Durante el pasado siglo, se ha considerado que las

Durante el pasado siglo, se ha considerado que
las políticas expansivas de la demanda eran un emedio para hacer frente a los
problemas por los que atravesaban las economías más desarrolladas. El miedo a una
depresión con el coste que suponía en puestos de trabajo, así como los conflictos
sociales derivados de ello, eran las causas que se aducían para aplicar este tipo de
medidas.
La aparición de la primera crisis del petróleo a principios
de los años 70 y la ineficacia de las medidas expansivas aplicadas entonces a
la hora de resolver los problemas planteados, así como los efectos no deseados
de las mismas: “crowding-out”, efectos riqueza, etc., supusieron un replanteamiento
del paradigma teórico imperante hasta entonces. La atención de desvió del lado
de la demanda hacia el de la oferta, y en vez de emplearse los términos “paro”,
déficit”, “desequilibrio”, etc., éstos se fueron sustituyendo por los de “inflación”,
“saneamiento de las finanzas”, “equilibrio”, …
A su vez, el proceso de globalización que experimentan las
economías a finales del siglo XX fue un apoyo más para el cambio en el diseño de
la política. En un mundo cada vez más interconectado, en el que los mercados juegan
un papel cada vez más predominante, y en el que los estudios de índole teórica
demostraban que los factores por el lado de la oferta fomentaban en mayor medida
el crecimiento, la política fiscal no podía seguir teniendo el mismo papel que durante
los años 50 y 60.
A pesar de ello, los periodos de crisis propiciaron un cierto
grado de reflexión respecto al tipo de política que habría que aplicar. Ello se vio
acentuado por el hecho de que, en el caso de la Unión Europea, la pérdida de la
política monetaria por parte de las autoridades económicas de los países miembros,
provocó que, en ocasiones, los gobiernos volviesen sus ojos hacia la política fiscal
para hacer frente a los momentos más difíciles del ciclo económico. Y para evitar
caer en esa tentación, que podría poner en peligro la consecución de otros
objetivos, se consideró necesario el establecimiento de un Programa de actuación: el
Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Ahora bien, a pesar de que parece existir un cierto consenso
respecto al objetivo final de dicho Pacto, esto es la estabilidad económica, surge,
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por el contrario, una cierta disensión sobre la idoneidad de mantener o alcanzar
el equilibrio presupuestario.
Y es precisamente esta polémica y el interés y actualidad del
tema, lo que nos ha motivado a diseñar este primer número de la revista, en
el que hemos tratado de recoger la opinión de diferentes expertos, nacionales
y extranjeros, en la materia.
El primero de estos expertos, el profesor Musgrave, contribuye a
este número con el trabajo Saldo Presupuestario y Hacienda Sana. En él pone de
manifiesto el hecho de que aunque las instituciones monetarias y la propia
profesión económica consideren los déficit, en la actualidad, intrínsecamente
nocivos, el hecho de que el presupuesto deba o no estar equilibrado en un
determinado año depende de los objetivos políticos a alcanzar y del entorno
económico en el que el presupuesto opera. Protegerse de “políticas equivocadas”
puede llevarnos a solicitar restricciones para evitar abusos, incluso al coste de
tener que aceptar soluciones subóptimas. Sin embargo, a su juicio, es importante
entender lo que significa la economía del saldo presupuestario.
Señala el profesor Musgrave que la primera y más importante
misión de la política presupuestaria es la provisión eficiente y equitativa de los
servicios públicos, siendo una segunda misión el constituir un instrumento de
política macroeconómica y de estabilización. Sin embargo, a su juicio, el saldo
presupuestario adecuado difiere en estas dos tesituras.
