DESDE LA DECLARACION DE FOZ DE IGUAZU HASTA

DESDE LA DECLARACION DE FOZ DE IGUAZU HASTA LAS
SALVAGUARDIAS INTEGRADAS
Elías Palacios
Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares. ABACC.
Presentación realizada en el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales. CARI.
Buenos Aires, 28 de setiembre de 1999.
Reseña histórica
Argentina y Brasil transitaron la segunda mitad de este siglo con una
ambición común: adquirir conocimientos y desarrollar la tecnología para alcanzar
el dominio del ciclo de combustible nuclear.
Ambos países no habían adherido plenamente al Tratado de Tlatelolco, y
no habían firmado el Tratado de No Proliferación (TNP) como una forma de
protegerse para el desarrollo de esa tecnología. El carácter discriminatorio del
TNP fue el argumento para resistir a las presiones internacionales para su firma.
Por otro lado, el texto del Tratado de Tlatelolco preveía inspecciones especiales a
instalaciones no declaradas, lo que representaba una amenaza de espionaje
industrial que Argentina y Brasil querían evitar. Esa posición mantenida durante
casi dos décadas, los colocó frente a comunidad internacional como países que
podrían estar compitiendo por una supremacía nuclear. En la práctica, el
argumento de "desconfianza" era más ficticio que real, y era utilizado por los
países desarrollados para obstaculizar la transferencia de tecnología nuclear.
A partir de 1985 Argentina y Brasil, a través de declaraciones conjuntas,
expresaron la decisión de dar transparencia a sus programas nucleares. Como
resultado, asumieron diversos compromisos sobre el uso exclusivamente pacífico
de la energía nuclear y sus respectivos programas. Ese proceso de declaraciones
conjuntas llevaron a la firma de un Acuerdo Bilateral sobre los Usos
Exclusivamente Pacíficos de la Energía Nuclear en julio de 1991. Este acuerdo
estableció formalmente el Sistema Común de Contabilidad y Control y creó la
Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares
para implementar el sistema de verificación establecido. En ese momento se
decidió, también, iniciar negociaciones con la Agencia Internacional de Energía
Atómica (AIEA) para a alcanzar un acuerdo conjunto de salvaguardas que tenga
como base el SCCC.
En el momento de firmarse el Acuerdo Bilateral y crearse ABACC,
Argentina y Brasil habían alcanzado un nivel de desarrollo tecnológico
significativo y balanceado, donde cada uno tendía a enriquecerse con la
experiencia del otro, dentro de un proceso político particularmente favorable.
El enfoque de "vecino controlando al vecino" por sí solo no era suficiente
para asegurar a la comunidad internacional que un sistema regional era capaz de
garantir la no-proliferación nuclear. Era necesario que un sistema internacional de
verificación se asociase al esquema regional definido en el Acuerdo Bilateral. Es
por eso que los dos países, la ABACC y la OIEA firman el Acuerdo Cuatripartito
(INFCIRC/435) en diciembre de 1991, el cual solo entró en vigor en marzo de
1994. Este Acuerdo determina que ABACC y la OIEA deben llevar a cabo sus
actividades de verificación evitando la duplicación innecesaria de esfuerzos de
salvaguardas, y al mismo tiempo, alcanzando conclusiones independientes.
Posteriormente, Argentina firma el TNP en diciembre de 1994 entrando en
vigor en febrero de 1995 Paralelamente, los dos países junto con Chile
propusieron modificaciones al texto de Tlatelolco y en 1995, cuando el Tratado ya
había sido modificado, Brasil y Argentina adhirieron plenamente al mismo. En el
año 1998 Brasil adhiere al TNP entrando en vigor hacia fines de ese mismo año.
