Política de deuda pública

“México: fiscalidad subnacional y
Riesgos macroeconómicos”
Mtra. Lol-be Peraza G.
1
1. Deuda Pública
Definición
•
La deuda pública es la suma de las obligaciones insolutas a cargo del sector público,
derivadas de la celebración de empréstitos sobre el crédito de la nación[1], en otras
palabras, son los pasivos financieros contractuales derivados de financiamientos
internos y externos sobre el crédito de la Nación.
Marco Jurídico de la Deuda
•
Los instrumentos legales por los que se encuentran regulada la deuda pública en
México son:
– Ley General de Deuda Pública
– La Constitución Política, (Artículos 73, fracción VIII y 117 fracción VIII)
– Ley de Ingresos de la Federación
[1] La economía mexicana en cifras, Nafinsa, México 1984.
2
2. Política de deuda pública
La política de deuda en México ha buscado en los
últimos años:
•
•
•
•
Extender la estructura de vencimientos de la deuda pública.
Avanzar en materia de refinanciamiento y evitar en lo futuro concentraciones de
amortización.
Disminuir el costo financiero del sector público.
Minimizar la vulnerabilidad del servicio de deuda pública ante variaciones en tasas
de interés, paridades cambiarias y cambios repentinos en la composición de las
carteras de los inversionistas.
Estrategia de gestión de pasivos
•
La estrategia general de administración de pasivos se ha centrado en tres vertientes:
– Financiar el déficit público en su totalidad con endeudamiento interno, y plantear
metas de desendeudamiento externo.
– Captar los recursos internos mediante emisiones de instrumentos a tasa nominal
fija de largo plazo
– Fortalecer la estructura de la deuda externa en términos de costo y plazo, a
través de una política de manejo de pasivos proactiva.
3
Cobertura de la deuda pública
•
La deuda pública se calcula en función de la cobertura institucional, los criterios de
clasificación y la base de registro de las operaciones, establecidos en diversos
ordenamientos jurídicos y normas presupuestarias.
•
Los criterios básicos para delimitar la cobertura del sector público tienen que ver
con el orden de gobierno, la adscripción a un orden de gobierno y la actividad, como
se muestra a continuación.
Orden de Gobierno
Federal
Estatal
Municipal
Entidad
Propiedad del Gobierno
No Propiedad del Gobierno
Controladas por el Gobierno
No controladas por el Gobierno
Actividades
Gubernamentales
Seguridad Social
Productivas
Servicios financieros
Regulación monetaria
4
Clasificación de la Deuda Pública Federal
•
La deuda pública se clasifica considerando la nacionalidad u origen, el plazo de
amortización, o por el tipo de acreedor externo, como se muestra en el siguiente
esquema:
Interna
Por su origen
Externa
Corto plazo
Clasificación
de la deuda pública
Por el plazo de
amortización
Largo plazo
Con Organismos
Financi eros
internacionales
Bilaterales
Multilaterales
Por su tipo de acreedor
Externo
Bancos privados
Otras instituciones
financieras
5
Colocaciones
Públicas en los
mercados
internacionales
•Bonos
Valores
Gubernamentales
•Cetes
•Bondes
•Bonos
•Udibonos
Créditos Bilaterales
Fondos de Ahorro
para el retiro, SAR
Otros:
se refiere a los
pasivos contratados
por
el
Gobierno
Federal en moneda
nacional diferentes a
los
señalados
anteriormente
Deuda Externa
Deuda
Deuda Interna
•Deuda
Reestructurada :
Club de París
•Bonos Brady
• Myras
•Otros
Financiamientos de
los Organismos
Financieros
Internacionales:
BID, BIRF, etc
6
3. Ordenes de Gobierno y Deuda
•
Deuda Pública del Gobierno Federal, Estatal y
Municipal
El gobierno federal tiene permitido contraer deuda interna y externa para la
ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos
públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las
operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia
declarada por el Presidente de la República.
•
La contratación y el manejo de la deuda pública de estados y municipios se
determina por la regulación que se encuentra plasmada en la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos en su Artículo 117 y en la Ley de Coordinación
Fiscal.
•
Los estados y municipios han utilizado técnicas financieras novedosas para
allegarse de recursos incluyendo la bursatilización de algunos de sus ingresos
propios.
