RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

RESPONSABILIDAD PATRIMONI AL DE LA
ADMINISTRACIÓN
1. CARACTERÍ STICAS DEL SISTEMA: unitario (148.1.18 CE, pudiendo
modularse la unicidad del sistema por razón de la materia, pero no por razón del
sujeto activo del deber de indemnizar), general (9.3 y 121 CE, aplicable a toda
la actividad administrativa jurídica o de hecho, formal o material, por acción u
omisión, también producida bajo formas de derecho privado), bajo la supervisión
monopolística de la jurisdicción contencioso-administrativa (salvo en caso
de responsabilidad penal de funcionarios, ex art. 121 CP), directo (no
subsidiaria, pero sin perjuicio de la acción de regreso de oficio ex arts. 145 y 146
LAP en caso de dolo o culpa grave) y objetivo (106.2 CE prescinde, en teoría,
de la idea de culpa o negligencia en la producción de los daños como título de
imputación,
aunque
la
culpa
siga
jugando
un
papel
relevante
jurisprudencialmente, en casos de funcionamiento anormal de servicios públicos).
Legislación postconstitucional: art. 139-146 LAP: reformas: Ley 4/1999, de
13 de enero, y por la LO 6/1998, de 13 de julio, de reforma de la LOPJ:
unificación del sistema de responsabilidad de las Administraciones públicas.
2. REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD: lesión, imputabilidad,
causalidad.
a) LESIÓN: antijurídica, efectiva, individualizable y económicamente
evaluable (art. 139.2 LAP).
1. Daño efectivo: real, ya producido (no caben reclamaciones de daños
futuros ni solicitar de un órgano judicial el reconocimiento de la existencia del
fundamento jurídico de la responsabilidad, desligado de un daño efectivo, al
contrario de lo que sucede en el Derecho comunitario); detrimento personal o
patrimonial al particular, referido a un derecho o interés económico ya integrado
en el patrimonio de la víctima (no cabe como regla general la indemnización de
las “simples expectativas”, pérdida de clientela futura, ), aunque esta regla se ve
flexibilizada a veces por el principio de “confianza legítima”. El particular debe
probar el daño. Ejs.: ST S de 11 de abril de 2002 (Arz. 3464): el RDL 7/96
de medidas de liberalización de la actividad económica, liberalizó la prestación
de servicios funerarios, privando a Pompas Fúnebres de Barcelona SA de la
situación de monopolio en los servicios mortuorios en Badalona, el TS afirma que
la recurrente sólo especula sobre la posibilidad que la nueva regulación de los
servicios funerarios le pueda generar daños, pero no acredita la existencia de
otras empresas funerarias en la localidad ni que ello le haya comportado un
perjuicio efectivo. Idem en las SsTS 13.4.2002 (Arz. 3957) y 13 de abril de 2002
1
(Arz. 3957); STS de 5 de marz o de 20 02 (Arz. 1965): falta de detección
de un carcinoma después de una revisión ginecológica, el TS considera que dicha
revisión se realizó conforme a la lex artis y no se ha aportado ningún dato fáctico
que acredite la existencia de un daño efectivo; STS de 18 de octubre de
2002 (Arz. 10223 ): anulación de unas actas de inspección del IRPF que
determinaron el embargo de dos inmuebles enajenados en subasta pública y
cedidos a un hijo de los actores, el TS niega el desapoderamiento real y efectivo
de los bienes subastados, pues éstos fueron cedidos por el rematante a un hijo de
los recurrentes que convivía con ellos.
2. Daño individualizable en una persona o grupo: excluye las
limitaciones generales de derechos de contenido patrimonial, a no ser que tal
limitación incida con especial intensidad sobre una persona o grupo determinado
de personas (arts. 239.2 TRLS92 y 43 LRSV98). Principio de igualdad de las
cargas que se imponen a los particulares o a los que están dentro de una
determinada categoría.
3. Daño económicamente evaluable. En especial, la indemnizabilidad
de daños personales y morales: paulatino reconocimiento: de la indemnizabilidad
de daños morales accesorios a lesiones físicas (pretium doloris), pasando por el
reconocimiento de daños morales puros de extrema gravedad : STS 12 de marzo
de 1975 (Arz. 1798), “novios de Granada” hasta el reconocimiento de daños
morales menores en casos de funcionamiento gravemente anormal de la
Administración (indemnización-sanción): STS 31 de enero de 1992 (Arz. 729),
“panteones de Barcelona”. Ejs.: STS de 2 3 de julio de 2002 (Arz. 7231):
sanción disciplinaria de separación de un Guardia civil posteriormente anulada,
se niega la indemnización por daño moral porque el daño al prestigio del
reclamante sólo deriva de los actos que determinaron su condena penal y no de
la conducta de la Administración; STS de 20 de marzo de 2002 (Arz.
5658): accidente durante el servicio militar, pensión extraordinaria a la que el
TS añade una indemnización por daños morales en atención a las circunstancias
derivadas de la lesión (sufrimiento, intervenciones quirúrgicas y rehabilitación);
STS de 24 de mayo de 2002 (Arz. 5871): rectificación de certificaciones
erróneas de la Delegación de Hacienda que comportaron una demanda penal
por alzamiento de bienes, el TS no da por acreditado el daño moral derivado del
haber sido objeto de un encausamiento penal debe ser probado y cuantificable
económicamente.
