FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA

FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Inexistencia en acciones de
simple nulidad
La excepción de falta de legitimación en la causa, se funda en que el
accionante no tiene un interés legítimo para demandar el acto, puesto que ni
siquiera es vecino del sector en donde se ubica la planta cuya licencia se
concedió por la administración municipal de Pereira. El Tribunal de primera
instancia la decidió argumentando que el artículo 73 de la ley 99 de 1993, lo
legitima para instaurar la acción de nulidad, en cuanto hace referencia al daño
ambiental que podría producir la autorización de la mencionada licencia de
construcción y, por ende, al demandar no lo hace para atacar el acto
administrativo por violación de derechos subjetivos, sino que aduce
circunstancias de carácter general, como lo es la falta de notificación a los
vecinos. La acción de simple nulidad instaurada resulta procedente en la
medida de que el actor no pretende se le restablezca a él personalmente daño
alguno sino que habla por la comunidad; es por ello que no requería demostrar
que era vecino de la planta cuya construcción se autoriza para señalar que era
perjudicado con su instalación.
REVOCATORIA DIRECTA - Noción : Forma de extinción de los actos
administrativos
La noción de la Revocatoria Directa conduce a que es una modalidad de
desaparición de un acto administrativo, mediante la cual la administración
decide, de oficio o a petición de parte, eliminar un acto anterior. Se encuadra
dentro del contexto del derecho administrativo como una forma de autocontrol,
porque proviene de la misma administración como consecuencia del examen
que realiza sobre sus propias decisiones, y que los motivos por los cuales la
administración pueda revocar sus actos tienen consagración expresa en la ley,
pues no puede dejarse a la voluntad de la administración determinar los
motivos para hacerlo ya que ello atentaría gravemente contra la seguridad y
estabilidad jurídicas respecto de actos que consagran derechos subjetivos en
cabeza de los administrados. La revocación es una de las formas de extinción
de los actos administrativos, que puede ser resumida diciendo que es la
extinción de un acto de esa naturaleza dispuesta por la misma administración
pública, fundándose para ello tanto en razones de oportunidad e interés
público, como en razones de ilegitimidad.
REVOCACIÓN - Difiere de la Anulación : extinción del acto en sede
administrativa / ANULACIÓN - Unicamente opera en sede judicial
En la doctrina ha existido cierta confusión respecto del sentido y alcance que
debe darse a al expresión “ revocación” pero en la actualidad puede aceptarse
que la revocación está referida a la extinción de un acto administrativo, por las
causales ya señaladas, hecha en sede administrativa, mientras que a la
extinción de un acto administrativo, hecha en sede judicial por razones de
ilegitimidad, se le designa con la denominación de “anulación”. Para algunos se
trata de un recurso extraordinario para la defensa de la constitucionalidad y de
la legalidad.
REVOCATORIA DIRECTA - Excepción al principio de legalidad /
REVOCATORIA DIRECTA - No esta sujeta a la caducidad / REVOCATORIA
DIRECTA - Reglas : obligatoriedad, taxatividad e improcedencia
Es una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos, pues
encontrándose éstos en firme y, por ende, presumiéndose su legalidad y
ostentando caracteres de ejecutividad y de ejecutoriedad, no obsta la actuación
de la administración para revocarlos en cualquier momento, ya que no se
encuentra consagrado término de caducidad para solicitarla por los
interesados, o para decidirla de oficio por la administración, pues ésta sólo
pierde competencia para tal decisión cuando se ha proferido auto admisorio de
demanda respecto del o de los actos cuya revocatoria se solicita o se pretende
de manera oficiosa. Si bien es cierto, ya se ha hecho mención a las bondades
de la revocatoria , no es menos cierto que su aplicación debe tener sus
precisas reglas. Dentro de estas reglas cabe citar: a) Obligatoriedad de
solicitar permiso previo, escrito y expreso del titular del derecho, cuando se
trate de decidir la revocación de un acto creador de situaciones jurídicas,
subjetivas,
particulares y concretas en favor de persona o personas
determinadas. b) Taxatividad en la enumeración de las causales descritas, que
en nuestro medio se encuentran contenidas en el artículo 69 del C.C.A. y a las
que tienen que someterse bien los administrados, cuando solicitan la
revocatoria directa de un acto administrativo, bien la administración, cuando
decide de oficio o con base en la petición formulada por un interesado. c),
Improcedencia de la petición de revocatoria directa cuando el mismo interesado
ha interpuesto los recursos procedentes en la vía gubernativa. En nuestro
medio las razones por las cuales procede la Revocatoria Directa se encuentran
en el artículo 69 del C.C.A., en cuya enumeración se encuentran causales de
índole jurídica (numeral 1º) y, causales de orden de conveniencia (numerales
2º y 3º).
REVOCATORIA DIRECTA - Acto administrativo autónomo: recurso
extraordinario / REVOCATORIO DIRECTA - Procede cuando no se han
interpuesto recursos en vía gubernativa
Pues bien, sentado que el acto que define la Revocatoria Directa es un acto
administrativo autónomo, porque no depende del acto administrativo al que se
refiere la revocatoria, de naturaleza “relativamente facultativa”, cuando se trata
de causales de conveniencia, y de obligatorio – deber, cuando se trata de
causales de ilegalidad, constituye un recurso extraordinario en la medida de
que sólo resulta procedente cuando no se han intentado por el interesado los
recursos en la vía gubernativa.
REVOCATORIA DIRECTA - Cuando ocurre por razones de conveniencia
tiene efectos constitutivos e indemnizables / REVOCATORIA DIRECTA Cuando ocurre por razones de ilegalidad tiene efectos declarativos /
EFECTOS EX NUNC - Efectos hacía el futuro, cuando se revoca por
razones de conveniencia / EFECTOS EX TUNC - Efectos retroactivos
cuando se revoca por ilegalidad
Cuando la revocación se ha fundado en razones de mérito u oportunidad no se
desdice la legalidad del acto revocado; produce efectos constitutivos para el
interesado, ya que lo coloca ante una situación nueva, dándole derecho,
incluso, a ser indemnizado por los beneficios de que resulta privado o por los
perjuicios que se deriven de la decisión de revocatoria. Cuando se trata de
revocatoria por razones de legitimidad, produce efectos declarativos puesto
que las cosas se retrotraen al estado anterior. Se trata de sacar el mundo
jurídico un acto calificado de ilegal. “ Si la revocación se ha fundado en
razones de mérito, siendo constitutiva, producirá sus efectos ex nunc, o sea, a
partir de la fecha de la revocación; en el caso de responder a razones d
ilegitimidad, sus efectos se producirán ex tunc, es decir, desde la fecha de
emisión del acto que ha sido revocado o en que éste ha comenzado a producir
sus resultados.”