•
Los estados y municipios tienen acceso a los instrumentos más tradicionales, como
son los créditos de la banca de desarrollo y los créditos con la banca comercial.
También se han financiado a través del adelanto de participaciones federales.
7
4. Evolución de la deuda pública Federal
Se sitúa en cuatro etapas
•
En la primera etapa se observa el crecimiento de la deuda externa y va desde
1970 hasta la erupción de la crisis de 1982, cuando México se encuentra en una
situación de riesgo importante por lo que decide cambiar de modelo económico.
El promedio de la deuda en este período es de 34.9 por ciento respecto del PIB.
•
A partir de 1982 y hasta 1994, la deuda pública evoluciona mediante un proceso
de renegociación de esta deuda externa (en el contexto de un conjunto de
programas de estabilización económica) y la bursatilización de la deuda interna al
someterse a condiciones de mercado, sobre todo a partir de 1987 cuando la
deuda alcanza un máximo histórico de 98.1 por ciento respecto del PIB. El
promedio de la deuda en este período se ubico en 54.5 por ciento respecto del
PIB.
•
El periodo que va de 1995 a 2000, se caracteriza por una redefinición de la
política de deuda, en particular, el retiro de la deuda en moneda extranjera hacia
la moneda local, así mismo surge el reconocimiento de la deuda contingente,
asociada a la reforma al sistema de pensiones, al rescate bancario y de las
entidades federativas.
•
A partir de 2000 a 2010 la deuda presupuestaria del sector público como
porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) ha mostrado una tendencia constante
a la baja, ubicándose en un 24.9 por ciento promedio.
8
Deuda Federal
Evolución de la Deuda
9
Proporción de la deuda interna y externa
Fuente: Elaborado por el CEFP con base en datos de la SHCP
•
A lo largo de los años el nivel de deuda pública ha modificado su
composición de manera importante, disminuyendo así la vulnerabilidad de
las finanzas públicas ante perturbaciones económicas.
10
4. Deuda
Marco Jurídico de la Deuda
•
La Constitución mexicana plantea en su artículo 73 fracción VIII que es facultad del
Congreso aprobar o no la Deuda Pública que contrate el Estado Mexicano
•
«VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos
sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para
reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá
celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un
incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de
regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante
alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del
artículo 29. Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que
deberán incluirse en la ley de ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del
Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley
correspondiente. El Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la
Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el Jefe del Distrito Federal le
hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes
hubiere realizado. El Jefe del Distrito Federal informará igualmente a la Asamblea
de Representantes del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública;»
11
4. Deuda
Marco Jurídico de la Deuda
•
Constitución política
•
Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:
VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de
otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse
en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
•
•
Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino
cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan
organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que
establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos
que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos
informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.
12
4. Deuda Subnacional
El Distrito Federal: Ley General de Deuda
•
El caso del Distrito Federal en términos de Deuda esta regulado en el apartado de
la Ley General de Deuda, e dónde se faculta a la Cámara de Diputados Federal
como el ente facultado para la aprobación de la Deuda.
•
El Distrito Federal y en general todas las Entidades Federativas pueden garantizar
su Deuda con su principal fuente de ingresos, que son las Participaciones
Federales, y con sus Ingresos Propios, sin embargo estos últimos representan entre
el 3 y el 10 por ciento del total de los Ingresos de los Estados.
13
4. Deuda Subnacional
Los Estados
•
Los Estados cuentan con sus propias Leyes respecto a la Deuda, sin embargo
todos concuerdan en tres aspectos:
– La contratación de la Deuda Pública debe ser para la generación de Gasto de
Capital o Infraestructura
– Toda la Deuda Pública debe ser aprobada por los Congresos Locales.
– La
Deuda
debe
estar
garantizada
con
Recaudación
propia
o
con
Participaciones Federales.
14
5. Ingresos Subnacionales
Participaciones Federales (nominal)
600,000.0
500,000.0
400,000.0
300,000.0
200,000.0
100,000.0
•
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0.0
En el Período de 1990 a 2012 las Participaciones Federales a Estados se
han incrementado en 473, 547 millones de pesos en términos nominales.
15
5. Ingresos Subnacionales
Participaciones Federales
•
Variación anual
•
En el Período de 1990 a 2012 las Participaciones Federales a Estados y
Municipios crecieron a una tasa media de 4.8 por ciento, teniendo sus
mayores caídas en 1995 y en 2009.
