TEMA 3 RJB - La Ley y las normas equiparadas a la Ley
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ESCUELA POLITÉCNICA SUPERIOR Relaciones Jurídicas Básicas Tema 3. La Ley y las normas equiparadas a la Ley TEMA 3 “LA LEY Y LAS NORMAS EQUIPARADAS A LA LEY” 1. La Ley. 1.1) La Ley constitucional: la Constitución; 1.2) Las Leyes Orgánicas y las Leyes Ordinarias; 1.3) Las Leyes de las Comunidades Autónomas; 1.4) El procedimiento de elaboración de las Leyes: A) Proyectos de Ley; B) Proposiciones de Ley; C) Iniciativa legislativa popular; D) Iniciativa autonómica; E) Discusión, aprobación, sanción y promulgación; parlamentarias equiparadas a la Ley. 2. Normas no 2.1) Los Decretos-Leyes; 2.2) Los Decretos Legislativos: A) Las Leyes de Bases; B) Los Textos Refundidos; 3. Vigencia en España de la normativa con rango de Ley de la Unión Europea. 1. La Ley Tal y como señala Ramón MARTÍN MATEO podemos considerar como Ley “aquella norma escrita emanada de los órganos que tienen atribuida la suprema potestad legislativa”. Por esta razón, debe afirmarse que la Ley procede de la cúspide del ordenamiento jurídico, primando sobre las restantes normas del Estado de Derecho, a salvo de la Constitución, que se inserta precisamente en el vértice superior de la pirámide normativa. Las normas con rango legal suponen la expresión máxima de la soberanía popular, y por esta razón, sólo admiten el control de constitucionalidad que ejerce el Tribunal Constitucional. CE Ley y normas equiparadas Reglamentos nacionales 1.1) La ley constitucional: la Constitución En todo Estado de Derecho, la Constitución marca las reglas de juego generales en base a las cuales se articula el funcionamiento del Estado. Las Constituciones modernas, como la nuestra, están integradas por una serie de normas y principios que encuadran y ordenan toda la actividad pública. Por su propia esencia, y derivado de las especiales garantías y rigurosas formalidades que lleva aparejada la confección y promulgación de una Ley constitucional, la Constitución se sitúa en la cúspide del sistema normativo, y como consecuencia, su contenido prima sobre el de las demás Leyes, que deberán respetar necesariamente sus preceptos y principios. 1 ESCUELA POLITÉCNICA SUPERIOR Relaciones Jurídicas Básicas Tema 3. La Ley y las normas equiparadas a la Ley En atención a estas consideraciones, se pueden identificar una serie de rasgos característicos de las Leyes constitucionales: - La Constitución es una norma jurídica. Participa de los caracteres materiales y formales que se predican de toda norma jurídica en general. Es decir, su contenido tiene carácter normativo y debe ser respetado en todo momento, al situarse en la cúspide del ordenamiento jurídico. Del citado carácter normativo de nuestra CE se desprenden tres postulados. En primer lugar, la Constitución tiene un carácter no programático, y por tanto, ante cualquier vulneración de su contenido normativo (Ejemplo: Derechos y Libertades del Capítulo 2º del Título I) puede recabarse la tutela judicial ante los tribunales ordinarios, y en su caso, también ante el Tribunal Constitucional. En segundo lugar, a través de la Constitución se produce una positivización de los principios constitucionales (Ejemplo: artículo 1. 1 CE). Y, en tercer lugar, la CE es fuente de interpretación de todo el ordenamiento, y por tanto, los aplicadores del Derecho deberán tener siempre en cuenta lo establecido en la Carta Magna, e interpretar toda norma conforme a ella. - La Constitución es la norma jurídica fundamental. Esta característica se aprecia en un doble sentido. En primer lugar, desde una perspectiva material, su contenido constituye el punto de arranque del desarrollo legislativo del ordenamiento. Y, desde un punto de vista formal, por la primacía de la Constitución respecto al resto del ordenamiento jurídico. En este sentido, el artículo 9.1 CE señala que “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. - Sólo el Tribunal Constitucional está legitimado para interpretar el contenido de la ley constitucional. De este modo, se garantiza que la interpretación y el sentido de los preceptos constitucionales no quede en manos del poder legislativo o ejecutivo de turno, evitando manipulaciones del sentido de los artículos de la Constitución. 