REVOCATORIA DIRECTA - Control jurisdiccional sobre actos que la
deciden
Las siguientes razones justifican el control en sede judicial respecto de actos
administrativos que deciden sobre la revocatoria directa: Es un acto autónomo
y, como tal, es susceptible de ser cuestionado por cualquiera de los vicios de
nulidad que consagra el artículo 84 del C.C.A., por razones de procedimiento y
por razones de fondo respecto de las causales que alegó como motivación
para su expedición. Cuando las referidas razones de legalidad hacen relación
a la confrontación con la Constitución Política y la ley, naturalmente quien está
mejor capacitado para valorar tal análisis es el juez administrativo, pues tal
evaluación es su campo. En cuanto a las razones de mérito, agravio
injustificado a una persona, cuando el acto no esté conforme al interés público
o atente contra él, igualmente el juez administrativo posee total competencia
para el control del acto que decide revocar en forma directa otro anterior, pues
de lo contrario quedaría parte de la actuación administrativa sin control judicial
lo que podría conllevar a que la administración, so pretexto de haber
encontrado razones de mérito de las que trata el artículo 69 en los numerales
2° y 3°, entrara a desconocer derechos otorgados por actos administrativos que
deben generar estabilidad por razón de su firmeza en sede administrativa.
LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN - Sólo la petición inicial obliga la citación
de los vecinos / ACTO DE REVOCATORIA DIRECTA - No puede ni debe
indicar recursos y sólo procede control por vía judicial / LICENCIA DE
CONSTRUCCIÓN - Concepto ambiental de desarrollo sostenible /
DESARROLLO SOSTENIBLE - Concepto
Tampoco resultaba procedente la citación a los vecinos, en calidad de terceros
determinados, pues no se trataba de la actuación inicial para decidir la petición
de licencia de construcción ya que ésta ya había sido expedida, y revocada con
posterioridad alegando las razones expuestas por la comunidad. No siendo el
acto demandado de la naturaleza descrita no había necesidad de dar trámite a
la actuación a que se hace mención en la demanda, para dar cumplimiento a
los preceptos de la ley 9ª. de 1993 y demás normas que la reglamentan.
Tampoco acoge la Sala la argumentación expuesta en la demanda en cuanto a
la falta de indicación de los recursos procedentes, pues al tratarse de un acto
de revocatoria directa no es posible nuevamente abrir la posibilidad de
impugnación en sede administrativa haciendo interminable la actuación. No
está contemplada la existencia de recursos en vía gubernativa respecto de esta
clase de actos, pues, como ya se vio, procede el control por la vía judicial en
los casos ya anteriormente anotados y por los motivos expuestos. Las
motivaciones esgrimidas hacen relación a las que con anterioridad presentó la
administración municipal como suficientes para revocar la licencia de
construcción industrial a la planta de sebos, y que luego fueron desvirtuadas,
principalmente con el hecho de que la autoridad ambiental en el ámbito
seccional encontró que la industria no causaría impacto dañino a la comunidad
y que, por el contrario, será motor de desarrollo sectorial y generador de
empleo. Tal consideración de la autoridad ambiental es la que se conoce como
Desarrollo sustentable:
Es la unión o lazo entre el medio ambiente y el
desarrollo. Su finalidad es buscar un nuevo modo de desarrollo basándose en
la sana utilización de los recursos para la satisfacción de las necesidades
actuales y futuras de la sociedad.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Santa Fe de Bogotá, abril trece (13) del año dos mil.
Radicación número : 5363
Actor: JESÚS ANTONIO CARDONA ROMERO
Referencia: APELACION SENTENCIA
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte
actora contra la sentencia de 30 de octubre de 1998, proferida por el Tribunal
Administrativo del Risaralda, mediante la cual se denegaron las pretensiones
incoadas en la demanda.
I-ANTECEDENTES
a)
El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la
demanda.
JESUS ANTONIO CARDONA ROMERO, en ejercicio de la acción consagrada
en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de
la Resolución No. 1070 del 18 de octubre de 1996, expedida por la Alcaldía
Municipal de Pereira “Por medio de la cual se revoca en su integridad la
Resolución 326 del 28 de marzo
de 1996 y, en consecuencia,
concede
permiso de construcción industrial a la Proveedora de Cueros y Sebos Alfredo
Ospina y Cia. Ltda, de acuerdo a lo señalado en la Resolución 00208 del 1º. de
diciembre de 1995, resolución que cobra eficacia jurídica, por la revocatoria de
la resolución 326 de marzo 28 de 1995”.
b) Los hechos de la demanda.
Ellos son, en síntesis, los siguientes: (folios 17y18 cuaderno uno)
1º.
En ejercicio del derecho de petición la empresa Proveedora de Cueros y
Sebos Alfredo Ospina y Cia.Ltda, solicitó a la Secretaría de Control Físico
Municipal de Pereira, la Licencia de Construcción de su sede en un sector
aledaño a la Comuna del Café de Pereira.
2º.
La Secretaría de Control Físico Municipal
de Pereira expidió
Resolución 00208 de diciembre 1º. de 1995, concediéndole
la
el permiso de
construcción.
3º.
Habitantes del sector, considerando que han sido vulnerados sus
derechos constitucionales y legales al otorgar la licencia de construcción,
interpusieron recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación contra la
Resolución 00208 de diciembre 1º. de 1995. Estas personas adujeron que la
Resolución se había expedido con violación de los artículos 65 de la Ley 9º. de
1989, y los artículos 14 y 35 del Código Contencioso Administrativo, pues no
se les tuvo en cuenta como directos interesados en la petición, al no haber sido
citados para intervenir.
4º.
La Alcaldía Municipal de Pereira expide la Resolución 326 de marzo 28
de 1996, por medio de la cual revoca en todas y cada una de sus partes la
Resolución 00208 de diciembre 1º. de 1995.
5º.
Con base en sus atribuciones legales el Alcalde Municipal de Pereira,
expide la Resolución 1070 de octubre 18 de 1996, por la cual revoca la
Resolución 326 de marzo 28 de 1996, dejando con plena vigencia la antes
revocada.
6º.
Para expedir este acto administrativo, expone en su parte motiva, que
los presidentes de las Juntas de Acción Comunal de la Ciudadela del Café, al
igual que la Corporación Autónoma Regional del Risaralda, consideraron que el
proyecto reunía todos los parámetros legales ambientales y, en consecuencia,
la comunidad no sería afectada por el mismo. Agregando, además, que la
Resolución 00208 de diciembre 1 de 1995, debió apoyarse en el Acuerdo No. 2
de 1996 y no en el Acuerdo No. 39 de mayo de 1995.
c)
Las normas presuntamente violadas y su concepto de violación.
El actor manifiesta que el acto acusado es violatorio de las siguientes normas:
(folios18 a 19 cuaderno uno).
Constitución Política:
Artículo 6º: “El cual señala que los servidores públicos son responsables
de la infracción de la Constitución y la Ley”. El Alcalde Municipal de Pereira
expide un acto administrativo que interesa a toda una comunidad, sin que se
les cite oportunamente para que intervengan en el proceso.