16
6. Deuda Subnacional
Evolución nominal de la Deuda Subnacional
•
En el Período de 1993 a 2011 la Deuda Pública se incremento en 296,738
millones de pesos en términos nominales.
17
6. Deuda Subnacional
Evolución real de la Deuda Subnacional
•
En el Período de 1993 a 2011 la Deuda Pública Estatal crecio a una tasa
media de 6.4 por ciento, teniendo sus mayores incrementos a partir de
1999.
18
6. Deuda Subnacional
Evolución de la Deuda Subnacional
•
Las Entidades con mayor Deuda
19
6. Deuda Subnacional
Evolución de la Deuda Subnacional
•
Las Entidades con incremento en su Deuda
•
Variación nominal de la Deuda en el Período de 2000 a 2011 es de
224,285 millones de pesos.
20
6. Deuda Subnacional
Evolución de la Deuda Subnacional como % de su PIB
•
La Deuda Pública represento en 2011 el 68.4 por ciento de las
Participaciones Federales de las Entidades Federativas..
21
6. Deuda Subnacional
Evolución de las Participaciones y la Deuda Subnacional
•
El crecimiento promedio de la deuda pública en Estados y Municipios ha sido mayor
que el crecimiento de la principal fuente de ingresos de estos en 1993 la Deuda
Pública era del 48.4 por ciento de las participaciones.
22
Zacatecas
Yucatán
Veracruz 11_/
Tlaxcala
Tamaulipas 10_/
Tabasco
Sonora
Sinaloa 3_/
San Luis Potosí
Quintana Roo 3/
Querétaro
Puebla
Oaxaca 9_/
Nuevo León 8_/
Nayarit
Morelos
Michoacán 7_/
México 6_/
Jalisco
Hidalgo
Guerrero
Guanajuato
Durango
Distrito Federal 5_/
Chihuahua 3_/ 4_/
Chiapas 2_/
Colima
Coahuila
Campeche
Baja California Sur 1/
Baja California
Aguascalientes
6. Deuda Subnacional
Evolución de la Deuda Subnacional como
proporción de sus Participaciones Federales
180.00%
160.00%
140.00%
120.00%
100.00%
80.00%
60.00%
40.00%
20.00%
0.00%
23
6. Deuda Subnacional
Deuda Municipal. Principales Municipios
Municipios con mayor deuda (Marzo 2011)
(Millones de Pesos)
Hermosillo
Cuernavaca
León
Puebla
Querétaro
San Nicolás de los Garza
Nuevo Laredo
Benito Juárez
Guadalajara
Tijuana
547.1
624.3
652.2
688.1
734.1
924.8
1,188.2
1,371.0
1,580.7
2,316.9
24
7. Impacto en la economia
Casos internacionales de Deuda
•
Crisis en Europa por Deuda
Deuda Pública por Países
(Cifras como porcentaje del PIB)
180.0
160.0
140.0
Porcentaje %
Francia
120.0
Grecia
100.0
Italia
Portugal
80.0
España
60.0
Estados Unidos
40.0
México
20.0
0.0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012 p/
25
8. La reciente modificación a la Ley
En días pasados se aprobó en el Senado de la República la Minuta con
Proyecto de Decreto que Reforma la Constitución Mexicana para poder limitar
los abusos que han ocasionado los malos usos de la Deuda en las Entidades
Federativas.
Las principales modificaciones con las siguientes:
•
El dictamen reforma los artículos 25, 73, 76, 79,108, 116 y 117 y faculta al
Congreso de la Unión a legislar en la materia; conservando la autonomía
de los congresos locales respecto a la aprobación de los montos de la
deuda.
•
La reforma al 25 Constitucional, destaca la importancia de que el Estado
vele por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero
para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento
económico y el empleo.
26
8. La reciente modificación a la Ley
•
Se menciona la necesidad de asegurar un manejo prudente del
financiamiento público en los tres niveles de gobierno, y que se garantice
la estabilidad de las finanzas públicas, además de que se asiente un
sistema de transparencia y rendición de cuentas, que deberá de ser
fortalecido en las leyes secundarias como la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley de
Contabilidad Gubernamental, entre otras.
