Santos Pastor. Notas de Economía Pública Tema 5. Bienes Públicos. ADE & Derecho TEMA 5. BIENES PÚBLICOS Y BIENES PRIVADOS SUMINISTRADOS PÚBLICAMENTE 1. CARACTERÍSTICAS Y TIPOS 2. CONDICIONES DE EFICIENCIA EN LA PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS 3. MECANISMOS DE FINANCIACIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS PROVISTOS POR EL MERCADO 4. BIENES PRIVADOS (TOTAL O PARCIALMENTE) PROVISTOS PÚBLICAMENTE. MECANISMOS DE RACIONAMIENTO 5. RESUMEN 1 Santos Pastor. Notas de Economía Pública Tema 5. Bienes Públicos. ADE & Derecho 1. CARACTERÍSTICAS Y TIPOS Ámbitos. Ejemplos. Defensa. Salubridad (mosquitos, alcantarillado). Vacunas que evitan el contagio y propagación de enfermedades. Faros 1 y boyas luminosas. Información radiofónica. Calle o vía no congestionada. Administración pública eficiente. De ámbito regional o comarcal: erradicación de la peste agrícola o mosquitos; alcantarillado y saneamiento para la erradicación del cólera. Fuegos artificiales. Programa de mantenimiento de aire limpio (frente a contaminación) Características. • No es posible excluir de su disfrute a quien no pague por él. A veces se dice que son bienes "noapropiables", donde la apropiación no es posible o factible técnica o económicamente. Como consecuencia, si no se provee públicamente, no habría provisión de estos bienes, o habría una provisión insuficiente e ineficiente. La razón estriba en la presencia de los llamados usuarios gratuitos, caras, escaqueadotes, gorrones o polizones (free riders), sujetos que adoptan un comportamiento estratégico consistente en ocultar o falsear sus preferencias por el bien y su disposición a pagar para que exista. El fenómeno del usuario que no paga está presente en muchos escenarios. (¿Quizá algunos alumnos no toman apuntes en la esperanza de que otros lo hagan y luego poder fotocopiarlos?). Los estudios de economía experimental parecen indicar que estas estrategias son más frecuentes después de que existe el bien y que la gene es más honrada de lo que podría suponerse (Johansen, 1977). Por otra parte, cuando el número de implicados es reducido y el coste del proyecto es bajo, es poco frecuente que surjan polizones (free riders). Observa que en ese caso los costes de transacción son relativamente menores. • No rivalidad en el consumo. Una vez que existe el bien, por ejemplo, una vez construido el puente, el coste marginal de que otro acceda al bien es cero. Como el coste marginal de un usuario más es cero, el peaje debiera cero. Ojo, el coste de producir el bien no es cero, claro; es más, un rasgo frecuente de los bienes públicos es que comportan altos costes fijos y bajos costes variables, por lo que el coste de producir unidades adicionales es pequeño o pequeñísimo. Como consecuencia, sería ineficiente (recuerda a Pareto, uno ganaría sin que nadie perdiera) impedir el acceso al bien a más personas y por tanto no es deseable excluir a nadie del disfrute de ese bien. La cogestión es la forma en que se manifiesta la rivalidad en muchos bienes, como las calles, carreteras o autopistas. Una forma de expresar los dos rasgos anteriores sería que se trata de bienes donde no es posible ni deseable excluir de su disfrute a nadie. Categorías. Hay BBPP puros, bienes privados y mixtos, dependiendo de cuán viable/costosa sea la exclusión y cuán presente esté la rivalidad. 1 Aunque en la Inglaterra del XIX fueron provistos privadamente por tiempo. Vésase "The lighthouse ind Economics", JL&E, 17 (1974): 357-376. Lo fueron también en España?. Proyecto de investigacion historiador. 2 Santos Pastor. Notas de Economía Pública Tema 5. Bienes Públicos. ADE & Derecho No exclusión Exclusión No rival PÚBLICOS PUROS Rival MIXTOS Administración eficiente Emisión radiofónica Calles Faros Defensa Salubridad De ámbito no nacional: erradicación peste agrícola o mosquitos, alcantarillado y salubridad para erradicar cólera Aire [contaminado por unos, que otros personas o empresas (turismo)- usamos] Océanos, mares y grandes lagos [en relación a pesca y otros recursos] Temperatura del planeta Capa protectora de ozono Calles de los centros urbanos * Una forma de reaccionar ante las características de estos bienes es la regulación * La mayoría de estos bienes es provista de su