Artículo 79: “Consagra el derecho que tienen todas las personas a gozar
de un ambiente sano y que la ley les garantice su participación en las
decisiones que puedan afectarlo…”. Estos principios están siendo totalmente
desconocidos por el Alcalde Municipal de Pereira, al expedir el acto acusado.
Artículo 209: regula el
“Principio de publicidad”. El cual ha sido
menoscabado en el presente caso.
Código Contencioso Administrativo.
Artículo 3º. Sobre: “ Las actuaciones administrativas se desarrollarán
con arreglo, entre otros, al principio de publicidad”, vulnerado por el Alcalde,
por no haber citado oportunamente a los interesados.
Artículo 28: el cual regula que: “Cuando de una actuación administrativa
iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que puedan resultar
afectados en forma directa, se les debe comunicar la existencia de la
actuación…” No se les informó a los interesados de la expedición del acto
impugnado.
Artículo 35. El Municipio de Pereira, en su actuación, no dio oportunidad
a los interesados para expresar su opinión y aportar pruebas e informes para
tratar de evitar la decisión administrativa.
Artículo 69, numeral 2º, que establece: “una de las causales de
Revocación Directa de los actos administrativos la de no estar conformes con
el interés público o social, o atenten contra él.” La Resolución 326 de marzo 28
de 1996, revocaba la Licencia de Construcción a la empresa Proveedora de
Cueros y Sebos Alfredo Ospina y Cia.Ltda, la cual pretendía defender el interés
público.
Artículo 73. Regula que: “ Para revocar un acto administrativo que crea o
modifica una situación jurídica de carácter particular y concreto, se requiere
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”. Se presume la violación
de este artículo, pues de la parte motiva de la Resolución 1070 de octubre 18
de 1996, no se deduce la existencia de ese consentimiento por parte del
particular interesado en la licencia de construcción.
Artículo 74.
“Para proceder a revocar actos de carácter particular y
concreto, se adelantará la actuación según lo previsto en el artículo 28 y
concordantes, es decir, comunicando la existencia y el objeto de la misma a los
particulares que puedan resultar afectados en forma directa con la actuación”.
Procedimiento que ha sido desconocido
en la expedición tanto del acto
impugnado, como de aquel al cual le devolvió la vida jurídica.
Ley 9º. de 1989.
Artículo 65. Es desconocido por el Municipio de Pereira, al concederse
una licencia de construcción sin haberse citado a los vecinos para que se
hicieran parte en la actuación.
Decreto 2811 de 1974. el cual: “Prescribe que se prohibirá, restringirá o
condicionará la descarga, en la atmósfera, entre otros de emanaciones que
puedan causar molestia a la comunidad”. El Municipio de Pereira fomenta estas
actividades al conceder permisos de construcción a establecimientos que las
realizan.
La Licencia de Construcción concedida por la Administración Municipal, debe
condicionarse al Acuerdo Metropolitano 19 de 1991, el cual ordena el
cumplimiento de unos requisitos que no son respetados por la Empresa
Proveedora de Cueros y Sebos Alfredo Ospina y Cia. Ltda.; sin embargo, el
Municipio de Pereira, a través de una Revocatoria Directa, revive la citada
licencia desconociendo esta norma de superior jerarquía.
d) Impugnación de la demanda por el tercero interviniente.
Por intermedio de apoderado la Sociedad Proveedora de Cueros y Sebos
Alfredo Ospina y Cia ltda, intervino para impugnar la demanda que fuera
instaurada
contra la Resolución 1070 de 1996, con las siguientes
argumentaciones: (folios 79 a 93 cuaderno uno)
1º. El otorgamiento de la licencia de construcción, no fue el resultado del simple
ejercicio del derecho de petición, sino la culminación de una actuación
administrativa, donde la firma interviniente cumplió con una serie de requisitos
impuestos por la ley, entre los cuales, menciona los siguientes:
a. La concesión del Uso del Suelo, emanado de la Secretaría de Planeación
Municipal de Pereira.
b. Con base en lo anterior, se adquirió el predio mediante la Escritura Pública
2015 del 6 de junio de 1994, otorgada en la Notaría Quinta de Pereira.
c. La obtención del permiso de Uso del Suelo lo fue por el término de 18
meses, a lo cual accedió la Oficina de Planeación Municipal.
d. La tramitación de la Licencia Sanitaria.
e. El contrato para dar cumplimiento a los requerimientos de la CARDER,
sobre el manejo ambiental.
f. Otorgamiento por la Secretaría de Control Físico con el visto bueno de
Planeamiento Urbano.
g. La certificación de las Empresas Públicas de Pereira sobre disponibilidad de
servicios para el lote de terreno.
2º.
El otorgamiento de la licencia tuvo tanta publicidad, que los interesados
pudieron intervenir para protestar el acto administrativo, prueba de ello, los
recursos interpuestos en tiempo por la señora Consuelo Hernández Valencia,
representante de la Junta de Acción Comunal de Ciudad Boquía, y por el señor
Jorge Mejía Jaramillo, mediante los cuales de determinó revocar la licencia
otorgada el 1º de diciembre de 1995.
3º.
En lo atinente a la parte considerativa de la Resolución revocada, los
vecinos y terceros estaban informados del estudio técnico elaborado por la
firma CUERVO MURIEL INGENIEROS LTDA. por las recomendaciones,
igualmente técnicas, de la CARDER y del Servicio de Salud del Risaralda, que
concluyeron que las causas que motivaron la revocatoria de la licencia habían
desaparecido, por lo que la Revocatoria Directa se imponía no como una
facultad, sino como una obligación legal.
4º.
Formula como excepción la de inepta demanda, la que hace consistir en
el hecho que no le asiste razón al actor para invocar la acción del artículo 84
del C.C.A., ya que se produciría un restablecimiento automático del derecho
consistente en impedir el funcionamiento
de su representada; no está
acreditado el interés del actor, es decir, no se señala cuál es el perjuicio que le
deriva el acto demandado y, además, ya ha operado el fenómeno de la
caducidad frente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que sí
sería procedente.
5º.
Tampoco se ha indicado cuál es la causal que vicia el acto demandado,
confundiendo la demanda la causal de anulación con la violación de la ley y la
ausencia de formalidades, dificultando la defensa por parte del interviniente.
6º.
De igual manera, considera que no existe concepto de violación, sino
que se ha expresado una “ simple opinión”.
Concluye su defensa, alegando que la Resolución demandada se ajusta en
todo a las normas superiores respectivas.
e)
Las razones de la defensa.
La apoderada del señor Alcalde Municipal de Pereira, expuso las razones que,
a continuación se señalan: (folios 97 a 103 cuaderno uno)
1º.
El Alcalde Municipal de Pereira tenía la competencia para expedir los
actos enjuiciados, ya que en el encabezamiento de éstos se determinó que
ejercía las atribuciones contenidas en los artículos 69 y siguientes del Código
Contencioso Administrativo.
2º.