Durante esos años se discutía en el marco de la OIEA el Programa 93+2,
destinado a incrementar la eficiencia y eficacia de las salvaguardias. Como
resultado se introdujeron nuevas medidas y tecnologías a las salvaguardias que se
venían aplicando hasta ese momento. También se delinearon un conjunto de
acciones para detectar materiales y actividades nucleares no declaradas que dieron
lugar al Protocolo Adicional a los acuerdos entre los Estados y el OIEA
(INFCIRC/540), aprobado por la Junta de Gobernadores de ese Organismo en el
año 1997.
El SCCC y el Acuerdo Bilateral
La Declaración de Foz de Iguazú, de noviembre de 1990, aprueba las
bases del Sistema Común de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares SCCC- a ser aplicado en ambos países, y establece un cronograma de actividades
para ser cumplido en un plazo de 45 días. Las actividades más relevantes son:
§
Intercambio de las respectivas listas descriptivas de todas las instalaciones
nucleares;
§
Intercambio de las declaraciones de inventario inicial de los materiales
nucleares existentes en cada país;
§
Llevar a cabo las primeras inspecciones recíprocas a los sistemas
centralizados de registros; e
§
Iniciar las negociaciones con la OIEA para la celebración de un Acuerdo
Conjunto de Salvaguardias que tenga como base el SCCC.
En julio de 1991 se firma en Guadalajara, México, el “Acuerdo entre la
República Argentina y la República Federativa del Brasil para el uso
exclusivamente pacífico de la energía nuclear”. Este Acuerdo Bilateral establece
como compromiso básico de los Estados Parte:
1
§
Utilizar exclusivamente con fines pacíficos el material y las instalaciones
nucleares sometidas a su jurisdicción o control;
§
Prohibir e impedir en sus respectivos territorios, y abstenerse de realizar,
fomentar o autorizar, directa o indirectamente, o de participar de cualquier
manera:
a)
En el ensayo, uso, fabricación, producción o adquisición, por
cualquier medio, de toda arma nuclear, y
b)
En el recibo, almacenamiento, instalación, emplazamiento o
cualquier otra forma de posesión de cualquier arma nuclear.
El Acuerdo establece también que el incumplimiento grave del mismo por
alguna de las Partes, dará derecho a la otra a dar por terminado el Acuerdo o a
suspender su aplicación total o parcialmente, lo que deberá ser notificado por esa
parte al Secretario General de las Naciones Unidas y al Secretario General de la
Organización de Estados Americanos.
Este Acuerdo crea, también, la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad
y Control de Materiales Nucleares -ABACC- para implementar y administrar el
SCCC.
El SCCC fue concebido como un sistema “full scope” de salvaguardias,
basado en la verificación del inventario físico de material nuclear y de las
variaciones informadas por el operador, así como la re-verificación sistemática de
la información de diseño. Adicionalmente tiene en cuenta la posibilidad de uso de
material no declarado y el uso indebido de las instalaciones. La implementación y
aplicación del SCCC requiere un esfuerzo conjunto de los operadores, las
Autoridades Nacionales y ABACC.
El SCCC está formado por Procedimientos Generales y Manuales de
Aplicación para cada instalación. Los Procedimientos Generales contienen las
directivas dadas en el SCCC. Los Manuales de Aplicación son negociados entre
ABACC y el respectivo país para cada instalación. En ellos se define el nivel
adecuado de contabilidad y control en cada instalación, teniendo en cuenta
parámetros tales como:
§
§
§
Categoría del material nuclear;
Tiempo de conversión;
Inventario/flujo de material nuclear.
Las instalaciones salvaguardadas por ABACC en Argentina y Brasil se
indican en la Tabla I.
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TABLA I.
INSTALACIONESSALVAGUARDADAS POR LA ABACC
TIPO
Plantas de Conversión/Fabricación
Plantas de Enriquecimiento
Reactores de Potencia
Reactores de Investigación
Instalaciones de Invest. y Desarrollo
Unidades Críticas y Subcríticas
Depósitos
LOFs (*)
TOTAL
ARGENTINA
BRASIL
TOTAL
11
1
2
6
1
-3
15
39
1
2
2
3
9
3
2
9
31
12
3
4
9
10
3
5
24
70
(*) LOCATION OUTSIDE FACILITIES – Cualquier lugar donde se usa o almacena el material
nuclear en cantidades iguales o inferiores a 1Kg efectivo.