4. Daño antijurídico (art. 141.1 LAP, primer inciso): sólo son
indemnizables las lesiones procedentes de daños que el dañado no tenga el deber
jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. Hay supuestos (positivos y/o
principiales) en que existe el deber jurídico de soportar el daño (potestades
administrativas tributaria, sancionadora, etc.). La propia Administración debe
probar la juricidad del daño. En caso de funcionamiento anormal de la
Administración la antijuridicidad del daño es la regla general. Ejs. STS de 18 de
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abril de 1995 : pérdida de clientela de un restaurante por cambio del trazado
en una vía de acceso: lesión no antijurídica porque el restaurante ya tenía una vía
de acceso y la Administración regula el acceso a las vías sin que su modificación
dé derecho a una indemnización; STS de 19 de julio de 2002 (Arz. 6610):
modificación de los accesos a unas instalaciones a consecuencia de las obras de
aumento de los carriles realizadas en autopista, lesión no antijurídica por no
haber privación total de los accesos al establecimiento, y ser la reordenación de
los accesos necesaria para mejorar el trazado de una vía en beneficio del interés
general; STS de 4 marzo de 2002 (Arz. 2259): declaración de caducidad
de la concesión para la construcción de obras provisionales y desmontables por
incumplimiento de las condiciones establecidas por el concesionario,
incumplimiento conocido por la Administración pero no por ello legal: quien
levanta un edificio vulnerando el ordenamiento jurídico tiene el deber de soportar
las consecuencias de su conducta.
-en particular, los RIESGOS DEL DESARROLLO: segundo inciso del art.
141.1 LAP, cláusula introducida en 1999 para excluir la responsabilidad
administrativa en casos como los contagios de Hepatitis C o SIDA por
transfusiones de sangre en hospitales públicos realizados en momentos en que era
imposible detectar la contaminación. Aunque es discutido por la doctrina su encaje
como expresión de la fuerza mayor, ejemplo de ruptura del nexo causal o causa
de no imputación, parece que puede tratarse de una manifestación del fenómeno
de la juridicidad de los daños causados por riesgo del desarrollo: la causa es
interna del producto o servicio prestado pero, al no poderse conocer dado el
estado de los conocimientos, excluye el carácter antijurídico del daño. Problemas:
“evitar” y “prevenir” son dos acciones diferentes que responden a distintas
circunstancias; y el estado de la ciencia no es equiparable al de la técnica,
debiendo ambos ser estandarizados, sobre la base de un consenso en la
comunidad científica del carácter dañoso de ciertas acciones. Ejs.: SsT S 23 de
septiembre de 2002 (Arz. 8671), 25 de enero de 2003 (Arz. 941),
27 de enero 2003 (Arz. 971), 6 de marzo de 2003 (Arz. 2785), 2 4
de marzo de 2003 (Arz. 3655).
b) IMPU TACIÓN A LA ACTIVI DAD ADMINISTRATIVA (concepto
amplio de “servicios p úblicos”) salvo los d años producidos por
contratistas y concesionarios: arts. 97.3 LCAP, 9.4 LOPJ, 161.c y 219
LCAP.
1. Las lesiones causadas por contratistas y concesionarios no implican
la responsabilidad de la Administración, pues responden los propios
concesionarios directamente frente a terceros salvo cuando el daño tenga origen
en una cláusula impuesta por la Administración y el concesionario tenga la
obligación de cumplirla, por una orden de la Administración o por los vicios del
proyecto elaborado por la Administración. Ejs.: STS 19 de septiembre 2002
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(Arz. 8401): accidente por defectuosa señalización de una vía de tráfico donde
una empresa realizaba unas obras, responsabilidad del contratista por el
cumplimiento de la normativa de señalización de las obras, los perjuicios
derivados de la mala señalización no pueden imputarse a la Administración; STS
de 10 de octubre de 2002 (Arz. 8743): ruptura de un canal que paraliza
la actividad de una central eléctrica. Los daños y perjuicios deben ser
indemnizados por la Administración por haber violado los términos de la
concesión al imponer un plazo de demora en el comienzo de las obras.
2. La posición de garante de la Administración pública: deberes de resolver
sobre la existencia de responsabilidad, de determinar el sujeto activo del deber de
indemnizar y de ejecutar sus propios actos administrativos firmes.
I. Funcionamiento anormal del servicio.
1. Art. 142.4 LAP: jurisprudencia mayoritaria: no hay margen de tolerancia
en el caso de que haya ilegalidades menores en los actos administrativos salvo en
los casos de ejercicio de potestades discrecionales o aplicación de conceptos
jurídicos indeterminados (STS 5 de febrero de 1996, Arz. 987, denegación de
apertura de farmacia).