La norma que sirvió de fundamento para la expedición de la Resolución
1070 de 1996, fue el artículo 69, que se encuentra dentro del título V que hace
alusión a la Revocatoria Directa como recurso extraordinario y que no da lugar
a revivir términos para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas
(art.72 C.C.A.); es más, el artículo 71 del C.C.A., dispone que la revocación
podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme,
lo que le da la característica especial, de un recurso extraordinario, no sujeto,
por ende, al procedimiento administrativo previsto en los artículos 2º y
siguientes del C.C.A.
3º.
No observa como la Revocatoria Directa de la Resolución 326 de 1996,
y el consecuente otorgamiento de la licencia de construcción a la Proveedora
de Cueros y Sebos Alfredo Ospina y Cia. Ltda., pueda vulnerar el ambiente del
sector, máxime cuando el actor no contradice mediante
prueba alguna la
Resolución 267 del 14 de junio de 1996, por la cual la CARDER aprueba unos
diseños, otorga un permiso de vertimento de residuos líquidos, acto éste último
citado expresamente en la Resolución 1070, por lo que compete al actor
destruir la presunción de legalidad del acto demandado sino, además, de lo
expresado por la CARDER y que fue lo que sirvió de fundamento al acto
demandado. Además, en la resolución se
expreso:
“El proyecto posee
todos los parámetros legales de control ambiental”.
4º.
El principio de publicidad no ha sido vulnerado, como quiera que en la
misma Resolución 1070 se indica que los Presidentes de las Juntas de Acción
Comunal, sector D, E y Comuneros de la Ciudadela Cuba, se comprometieron,
en su calidad de representantes de la comunidad, a comunicar de manera
pública sobre los beneficios del proyecto. Además, en la misma Resolución se
habla de publicación en el periódico “La Tarde”, del 10 de septiembre de 1996.
5º.
Con relación a la violación del artículo 35 del C.C.A., dicha disposición
no es aplicable al recurso extraordinario de Revocatoria Directa; con todo, a la
persona jurídica afectada con la Resolución 326 del 28 de marzo de 1996, se le
dio la oportunidad de demostrar que el proyecto de construcción cumplía a
cabalidad los requisitos ambientales pertinentes y, en vista de ello, se revocó la
negativa a la licencia de construcción contenida en la Resolución 326 del 28
de marzo de 1996.
6º.
Con el acto demandado se buscaba satisfacer el interés social del
sector, pues con la concesión de la licencia se generan empleos,
beneficiándose directamente la comunidad involucrada.
7º.
No puede decirse que la comunidad en general, tenga una situación
jurídica de carácter particular y concreto amparada por la Resolución 326 del
28 de marzo de 1996.
´8º.
La citación a los vecinos se verificó al expedirse la Resolución 00208 del
1 de diciembre de 1995, por la cual se concedió la licencia de construcción a la
Proveedora de Cueros y Sebos Alfredo Ospina y Cia. Ltda.
9º.
La Revocatoria Directa no exige el agotamiento de procedimientos que
debieron adelantarse para la expedición del acto que se revoca, por tal razón,
parte del supuesto de que existe un acto que no es de trámite sino definitivo
(artículo.49 C.C.A.), posible, por ende, de la Revocación Directa, y que para
llegar a aquél, se exige la conclusión del procedimiento administrativo.
10º.
El actor ni siquiera manifiesta ser vecino del sector donde se concedió la
licencia de construcción, por lo que se advierte la ineptitud sustantiva de la
demanda por falta de legitimación del actor en la causa.
f) De la actuación surtida.
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio
el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen
destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 6 de junio de 1997, se admitió la demanda, se negó la
suspensión provisional y dispuso
darle el trámite de rigor. (folios 53 a 55
cuaderno uno)
Mediante auto del 11 de julio de 1997, se rechaza por improcedente el
recurso de reposición presentado contra el auto que denegó la solicitud de
suspensión provisional, de conformidad con lo previsto en el artículo155 del
C.C.A (folio 66 cuaderno uno)
Por auto del 29 de agosto de 1997, se rechazó, por extemporáneo, el
escrito de adición de la demanda. (folio 154 cuaderno uno)
Por auto del 29 de septiembre de 1997 se abrió incidente de
excepciones previas y se ordenó correr traslado al demandante para petición
de pruebas sobre los hechos en que se fundan las excepciones propuestas.
(folio 156 cuaderno uno)
En providencia de fecha 29 de octubre de 1997 se abrió a pruebas el
proceso y se decretaron como tales las solicitadas. ( folio 198 y 199 cuaderno
uno)
En auto del 25 de junio de 1998, se ordenó correr traslado a las partes y
al Ministerio Público, para formular sus alegatos de conclusión. (folios 207 a
231 cuaderno uno)
II- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal de primera instancia, no accedió a las súplicas de la demanda, con
la siguiente argumentación:
La Sociedad Proveedora de Cueros y Sebos Alfredo Ospina y Cia. Ltda, a
través de apoderado, propuso la excepción de inepta demanda, y el Municipio
de Pereira las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda e
inexistencia de expedición irregular del acto; para encontrarlas no prósperas
adujo las siguientes razones:
Inepta demanda: es viable jurídicamente instaurar la acción de nulidad a
la luz del artículo 73 de la Ley 99 de 1993, que a la letra dice: “ De la
conducencia de acción de nulidad: La acción de nulidad procede contra los
actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un
permiso, autorización, concesión o licencia ambiental de una actividad que
afecte o pueda afectar el medio ambiente”.
Por otra parte, la acción de nulidad puede ser instaurada por cualquier
persona, por sí mismo o por medio de representante, y el actor lo ha hecho a
través de apoderado.
Manifiesta el demandante que hubo omisión en el cumplimiento
de lo dispuesto en la Ley 9º de 1989, artículo 65, por no haberse notificado a
los vecinos la Resolución 1070 de 1996; sin embargo, de la lectura de la
norma se colige que ella está consagrando un derecho subjetivo para los
vecinos del sector, que no lo es el actor, según se desprende de la dirección
donde dice reside, calle 18 No. 8-47 of.702 (folio 21 cuaderno uno).
La Resolución 1070 del 18 de octubre de 1996, debió cumplir con
todos los requisitos establecidos en el artículo 65 de la Ley 9º de 1989, esto es,
notificar personalmente a los vecinos del sector del contenido de la Resolución
que otorga nuevamente la licencia y publicar en un periódico de amplia
circulación la parte resolutiva de la misma; aunque no hay prueba que indique
que lo anterior se llevó a cabo, esta omisión no es causal de anulación del acto
administrativo, ya que la falta de publicación o notificación de los
actos
administrativos, sean de carácter general o particular, no constituye causal de
nulidad de los mismos, simplemente los hace carecer de eficacia.
Respecto de la institución de la Revocatoria Directa, se trata de una
Revocatoria Directa Oficiosa de un acto administrativo que se dio como
consecuencia del agotamiento de la vía gubernativa en virtud del recurso de
apelación que se interpuso y decidió contra la Resolución dictada por oficina
subalterna - Secretaría de Control Físico del municipio.