En la primera de ellas adopta la suposición de que el presupuesto opera en una economía con pleno empleo sin necesidad de estabilización
fiscal. En esta situación, salvo determinadas excepciones, opera la regla de
prudencia fiscal relativa a que el coste de un proyecto tiene que ser sostenido por
sus beneficiarios y financiado a través de impuestos cuando se reciben sus
beneficios. Ello lleva a que el significado de una hacienda sana dependa en buena
parte de la naturaleza del proyecto (sostenibilidad del equilibrio en el presupuesto
corriente y financiación mediante deuda de los nuevos programas en el presupuesto de
capital). A lo largo del tiempo, tanto el coste del capital como el de los proyectos
corrientes deberían pagarse vía impuestos y el presupuesto total debería estar
equilibrado, sin que ello signifique que dicho presu-puesto deba equilibrarse cada
ejercicio fiscal.
Sin embargo, si se abandona el supuesto de una economía
autoestabilizadora, una política sana implica que el equilibrio apropiado depende
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del impacto presupuestario sobre el nivel de demanda. No obstante, las políticas de
estabilización apropiadas pueden variar con el estado del desarrollo económico y los
niveles de renta existentes.
Como conclusión, el autor señala que un principio de prudencia
fiscal exige un tratamiento diferencial de los gastos corrientes y de capital en partes
separadas del presupuesto, y que una base lógica para la política de estabilización
exige un estado global del saldo para asegurar el nivel necesario de demanda
agregada. Ambas perspectivas tienen su lógica pero requieren diferentes políticas
y compromisos. Es más, la política fiscal puede entrar en conflicto con una política
sana. Es posible que surjan dificultades, pero no se resuelven equiparando
“saneamiento” con “equilibrio presupuestario”.
El trabajo del profesor Barea, Política de Estabilidad Presupuestaria en
España, tiene como objetivo exponer la situación de la política presupuestaria
española en el marco del Pacto de Estabilidad. Para ello ha dividido su trabajo en dos
áreas: la Unión Europea y la española.
En la primera, el autor indica que el nuevo contexto de
la política presupuestaria de los Estados miembros de la Unión Europea quedó
determinada por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, de tal manera que
la política fiscal sólo sería utilizable en el caso de que el país en cuestión no
entrase en lo que se considera una situación de déficit excesivo.
Por lo que se refiere al caso español, el efecto cíclico y
la disminución del tipo de interés han sido las causas fundamentales que han
permitido el cumplimiento de lo previsto en el Programa de Estabilidad, pero
el problema surge cuando nuestra economía entre en una situación de menor
crecimiento, coincidente con lo que ocurra a nivel mundial, que puede conducir a la
aparición de déficit públicos al no haber llevado a cabo las oportunas
reformas estructurales en determinadas políticas, como por ejemplo, el gasto social y
la integración en las Administraciones Públicas.
Teniendo en cuenta que uno de los objetivos importantes es
la estabilidad de la economía, el Profesor Barea pasa a analizar los aspectos más
interesantes de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, destacando que
la política de déficit cero con carácter permanente que propugna la Ley sólo tiene
sentido en las Comunidades Autónomas y en las Corporaciones Locales,
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ya que no les corresponde la función de estabilizar la economía. Sin embargo,
el Estado sí tiene esa función y tratar de alcanzar ese objetivo sería un error, ya que
la política presupuestaria sería procíclica, generando efectos negativos sobre el
crecimiento a largo plazo. Así pues, el objetivo del Estado debe ser estabilizar
la economía a través de la política presupuestaria.