2. Resp onsabilidad por omisión: aplicación del estándar del servicio.
Inexistencia, con carácter general, de reglas de Derecho positivo que impongan
unos estándares de calidad en la prestación de los servicios y su fijación
jurisprudencial: cláusulas legales de limitación o exoneración de la
responsabilidad. Ej. art. 22.2 Ley 33/1984, de 2 de agosto, de ordenación del
Seguro Privado, “El ejercicio de las facultades de control no constituirá a la
Administración del Estado en responsable por las actividades y operaciones de las
entidades sujetas a control, salvo que el daño producido sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos de conformidad con lo dispuesto en la
legislación general”; y art. 92 Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de
Valores, “La incorporación a los Registros de la Comisión Nacional del Mercado
de Valores de los informes de auditoría de cuentas y de los folletos informativos
sólo implicará el reconocimiento de que aquellos contienen toda la información
requerida por las normas que fijen su contenido y en ningún caso determinará
responsabilidad de la Comisión Nacional del Mercado de Valores por la falta de
veracidad de la información en ellos contenida”.
Primera manifestación jurisprudencial: STS 28 de enero de 1972 (Arz. 351), sobre
mal estado de la carretera: determinación casuística del grado de diligencia
exigible a la Administración en su señalización y mantenimiento (ej. STS 9 de
diciembre de 1993, Arz. 1792/94, árbol caído sobre la carretera); policía de
cauces (ej. STS 27 de septiembre de 1991, Arz. 8038); muerte o lesiones sufridas
por internos de instituciones penitenciarias a manos de otros reclusos (ej. STS de 4
4
de enero de 1991, Arz. 500); autolesiones o suicidios de internados en hospitales
o establecimientos psiquiátricos (ej. SsTS de 3 de enero de 1990, Arz. 154, o 28
de febrero de 1995, Arz. 1489).
3. Responsabilidad por anulación d e actos administrativos: no
confiere por sí misma derecho a la indemnización. Ejs.: STS de 14 de enero de
2002 (Arz. 12): daños a una sociedad por anulación de una licencia para la
construcción de un edificio. El Ayuntamiento debe indemnizar porque los
recurrentes tuvieron que acudir a la vía judicial para obtener la licencia; STS de
28 de febrero de 2002 (Arz. 2989): expulsión del Colegio Oficial de
Agentes de Aduanas y posterior anulación del acuerdo. Indemnización por el
daño emergente, lucro cesante y los daños morales; STS de 19 de abril de
2002 (Arz. 4059): militar fallecido separado del servicio por sanción
posteriormente anulada, su esposa reclama una indemnización por la retribución
dejada de percibir por su marido desde el momento de la separación hasta la
reintegración al servicio, por los daños y perjuicios y por los daños morales. El TS
considera no acreditada la existencia de un daño real efectivo e individualizado,
sin que sea posible reclamar de forma genérica los daños morales; STS de 9 de
mayo de 2002 (Arz. 3959): denegación de licencia de armas. Se reclama
una indemnización por el tiempo que la Administración le privó de realizar los
deportes de caza y tiro al plato, pero el TS considera que no se ha acreditado el
daño, que podría existir si se acreditasen las oportunidades de que pudiera haber
dispuesto para practicar dichos deportes y hubiera perdido por falta de licencia;
STS de 23 de mayo de 2002 (Arz. 4694): Ayuntamiento que ordena a una
empresa la clausura y cese inmediato de la actividad extractiva por carecer de la
licencia. El derecho a la indemnización reclamada por la empresa no se deriva
automáticamente de la anulación de un acto, sino que debe probarse el daño y
señalarse las bases sobre las que debe calcularse la indemnización; STS de 23
de abril de 2002 (Arz. 4254 ): indemnización del coste de un aval por el
importe de una multa que, posteriormente, fue anulada; STS de 27 de mayo
de 2003 (Arz. 4105): responsabilidad del Ayuntamiento por el otorgamiento
de una licencia ilegal de apertura para la instalación de una gasolinera que
reducía las ventas de otra gasolinera cercana; STS de 7 de julio de 2003
(Arz. 4791): empresa que solicita un permiso de trabajo a favor de extranjero
para la recogida de fruta, que fue denegada por inviable, al estar próxima su
finalización. Responsabilidad tras acreditarse que el trabajo se podía desarrollar
al menos durante 5 meses, por lo que la denegación del permiso en base a que la
oferta de trabajo era no tiene fundamento.
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II. Funcionamiento normal del servicio: Restricción jurisprudencial de la
responsabilidad objetiva: sólo la actuación administrativa que genere un riesgo
determina la responsabilidad + concepto estricto de lesión + evaluación de los
medios del servicio), porque “la responsabilidad patrimonial objetiva no es un
seguro universal” (la normalidad del funcionamiento de los servicios públicos se
relaciona con lo que socialmente se exige de la prestación de los servicios
públicos: tendencia hacia la estandarización sobre la base de cartas de servicios,
etc.).
- Actividad material. Regla general para las secuelas accidentales: imputación
por riesgo.
- Actividad jurídica: actos con efectos expropiatorios o cuasiexpropiatorios
(requisas civiles ex art. 120 LEF); ruptura del principio de igualdad ante las cargas
públicas: STS 18 de marzo de 1976 (Arz. 2025): perjuicios del propietario de un
taller debido a obras en la vía pública; STS 13 de noviembre 1991 (Arz. 8811):
perjuicios a los propietarios de un camping debido al cierre temporal de la
carretera de acceso debido a la realización de obras, STS 4 de febrero de 2003
(Arz. 2363): retraso en la elaboración de normas reguladoras del sector agrario
que impide a los agricultores perjudicados por una helada cobrar el seguro.