Concluye, que si bien, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 99 de
1993, el actor está legitimado para instaurar la acción de nulidad aduciendo
violación de normas de carácter ambiental, como lo es el artículo 74 del
Decreto 2811 de 1974, la cual no fue probada en el proceso, no le asiste
derecho para impugnar el acto por violación al artículo 65 de la Ley 9º de 1989,
ni a los artículos 14, 28, 34, 35, 69, 73 y 74 del C.C.A., disposiciones éstas que
consagran derechos subjetivos.
III- LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO
El actor, inconforme con la decisión, apeló el fallo con argumentos que se
pueden resumir así: (folios 249 a 252 cuaderno uno).
1º.
No se puede afirmar, como lo hace la sentencia impugnada en el punto
4.5, que el derecho a atacar la decisión administrativa, sólo le asistía a los
señores Jorge Mejía y Oscar Calle, pues se estaría dejando al libre albedrío de
dos personas, el interés de toda la comunidad.
En consecuencia, se trataba de un acto administrativo de interés general, al
cual debió dársele una amplia publicidad, pues el patrimonio ecológico de la
ciudad de Pereira es de todos sus habitantes y, no solamente debió informarse
la expedición del acto a dos, tres, cuatro o más personas vecinas del sector,
sino a toda la comunidad.
Por lo anterior, al señor Jesús Antonio Cardona Romero, le asiste el pleno
derecho para pedir la anulación del acto, sin importar en qué parte de la ciudad
de Pereira resida.
El recurrente insiste que en nuestro ordenamiento jurídico, una de las causales
de nulidad de los actos administrativos es la violación de la ley y, precisamente,
es esta última la que consagra el principio de publicidad en favor de los
administrados. Concluye, que este no puede ser un argumento para denegar
las peticiones de la demanda.
2º.
La administración Municipal de Pereira, está desconociendo lo
consagrado en el artículo 74 del Decreto 2811 de 1974, “Código de Recursos
Naturales”, situación plenamente demostrada en el proceso, pues se anexaron
documentos firmados por los habitantes del sector, donde expresan su
malestar por los olores desagradables que emanan de la planta procesadora,
afectando su vida diaria normal.
Con relación al análisis profundo de la calidad del aire, del agua y el suelo del
sector, se solicitó en la demanda el nombramiento de dos peritos que
determinaran si su actividad se ajusta a las normas vigentes y verificar sí la
licencia ambiental que les expidió la CARDER tiene justificación. Anota, que la
prueba se solicitó oportunamente y nunca se decretó.
3º.
Afirma la sentencia en el punto 4.2, la utilización de la figura de la
Revocatoria Directa oficiosa para revivir un acto administrativo, pero también es
cierto que para hacerlo se basó en una aceptación por parte de los presidentes
de las Juntas de Acción Comunal y de la Corporación Autónoma Regional de
Risaralda, situación ilegal, pues tales personas no representan los intereses de
toda la comunidad y, en consecuencia,
no podía tenerse en cuenta
exclusivamente su opinión. Por lo anterior, no cabía en este caso revocatoria
alguna, pues el Municipio de Pereira estaba desconociendo el interés de toda
una comunidad.
IV- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
Dentro del trámite de segunda instancia, no rindió su concepto.
V-CONSIDERACIONES DE LA SALA
En el presente caso se ha demandado la nulidad de la Resolución 1070
de octubre 10 de 1996, por medio de la cual el Alcalde Municipal de Pereira,
aduciendo las facultades de los artículos 69 y siguientes del C.C.A., revocó el
acto administrativo - Resolución 326 de marzo 28 de 1996-, por medio de la
cual, a su vez, había revocado el permiso de construcción industrial a la
Proveedora de Cueros y Sebos Alfredo Ospina y Cia. Limitada.
La expedición del acto demandado se llevó a cabo de oficio
argumentando:
Que al revocar el permiso de construcción industrial se tuvieron en
cuenta las voces de la comunidad que alegaban no haber sido notificados
como lo ordenan las disposiciones legales y la afectación del medio ambiente,
al producirse olores, contaminación y otros deterioros ambientales, razones
éstas que han desaparecido, pues:
a). Se ha acreditado y aportado oportunamente por la sociedad
interesada constancia de asistencia al taller sobre conocimiento teórico técnico del proyecto del cual se extrajeron conclusiones como que el proyecto
reúne todos los parámetros legales de control ambiental; la comunidad no será
afectada por contaminadores del medio ambiente; no se generará daño al
medio ambiente, además dará desarrollo al progreso y generará empleo.
b). Los asistentes al taller, miembros de las Juntas de Acción Comunal y
Comuneros de la Ciudadela del Café se comprometieron, en calidad de
representantes elegidos popularmente, a comunicar de manera pública y por
los mecanismos de prensa hablada y escrita, sus observaciones directas a sus
representados.
c). La Corporación Autónoma Regional del Risaralda, CARDER, emitió el
14 de junio de 1996 la Resolución 267 por la cual se aprueban los diseños, se
otorga permiso de vertimiento de residuos líquidos, autorización dada a la
Proveedora de Cueros y Sebos Alfredo Ospina y Cia. Limitada. La Resolución
hace referencia al proyecto Planta Procesadora de Sebos y Salado de Cueros
a desarrollarse en el predio LLANO GRANDE del Parque Industrial del
Municipio de Pereira.
d). La Resolución 326, por la cual se revocó el permiso de construcción
industrial, se sustentó en el Acuerdo 39 de 1995, expedido por el Concejo
Municipal de Pereira, norma que se encontraba vigente al expedir la
Resolución, “ acto administrativo en que no debió haberse apoyado, debiendo
haberse sustentado en el Acuerdo 2 de 1996 que expresa:” En aquellas zonas
declaradas como suburbanas por el Acuerdo 39 de 1995, continuará en
vigencia la normatividad rural, hasta tanto sea aprobado por el Concejo
Municipal el Plan de Ordenamiento correspondiente y su respectiva
reglamentación”
e). Es deber del Alcalde garantizar los derechos de los ciudadanos y de
las personas jurídicas que desarrollen actividades en su jurisdicción, y siendo
compatible la construcción industrial de la planta procesadora de cueros y
sebos con el medio ambiente, no deteriorándose el entorno y estando de
acuerdo los representantes de las comunidades que inicialmente habían
alertado a las autoridades sobre el potencial daño que les causaría la planta de
sebo, máxime existiendo concepto de la CARDER,
autoridad en el tema
ambiental.
Un primer aspecto a tratar es el relativo a la falta de legitimación en la
causa por activa que fue presentado bajo la excepción correspondiente, puesto
que este aspecto fue alegado tanto por el tercero interviniente como por la
parte demandada.
La excepción se funda en que el accionante no tiene un interés legítimo
para demandar el acto, puesto que ni siquiera es vecino del sector en donde se
ubica la planta cuya licencia se concedió por la administración municipal de
Pereira. El Tribunal de primera instancia la decidió argumentando que el
artículo 73 de la ley 99 de 1993, lo legitima para instaurar la acción de nulidad,
en cuanto hace referencia al daño ambiental que podría producir la autorización
de la mencionada licencia de construcción y, por ende, al demandar no lo hace
para atacar el acto administrativo por violación de derechos subjetivos, sino
que aduce circunstancias de carácter general, como lo es la falta de
notificación a los vecinos.