El profesor Ontiveros, en su artículo Estabilidad Presupuestaria
y Convergencia Real pone de manifiesto su preocupación ante las limitaciones
impuestas sobre la política presupuestaria derivadas de la promulgación de la Ley
General de Estabilidad Presupuestaria aprobada a finales de 2001, que consagraba la
restricción del déficit cero o la consecución de superávit en las finanzas públicas. Que
las autoridades económicas españolas se autoimpongan tales limitaciones, cuando la
renta por habitante en España al término de 2001 no alcanzaba el 84% del PIB per
cápita de la UE, al mismo tiempo que comprometen reducciones impositivas, sólo
puede ampararse en la presunción de que el ciclo económico siga siendo lo
suficientemente favorable para satisfacer las importantes necesidades de inversión
que la economía precisa. Sin embargo, el profesor Ontiveros duda de esa supuesta
continuidad en el ritmo de crecimiento registrado hasta 2001 y cree probable que la
fase de desaceleración económica en nuestro entorno denuncie algunas limitaciones
estructurales de la economía española que se resumen en una capacidad competitiva
ciertamente limitada. En este sentido, señala que confiar la corrección de los
desequilibrios estructurales a la política presupuestaria sería un empeño absurdo,
pero que no lo es menos renunciar voluntariamente a la contribución que la misma
puede tener en la consecución de mayores grados de eficiencia de la economía,
fundamentalmente a través de la inversión en capital físico y en conocimiento,
determinantes a su vez del estrechamiento en las diferencias de bienestar
económico frente a nuestros socios europeos.
Tras pasar revista a la evolución y situación actual de los
principales indicadores españoles relacionados con la inversión en capital y
el conocimiento, claramente por debajo de los europeos, el autor plantea que
la consecución de reducciones del déficit público sacrificando la inversión es una
elección, cuando menos, controvertida, y más cuando dicho sacrificio ha tenido
lugar en una fase en la que los tipos de interés sobre la deuda pública se han
mantenido en niveles históricamente bajos, susceptibles de garantizar la viabilidad de
proyectos de inversión por diferida que fuese su rentabilidad.
Finalmente, el profesor Ontiveros, coincide con Paul De Grauwe
en que contemplado desde una perspectiva política, el límite genérico del PEC
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constituye un voto de “no confianza” en las instituciones democráticas.
Los profesores Galindo, Montero e Iglesias dividen su trabajo
Déficit Público y Pacto de Estabilidad y Crecimiento: El Reto de las economías europeas en
dos partes bien diferenciadas. En la primera de ellas abordan una visión
retrospectiva del papel del presupuesto, así como los factores que han
propiciado el déficit público. En la segunda, tras pasar revista a los aspectos
fundamentales del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y a la evolución reciente y
situación actual del déficit público en los países de la UE (sobre todo en Alemania,
Francia, Italia y Portugal), consideran que los términos “flexibilidad” e “indexación
al crecimiento económico” empiezan a fragmentar los cimientos del corsé presupuestario del PEC. En este sentido, y dadas las dificultades que tienen algunos
países europeos para cumplir sus compromisos presupuestarios en coyunturas
bajistas, plantean la cuestión relativa a si es necesario un marco presupuestario tan
rígido como el que implica el PEC, a lo cual los autores responden que como
dogma no. A su juicio, y de acuerdo en lo que ha dado en denominarse “enfoque
germanista”, no debería descartarse una revisión del criterio de déficit que orientase
el mismo en función de la fase del ciclo económico.
Finalmente, analizan la situación en nuestro país de las categorías
de gasto involucradas en el recientemente creado “indicador de calidad del gasto
público”, concluyendo que si, como se reconoce desde el ejecutivo europeo, dichas
categorías (educación, sanidad, políticas activas de empleo, investigación y
desarrollo, e inversión) son las que mejor contribuyen al crecimiento económico y al
empleo, nuestro país no alcanza los niveles deseables, por lo que podríamos
mantener déficit razonables siempre y cuando procedan de un mayor gasto en
dichas categorías. En consecuencia, los autores señalan que en nuestro país existen
razones suficientes para, dentro de una política presupuestaria razonable, no
aferrarse a un equilibrio presupuestario de carácter dogmático que pueda estran-gular
el crecimiento económico futuro, y sugieren aprovechar el timing que marca el actual
PEC como lo están haciendo otros países de mayor relevancia económica, esperando,
por otra parte, el devenir del mismo que, no sería extraño, caminase por la senda de
la flexibilización.