- enriquecimiento sin causa de la Administración. Residual, campo usual
de aplicación: la nulidad, total o parcial, de contratos administrativos habiéndose
realizado la contraprestación por el contratista privado, acarrea el problema de
la disminución de la eficacia de la regulación de la contratación administrativa.
También el ejercicio de acción pública para defensa de los bienes públicos ex art.
109.2 de la Ley de Costas, art. 68.4 LRBRL...
c) RELACIÓ N DE CAUSALIDAD entre la actividad administrativa y el
resultado dañoso, que debe probar el demandante.
1. Los tratamientos teóricos de la responsabilidad: causalidad natural o
teoría de la equivalencia de la condiciones vs. causalidad jurídica o teorías de la
causalidad eficiente o adecuada. Aproximación pragmática del Tribunal Supremo.
2. Interferencias del nexo causal.
-culpa de la víctima:
*en concurrencia con un funcionamiento normal de la Administración: exoneración
de la Administración. Ej. STS 21 de diciembre de 1998 (Arz. 10221): lesiones
producidas al disolver la policía, utilizando medios proporcionados, una
manifestación ilegal; STS de 19 de noviembre de 2002 (Arz. 10964): lesiones al
lanzarse de cabeza desde una plataforma situada en la playa y chocar con el
6
fondo del mar; STS de 1 de julio de 2002 (Arz. 6300): lesiones durante la
celebración de un encuentro de fútbol organizado por el Ayuntamiento, quienes
han participado han asumido voluntariamente los riesgos; STS de 9 de diciembre
de 2002 (Arz. 10902): accidente de tráfico de conductor de 70 años por barro
en la calzada de uso agrícola muy poco transitada y se circulaba a velocidad
moderada, de forma que si el conductor hubiera puesto atención, no habría tenido
ningún problema para esquivar el barro; STS 3 de febrero de 2003 (Arz. 1040):
suicidio de detenido en una Comisaría, a pesar de actuaciones de vigilancia y
control policial. Pero SAN de 29 de octubre de 2003: suministro de dosis de
metadona a un preso en centro penitenciario sin comprobar su identidad, con
resultado de muerte. No existe culpa exclusiva de la víctima, que accedió al
consumo engañando consciente y dolosamente a la ATS, sino que la conducta
también es imputable a la Administración.
*en concurrencia con un funcionamiento anormal de la Administración: aplicación
de la técnica de la “compensación de culpas” (imputación sólo de una parte
proporcional de los daños a la Administración y, por tanto, reducción de la
indemnización). Ej. STS 12 de mayo de 1982 (Arz. 3326), “avioneta de Barajas”;
STS de 26 de noviembre de 2002 (Ar z. 10990): accidente por las fuertes
lluvias y la falta de drenaje y mal peraltado del carril. Al accidente contribuyó que
el vehículo tuviera las ruedas traseras desgastadas. El accidente fue causado por
el desgaste de los neumáticos y las intensas lluvias, y también porque una zona de
la carretera estuviera embalsada, lo que provocó que el coche se deslizara
(concurrencia de culpas).
-concurrencia de hecho de tercero:
*jurisprudencia mayoritaria: aplicación de la teoría de la equivalencia de las
condiciones y de la responsabilidad como obligación solidaria. Ej. STS de 5 de
noviembre de 1974 (Arz. 4510), “empresarios españoles de Guinea Ecuatorial”;
STS de 25 de enero 1992 (Arz. 1343), explosión de butano debida en última
instancia a un descuido particular, pero posibilitada por el deficiente
funcionamiento de los servicios de inspección.
*tendencia reciente: teoría de la causalidad adecuada y consideración de la
obligación de indemnizar como mancomunada, respondiendo la Administración
por su porcentaje de responsabilidad en la causación del daño. Ej. STS 28 de
noviembre de 1998 (Arz. 9967), accidente debido al mal estado del avión y falta
de previsión del piloto, pese a lo que se permitió el despegue (la Administración
indemniza el 60%).
- concurrencia de otras Administraciones Públicas (140 LAP): responsabilidad
solidaria salvo que no gestionen conjuntamente el servicio público, caso en que se
permite la atribución de la responsabilidad a cada Administración atendiendo a
los criterios de competencia, interés público e intensidad de la intervención. Si no
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cabe determinación de cuotas = solidaridad (STS de 15 de noviembre de 1993,
Arz. 10115). Ej.: STS 12.2.1996: niño que pierde un ojo cuando atraviesa la
verja de la escuela. Sólo existe responsabilidad del Ayuntamiento titular de la
escuela, pero no de la Junta de Andalucía, aunque es competente en la materia.