ABACC
La estructura de ABACC esta formada por un cuerpo directivo y un órgano
ejecutivo. El cuerpo directivo, denominado Comisión, está integrado por cuatro
miembros correspondiendo a cada Parte nombrar dos de ellos. El órgano
ejecutivo, denominado Secretaría, está compuesto de 10 profesionales técnicos, 2
profesionales administrativos y 5 auxiliares. Los profesionales de mayor jerarquía
de cada país cumplen las funciones de Secretario y Secretario Adjunto,
alternándose anualmente en sus cargos.
Adicionalmente, cada país pone a disposición de ABACC una lista de
alrededor de 35 inspectores, la que debe ser aprobada por la Comisión. Las
inspecciones son realizadas en Argentina con inspectores brasileños y viceversa.
Los inspectores solo se incorporan a ABACC durante el tiempo asociado a una
inspección reintegrándose a sus actividades de origen al cabo de la misma. El
hecho que algunos inspectores provengan de los sistemas nacionales de
salvaguardias y otros de las propias instalaciones, le permite a la Secretaria
integrar equipos de inspectores de elevado nivel técnico. En efecto, esta es una de
las principales ventajas que ofrece el sistema, de poder utilizar como inspectores
especialistas en los procesos que se pretende inspeccionar. ABACC mantiene
programas de capacitación que tienen en cuenta el diferente “background” de los
inspectores, los cuales se revisan todos los años.
Asimismo, los países ponen a disposición de ABACC varios laboratorios
especializados. Las muestras obtenidas en instalaciones de Brasil son analizadas
en laboratorios argentinos y viceversa. ABACC coordina anualmente diversos
ejercicios de intercomparación de su red de laboratorios, con los principales
laboratorios de salvaguardias reconocidos internacionalmente. Esto permite
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garantizar un aceptable nivel de confianza de los resultados obtenidos por los
laboratorios del sistema administrado por ABACC.
Adicionalmente, los países asisten a ABACC con especialistas y equipos
técnicos cada vez que se los requiere para representarla en reuniones técnicocientíficas o para desarrollar temas específicos asociados con la implementación
de enfoques de salvaguardias.
ABACC y la OIEA aplicando salvaguardias
El Acuerdo entre Brasil, Argentina, ABACC y la OIEA para la aplicación
de salvaguardias, conocido como Acuerdo Cuatripartito (INFCIRC/435), fue
firmado en diciembre de 1991 y entró en vigor en marzo de 1994, después que los
Congresos de ambos países lo ratificaran.
Los compromisos básicos del Acuerdo Cuatripartito son:
§
Los Estados Parte se comprometen a la aplicación de salvaguardias a todos
los materiales nucleares en todas las actividades nucleares realizadas dentro de
sus territorios, bajo su jurisdicción o efectuadas bajo su control en cualquier lugar,
a efectos de verificar que dichos materiales no se desvían hacia la fabricación de
armas nucleares u otros dispositivos nucleares explosivos.
§
La OIEA, en sus verificaciones, deberá tomar debida cuenta de la eficacia
técnica del SCCC.
§
Los Estados Parte, ABACC y la OIEA deberán cooperar para facilitar la
implementación de las salvaguardias estipuladas en el acuerdo.
§
ABACC y la OIEA deberán alcanzar conclusiones independientes evitando
la duplicación innecesaria de actividades de salvaguardias.
El mayor esfuerzo en los años siguientes a la entrada en vigor del Acuerdo
Cuatripartito estuvo focalizado a coordinar las actividades con la OIEA. Esta
coordinación no fue fácil y fue necesario un gran esfuerzo por parte de ambas
agencias para resolver diferentes problemas, desde discrepancias de los
inspectores en el campo, hasta arduas discusiones sobre la interpretación de
criterios.