1.2) Las Leyes Orgánicas y las Leyes Ordinarias En términos generales podemos señalar que “son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución”. (Artículo 81 CE). El procedimiento para la aprobación de este tipo de norma legal exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Lógicamente, la modificación o derogación de éstas requerirá igualmente mayoría absoluta del Congreso. Volviendo a la definición legal que hemos expuesto de ley orgánica, vemos que en la misma se establece la expresión “las demás previstas en la Constitución”. En este sentido debemos señalar que también se regulan por este tipo legal las siguientes materias: - la organización militar. - el Defensor del Pueblo. 2 ESCUELA POLITÉCNICA SUPERIOR Relaciones Jurídicas Básicas Tema 3. La Ley y las normas equiparadas a la Ley - la suspensión de derechos y libertades. - la sucesión a la Corona. - la iniciativa popular y las modalidades de referéndum. - los tratados internacionales que otorguen competencias internacionales. - las funciones y principios de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado. - el Consejo de Estado. - los estados de alarma, excepción y sitio. - el Poder Judicial. - el Tribunal de Cuentas. - la constitución de Comunidades Autónomas. - la aprobación y reforma de Estatutos de Autonomía. - el Tribunal Constitucional. - el régimen electoral. Por otro lado, tenemos a la ley ordinaria. Ésta se entiende por la norma legal aprobada por mayoría simple del congreso y reguladora de todas aquellas materias que no se hayan reservado expresamente para ser reguladas por ley orgánica. Una de las cuestiones polémicas en relación a estos dos tipos de leyes ha sido su posición dentro de la pirámide normativa. Se ha llegado a incurrir en el error de considerar a las leyes orgánicas superiores a las ordinarias, puesto que para la aprobación de las primeras se exige mayoría absoluta. Sin embargo, tal afirmación es totalmente falaz, ya que ambos tipos de normas legales ostentan el mismo valor. Es decir, el peso legal de la Ley Ordinaria es exactamente idéntico al de la Ley Orgánica. Las relaciones entre los dos tipos de normas legales se acciones en base al principio de competencia, lo que implica que una ley ordinaria no pueda regular materias reservadas a una ley orgánica y viceversa. Así, cada tipología de ley tiene atribuidas la regulación de unas competencias determinadas, en concreto, la ley orgánica, aquellas expresamente señaladas en el artículo 81 CE y las que hemos destacado; y, las leyes ordinarias, todas las demás. En este sentido el TC, en su Sentencia 5/1981, de 13 de febrero, vino a señalar que “hay que afirmar que si es cierto que existen materias reservadas a Leyes Orgánicas (art. 81.1 CE), también lo es que las Leyes Orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la Ley orgánica que invadiera materias reservadas a la Ley ordinaria”. A sensu contrario (en sentido contrario) debe interpretarse de la misma manera, es decir, ninguna materia reservada a Ley Orgánica puede ser regulada por Ley Ordinaria. 3 ESCUELA POLITÉCNICA SUPERIOR Relaciones Jurídicas Básicas 1.3) Tema 3. La Ley y las normas equiparadas a la Ley Las Leyes de las Comunidades Autónomas Nuestro texto constitucional introdujo un tipo de normas legales hasta entonces desconocidas en nuestra historia jurídica: las leyes autonómicas. El reconocimiento de la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas supone materializar no una mera descentralización administrativa sino claramente política, al otorgar a los parlamentos autonómicos, elegidos por votación popular, la capacidad de crear normas jurídicas con rango legal. Es conveniente aclarar dos aspectos en relación con las leyes autonómicas: - Respecto a la Constitución: ninguna duda cabe de que las leyes de las CC.AA. están subordinadas jerárquicamente a aquella. - Respecto a las leyes estatales: no rige un principio de jerarquía sino de competencia. A la vista de la Constitución y del correspondiente Estatuto de Autonomía se determinará la competencia en cada caso concreto. Por otro lado, hemos de referirnos a dos tipos de leyes que, aún siendo leyes de carácter estatal, vienen al caso en relación con la potestad legislativa de las CC.AA. Estos dos tipos de normas legales también fueron introducidas por nuestro texto constitucional de 1978: - Las Leyes marco. Según el art. 150.1º CE: “Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para si mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas”. - Las Leyes Armonizadoras. Según el art. 150.3º CE: “El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”. 1.4) El procedimiento de elaboración de las leyes A) Proyectos de Ley La iniciativa legislativa corresponde, entre otros, al Gobierno. El art. 87.1 CE así lo reconoce al señalar que la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras. En consecuencia, los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los remitirá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos (88 CE). 