociales universales como la reforma de salud, de la educación, del trabajo, de las asignaciones familiares, etc. Ello implica entonces reafirmar el rumbo estratégico de la Reforma Social y sus ejes central iniciados en 2005. Pero al mismo tiempo que afirmamos esto, la realidad nos muestra que existe una parte de la población, la de mayor vulnerabilidad, que, si bien se ha reducido sustantivamente respecto a 2004 y presenta mejoras en relación a aquellos años, presenta características cualitativas en su núcleo duro que requiere reforzar el abordaje para este conjunto de acciones focalizadas. Es que, sobre todo en el área metropolitana, se sigue dando un proceso de desigualdad persistente nacido de la segregación y exclusión social de 30 años de modelo neoliberal, y donde aún permanecen fenómenos de exclusión social y segregación territorial. 2.1. La focalización de las prestaciones y la generación de la base informacional Es con la convicción antes mencionada, y sobre la base de que la llegada a estos territorios y a este segmento de la población (que ubicábamos más arriba en el 5% de la población) no eran totalmente satisfactorias ni en la focalización de los instrumentos (en especial el de la Tarjeta Uruguay Social), ni en el volumen de prestaciones que llegaban, ni en la estrategia de abordaje, es que a partir de agosto de 2011 comenzamos a trabajar en un proyecto de rediseño del trabajo en los sectores de mayor vulnerabilidad social y económica. La primer medida que acompañó este proceso fue la redefinición de la manera de trabajar en campo con el objetivo en primer lugar de mejorar la cobertura y focalización de los programas de transferencias monetarias, en segundo lugar de realizar el seguimiento y derivaciones pertinentes a los hogares beneficiarios de las mismas y en tercer lugar de mejorar la calidad de los registros administrativos de los beneficiarios del Ministerio y potenciar los intercambios de información entre organismos públicos. Los principales resultados obtenidos, han sido: la actualización masiva de información la corrección de errores de focalización de las transferencias monetarias (AFAM PE y TUS), información sobre microterritorios para el diseño y articulación de políticas territoriales a nivel local, las derivaciones de casos a distintos programas sociales (Jóvenes en Red, Uruguay Crece Contigo, Cercanías, Plan 7 zonas, Oficina de derivaciones y Oficinas territoriales del MIDES, programas piloto de Pronadis), el trabajo conjunto e intercambio de información con otros organismos del Estado (por ejemplo, BPS, OSE, ANTEL, DINARA, DINATEL, Ministerio de Defensa, IMM), la producción de información y diagnóstico para la toma de decisiones de planes sociales (Canasta de Servicios, Plan 7 zonas, realojos), y la generación de cartografía provisoria del tejido urbano no formal y localización de domicilios en dichas zonas imposibles de realizar por otros medios. Este paso ha sido trascendente en el inicio de una estrategia de abordaje que permitiera la llegada al núcleo duro de la pobreza y lo vinculara al proceso de integración social. 2.2. Los programas prioritarios Fue justamente a partir de este trabajo que comenzó a desarrollarse la idea de que era necesario reforzar el trabajo en estos territorios con énfasis en los temas de infancia y adolescencia y con una perspectiva de abordaje familiar. Y entonces se desarrollaron lo que hemos denominado programas prioritarios, es decir Jóvenes en Red. Cercanías y Uruguay Crece Contigo. Jóvenes en Red tiene como objetivo promover el ejercicio de derechos de los adolescentes y jóvenes de 14 a 24 años, desvinculados del sistema educativo y del mercado formal de empleo desde un abordaje integral, territorial y en comunidad, generando oportunidades sustentables de inserción laboral y/o educativa. Al mismo tiempo promover el acceso de la población objetivo a la Red de Asistencia e Integración Social Uruguay Crece Contigo se propone contribuir al proceso de construcción del Sistema de Protección Integral a la Primera Infancia, el cual garantice el desarrollo integral de niños y niñas desde una perspectiva de derechos, de justicia social y de