El profesor Gim nez, en su artículo La necesidad del equilibrio
presupuestario: Una nocturna argucia neoliberal, aporta inicialmente una documentadísima exposición de la condena neoliberal del déficit, afirmando que la postura
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neoliberal respecto al déficit y la deuda es una versión simplificada y monolítica. Pone
de manifiesto las debilidades de la defensa neoliberal del equilibrio
presupuestario (la confusión metodológica entre objetivos e instrumentos, incluida
en la defensa del “déficit cero” como objetivo irrenunciable; la marginación de la
discusión sobre el reparto de la carga tributaria y la composición del gasto; y la
constatación de su sistemática violación práctica del equilibrio presupuestario)
concluyendo que la idea simplificadora de que el “déficit cero” es, en sí mismo,
beneficioso, no deja de ser una superchería.
La segunda parte de su trabajo aborda el equilibrio presupuestario en la construcción de la Unión Europea, destacando la influencia de la
doctrina neoliberal y la firmeza con la que la Comisión Europea ha defendido la
bondad del equilibrio presupuestario, que ha facilitado la conversión de una idea,
discutible como todas, en un auténtico dogma. En cuanto a los acuerdos europeos
sobre el déficit, el autor se cuestiona su contenido conceptual y límite, la medición y
contabilidad del mismo, la aplicación discrecional de las normas, y la falta de
adaptación al entorno económico.
Finalmente, el profesor Giménez expone algunos apuntes
sobre la estabilidad presupuestaria en España, señalando que el gobierno español ha
optado por llevar hasta sus últimas consecuencias la política del Pacto de
Estabilidad, añadiéndole algo más de rigidez y dogmatismo. En este sentido,
escribe el autor, adelantó a 2001 la consecución del equilibrio presupuestario;
para demostrar que cumple sus previsiones ha utilizado con profusión “la
contabilidad ingeniosa”; ha escondido la información o ha retrasado en demasía
su publicación; ha despreciado opiniones contrarias; logró que las Cortes
aprobaran la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y su complementaria Ley
Orgánica 5/2001 sin dejar prácticamente resquicio para la negociación con las
administraciones territoriales; y, finalmente, ignora la situación real en la que se
encuentra nuestro país. En este sentido, el profesor Giménez concluye que, dado el
panorama socioeconómico español actual, la defensa de la necesidad del
equilibrio presupuestario, y la reducción sistemática de la actividad del sector
público, es, como mínimo, una contradicción, muy probablemente una argucia
y, con toda seguridad, una farsa.
El artículo del profesor Iranzo, El Cambio de Rumbo de la
Política Económica: De la Estabilización a la Estabilidad, se centra en exponer
los aspectos que se derivan de la aparición de lo que se ha venido denominando la
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“Nueva Economía”, caracterizada por la existencia de largos períodos de
crecimiento sostenido y estable. Ello se debe fundamentalmente a la mayor
sensibilidad que han venido mostrando los gobiernos respecto a los efectos
perniciosos derivados de la aplicación de políticas de demanda con las que
pretendían estabilizar la economía.
Los países que han logrado reducir la inflación y mantener bajos
niveles de déficit público son los que tienen un crecimiento económico más
intenso y han establecido mejores bases para el desarrollo económico, ya que se ha
reducido la incertidumbre y se ha generado la confianza en la sostenibilidad e
intensidad de los ciclos expansivos, que son variables claves para fomentar el
ahorro y la inversión. En este sentido, la política monetaria debe diseñarse para
controlar la inflación y la política fiscal tendría que orientarse a lograr una senda de
estabilidad de las finanzas públicas para evitar así la aparición de déficit
inflacionistas que perjudiquen el crecimiento y el empleo.