- fuerza mayor (art. 106.2 CE y art. 139.1 LAP). Debe probarla la
Administración. Causa natural, imprevisible, irresistible e inevitable. Distinta del
caso fortuito (no liberatorio), que se refiere a aquellos sucesos que caen dentro
del ámbito de control de la Administración. Concurre y exonera: STS 8 de
abril de 2003 (Arz. 3683): lesión sufrida al golpearse contra una pared por
un golpe de mar inesperado durante paseo por la calle ante la evidencia del
temporal y las advertencias de la Policía Municipal; No concurre y no
exonera: STS de 23 de mayo de 1996: inundación de fábrica a
consecuencia de fuertes lluvias: taponamiento del alcantarillado y acumulación
del agua. La Administración alega fuerza mayor pero no se acepta porque era
previsible y se hubiera podido evitar si la Administración hubiera recogido la
basura; S TS de 29 de junio 2002 (Arz. 8799): caídas de árbol por el
viento con resultado de lesiones en vía pública; STS 31 de enero de 2002
(Arz. 5055): accidente de vehículo por desprendimiento de piedras de una
ladera con resultado de muerte y heridas: inactividad material anormal de la
Administración al omitir la instalación de sistemas de protección adecuada para
impedir la caída a la calzada de piedras procedentes de la ladera.
3. LA INDEMNI ZACIÓN
I. Principio de integridad patrimonial (art. 141.2 LAP cálculo de acuerdo
con los criterios de valoración establecidos en la LEF, legislación fiscal y otras
normas aplicables, ponderándose, en todo caso, las valoraciones
predominantes en el mercado).
II. Momento de referencia para el cálculo de la indemnización: art.
141.3 LAP:
– producción de la lesión.
– actualización conforme al IPC.
– intereses de demora conforme a los arts. 36 y 45 LGP: si transcurren 3 meses
desde el reconocimiento de la obligación o la notificación de la sentencia
condenatoria; interés legal del dinero vigente en el momento de generarse la
deuda; desde el momento en que el deudor reclame por escrito el cumplimiento de
la obligación (entendiendo la jurisprudencia por tal el escrito de reclamación de
responsabilidad dirigido a la Administración).
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III: Pago: art. 141.4 LAP, posible en especie o mediante pagos periódicos:, si es
más adecuado para reparar el perjuicio y al consentimiento del interesado.
IV. Valoración de los daños personales, ante el subjetivismo de las
valoraciones judiciales, que da lugar a inseguridad jurídica y a desigualdades de
trato injustificables: uso de baremos objetivos, como los empleados para la
valoración de los daños personales provocados por accidentes de tráfico (SsTC
181/2000, de 29 de junio, sobre la DA 8ª Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de
Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados y 102/2002, de 6 de mayo: el
sistema de valoración de daños a de la Ley de responsabilidad civil y seguro en la
circulación de vehículos a motor es vinculante para los órganos judiciales; la
limitación de la valoración del lucro cesante en los casos de lesiones que
produzcan la baja médica de las víctimas sólo es admisible cuando no concurra
culpa relevante del conductor causante.
V. Compatibilidad de la indemnización con un seguro suscrito por la
víctima y con una pensión extraordinaria.
1. Compatibilidad del deber de indemnizar con un seguro suscrito por la
víctima: STS 26 de febrero de 1991 (Arz. 1087), indemnización por lesiones
físicas y días de baja laboral; distinción entre seguros de daños y seguros de vida
o integridad física; STS de 26 de octubre de 2002 (Arz. 10299): compatibilidad
de la indemnización por muerte durante expedición organizada por la Escuela
Militar de Montaña con la satisfecha por la Mutualidad general deportiva.
2. Compatibilidad de la indemnización con la prestación de una pensión
extraordinaria. Frente a la línea tradicional: la pensión extraordinaria constituye
una compensación predeterminada legalmente de los daños y, en consecuencia,
es incompatible con la indemnización, la STS 4 de febrero de 1999 (Arz. 4870),
principio de reparación integral: la pensión extraordinaria cubre el menoscabo
patrimonial, pero puede no cubrir otros daños, especialmente el daño moral.
4.
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Y
JURISDICCIO NAL
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO,
salvo que exista responsabilidad subsidiaria de la Administración por
responsabilidad penal (y civil derivada de delito) de un funcionario o autoridad:
huida hacia la jurisdicción penal, más rápida y barata (art. 146 LAP remite al 121
CP: demanda conjunta al funcionario responsable y a la Administración; daños
causados por policías: art. 5 LO de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: los agentes
de policía son responsables personal y directamente por los actos que realicen
durante su actuación profesional; si en su actuación incumplen los principios de
congruencia, oportunidad y proporcionalidad, responsabilidad de la
Administración y posterior interposición de la acción de regreso).
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I. Plazo de prescripción de la acción (art. 142.5 LAP).
1. Un año:
–de producirse el hecho lesivo.
–de manifestarse los daños. Si ambos momentos no coinciden, se aplica el criterio
más favorable al ejercicio de la acción.
2. Daños corporales:
–desde completa curación.
–caso de no ser ésta posible, desde la estabilización de las secuelas.
3. El ejercicio de acciones penales contra un funcionario o autoridad (art.
146.2 LAP) no interrumpe la tramitación de los procedimientos de
responsabilidad: el plazo de prescripción se inicia con el auto de
sobreseimiento o la sentencia absolutoria.
4. En caso de responsabilidad por anulación de actos o normas, el plazo se
computa desde la sentencia definitiva (art. 142.4 Ley 30/92).
II. Procedimiento administrativo.
días.