Los hechos fundamentales para la coordinación de actividades de
salvguardias con la OIEA fueron: la decisión de elevar el nivel del Comité de
Enlace entre los Estados Parte, ABACC y la OIEA, tomada en 1996, y la
aprobación de las “Guías para la coordinación de la inspecciones de rutina y adhoc entre la OIEA y ABACC” en 1997.
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En los dos últimos años se dio alta prioridad a la negociación de
procedimientos para el uso común de equipamiento dando un importante paso
para evitar la duplicación innecesaria de esfuerzos. En el presente, prácticamente
todo el equipamiento utilizado durante las inspecciones, tanto de contención y
vigilancia como de medición, esta cubierto con procedimientos de uso común
aprobados por ambas organizaciones.
Además, la ABACC y el OIEA han coordinado sus actividades para un
mejor aprovechamiento de los inspectores en el campo sin perjuicio de la
ejecución de las tareas previstas. Se redujo el esfuerzo de inspección de acuerdo
con lo establecido en el Sistema Común de Contabilidad y Control (SCCC) y en
los criterios del OIEA, para las instalaciones clasificadas como “Otros Lugares”;
se pasó de inspeccionar aproximadamente el 100% de esas instalaciones por año,
a inspeccionar solo el 30 % de las mismas. Asimismo se acordó enviar - en esas y
en otras instalaciones simples – un inspector de cada agencia en lugar de dos
como se venía haciendo hasta ese momento. Los resultados se reflejan en las
Figuras 1 a 3.
Otra actividad que mereció especial atención fueron las transferencias de
combustibles quemados hacia los silos en seco, en la Central Nuclear Embalse, en
Argentina. Esta instalación absorbía el 47% del esfuerzo de inspección de la
ABACC, prácticamente el mismo esfuerzo que el resto de todas las demás
instalaciones de Argentina y Brasil. Con el objeto de racionalizar el esfuerzo de
inspección necesario, se llevaron a cabo varios estudios y se negociaron
procedimientos acordando finalmente, con el OIEA, la Autoridad Nacional
Argentina y el Operador, la presencia en el campo de un solo inspector por
agencia en lugar de dos como era la práctica corriente hasta ese momento,
preservando el principio de alcanzar ambas agencias conclusiones independientes.
Sin embargo, es importante tener presente que aún falta mucho por
recorrer hasta alcanzar ese objetivo expresado en el Acuerdo Cuatripartito de
“evitar la duplicación innecesaria de esfuerzos”. Se esta apenas comenzando con
la realización de algunas inspecciones con un único inspector por agencia en lugar
de dos como fue la practica corriente hasta ahora. La experiencia es muy positiva
y, ciertamente, abre un camino para aplicar el mismo enfoque en prácticamente
todas las inspecciones llevadas a cabo por la OIEA y ABACC. El próximo
impulso estará dirigido a convencer al OIEA para realizar las inspecciones bajo
el concepto de “one man one job”. Es una tarea ardua, que requerirá algún tiempo
para concretarse, pero es esencial para alcanzar el mencionado objetivo.
La introducción de nuevas tecnologías en el futuro próximo, incluyendo el
monitoreo remoto de las instalaciones, permitirá futuras reducciones del esfuerzo
de inspección, aumentando tanto la eficiencia como la eficacia de las
salvaguardias.
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El fortalecimiento de las salvaguardias
La constatación de actividades nucleares no declaradas en Irak y los
problemas asociados con la verificación del inventario de material nuclear en la
República Democrática de Corea – ambos países firmantes de TNP- puso en
evidencia la debilidad del sistema de salvaguardia internacional aplicado por el
OIEA. Como consecuencia de ello, la Junta de Gobernadores de ese organismo le
solicitó al Director General, en 1992, que presente una propuesta concreta de
fortalecimiento de las salvaguardias mejorando su relación costo-beneficio.