•
Desde la Constitución se faculta al Senado, a sancionar, u objetar en un
plazo máximo de 15 días las estrategias de ajuste, los convenios de
refinanciamiento, que pretendan poner al Gobierno Federal como garante.
Sobre todo en los Estados altamente endeudados.
•
Se estipula que las Entidades Federativas y Municipios podrán contratar
financiamientos para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los
límites máximos y condiciones que establezcan las leyes secundarias que
expida el Congreso de la Unión.
27
8. La reciente modificación a la Ley
•
Además, crea un registro público único de empréstitos y obligaciones, que
fortalecerá la transparencia y rendición de cuentas sobre el uso del
endeudamiento y brindará certeza a las operaciones financieras que
realicen dichos órdenes de gobierno.
•
Se prohíbe expresamente que los recursos de los empréstitos se destinen
a cubrir gasto corriente y se considere como deuda a las operaciones
realizadas por organismos descentralizados y empresas públicas,
mediante fideicomisos.
•
Se permite a los gobiernos estatales otorgar garantías a los municipios,
con el objetivo de facilitar el acceso al crédito, bajo condiciones financieras
más favorables y se mantiene la obligación de reportar el uso del
endeudamiento público en la Cuenta Pública correspondiente.
28
8. La reciente modificación a la Ley
•
Asimismo, se destaca que conforme a las reformas recientemente
aprobadas por el Congreso de la Unión a la Ley General de Contabilidad
Gubernamental, falsear o desvirtuar información financiera con el objeto de
engañar u ocultar la situación financiera real constituye una falta
administrativa grave y también es motivo de sanciones penales.
•
Se amplían las facultades de la Auditoría Superior de la Federación
pretendiendo que ésta pueda fiscalizar los montos derivados de
endeudamientos sobre todo en los casos en donde la garantía del pago
sean recursos Federales, incluyendo las Participaciones Federales.
•
También se amplían las funciones de los Órganos Internos de
Fiscalización incrementando sus funciones hacia la fiscalización de todos
los fondos federales y la deuda pública.
29
Evolución de la Deuda Federal, Estatal y de
Organismos y Empresas
Deuda Bruta Federal, Estatal y de Organismos y Empresas
160.1
97.6
2,129.1
2005
143.2
79.7
1,871.3
2004
130.7
130.6
1,775.9
2003
123.3
141.8
1,666.8
2002
113.7
126.8
1,503.0
2001
99.1
116.0
1,304.8
2000
89.5
Entidades
Federativas
126.9
Organismos
y Empresas
1,274.5
Gobierno
Federal
Millares
(Miles de millones de pesos)
2006
Fuente: Elaborado por el CEFP con base en datos de la SHCP
•
•
A lo largo del período 2000 a 2006, la deuda del Gobierno Federal es la que
mas se incremento en términos cuantitativos cambiando de 1,274.5 miles de
millones de pesos en el año 2000 a 2,129.1 miles de millones de pesos en
2006, lo cual implico una tasa media de crecimiento de 8.9 por ciento.
Asimismo la deuda de los Organismos y Empresas que constituyen el Sector
Público disminuido en un 4.2 por ciento promedio, empero que la deuda de las
Entidades Federativas se incremento a una tasa media de 10.1 por ciento.
30
Comportamiento proporcional de la Deuda
Federal, Estatal y de Organismos y Empresas
•
•
La
Deuda
Federal
ha
aumentado mas su proporción
respecto
del
total,
conformando en 2000 el 85.5
por ciento de la deuda Total y
en 2006 el 89.2 por ciento, lo
cual implica que en seis años
incremento su participación
respecto al total en 3.7 puntos
porcentuales.
Los Organismos y Empresas
disminuyeron su participación
en 4.3 puntos; por su parte la
deuda
de
Entidades
Federativas creció 0.7 puntos
porcentuales
durante
el
período de 2000 a 2006.
Deuda Bruta Federal, Estatal y de Organismos
y Empresas
(Millones de pesos)
100%
6.0%
8.5%
6.7%
4.1%
80%
Entidades
Federativas
60%
40%
85.5%
89.2%
Organismos
y Empresas
Gobierno
Federal
20%
0%
2000
2006
Fuente: Elaborado por el CEFP con base en datos de la SHCP
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“México: fiscalidad subnacional y
Riesgos macroeconómicos”
Mtra. Lol-be Peraza G.
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