1. Procedimiento abreviado (art. 143 LAP y RD 429/1993 arts. 14-17), 30
–cuando la existencia (o inexistencia) de la responsabilidad y la cuantía de la
indemnización resulten “inequívocas”.
–la propuesta de resolución se somete a dictamen del Consejo de Estado (u
órgano autonómico homologable). Si existe discrepancia entre el dictamen y la
propuesta, el procedimiento se tendrá que resolver conforme a la tramitación
ordinaria.
2. Procedimiento ordinario.
–iniciación a solicitud de interesado o de oficio (art. 142 LAP). La iniciación de
oficio se notificará a los interesados, pero el procedimiento podrá instruirse
aunque éstos no se personen, pero no podrá resolverse, sino que el instructor
deberá proponer el archivo provisional de las actuaciones, que se convertirá en
definitivo si pasa el plazo de prescripción sin que haya comparecido ningún
interesado (RD 429/93, art. 5 y 11.2).
–legitimación activa, reconocida también a las Administraciones públicas, aunque
la Ley se refiera sólo a los ciudadanos.
–legitimación pasiva, la Administración que ejerza la competencia en el momento
de formularse la reclamación, no la que realizó la actuación presuntamente
dañosa (SsTS 10 de octubre de 1988, Arz. 8188, 21 de noviembre de 1998, Arz.
10
9963...).
–previsión expresa de la posibilidad de terminación convencional (RD 429/1993
art. 8, 11.2 y 13.1).
–dictamen preceptivo del Consejo de Estado (art. 22.13 LOCE), cuando la
responsabilidad se impute a la Administración del Estado o de una Comunidad
Autónoma que no tenga órgano propio homologable; o del órgano autonómico
equivalente al Consejo de Estado, caso de existir (RD 429/1993 art. 12.1).
3. Plazos, efectos del silencio y recursos.
–plazo para resolver y notificar: 6 meses (RD 429/93, art. 13.3)
–silencio negativo (art. 142.7 LAP y art. 13.3 RD 429/93).
–la resolución pone fin a la vía administrativa (art. 142.6 LAP).
11
III. Proceso contencioso-administrativo.
1. Jurisdicción competente.
–monopolio jurisdiccional contencioso-administrativo (art. 2.e LJ).
–concurrencia de sujetos privados: carácter preferente de la Jurisdicción
contencioso-administrativa (art. 9.4 LOPJ).
-supuesto de aseguramiento (frecuente en el ámbito local): sendos Autos de la
Sala de Conflictos del TS de 17 de diciembre de 2001 y de 21 de
octubre de 2002 señalaron a la jurisdicción civil como competente en caso de
demanda conjunta a una entidad pública y a su compañía aseguradora. Reacción
del Legislador en la LO 19/2003, de 23 de diciembre, de reforma del art. 9.4
LOPJ. En caso de demanda conjunta contra la compañía de seguros y la
Administración, es competente la jurisdicción contencioso-administrativa.
Jurisdicción civil competente sólo cuando la demanda se dirija únicamente contra
la aseguradora, en aplicación de la acción directa del art. 76 LCS.
2. La especialidad de los daños derivados de actos administrativos ilegales
declarados nulos.
–el plazo de prescripción se inicia con la firmeza de la sentencia que declara la
invalidez del acto dañoso (art. 142.4 LAP).
–cabe ejercitar la acción de responsabilidad como subordinada de la pretensión
de anulación, incluso si no se hubiese solicitado el resarcimiento en vía
administrativa, pudiendo introducirse la pretensión de resarcimiento incluso en la
vista o el escrito de conclusiones (art. 31.2 y 65.3 LJ).
12
RESPONSABILIDAD DE LA ADMI NISTRACIÓN POR LA
ACTIVID AD LEGISLATIVA
Fundamento: Arts. 9.3, 33, 106.2 y 33.3 CE (art. 1 del Protocolo 1 del CEDH):
inconstitucional
toda
ley
expropiatoria
que
excluyera
la
indemnización.
I. Supuestos de re sponsabilidad del Estado por actos legislativos no
incluidos en el art. 139.3 LAP.
1. Leyes inconstitucionales: declarada su nulidad por el TC, habrán de
indemnizarse los perjuicios antijurídicos derivados de su aplicación. No obstante,
es preciso tener en cuenta art. 40 LOTC. Por otra parte, el TC en ocasiones,
aplicando la llamada “técnica prospectiva”, elimina los efectos retroactivos de sus
sentencias: STC 45/1989, de 20 de febrero, sobre liquidación conjunta del IRPF.