El fortalecimiento de las salvaguardias internacionales podría lograrse
básicamente, aumentado la capacidad de detectar la diversión del material
nuclear declarado y aumentando la capacidad de detectar actividades nucleares no
declaradas, especialmente las relacionadas con la producción de plutonio (Pu) y el
uranio altamente enriquecido (HUE). Cabe mencionar que las salvaguardias
internacionales hasta ese momento, sólo se ocupaban de detectar la diversión de
material nuclear y actividades nucleares declaradas.
En respuesta a ese pedido, la Secretaría presentó en 1993 el llamado
Programa 93+2, el cual preveía que en un plazo de 2 años, se evaluasen las
técnicas, el financiamiento, y los aspectos legales de un conjunto de medidas para
un sistema de salvaguardias fortalecido y más eficiente.
Después de largas discusiones con los países miembros, la Secretaría
presentó en 1995 a la Junta de Gobernadores una serie amplia de medidas de
fortalecimiento de las salvaguardias, dividido en dos partes: la Parte I reuniendo
las medidas que, en principio, podrían ser introducidas dentro del actual sistema
legal y por lo tanto, de rápida implementación; y la Parte II, destinada a detectar
actividades nucleares no declaradas, para lo cual se requerirían medidas legales
adicionales.
Es importante destacar que el SCCC fue creado en 1991 y a pesar de haber
sido diseñado para aplicar salvaguardias convencionales, en ningún momento se
excluye de su enfoque la posibilidad del uso de material o instalaciones no
declaradas ni es uso indebido de instalaciones declaradas.
La Parte II fue intensamente discutida transformándose en el “Protocolo
Adicional a los acuerdos entre los Estados y el OIEA para la aplicación de
salvaguardias (INFCIRC/540)”, aprobado por la Junta de Gobernadores de ese
Organismo el 15 de mayo de 1997. En esa oportunidad se aprueba una serie de
acciones tendientes a fortalecer las medidas de salvaguardias que se venían
aplicando y, al mismo tiempo, incorporando otras tendientes a detectar material e
instalaciones no declaradas. Un número significativo de países, entre los cuales se
encuentran la Comunidad Europea, Estados Unidos y Japón ya han adherido a ese
Protocolo. Argentina, Brasil, y ABACC –en paralelo a la Conferencia General
que se esta celebrando durante esta semana en Viena- comunicaron al Director
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General de ese Organismo que se encuentran listos para iniciar las conversaciones
tendientes a la firma de dicho documento.
Que se puede extrapolar de la experiencia de ABACC
La creación de un sistema regional implica fundamentalmente una decisión
política. En efecto, la creación de ABACC para administrar el SCCC fue una
decisión política de Argentina y Brasil, tomada en 1991, para dar transparencia a
sus programas nucleares creando un clima de confianza mutua. El objetivo de ese
momento era atenuar las presiones internacionales sobre ambos países en el área
nuclear. Como se mencionó anteriormente, Argentina y Brasil no habían firmado
el TNP y no habían adherido plenamente al tratado de Tlatelolco.
Los años que siguieron, por los motivos expuestos anteriormente,
estuvieron marcados por la necesidad de fortalecer las salvaguardias
internacionales. Fue a partir de aquí que la comunidad internacional comenzó
valorar las posibilidades concretas que ofrecía un sistema regional en ese sentido.
Se observó como ventajas el hecho de controlar un pequeño número de
instalaciones y no estar obligado a seguir criterios y procedimientos de aplicación
universal, como se le exigiría a un sistema internacional. Otro aspecto importante
el hecho de poder integrar los equipos de inspección con especialistas en los
procesos que se quiere controlar. Adicionalmente, un sistema regional posee una
serie de canales -formales e informales- que le permiten acceder a mucha más
información que la que los países estarían obligados a suministrar al OIEA.