Por tanto, de acuerdo con el autor, si las políticas tradicionales de
demanda deben abandonar su función de estabilización económica por la del
fomento de la estabilidad, entonces las políticas de oferta se convierten en un
instrumento clave para facilitar la competitividad de los mercados y mantener un
crecimiento no inflacionario y sostenido en el tiempo. Por tanto, a la hora de
implantar reformas estructurales, habrá que tratar de eliminar aquellas trabas que
perjudiquen el funcionamiento eficiente de los mercados.
La contribución del Banco Central Europeo a este número,
Funcionamiento de los Estabilizadores Fiscales Automáticos en la Zona del Euro,
se centra en el papel que juegan los estabilizadores automáticos, que son una
reacción del presupuesto a las fluctuaciones del ciclo económico cuando no hay
intervención por parte de las autoridades económicas. Dichos estabilizadores,
si están bien diseñados, permiten alcanzar ajustes puntuales y simétricos para
amortiguar las fluctuaciones cíclicas. Sin embargo, para aprovechar al máximo
las ventajas de los mismos, resulta necesario que los países mantengan la
sostenibilidad de las finanzas públicas adoptando políticas fiscales prudentes y
manteniendo bajos niveles de deuda.
En este trabajo se considera que la estabilización fiscal y
la sostenibilidad de las finanzas públicas son compatibles para alcanzar, a medio
plazo, una situación presupuestaria próxima al equilibrio o con superávit, como lo
exige el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En este tipo de estrategia, los objetivos
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nominales que los países fijan en sus programas de estabilidad para los saldos
presupuestarios han de reflejar tanto una trayectoria adecuada de ajuste fiscal a
medio plazo, en el caso de que persistan desequilibrios, como el impacto del ciclo
económico. Se puede permitir que los resultados obtenidos se desvíen de los
objetivos marcados para reflejar la estabilidad automática cuando no se materialice la
evolución económica prevista. Sin embargo, deben mantenerse unos saldos
presupuestarios saneados y es necesario evitar déficit excesivos.
El desarrollo de un entorno macroeconómico estable y propicio
para el crecimiento se ve favorecido por una estrategia orientada a la consecución de
saldos presupuestarios saneados, permitiendo al mismo tiempo el funcionamiento de los estabilizadores automáticos. Existen grandes dudas respecto a la
eficacia de las medidas discrecionales de ajuste fiscal como medio para suavizar
las fluctuaciones cíclicas. No obstante, medidas de este tipo, tomadas con decisión,
son necesarias para el ajuste estructural y el saneamiento de las finanzas públicas.
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento en el contexto del Sistema
Europeo de Cuentas (SEC-95) es el objeto de la interesante contribución a este
número del profesor Carrasco. En concreto, el autor estudia cómo se cuantifican
las variables económicas a las que hace referencia el PEC según el SEC-95.
A su entender, esta cuestión no es baladí por la interrelación entre aspectos
estrictamente técnicos (SEC-95) y enfoques políticos como pueden ser las
posibles interpretaciones del PEC.
El autor plantea que en función del ámbito de las Administraciones
Públicas y de cómo se midan los diferentes flujos (operaciones) que se registran en
las cuentas del sector institucional de las mismas, pueden cumplirse o no los
criterios de estabilidad presupuestaria, e ilustra con claros ejemplos la controversia
sobre la falta de automatismo entre la aplicación del SEC-95 y la interpretación de la
normativa comunitaria sobre esta materia.
Posteriormente realiza algunas consideraciones de gran interés
derivadas de la confusión que se observa en la utilización del término “sector
público” y de una cierta omnipresencia de la Contabilidad Nacional en todos los
temas relacionados con la cuantificación de la actividad económica. Aborda la
definición del sector institucional de las Administraciones Públicas para intentar
superar la posible identificación que se produce, en algunos casos, entre Sector
Público y Administraciones Públicas; la cuestión de los Arrendamientos, licencias y
concesiones (una de las modificaciones más importantes del Manual del SEC-95
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sobre el déficit público y la deuda pública); y los métodos de cálculo de la deuda
pública, señalando que si bien su definición según el Procedimiento aplicable en el
caso de déficit excesivo es coherente con el SEC-95, su valoración, sin embargo, es
diferente en los citados documentos.