desarrollo humano integral. En especial se propone disminuir la incidencia de los factores de riesgo sociosanitarios, y el daño en niños y niñas menores de 4 años y de mujeres embarazadas, priorizando las situaciones de mayor vulnerabilidad. Cercanías es una estrategia para la atención prioritaria de familias en situación de extrema vulnerabilidad social, considerando a la familia como unidad de intervención, y a la interna de ella identificar y trabajar situaciones individuales pero siempre atendiendo el contexto vincular. Su acción se centra en la articulación de políticas, bienes y servicios públicos para efectivizar el acceso prioritario a las prestaciones sociales básicas. La generación de nuevas prestaciones dirigidas a este sector de la población. El acompañamiento técnico a familias en situación de extrema vulnerabilidad con dispositivos de proximidad articulados a la red local de protección. 2.3 La estrategia de vida y convivencia El 20 de junio de 2012 se lanzó la estrategia por la vida y la convivencia cuyo objetivo era poner en debate a toda la ciudadanía los problemas de convivencia que la sociedad uruguaya vivía. En ese sentido manifestaba que la alternativa a la inseguridad era la convivencia y no la seguridad. Y en esa lógica planteaba el tema de la convivencia con un fuerte contenido de despliegue territorial haciendo énfasis en el desarrollo de las políticas sociales y en la generación de espacios públicos de sociabilización y convivencia. 3. La intervención 7 zonas 3.1 Sus fundamentos Como se ve en el desarrollo de este documento la intervención 7 zonas es el resultado de un proceso de reformulación de la estrategia de desarrollo social en el segmento de la pobreza dura que comenzó a mediados de 2011 y que en este año 2013 adquiere la forma de esta intervención. La iniciativa que se presenta propone concebir al territorio como un factor clave de producción y reproducción de desigualdad y exclusión, razón por la cual intervenir en él para transformar la trama urbana, es decir el soporte donde se asientan poblaciones, es una tarea sustantiva para revertir la desigualdad persistente. Por este motivo, la iniciativa busca construir un programa de intervención urbano integral, que refuerce la presencia de los programas sociales prioritarios (Jóvenes en Red, Uruguay Crece Contigo y Cercanías), fortalezca las prestaciones sectoriales en intensidad y accesibilidad (Salud, Educación, Cuidados, Capacitación Laboral), al tiempo que promueva una intervención contundente en la trama urbana a través de obras de infraestructura para la convivencia y despliegue una estrategia de seguridad local estructurada entorno al urbanismo social y la policía comunitaria. Es entonces potenciar las intervenciones urbanas, habitacionales y sociales. Es en ese sentido que se define como un proyecto interinstitucional coordinado por MIDES, Ministerio del Interior y la Presidencia, intentando con esta conformación dar respuesta al tema de la convivencia desde una perspectiva integrada y una mirada global sobre el territorio. En definitiva se propone una estrategia de inclusión social territorializada en áreas geográficas limitadas, sobre los sectores de extrema pobreza, centrando su intervención en las familias de mayor vulnerabilidad del área metropolitana del país y buscando impactar con todo el despliegue territorial y recursos estatales, así como de la sociedad civil en el territorio, para producir una alteración significativa de las condiciones de vida, habitabilidad y convivencia. 3.2. Las zonas elegidas En una primera aproximación de las áreas, a cuenta de profundizar algunos límites con mayor precisión, dio la siguiente definición de zonas: Marconi, Chacarita de los Padres y Santa Teresa (Ovidio Fernández Ríos), Tres Ombúes (Cantera del Zorro) y Barrio Ituzaingó en Montevideo, Vista Linda, Obelisco y la Villa Manuela de Barros Blancos en Canelones. Como se observa en los dos cuadros siguientes, la población total que reside en estas localidades es de 31.151, con una distribución equilibrada entre varones y mujeres, y donde la población joven (entre 0 y 29 años de edad) representa algo más del 50% del total. Zonas