uso. públicamente. MIXTOS PRIVADOS, PERO PROVISTOS PÚBLICAMENTE. CON ALGUNAS Autopistas en período de NO congestión EXTERNALIDADES. Televisión Educación Parque (reserva) natural * La mayoría provistos privadamente Sanidad Correos * Generalmente son bienes subsidiados o financiados parcialmente Observa que en muchas calles no hay un problema apreciable de rivalidad prácticamente durante todo el día, mientras que en el caso de otras, las zonas céntricas de las ciudades, es raro que no haya rivalidad durante el día. La TV es un ejemplo ilustrativo de que los bienes que antes eran públicos porque no se podía practicar la exclusión, después de algunas innovaciones (descodificadores y sistemas similares) devinieron en bienes privados. Educación. Es un bien privado con ciertas externalidades. Rival: al añadir estudiantes adicionales los otros niños disfrutan de menos atención. Excluible: mediante tasas, precios, etc. Se financia total o parcialmente con financiación pública debido, en parte, a los efectos externos positivos (aunque esté menos clara su existencia en la enseñanza universitaria) y por motivos de igualdad. Algo similar sucede con la sanidad. (¿Es la vivienda un bien público?). Entidad presupuestaria. Los bb públicos puros nacionales (como la defensa, salud pública, ley y orden, etc.) son de escasa significación relativa en el conjunto del presupuesto; algo mayor es cuando se añaden los públicos puros de escala autonómica o local (e.g. policía autonómica o local). La mayoría del presupuesto se lo llevan bienes "mixtos" y los destinados a la redistribución, como las pensiones y otras prestaciones que administra la Seguridad Social. 2. CONDICIONES DE EFICIENCIA EN LA PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS Para decidir cuál es la cantidad de bienes públicos a proveer es importante discernir entre cómo se podría hacer en teoría (si la gente revelase su preferencia) y cómo sucede en la práctica, donde el mecanismo habitual es la decisión colectiva, sea directa, o más frecuentemente, representativa. Para decidir la conveniencia de la provisión privada o pública hay que comparar (a) el ahorro de costes (de transacción principalmente) y la ganancia ocasionada por el mayor consumo (ventajas ambas de la provisión pública), con (b) la pérdida derivada de las distorsiones ocasionadas por su financiación (generalmente vía impuestos). En los seguros, que son servicios privados generalmente, el coste marginal de producir el servicio es casi igual al coste medio y la exclusión es factible, pero los costes administrativos si su suministro fuera público resultaría sólo el 10% del valor de las indemnizaciones (sin considerar las distorsiones impositivas), frente al 20% que supone la provisión privada actualmente. Técnicamente, la cantidad que bienes públicos es aquella en que se iguala la relación martinal de sustitución con la relación marginal de transformación. En otras palabras, se debe proveer aquella cantidad donde se3 Santos Pastor. Notas de Economía Pública Tema 5. Bienes Públicos. ADE & Derecho iguala el coste marginal de proveer el been con la suma de lo que estarían dispuestos a pagar los distintos beneficiarios del mismo. Q* = ∑ RMS = ∑RMT Æ ∑ disposición a pagar por los beneficiarios = Coste marginal de producción. Como en cada punto de la función de demanda el precio es igual a la relación marginal de sustitución, sumando verticalmente las curvas de demanda obtendremos la suma de RMS [la cantidad total de un bien a la que están dispuestos a renunciar los ciudadanos para conseguir una unidad adicional de un bien público]. La suma vertical es pues la demanda agregada del bien público. 