4 ESCUELA POLITÉCNICA SUPERIOR Relaciones Jurídicas Básicas Tema 3. La Ley y las normas equiparadas a la Ley La tramitación interna del proyecto antes de su remisión al Congreso pasa por una serie de trámites exigidos por el art. 22 Ley 50/1997, del Gobierno. Estos trámites son los siguientes: 1. El procedimiento de elaboración de proyectos de ley se iniciará en el Ministerio o Ministerios competentes mediante la elaboración del correspondiente Anteproyecto que irá acompañado por la memoria y los estudios o informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo, así como por una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar. 2. En todo caso los anteproyectos de ley habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica. 3. El titular del Departamento ministerial proponente elevará el Anteproyecto al Consejo de Ministros a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes así como sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos. 4. Una vez cumplidos los trámites a que se refiere el apartado anterior, el titular del Departamento proponente someterá el Anteproyecto, de nuevo, al Consejo de Ministros para su aprobación como Proyecto de ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado, acompañándolo de una exposición de motivos y de la memoria y demás antecedentes necesarios para pronunciarse sobre él. 5. Cuando razones de urgencia así lo aconsejen, el Consejo de Ministros podrá prescindir de los trámites que hemos indicado en el punto 3 de este apartado, salvo los que tengan carácter preceptivo (obligatorio), y acordar la aprobación de un Proyecto de ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado. B) Proposiciones de Ley Obviamente también las Cámaras ostentan la iniciativa legislativa (87.1 CE). Ello supone que podrán iniciar la tramitación de leyes a través de un mecanismo propio: las proposiciones de ley. Serán los Reglamentos de cada Cámara los que regulen la tramitación de estas iniciativas. C) Iniciativa legislativa popular La iniciativa popular aparece reconocida en el art. 87.3 de la Constitución. En este artículo se establece que una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. 5 ESCUELA POLITÉCNICA SUPERIOR Relaciones Jurídicas Básicas Tema 3. La Ley y las normas equiparadas a la Ley Asimismo, el precepto constitucional señalado advierte de que no procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. El desarrollo normativo de esta posibilidad de iniciativa legislativa vino dado por la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum. D) Iniciativa autonómica Una consecuencia lógica del reconocimiento del Estado Autonómico fue la de permitir a las distintas CCAA desarrollar un procedimiento propio de iniciativa legislativa ante las Cortes Generales del Estado. De este modo, la CE, en su artículo 87. 2, permite que las Asambleas de las Comunidades Autónomas soliciten del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o puedan remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. E) Discusión, aprobación, sanción y promulgación Tras discutirse en el Congreso el proyecto de ley y ser aprobado, el Presidente de la Cámara dará inmediata cuenta al Presidente del Senado en donde se llevará a cabo la discusión y aprobación del mismo. El Senado tiene una capacidad suspensiva de veto (90.2 C) que puede ser obviada mediante la ratificación del Congreso por mayoría absoluta en una nueva votación. Tras la aprobación por las cámaras el Rey sancionará el texto legal en el plazo de quince días, lo promulgará y ordenará su inmediata publicación (91 CE). 2. Normas no parlamentarias equiparadas a la Ley 2.1) Los Decretos-Leyes La Constitución contempla (art. 86) que en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno pueda dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-Leyes. Su vocación, por tanto, es de provisionalidad, en tanto que el órgano que ostenta el poder legislativo no decida aprobar su contenido en tramitación parlamentaria, y sólo pueden dictarse en supuestos excepcionales de extraordinaria y urgente necesidad. Los Decretos-Leyes tienen un límite material: no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general. La aprobación del Decreto-Ley no exime de su tramitación parlamentaria. Por ello estas normas deberán ser inmediatamente sometidas a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de 6 ESCUELA POLITÉCNICA SUPERIOR Relaciones Jurídicas Básicas Tema 3. La Ley y las normas equiparadas a la Ley pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación. Aunque también cabe que dentro del plazo de los treinta días las Cortes tramiten el Decreto-Ley como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. Sin embargo, lo que sí debemos tener claro es que una vez publicados, los Decretos-Leyes tienen la misma fuerza que la Ley, es decir, pueden modificar y derogar Leyes y otros Decretos-Leyes. De este modo, los Decretos-Leyes se incorporan con el mismo rango de la Ley al ordenamiento, y por tanto, gozan de la misma eficacia jurídica y contra ellos caben los mismos recursos que contra las Leyes. 