Además de lo argumentado por el a quo, tiene en cuenta la Sala que la
acción de simple nulidad instaurada resulta procedente en la medida de que el
actor no pretende se le restablezca a él personalmente daño alguno sino que
habla por la comunidad; es por ello que no requería demostrar que era vecino
de la planta cuya construcción se autoriza para señalar que era perjudicado
con su instalación.
Sobre el fondo del asunto, considera la Sala, debe hacerse, de manera
previa algunas precisiones, la noción de la Revocatoria Directa conduce a que
es una modalidad de desaparición de un acto administrativo, mediante la cual
la administración decide, de oficio o a petición de parte, eliminar un acto
anterior.
Se encuadra dentro del contexto del derecho administrativo como una forma de
autocontrol, porque proviene de la misma administración como consecuencia
del examen que realiza sobre sus propias decisiones, y que los motivos por los
cuales la administración pueda revocar sus actos tienen consagración expresa
en la ley, pues no puede dejarse a la voluntad de la administración determinar
los motivos para hacerlo ya que ello atentaría gravemente contra la seguridad
y estabilidad jurídicas respecto de actos que consagran derechos subjetivos en
cabeza de los administrados.
a).
Cuando sea manifiesta la oposición del acto administrativo con la
Constitución o la ley. Es lógico que, como consecuencia del principio de
legalidad que rige la actividad de la administración en el Estado de derecho,
cuanto un acto administrativo vulnere una norma superior que ha debido
respetar deba ser revocado.
b).
Cuando el acto no esté conforme con el interés público o social o atente
contra él. El principio de interés público o interés general ha de ser el objetivo
que anime siempre la actividad de la administración; por lo tanto los actos que
lo lesionen o simplemente no armonicen con él, deben ser revocados
c).
Cuando el acto cause agravio injustificado a una persona, es decir, un
perjuicio o una ofensa, una lesión a su patrimonio moral o económico.1
1
Younes Moreno, Diego. Curso Elemental de Derecho Administrativo.Editorial Temis,Bogotá, 1984,
págs. 94 y 95.
Para algunos doctrinantes la administración ejerce “ justicia” en dos casos:
cuando resuelve los recursos interpuestos en la vía gubernativa y cuando
decide, de oficio o a petición de parte, revocar en forma directa una decisión
respecto de la cual existe aparente intangibilidad por no haber sido objeto de
recursos en la vía gubernativa o por cuanto, cuando decide hacerlo de manera
oficiosa, éstos se han resuelto.2
En efecto, una de las formas de autocontrol administrativo respecto de sus
propios actos es la denominada REVOCATORIA DIRECTA, a cargo de la
misma administración representada por el funcionario que profirió la decisión o
por su superior jerárquico. Esta facultad ha llevado a decir de parte de algunos
doctrinantes que la administración, en legislaciones que otorgan tal facultad,
ostenta poder de justicia administrativa en la medida de que puede controlar su
propia actividad, lo que en ocasiones ha sido visto con recelo, dado que no
puede ostentar la imparcialidad que se espera del juez administrativo.
La revocación es una de las formas de extinción de los actos administrativos,
que puede ser resumida diciendo que es la extinción de un acto de esa
naturaleza dispuesta por la misma administración pública, fundándose para ello
tanto en razones de oportunidad e interés público, como en razones de
ilegitimidad.
En la doctrina ha existido cierta confusión respecto del sentido y alcance que
debe darse a al expresión “ revocación” pero en la actualidad puede aceptarse
que la revocación está referida a la extinción de un acto administrativo, por las
causales ya señaladas, hecha en sede administrativa, mientras que a la
extinción de un acto administrativo, hecha en sede judicial por razones de
ilegitimidad, se le designa con la denominación de “anulación”.
Para algunos3 se trata de un recurso extraordinario para la defensa de la
constitucionalidad y de la legalidad.
2
Sáchica, Luis Carlos. Revocatoria de los actos administrativos; Protección Jurídica de los administrados.
Ediciones Rosaristas, 1980,págs 84 y 85..
3
Gustavo Humberto Rodríguez Derecho Administrativo General.
Además, tiene su justificación en la medida de que la administración pueda
tener la oportunidad de ajustarse a los cambios que se suscitan por interés
público y para evitar agravios injustificados a alguna persona, solucionables en
la esfera administrativa, lo que conlleva a hacer menos gravosa la situación de
la administración que si el afectado tuviera que acudir ante el juez en justo
reclamo.
De manera que, constituye un remedio jurídico contra la ilegalidad de los actos
administrativos y un medio para que la administración se ajuste a los cambios
que se producen ya que, de esta manera siempre su actividad será la
adecuada al interés general, que es lo que siempre se espera del actuar de la
administración.
Es una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos, pues
encontrándose éstos en firme y, por ende, presumiéndose su legalidad y
ostentando caracteres de ejecutividad y de ejecutoriedad, no obsta la actuación
de la administración para revocarlos en cualquier momento, ya que no se
encuentra consagrado término de caducidad para solicitarla por los
interesados, o para decidirla de oficio por la administración, pues ésta sólo
pierde competencia para tal decisión cuando se ha proferido auto admisorio de
demanda respecto del o de los actos cuya revocatoria se solicita o se pretende
de manera oficiosa.
Si bien es cierto, ya se ha hecho mención a las bondades de la institución, no
es menos cierto que su aplicación debe tener sus precisas reglas, las que se
justifican en la medida de que se pueden afectar derechos otorgados al
administrado por el acto cuya revocatoria se decide o se solicita y teniendo en
cuenta, además, que no existe, como ya se dijo, término de caducidad para
solicitar o para decidir sobre la Revocatoria Directa distinto de su preclusión
cuando se ha demandado el acto administrativo cuya revocatoria se pretende,
lo que haría reinante la incertidumbre jurídica respecto de los titulares de
derechos.
Dentro de estas reglas cabe citar:
a) Obligatoriedad de solicitar permiso previo, escrito y expreso del titular del
derecho, cuando se trate de decidir la revocación de un acto creador de
situaciones jurídicas, subjetivas, particulares y concretas en favor de persona o
personas determinadas.
b) Taxatividad en la enumeración de las causales descritas, que en nuestro
medio se encuentran contenidas en el artículo 69 del C.C.A. y a las que tienen
que someterse bien los administrados, cuando solicitan la revocatoria directa
de un acto administrativo, bien la administración, cuando decide de oficio o con
base en la petición formulada por un interesado.
c), Improcedencia de la petición de revocatoria directa cuando el mismo
interesado ha interpuesto los recursos procedentes en la vía gubernativa.
En nuestro medio las razones por las cuales procede la Revocatoria Directa se
encuentran en el artículo 69 del C.C.A., en cuya enumeración se encuentran
causales de índole jurídica (numeral 1º) y, causales de orden de conveniencia
(numerales 2º y 3º).