2 Ejercicio sobre bienes públicos. La demanda televisión de cada uno de los tres grupos que forman una comunidad, expresada en horas de emisión, T, es: W1 = 200-T. W2 =240-T. W3 = 320-2T. Donde W es la disposición a pagar de cada grupo por las sucesivas horas de emisión. Supón que la televisión es un bien público que se puede producir a un coste marginal constante de €200 la hora. (a) Determina gráfica y numéricamente el número eficiente de horas de TV y cuánto pagaría cada grupo. (b) Determina gráfica y numéricamente cuánta TV pública produciría un mercado competitivo y cuántas horas de emisión contrataría cada grupo. Responde utilizando una tabla con los datos que correspondan en cada caso. (Pista en la primera columna pon el tiempo de emisión para el caso de bien público, y el precio o disposición a pagar en el caso del mercado competitivo. También te facilitará la labor expresar las funciones inversas de demanda arriba indicadas). Apartado (a). El número eficiente de horas es aquella cantidad en la que la suma de los beneficios marginales es igual al coste marginal. Si tuviéramos representadas esas curvas de demanda las sumaríamos verticalmente para determinar la suma de los beneficios marginales. De acuerdo con la tabla que sigue, el beneficio social marginal es igual al coste marginal cuando se emiten 140 horas de programación. El grupo 1 pagaría 60€, el 2 100€ y el grupo 3 40€. Como curiosidad, si giras la tabla 90º en el sentido contrario a las agujas del reloj puedes imaginarte su representación gráfica Tiempo 0 100 120 140 160 180 Disposición a pagar Grupo 1 Grupo 2 200 240 100 140 80 120 60 100 40 80 20 60 Grupo 3 320 120 80 40 0 0 Suma 760 360 280 200 120 80 Apartado (b). Para saber el nº de horas sumaríamos las demandas privadas horizontalmente. El nº de horas eficiente es aquel en que el coste marginal privado es igual al beneficio marginal privado. La demanda del grupo 1está bajo el coste marginal CM=200€ para todos los T. Con el CM de 200€ sólo los grupos 2 y 3 estarán dispuestos a pagar 200€. Se producirán 100 horas, y de ellas, el grupo 2 contrataría 40 horas y el grupo 23 60 horas. Precio 240 220 200 180 160 140 Cantidad Grupo 1 0 0 0 20 40 60 Grupo 2 0 20 40 60 80 100 Grupo 3 40 50 60 70 80 90 Suma 40 70 100 150 200 250 3. MECANISMOS DE FINANCIACIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS PROVISTOS POR EL MERCADO Que un bien sea público no implica necesariamente que la provisión sea también pública. Algunos bb. públicos son financiados y provistos privadamente (por el mercado) a través de los siguientes mecanismos. (1) Subsidio o financiación cruzada; es el caso de la casi totalidad de los programas que se emiten por radio. (2) A través de la formación de "clubes" privados, como en el caso de la vigilancia en zonas residenciales. (3) Patentes y 2 Recuerda que la curva de viabilidad representa el nivel máximo de consumo de bienes privados compatible con cada nivel de bb públicos, dado el sistema impositivo; es decreciente y cóncava. 4 Santos Pastor. Notas de Economía Pública Tema 5. Bienes Públicos. ADE & Derecho derechos de propiedad intelectual, industrial o comercial. (4) Recompensas, premios y contratos públicos; como en los contratos de investigación con NASA, de la CICYT, premios a los descubridores de algo, etc. 4. BIENES PRIVADOS (TOTAL O PARCIALMENTE) PROVISTOS PÚBLICAMENTE. MECANISMOS DE RACIONAMIENTO Como hemos dicho, hay algunos bienes privados, como el servicio de correos, y muchos mixtos, como la sanidad, educación o la seguridad social, son provistos públicamente o de manera compartida con el sector privado, bien por motivos de eficiencia (fallos del mercado) o, más frecuentemente, por razones de equidad. El gobierno puede (a) Financiar un bien o no financiarlo. (b) producirl directamente (Colegios Públicos o Servicio de Correos) o encargar al sector privado que lo haga (Colegios Subvencionados o Servicio de Mensajería Concertado). Mecanismos de racionamiento. (1) Provisión uniforme. Caso de las pensiones, de la educación básica y de la universitaria. Su inconveniente, que provee en exceso a unos (bb de elasticidad alta) y escasamente a otros (elasticidad baja); dependiendo de su demanda unos querrían comprar menos y otros más. (2) Por orden de llegada. Su inconveniente es la pérdida de bienestar ocasionada por el tiempo de espera. 3 Financiación. Mediante (1) Impuestos; (2) Tasas; (3) Co-pago (Ticket moderador) o pago compartido entre el usuario y los impuestos. (Sellos de correos, pago de medicamentos, etc.) 5. OPTIMALIDAD PARETIANA Y DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA No existe un único nivel de eficiencia. Cambios en la distribución de la renta pueden hacer que la demanda agregada sea distinta (p.ej. una redistribución de ricos a pobres disminuirá la demanda de parques públicos de los ricos y aumentará la de los pobres, pero el total no tiene por qué ser el mismo]. En general los cambios en la distribución de la renta varían el nivel eficiente de producción de los bb públicos. 