Sin embargo, un sistema regional tiene barreras internas que son necesarias
vencer para alcanzar sus objetivos. La principal es alcanzar la voluntad de los
Estados Parte en dar transparencia a sus programas nucleares, creando un clima
de confianza mutua. Otro aspecto importante es hacer transcender ese clima de
confianza a la comunidad internacional. El tercer punto es la credibilidad técnica
del sistema que debe ser reconocido internacionalmente.
Al analizar las posibilidades de extrapolar la experiencia de ABACC hacia
otra áreas del planeta, es necesario ser cautos. En el caso de Argentina y Brasil,
ayudó mucho para alcanzar ese clima de confianza mutua, el buen
relacionamiento entre ambos países durante más de 100 años, donde el conflicto
más serio se debió a la utilización de la cuenca del Plata, resuelta en la década del
70; esta situación es muy distinta entre India y Pakistán, en Oriente Medio o entre
las dos Coreas. La trascendencia de ese clima hacia la comunidad internacional lo
dio la firma del Acuerdo Cuatripartito y la adhesión plena de los dos países al
Tratado de Tlatelolco. El reconocimiento de la credibilidad técnica del sistema
regional requiere un cierto tiempo para ser alcanzado; en el caso de ABACC el
apoyo recibido de ambos países, tanto en recursos humanos como financieros, fue
fundamental para lograrlo en un plazo relativamente breve.
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Las salvaguardias integradas
La integración de los sistemas nacionales y regionales de salvaguardias con
el sistema internacional del OIEA no es un hecho nuevo; el INFCIRC/153 y otros
acuerdos comprehensivos como el Cuatripartito, incorporan los sistemas
nacionales (SSAC) y regionales (RSAC) de contabilidad y control. Sin embargo,
el sistema de salvaguardias de la OIEA poco se ha servido de esta situación y los
criterios que aplica no han tenido prácticamente en cuenta las actividades
realizadas por esos sistemas.
Con la introducción del Protocolo Adicional, la necesidad de llevar a cabo
una verdadera integración de todos los sistemas de salvaguardias ha ido ganando
cuerpo. La necesidad de relacionar las actividades de OIEA con los SSAC y
RSAC es una necesidad imperiosa para aumentar la eficiencia y la eficacia de las
salvaguardias. La comunidad internacional esta reclamando una revisión amplia
del sistema internacional de salvaguardias, a la luz de las nuevas medidas y la
OIEA viene reuniendo diversos grupos de especialistas tratando de delinear las
salvaguardias integradas.
Las salvaguardias integradas deberían estar basadas en la existencia de
sistemas nacionales o regionales de contabilidad y control de materiales nucleares
que sean creíbles. La credibilidad debería fundamentarse en elementos objetivos y
la participación de los SSAC y RSAC debería estar limitada a áreas específicas.
Parecería razonable que en ese nuevo esquema las salvaguardias convencionales
sean delegadas a los sistemas nacionales o regionales, con procedimientos de
garantía de calidad adecuados, los cuales serían auditados por el OIEA, y el
Organismo debería concentrarse en las medidas previstas en el Protocolo
Adicional para la detección de materiales y actividades no declaradas, como el
análisis de información, el monitoraje ambiental y el acceso complementario.
REFERENCIAS
“Acuerdo entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil para
el uso Exclusivamente Pacífico de la Energía Nuclear”. Guadalajara, Mexico.
Julio 1991.
“Agreement between the Republic of Argentina, the Federative Republic of
Brazil, the Brazilian-Argentine Agency for Accounting and Control of Nuclear
Materials and the International Atomic Energy Agency for the Application of
Safeguards”. INFCIRC/435. IAEA, Vienna, March 1994.
“Model Protocol Additional to the Agreement(s) between State(s) and the
International
Atomic
Energy
Agency
for
the
Application
of
safeguards”INFCIRC/54o. Vienna, September, 1997.
8
“The structure and content of Agreements between the Agency and States
required in connection with the Treaty on the Non-prolferation of Nuclear
Weapons”. INFCIRC/153. Vienna, June 1972.
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