Se consagra, sin embargo, el principio de estabilidad de los actos
administrativos de contenido particular y concreto cuando crean derechos , es
decir cuando son declarativos de derecho, para lo cual la Revocatoria Directa
sólo es posible cuando obre consentimiento previo, expreso y escrito del titular
del derecho.
POSIBILIDAD DE CONTROL JURISDICCIONAL SOBRE LOS ACTOS QUE
DECIDEN REVOCATORIA DIRECTA.
Se ha discutido si el acto que decide la solicitud de Revocatoria Directa de otro
acto administrativo o adopta de oficio tal determinación es o no demandable
ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues para algunos del artículo
72 del C.C.A, al establecer que ni la petición de revocatoria de un acto, ni la
decisión que obre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de
las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del
silencio administrativo, implica que tal acto no es objeto de control por parte del
juez.
Obviamente no puede pretenderse revivir los términos de caducidad de las
acciones contenciosas mediante una solicitud de revocatoria directa para
demandar tanto el acto inicial como el que resuelve tal solicitud bajo una
pretendida “ individualización correcta del acto administrativo”, pues como se
verá la decisión sobre la solicitud de Revocatoria Directa es un acto
administrativo autónomo cuestionable de manera independiente de aquel a que
se refiere y, por ende, acusable bajo causales de nulidad independientes de las
que hubieran podido plantearse con respecto de aquel otro.
Pues bien, sentado que el acto que define la Revocatoria Directa es un acto
administrativo autónomo, porque no depende del acto administrativo al que se
refiere la revocatoria, de naturaleza “relativamente facultativa”, cuando se trata
de causales de conveniencia, y de obligatorio – deber, cuando se trata de
causales de ilegalidad, constituye un recurso extraordinario en la medida de
que sólo resulta procedente cuando no se han intentado por el interesado los
recursos en la vía gubernativa.
Cuando la revocación se ha fundado en razones de mérito u oportunidad no se
desdice la legalidad del acto revocado; produce efectos constitutivos para el
interesado, ya que lo coloca ante una situación nueva, dándole derecho,
incluso, a ser indemnizado por los beneficios de que resulta privado o por los
perjuicios que se deriven de la decisión de revocatoria.
Cuando se trata de revocatoria por razones de legitimidad, produce efectos
declarativos puesto que las cosas se retrotraen al estado anterior. Se trata de
sacar el mundo jurídico un acto calificado de ilegal.
“ Si la revocación se ha fundado en razones de mérito, siendo constitutiva,
producirá sus efectos ex nunc, o sea, a partir de la fecha de la revocación; en el
caso de responder a razones d ilegitimidad, sus efectos se producirán ex tunc,
es decir, desde la fecha de emisión del acto que ha sido revocado o en que
éste ha comenzado a producir sus resultados.”4
De lo anterior se deriva la conclusión que, en relación con el acto que decide
sobre la Revocatoria Directa de otro anterior, puede alegarse en sede judicial el
no agotamiento del procedimiento previsto para la Revocatoria Directa de actos
creadores de derechos subjetivos y, además, la misma causa para tal
revocatoria que no puede ser otra que una de las citadas en nuestro medio en
el artículo 69 del C.C.A. al que se ha hecho referencia.
Las siguientes razones justifican el control en sede judicial respecto de este
tipo de actos administrativos:
a). Es un acto autónomo y, como tal, es susceptible de ser cuestionado por
cualquiera de los vicios de nulidad que consagra el artículo 84 del C.C.A., por
razones de procedimiento y por razones de fondo respecto de las causales que
alegó como motivación para su expedición. Cuando las referidas razones de
legalidad hacen relación a la confrontación con la Constitución Política y la ley,
naturalmente quien está mejor capacitado para valorar tal análisis es el juez
administrativo, pues tal evaluación es su campo.
En cuanto a las razones de mérito, agravio injustificado a una persona, cuando
el acto no esté conforme al interés público o atente contra él, igualmente el juez
administrativo posee total competencia para el control del acto que decide
revocar en forma directa otro anterior, pues de lo contrario quedaría parte de la
actuación administrativa sin control judicial lo que podría conllevar a que la
administración, so pretexto de haber encontrado razones de mérito de las que
trata el artículo 69 en los numerales 2° y 3°, entrara a desconocer derechos
otorgados por actos administrativos que deben generar estabilidad por razón
de su firmeza en sede administrativa.
Acorde con lo atrás reseñado es competente la jurisdicción contencioso
administrativa para conocer de la legalidad del acto por medio del cual se
4
Héctor Escola, obra citada
decide la petición de Revocatoria Directa o se decide ésta de manera oficiosa,
tanto por el aspecto procedimental como por los motivos aludidos por la
administración para proceder a la revocación.
Dejar sin control jurisdiccional el acto mediante el cual se decreta la revocatoria
directa de otro acto administrativo sería posibilitar a la administración la
expedición de actos violatorios de normas superiores o de vicios de nulidad
para cuando el particular interesado ya hubiese agotado la vía gubernativa.
Luego de las anteriores precisiones encuentra la Sala que en el
caso en
estudio se ha acusado la Resolución 1070 de vicios de procedimiento y de
vicios de fondo. En cuanto a lo primero se ha alegado en la demanda que:
a) No se solicitó el consentimiento previo, escrito y expreso del titular del
derecho contenido en el acto cuya revocatoria se decidió mediante la
Resolución demandada.
b) No se citaron los recursos que proceden contra la Resolución demandada.
c) Dentro de la actuación que culminó con la expedición del acto demandado,
no se citaron los vecinos como personas determinadas que son afectadas
con la decisión.
Como vicios de fondo se alegó que el acto demandado desconoció una de las
causales de revocación de los actos administrativos contenidas en el artículo
69 del C.C.A., y la relativa a no estar conforme con el interés público o social
o atenten contra él, la Resolución que se revocó mediante el acto acusado
precisamente defendía el interés público
Además de lo anterior, el artículo 74 del Decreto 2811 de 1974 prescribe que
se prohibirá, restringirá o condicionará la descarga, en la atmósfera, entre
otros, de emanaciones que puedan causar molestia a la comunidad.
Finalmente, la licencia de construcción desconoce el Acuerdo Metropolitano
número 19 de 1991, el cual ordena el cumplimiento de unos requisitos que no
son respetados por la Empresa Proveedora de Cueros y Sebos Alfredo Ospina
y Cia. Limitada; sin embargo, el municipio de Pereira, a través de una
Revocatoria Directa, revive la concesión de la citada licencia, desconociendo
esta norma de superior jerarquía.
Respecto del primer, punto encuentra la Sala, que ciertamente el artículo 73 del
C.C.A. establece que para revocar actos creadores de situaciones jurídicas
particulares y concretas debe obrar el consentimiento previo, expreso y escrito
del titular del derecho, requisito que echa de menos la parte actora en la
medida
que la administración municipal de Pereira entró a proferir el acto
demandado sin procedimiento previo.