6. RESUMEN ¿Qué implicaciones tiene el hecho de que un bien o servicio sea público, en lugar de ser privado, en cuanto a: (a) la cantidad de bien que proveería el mercado; (b) la cantidad eficiente que debiera proveerse; (c) la forma de decidir cuánto bien proveer y los problemas que plantea; (d) cómo financiarlo? (Damos por supuesto que sabes las características sobre rivalidad y exclusión y por tanto no gastes tiempo en definirlas). En cuanto (a) Cantidad de bien que proveería el mercado. Al ser bienes donde no es económicamente factible la exclusión, el sector privado o mercado los no proveerá, o lo hará de forma insuficiente, debido a que los particulares no quieren revelar su preferencia y la correspondiente disposición a pagar por el bien y se comportarán como polizones, gorrones o free riders, esperando que otros paguen por el bien para luego disfrutar de él (tienen incentivos a mentir). Al ser bienes cuyo consumo no es rival, lo deseable sería que todo el mundo pudiera acceder a ellos, una vez que están provistos, pues con este acceso no se limita el de los demás; pero incluso cuando el bien es mixto (factible la exclusión), la persistencia del rasgo de no rivalidad plantea la ineficiencia de la cantidad que proveería el mercado, porque éste proveerá en función de lo que están dispuestos a pagar algunos pero impide su disfrute conjunto por otros (caso del cine o aulas semidesiertos, hasta el punto donde se plantee la congestión). (b) Cantidad eficiente a proveer. ¿Cuánto bien público proveer, o lo que es lo mismo, cuánto gastar en un bien público? Lo eficiente seria gastar en un bien público en función de lo que cada uno manifestase estar dispuesto a pagar por ese bien y el coste marginal de su provisión; (este es el tema de los ejemplos numéricos de clase sobre cuánto proveer y cuánto pagaría cada uno en el nivel eficiente). Esto no es factible porque, aunque se conozca el coste marginal de proveerlo, raramente es posible establecer un mecanismo que anime a los que han de pagar a reflejar cuánto estarían dispuestos a pagar. (c) Forma de decidir. Las sociedades (y los grupos en el caso de bienes públicos de alcance menor) no dejan de proveer esos bienes públicos sino que proceden a su provisión de forma coactiva u obligada (o concertada voluntariamente entre los particulares cuando esto es posible), a decidir colectivamente, por votación, cuánto bien público proveer y cómo financiarlo mediante impuestos. En el caso de BBPP nacionales generalmente se decide mediante votación por los representantes públicos en el Congreso o Senado, que plantea varios problemas, uno de ellos es el de la correspondencia entre los intereses de quienes votan y los de los votantes que representan. El segundo, que se obvia cuando la decisión es por democracia directa (en los 3 No tanto en algunos bienes, como la justicia. Véase Hugh Gravelle, “Rationing by waiting”. 5 Santos Pastor. Notas de Economía Pública Tema 5. Bienes Públicos. ADE & Derecho bienes públicos de alcance menor, como los de club, la votación es a menudo por democracia directa de los afectados), es el de los resultados que generan las votaciones cuando las reglas que la rigen son las de la mayoría, donde se puede plantear problemas de incongruencia en ciertos supuestos, como el de la paradoja del voto (esto es aplicable a otras reglas también), el posible sesgo del votante mediano, los grupos de interés, la búsqueda de rentas o el abstencionismo. (d) Financiación. El pago, mediante impuestos debiera reflejar la distinta disposición a pagar por el bien por parte de unos y otros, pero esto no es factible por la misma razón que acabamos de comentar (incentivos a mentir) y la dificultad de establecer impuestos diferenciales. Se procede así al pago uniforme (todos pagamos lo mismo) o proporcional o progresivo, algo que por lo general lleva a resultados ineficientes comparado con el mundo ideal (una especie de nirvana), porque en el mundo real donde hay que comparar alternativas plausibles, es lo menos malo, hasta donde sabemos y somos capaces de hacer las sociedades contemporáneas. 6