2. Leyes de caso único o de contenido expropiatorio: admisibles en nuestro
Derecho, pese a los problemas respecto al art. 24 CE (STC 166/1986, de 19 de
diciembre, RUMASA II), gracias a la jurisprudencia constitucional sobre la
distinción entre ley expropiatoria y ley de regulación de la propiedad:
a) STC 227/1988, de 29 de noviembre (Ley de Aguas): es necesario
distinguir entre expropiación (privación indemnizable) y otro tipo de intervención
limitativa de derechos (privación no indemnizable). Para que se aplique la
garantía expropiatoria del art. 33.3 CE, debe haber privación singular
(sustracción o ablación de un derecho o interés legítimo impuesto a uno o varios
sujetos); distinta de las medidas legales de delimitación o regulación general del
contenido de un derecho que, sin privar singularmente del mismo a sus titulares,
constituyen una configuración "ex novo" modificativa de la situación normativa
anterior, que ni están prohibidas por la Constitución ni dan lugar por sí solas a
una compensación indemnizatoria).
b) STC 149/1991, de 4 de julio (Ley de Costas): la DT 1ª no viola la
garantía expropiatoria, pues la conversión legislativa forzosa de derechos
dominicales en zona de dominio público impuesta por el art. 132.2 CE, respeta la
garantía expropiatoria del art. 33.3 CE en los términos de la STC 166/1986
(Rumasa II), FJ 13: el legislador puede fijar diferentes "modalidades de
valoración" para determinar la indemnización; modalidades que deben ser
respetadas "a no ser que se revelen desprovistas de base razonable", lo que no
sucede aquí, ya que las condiciones de la conversión (duración de la concesión,
exoneración del canon, respeto de usos y aprovechamientos) son razonables, al
haber en 30+30 años margen de tiempo sobrado para amortizar cualesquiera
instalaciones, asegurando la ausencia de canon una mayor rentabilidad
económica. Además, “nada impide que los afectados por la expropiación puedan
impugnar ante la jurisdicción competente el acto administrativo de conversión de
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su título dominical en título concesional para deducir ante ella las pretensiones que
estimen pertinentes frente al mismo”. De acuerdo con el concepto abstracto de
expropiación, lo procedente es abrir la fase de justiprecio. No obstante, en los
supuestos de declaración de espacios naturales protegidos la jurisprudencia ha
optado por aplicar analógicamente la regulación de la responsabilidad por
modificación de planes urbanísticos (STS 9 de febrero de 1999, Ar. 1878, Sa
Cánova de Artá).
3. Leyes que requieren de actos administrativos para su eficacia: existirá
responsabilidad de la Administración y no del Estado-legislador, cuando “la
producción del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e
imprevisibles como para que pueda considerarse intermediada o relacionada con
la actividad de la Administración llamada a aplicar la Ley” (STS 17 de febrero de
1998, Ar. 1677). Cuando la aplicación de la Ley sea mecánica, la eventual
antijuridicidad queda cubierta por ésta y en todo caso podremos estar ante el
supuesto del art. 139.3 LAP, que regula la responsabilidad por el cambio
legislativo.
II. Supuestos de responsabilidad del Estado por actos legislativos
incluidos en el art. 139.3 LAP: “Las Administraciones públicas indemnizarán
a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no
expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar,
cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que
especifiquen dichos actos”. La legislación como tal no genera el derecho a una
indemnización cuando provoque un perjuicio general a los destinatarios de la
norma. Sólo se indemnizará cuando suponga una carga ESPECIAL O SINGULAR,
con la que se rompa el principio de igualdad de los ciudadanos. Posiblemente
inconstitucional, pues relega a los jueces la interpretación del carácter
expropiatorio de las leyes.
Jurisprudencia en los supuestos de:
- jubilación anticipada e incompatibilidad de funcionarios (negativa): SsT S de 3 0
de noviembre de 1992 y 14 de n oviembre de 2002 (Arz. 9926):
funcionario se jubila anticipadamente y solicita que se anule el acto administrativo
de su jubilación forzosa y se le reconozcan los derechos pasivos máximos que le
fueron recortados por no alcanzar el mínimo de antigüedad y, subsidiariamente,
reclama una indemnización por la diferencia entre las retribuciones en servicio
activo y las percibidas en concepto de derecho pasivo durante los 5 años de
jubilación anticipada. El TS considera que la jubilación anticipada es una potestad
del legislador constitucionalmente permitida. STS 23 de junio de 2003 (Arz.
4567): Una Orden de Ministerial que anticipa la edad de jubilación de notarios,
agentes de cambio y bolsa provoca la jubilación forzosa del corredor de
comercio. El TS declara que la Administración no está obligada a indemnizar
todos los perjuicios que pueda suponer al particular la aplicación de las leyes,
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por lo que, no existiendo error ni inconstitucionalidad de la Ley, ni funcionamiento
anormal de la Administración, el recurrente tiene el deber jurídico de soportar el
daño.
- perjuicios de empresas pesqueras por la adhesión a la CEE (positiva) -SsTS de 5
de marzo de 1993, 27 de junio de 1994 y 17 de febrero de 1998, que
reinterpreta las anteriores a la luz del principio de confianza legítima, seguridad
jurídica y respeto a los derechos adquiridos-;
- daños derivados de leyes inconstitucionales, SsTS de 15 y 26 de febrero y 13 de
junio de 2000, y 13 de mayo de 2003 (Arz. 3833): Responsabilidad del Estado
legislador por una norma tributaria (gravamen complementario de máquinas
recreativas) declarada inconstitucional: devolución de la cantidad ingresada con
los intereses legales de la misma.