No comparte la Sala la visión jurídica del accionante, pues el acto revocado en
virtud de la expedición de la Resolución demandada no creó en su favor, ni a
favor de persona en particular, un derecho subjetivo ya que es la comunidad la
que se indica como perjudicada con la expedición de la licencia de construcción
que revivió en razón de la revocación del acto que la había revocado.
De manera que no puede decirse que en cabeza de la comunidad se había
creado un derecho particular y concreto ya que, característica esencial de esta
clase de actos, es la de radicar en cabeza de persona determinada un derecho
que aparece como intangible. Por ende, no se requería para proferir la
Resolución acusada del permiso escrito, previo y expreso de toda la comunidad
que, para estos efectos se torna en una cantidad de personas indeterminadas.
Por lo anterior, tampoco resulta de recibo el cargo relacionado con la
expedición irregular del acto demandado por la omisión en adelantar una
actuación administrativa previa, pues cuando el artículo 74 del C.C.A establece
tal requisito para proceder a la Revocatoria Directa, se presupone la existencia
de un acto creador de situaciones jurídicas particulares y concretas radicadas
en cabeza del titular del derecho, a fin de que sea éste quien participe en la
actuación y de lograr el consentimiento de que se ha hablado.
En el anterior orden de ideas, tampoco resultaba procedente la citación a los
vecinos, en calidad de terceros determinados, pues no se trataba de la
actuación inicial para decidir la petición de licencia de construcción ya que ésta
ya había sido expedida, y revocada con posterioridad alegando las razones
expuestas por la comunidad.
No siendo el acto demandado de la naturaleza descrita no había necesidad de
dar trámite a la actuación a que se hace mención en la demanda, para dar
cumplimiento a los preceptos de la ley 9ª. de 1993 y demás normas que la
reglamentan.
Tampoco acoge la Sala la argumentación expuesta en la demanda en cuanto
a la falta de indicación de los recursos procedentes, pues al tratarse de un acto
de revocatoria directa no es posible nuevamente abrir la posibilidad de
impugnación en sede administrativa haciendo interminable la actuación. No
está contemplada la existencia de recursos en vía gubernativa respecto de esta
clase de actos, pues, como ya se vio, procede el control por la vía judicial en
los casos ya anteriormente anotados y por los motivos expuestos.
Con relación al segundo grupo de cargos respecto del acto acusado, o sea, lo
relativo a las razones de fondo, alega el accionante que debido al interés
público no debió procederse a su expedición, pero encuentra la Sala, que las
razones para la expedición de la Resolución 1070 fueron específicamente
descritas en el texto de la misma y correspondía al actor demostrar su
falsedad, en aras de hacer próspero el cargo de nulidad. Entre tanto, se tiene
que las motivaciones esgrimidas hacen relación a las que con anterioridad
presentó la administración municipal como suficientes para revocar la licencia
de construcción industrial a la planta de sebos, y que luego fueron
desvirtuadas, principalmente con el hecho de que la autoridad ambiental en el
ámbito seccional encontró que la industria no causaría impacto dañino a la
comunidad y que, por el contrario, será motor de desarrollo sectorial y
generador de empleo.
Tal consideración de la autoridad ambiental es la que se conoce como
Desarrollo sustentable:
Es la unión o lazo entre el medio ambiente y el
desarrollo. Su finalidad es buscar un nuevo modo de desarrollo basándose en
la sana utilización de los recursos para la satisfacción de las necesidades
actuales y futuras de la sociedad.
El informe Brundland de abril de 1987 formuló como propuesta de desarrollo
sustentable: “el desarrollo que satisface las necesidades de la generación
presente sin comprometer las posibilidades de las futuras generaciones para
satisfacer las suyas”.
La sustentabilidad es requerida en cuatro áreas:
a).Ecológica: para mantener los procesos ecológicos que posibiliten la
capacidad de renovación, la biodiversidad animal y vegetal y mantener la
capacidad de su regeneración.
b).
Social: presupone igualdad de oportunidades entre los miembros
de la sociedad y estimulo a la integración comunitaria con fines de protección
de sus derechos.
c).
Cultural: para preservar la identidad cultural básica.
d). Económica: traducida en la capacidad de generar bienes y servicios pero
mediante el uso racional de los recursos naturales, humanos y de capital ;
importa satisfacer las necesidades básicas pero teniendo en cuenta que no
debe hacerse a costa del medio ambiente, por lo que exige valoración de los
recursos presentes y potenciales, incluso los culturales y la equidad, dentro de
la generación actual y con miras al respeto de las generaciones futuras.
Como en el caso en examen, se probó que la CARDER realizó los estudios
pertinentes llegando a la conclusión de que la instalación de la planta de sebos
y curtidora de cueros no causaría daño ambiental y que, por lo tanto, la
comunidad no correría peligro, no existe prueba de que se afectaría ésta. Esta
misma razón fundamenta la no prosperidad del cargo relativo a la infracción al
artículo 74 del Decreto 2811 de 1974, pues en parte alguna de esta actuación
se probaron los hechos sobre los que se sustenta el mismo.
Finalmente, se acusó el acto demandado de desconocer los requisitos de que
trata el Acuerdo Metropolitano 19 de 1991, argumento que tampoco resulta
procedente porque, se repite, mediante la Resolución acusada no se está
concediendo licencia de construcción industrial ya que tal permiso había sido
ya dado por la administración municipal, y revocado en virtud del clamor de la
comunidad; por lo tanto, no eran aplicables normas de procedimiento en
relación con el trámite de la licencia, pues el acto cuyo control es objeto de este
proceso no decidió sobre tal pedimento sino se trata de un acto autónomo.
Vale la pena acotar por la Sala, que, so pretexto de demandar la Resolución
1070, no puede pretenderse revivir el debate propio de la expedición de la
licencia de construcción a la planta procesadora de cueros y sebos. Si bien es
cierto, la Resolución 1070 fue expedida por la Alcaldía de Pereira con base en
las facultades de los artículos 69 y siguientes del C.C.A., no es menos cierto
que en el texto de la misma no se expresa con claridad cuál es la causal
esgrimida para proceder a la Revocatoria Directa; se infiere por la Sala que se
trata de elementos nuevos de juicio que conllevan a una determinación acorde
con las nuevas circunstancias. Pero, en relación con este punto, no contiene la
demanda cargo alguno, como tampoco se aportó prueba que desvirtúe las
motivaciones de la Resolución demandada.
Lo cierto es que se mantienen incólumes los motivos aducidos por la Alcaldía
de Pereira, pues las conclusiones de los estudios técnicos a que hace
referencia no fueron desvirtuados.
Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero:
CONFÍRMASE el fallo apelado.
Segundo:
En firme esta providencia, DEVUÉLVASE la actuación al Tribunal
de origen, previas las anotaciones de rigor.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUIMPLASE
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada
en Sala del trece (13) de abril de año dos mil.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
GABRIEL E. MENDOZA
MARTELO
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
MANUEL S.URUETA AYOLA