2.2) Los Decretos Legislativos Este tipo de normas con rango legal viene contemplada en el artículo 82. 1 CE, en el que se fija que las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley sobre materias determinadas que no deban ser objeto de regulación por Leyes Orgánicas. Así, a diferencia de los Decretos-Leyes, no se trata de poderes previos reconocidos al Gobierno, sino que en el caso de los Decretos Legislativos el Gobierno necesita la autorización (delegación expresa) de las Cortes Generales para poder dictar esta clase de normas con rango de Ley. La citada delegación se agota con su ejercicio, y se deberá otorgar única y exclusivamente al Gobierno, sin que éste pueda realizar subdelegaciones a favor de otras autoridades. Las manifestaciones de los Decretos Legislativos son: - Las Leyes de Bases Los Textos Refundidos. A) Las Leyes de Bases Las Leyes de Bases son aquellas que fijan unos puntos programáticos , unas directrices, aunque deben delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio, que después son desarrollados por el Gobierno aprobando el texto articulado de la Ley, que supone una innovación del ordenamiento jurídico. Nos encontramos, por tanto, ante un sistema de autorización en bloque al Gobierno para desarrollar la Ley de Bases a través de un texto articulado, que una vez aprobado, tendrá rango de Ley ordinaria. Se trata, pues, de un supuesto de incorporación del Gobierno en las tareas legislativas, a través de la colaboración de éste con el legislador en la creación de normas con rango de Ley (el concreto texto articulado surgido para desarrollar lo fijado por la Ley de Bases). B) Los textos refundidos 7 ESCUELA POLITÉCNICA SUPERIOR Relaciones Jurídicas Básicas Tema 3. La Ley y las normas equiparadas a la Ley A diferencia de los anteriores, los textos refundidos no innovan el ordenamiento, es decir, el Gobierno no aporta nada nuevo, y únicamente refunde una serie de leyes dispersas y sucesivamente promulgadas, incluyéndolas en un texto coherente. El texto refundido, por tanto, no es más que la reunión de un conjunto de Leyes anteriores en un único texto legal, para facilitar la coherencia en el concreto ámbito refundido. (Ejemplo: texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Real Decreto Legislativo 2/2000). La autorización para refundir textos legales habrá de determinar el ámbito normativo a que se refiere la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. 3. Vigencia en España de la normativa con rango de Ley en la unión Europea Hasta ahora hemos analizado el Derecho Comunitario en dos momentos: - Primero, analizamos el proceso de construcción europea y describimos superficialmente sus instituciones. - Luego analizamos las fuentes del derecho comunitario. Como recordaremos, dejamos de lado los Reglamentos alegando que este tipo de “actos” (normas) comunitarios por su indudable semejanza con las normas de rango legal nacionales merecían su estudio en este momento. Anunciábamos que el Reglamento es el acto normativo comunitario más completo y eficaz y que en su estructura y caracteres se aproximaba en gran medida a la “ley nacional”. Sus principales características son las siguientes: - Tiene un alcance general. Es decir, está dirigido a un conjunto en principio indeterminado de personas pero, eso sí, de todo el territorio comunitario. Si solo se dirigiera a los nacionales de un Estado o Estados estaríamos en presencia de una Decisión. - Es obligatorio. Y lo es en todos sus elementos. Recordemos como la Directiva solo era obligatoria en cuanto a sus resultados, pero dejaba a los Estados miembros la elección de medios y de forma. - Su aplicabilidad es directa. Y ello porque no precisa ningún tipo de instrumento en el ámbito interno: su validez es inmediata y sus efectos vinculantes. Los Reglamentos comunitarios pueden precisar, eso sí, la aprobación de normas de ejecución. En tal caso este desarrollo normativo corresponde al Consejo y, por delegación de éste, a la Comisión. El resultado serían los llamados reglamentos de aplicación, siempre subordinados, claro está, a los reglamentos base. 8