- daños derivados de actos con fuerza de ley de trascendencia internacional
(positiva en algunos casos, negativa en otros): SsTS 20.5.2003 (Arz. 3993,
3994): industriales que no pueden acceder a su negocio y continuar su actividad
mercantil a consecuencia del cierre de la frontera con Gibraltar. El TS establece
que el actor no tenía el deber de soportar el daño individual y efectivo que se
produjo por la interrupción de su actividad empresarial por el cierre de la
frontera decretado en aras de los intereses nacionales. También SsTS
27.5.2003 (Arz. 4105), 3.7.2003 (Arz. 4405) y 16.7.2003 (Arz.
6753). Sin embargo, STS de 30 de junio de 2004: irresponsabilidad del
Estado por las nacionalizaciones cubanas desde 1959.
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III. Respon sabilidad por la f alta o def ecto en la transposición de
directivas comunitar ias: la normativa comunitaria no resulta directamente
aplicable, dado su carácter restrictivo, pero supone un mínimo indisponible para el
legislador nacional.
- STJCE 19 de noviembre de 1991, Francovich y Bonifaci: principio general de que
los particulares deben ser indemnizados por los perjuicios derivados de las
infracciones del Derecho comunitario. Requisitos en el caso de no trasposición
de directivas: la directiva debe tener como finalidad el reconocimiento de
derechos a los particulares; el contenido de esos derechos debe estar
suficientemente concretado en la directiva; debe existir relación de causalidad
entre el incumplimiento y los daños.
- STJCE de 16 de diciembre de 1993, Wagner Miret: transposición
def ectuosa: la responsabilidad patrimonial es más respetuosa que la aplicación
directa con el principio de autonomía de las autoridades nacionales para la
trasposición de las directivas.
Ley 32/1999 de solidaridad con las víctimas del terrorismo y Ley
35/1995 de ayuda y a sistencia de las víctimas de delitos violentos y
contra la libertad sexual: el Estado a sume directamente el pago de la
indemnización, cuya cuantía se establece en la propia Ley. Víctimas (art. 2,
cobran lo mismo dentro de cada grupo) y beneficiarios (art. 3), pago de la
indemnización tanto si existe una sentencia firme como si no. Además, la
Administración exige al particular que le ceda todas las acciones que tenga contra
el delincuente para, posteriormente, poder ejercitar la acción de regreso contra
éste. Si hay sentencia firme, el Estado cubrirá la diferencia hasta el máximo que
establezca la Ley en su Disposición Adicional. Si no hay sentencia firme, se
pagará directamente cuanto establezca la Ley.
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMI NISTRACIÓN DE JUSTICIA
I. Régimen general de la responsabil idad del Estado por actuaciones
judiciales: art. 121 CE y los art. 292 a 297 LOPJ.
1. Responsabilidad por funcionamiento “anormal”. Aplicación supletoria de
las reglas de la responsabilidad patrimonial de la Administración, en cuanto
compatibles con las peculiaridades de la institución.
2. Delimitación positiva (la actividad jurisdiccional) y negativa (aplicación
del régimen general de responsabilidad (art. 106.2 CE) a los actuaciones no
jurisdiccionales de órganos judiciales y a las actuaciones de la Administración de
apoyo a los órganos judiciales; supuesto específico: la policía judicial).
3. Causas de exclusión de la responsabilidad: fuerza mayor (art. 292.1
LOPJ) y conducta dolosa o culposa del perjudicado (art. 295 LOPJ).
4. Finalidad y contenido de la intervención del CGPJ: determinar la
anormalidad de las actuaciones y la procedencia de la acción de regreso ex art.
296 LOPJ.
5. El informe del Consejo de Estado y la resolución del Ministro de Justicia.
II. Títulos de imputación: error judicial de hecho (in personam) o de
Derecho (en la aplicaci ón de la Ley) procesalmente irreparable (art. 293
LOPJ: necesidad de una previa declaración judicial mediante sentencia de la
existencia de error); funcionamiento anormal de la Administración de
justicia (negligencia en un embargo judicial, retrasos anormales o injustificados,
etc.); prisión preventiva injusta (art. 294 LOPJ): especie del género “error
judicial” en la que la existencia del error se reconoce implícitamente en el mismo
proceso, al absolver al encarcelado preventivamente, sin que sea precisa una
declaración específica, como ocurre en los supuestos del art. 293 LOPJ.
–supuestos: *absolución o sobreseimiento libre por “inexistencia del hecho
imputado” o inexistencia objetiva;
*la jurisprudencia equipara los supuestos de no participación en los
hechos suficientemente probada o inexistencia subjetiva;
*se excluyen los supuestos de absolución por falta de pruebas, en los
que se considera que la actuación judicial acordando la prisión
preventiva no puede considerarse como un error judicial;
- indemnización: daños morales + sueldo dejado de obtener.
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III. Responsabilidad civil de Jueces y Magistrados (arts. 296, 297 y 411
a 413 LOPJ). Incluso de Magistrados del Tribunal Constitucional: STS de 23 de
enero de 2004, declara la responsabilidad civil por daños morales de todos y
cada uno de los magistrados del Tribunal Constitucional -500 euros- por denegar
el amparo al denunciante, ante el TC, de la falta de convocatoria de los oportunos
concursos-oposición para cubrir plazas de Letrado del Tribunal Constitucional y al
tiempo cubrir por libre designación o designación temporal dichas plazas, sobre la
base de la responsabilidad extracontractual común del art. 1902 CC.
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