El artículo de los profesores Paraskevopoulos y Smithin,
Integración Económica y Financiera: Implicaciones sobre la Política Fiscal y Social de una Nación,
parte de la idea de que en un mundo globalizado como el que se está generando en
las últimas décadas se están introduciendo restricciones cada vez más importantes en
el diseño de las políticas públicas de los gobiernos nacionales. Se trata de un tema que
tiene especial importancia en el caso de pequeñas economías abiertas ya que se tiene
el temor de que la integración económica continuada implique una creciente pérdida
de control en áreas como la política monetaria, política fiscal, política social,
estándares ambientales y legislación laboral.
En este sentido, los autores señalan que es necesario distinguir
entre los diferentes elementos del proceso de integración económica, tales sean la
liberalización del comercio, la transferencia de tecnología y la integración
financiera, señalando que la relativa amenaza creciente a la soberanía nacional
en áreas como la política fiscal y la política social surge concretamente de la
integración financiera más que de las otras actuaciones.
En este contexto del debate sobre integración económica,
se ha venido señalando que la redistribución de la renta a través de políticas
de protección social se va haciendo cada vez menos realista a medida que las
economías alcanzan una mayor integración. En cambio, los autores elaboran
un modelo para señalar que todavía existe un cierto margen para la
redistribución, siempre que el proceso de integración se frene antes de una
unión monetaria completa. Las diferencias en las cargas fiscales relativas pueden
acomodarse en cierta forma mediante alteraciones en el tipo de cambio y en los
tipos de interés. Sin embargo, cuanto mayor sea el grado de integración
financiera, menos margen quedará para las políticas de esta naturaleza.
Finalmente, Araújo Chamorro y Sánchez Pingarrón contribuyen a este
número con el trabajo: Estabilidad Presupuestaria: Razones para una reflexión.
Los autores comienzan poniendo de manifiesto la posición de extrema defensa del
equilibrio presupuestario por parte del gobierno español, algo paradójico a su juicio
dado el menor grado de desarrollo de la economía española en relación a la media
europea.
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Tras pasar revista al Pacto de Estabilidad y Crecimiento y sus antecedentes,
así como a la polémica actual entorno a él, concluyen que su aplicación ha fracasado
ante la opinión internacional y ante alguno de los socios, como es el caso de España.
En lo que se refiere al caso español, y tras rebatir diferentes argumentos
esgrimidos por el ejecutivo español en defensa del déficit cero, dejan en el aire la
siguiente cuestión: ¿Alguien cree que si España incurriera en un déficit de, por
ejemplo, el 1% para financiar un ambicioso programa de inversiones estratégicas los
mercados financieros reaccionarían dudando del valor de los títulos de deuda
española, o incrementando el "spread", o se producirá un efecto "crowding out" de
expulsión de la iniciativa privada?.
En cuanto a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, los autores la
juzgan excesiva para los fines que persigue y aluden a la cooperación previa de la
mayor parte de las Autonomías con el Estado español en el cumplimiento de los
requisitos de convergencia nominal. También afirman que leyes de este tipo pueden
conducir a un total vaciamiento de la autonomía de parte de las Comunidades
Autónomas y que no se ha tenido en cuenta la situación de partida, en cuanto a
endeudamiento, de éstas, ni sus necesidades de inversión, ni los desequilibrios
existentes entre unos territorios y otros.
Concluyen señalando que la hacienda pública ha de manejarse
con criterios de eficacia y eficiencia pero, sobre todo, al servicio del bienestar de los
ciudadanos, preguntándose por qué nos empeñamos en dar lecciones de rigurosidad
a países más ricos, más solidarios y que ofrecen más oportunidades a sus ciudadanos
que nosotros.
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