Varones Mujeres Total Cantera del zorro (Tres Ombúes) 963 1.035 1.998 Ituzaingó 2.805 2.898 5.703 Marconi 2.077 2.130 4.207 Chacarita de los Padres y Santa Teresa 486 504 990 Vista Linda Progreso 2.428 2.469 4.897 Villa Manuela (Barros Blancos) 1.974 2.110 4.084 Obelisco Las Piedras 4.557 4.715 9.272 Total 15.290 15.861 31.151 3.3. Los objetivos documentación de identidad completa, acceso cuando corresponda a las asignaciones familiares y tengan documentación acreditante para el acceso a los servicios de salud, las familias con niños menores de 4 años se han incorporado al sistema Uruguay Crece Contigo y las que correspondan tendrán la Tarjeta Uruguay Social (TUS), se implementarán programas específicos de capacitación laboral especialmente dirigidos a jóvenes potenciando el programa Jóvenes en Red y con apoyo activo de INEFOP, alfabetización a mayores de 15 años que no saben leer y escribir, plan de mejoramiento de la vivienda, equipamiento de infraestructura para la convivencia en cada zona, a los efectos de promover el desarrollo de actividades deportivas y de acceso a la cultura, programa de mejora ambiental y territorial de la zona, focalizando especialmente en la erradicación de basurales endémicos e iluminación de senderos seguros, presencia de la policía comunitaria alineada con los objetivos anteriores. 3.4 Consideraciones finales La propuesta de territorializar la Estrategia Por la Vida y la Convivencia, a través del Plan 7 Zonas implica definir un diseño institucional que permita alterar el enfoque de cómo se despliegan las políticas públicas en el territorio. A esos efectos es relevante que exista una fuerte definición política a nivel central, un liderazgo claro de la iniciativa que se exprese en el nivel central del poder ejecutivo y en el nivel territorial de cada zona y un mecanismo de ejecución en cada zona. La dimensión de la problemática que hay que abordar supera la necesidad de una comisión que coordine políticas. Implica que en determinados territorios se constituya un mando unificado de la gestión de las políticas, capaz de definir y redefinir prioridades y recursos. Esto exige un diseño institucional específico. Para ello ya existen experiencias importantes y novedosas en materia de integralidad de trabajo en campo en estos territorios a través de las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS) y en el marco de la coordinación de los programas prioritarios. Por ello es que debe ser aprovechada al máximo estas experiencias en un momento en que por un lado se amplía la acción de los programas prioritarios y se integra en la gestión territorial acciones en el espacio urbano y de seguridad pública. A nivel de cada uno de las zonas existirá un ámbito de coordinación de cada uno de los componentes que será liderado por un ministerio de acuerdo al siguiente detalle: Componentes: 1) fortalecimiento de programas sociales en el territorio así como el monitoreo de los acuerdos realizados por otras sectoriales (salud, INAU con Centros Juveniles y Plan Caif). Liderado por el MIDES en el marco de las MIPS 2) mejoramiento de la infraestructura y de equipamientos de uso público. Liderado conjuntamente por el Ministerio del Interior, el MIDES, en coordinación con el MVOTMA, las intendencias y las alcaldías. 3) mejoramiento de la seguridad en la zona. Liderado por el Ministerio del Interior. En forma quincenal se reunirá la conducción política ejecutiva integrada por Mariana Drago, directora de Coordinación Interdireccional del MIDES, y Charles Carrera, director general de Secretaría del Ministerio del Interior, para articular y establecer las coordinaciones que sean pertinentes, así como para el seguimiento de los acuerdos globales en cada territorio. Como hemos dicho más arriba, es necesario profundizar el abordaje en esta población y creemos que esta estrategia de intervención en 7 zonas, que abarca hoy 32 mil personas debe generalizarse a todo el segmento de población, a partir de la ampliación de su desarrollo para el próximo gobierno, asignando en el presupuesto quinquenal 2015 – 2020 los recursos para su desarrollo, incluyendo la asignación de viviendas en dicho presupuesto.