Bibliografías. La autorización ambiental integrada

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BIBLIOGRAFÍA
LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO, Francisco de Borja y RUIZ DE APODACA, Angel, La autorización ambiental integrada: estudio sistemático de la Ley 16/2002, de prevención y
control integrados de la contaminación, Civitas, Madrid, 2002, 418 páginas.
1. La autorización ambiental integrada es una nueva técnica que el Legislador
español introduce en el mundo jurídico, desde el campo del Derecho comunitario europeo, con la finalidad de una protección integrada del medio ambiente, como indispensable exigencia preventiva para el desarrollo de actividades potencialmente contaminantes.
La Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación (LPCIC), incorpora con retraso la Directiva 96/61/CE del Consejo, imponiendo la exigencia de una autorización escrita para la implantación de gran número de
instalaciones, suscitando, dada su importancia jurídica, interesantes cuestiones que exigen un análisis serio y profundo de este instrumento ambiental.
La introducción de un nuevo y fundamental dispositivo de protección ambiental,
de amplio alcance y calado, justificaba un examen riguroso de dicha técnica, tanto por
su importancia desde la perspectiva jurídica como por su indudables repercusiones
prácticas al afectar a instalaciones relevantes desde la óptica ambiental, económica y
social.
Por ello, hay que celebrar la aparición de este libro, que, pese a ver la luz al
poco de la promulgación de la Ley, no es un comentario urgente de ella, sino un estudio sistemático sosegado y riguroso. Un libro realizado por dos profesores universitarios, avezados estudiosos y expertos en el Derecho ambiental, lo que les ha permitido
aunar en el estudio la óptica teórica y la perspectiva práctica.
Estamos, pues, ante una importante obra, ya que estudia un nuevo instrumento
ambiental, la autorización ambiental integrada, sobre la base de su reciente regulación
básica por la Ley 16/2002, considerando al tiempo la normativa comunitaria europea y
autonómica.
2. La estructura y metodología de la obra responden a la propia configuración
del libro como un estudio sistemático de la Ley 16/2002. A partir de este texto legal, se
ha realizado un análisis institucional desde la perspectiva jurídica, ofreciendo una
visión completa, coherente, integral y armónica de este nuevo instrumento, que permite adentrarse en la finalidad y funcionalidad perseguidas con la introducción de esta
nueva técnica de protección ambiental. Esta complitud y coherencia exigen, como
hacen los autores, plantearse incluso una cuestión previa, un presupuesto cero, que
constituye un aspecto basilar de tal instrumento, como es la necesidad de la integración.
La obra se inicia con un Capítulo preliminar sobre la necesidad de la integración; a la que sigue el examen de la técnica ambiental. El primer Capítulo del libro
trata del marco jurídico; el segundo estudia la autorización ambiental integrada; el tercero analiza la relación de esta técnica con otras autorizaciones tanto ambientales
como urbanísticas; y el cuarto y último examina el régimen sancionador.
Con el propósito de incitar a su lectura sosegada, a mi juicio, imprescindible
para quienes actúen desde distintas ciencias en el medio ambiente, así como para las
numerosas instalaciones sobre las que incide la Ley 16/2002, parece conveniente resaltar aquí algunos aspectos del libro que muestran tanto la relevancia de la nueva autorización como el sobresaliente interés que la misma suscita, dada su trascendencia e
inmediata efectividad.
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3. El Capítulo preliminar estudia la necesidad y el valor de la integración. Y es
que un estudio sistemático, así como el reconocido rigor de los autores, imponía examinar previamente un aspecto esencial de la nueva técnica, que está en su propia base,
como es su carácter integral, planteándose como cuestión previa el significado y alcance que puede tener la integración en el campo ambiental.
La realidad de las cosas exige una perspectiva integrada en el campo ambiental,
debiendo superarse la tradicional perspectiva sectorial en función de los medios, claramente insuficiente, ya que el medio ambiente constituye una realidad unitaria, viva e
interactiva. Es, por ello, clara la necesidad de la integración, dada la existencia de la
pluralidad de Administraciones públicas intervinientes y de habilitaciones precisas
para desarrollar actividades, para lograr una acción protectora convergente que sea más
eficaz y eficiente para la conservación y mejora ambientales, así como para los agentes
afectados. La propia realidad muestra tozudamente los efectos positivos de la integración frente a los consecuencias negativas de la dispersión.
La integración puede alcanzar diversos campos y puede tener varias dimensiones. En efecto, la integración se proyecta sobre la regulación, las autoridades competentes para aplicarla y los procedimientos; y sus vertientes son la interna, la externa y
la temporal, cuyo plasmación en aquellos campos no ha de ser necesariamente
homogénea. Basta mencionar en materia procedimental, los denominados procedimientos complejos.
Pero la integración no es algo totalmente neutral, sino que puede plantear problemas; con carácter general, la pérdida de poder de los órganos o autoridades integrados respecto del que se sitúa en el vértice o cúspide, por atribuírsele la decisión final o
última.
Desde esas consideraciones generales, la LPCIC se presenta como una respuesta
a la necesidad de integración; pero es una integración parcial. Ahora bien, su limitación, por razones competenciales, a la legislación básica, deja campo a las Comunidades Autónomas para profundizar en la integración.
4. El marco jurídico de la autorización ambiental integrada, al que se dedica el
Capítulo primero, está constituido por normas del Derecho comunitario europeo e
interno. El punto de arranque es la Directiva IPPC y su transposición por España a
través de la LPCIC, teniendo en cuenta que en la actualidad están previstas modificaciones de la Directiva como es la incorporación del Convenio de Aarhus. Dos son, a mi
juicio, las cuestiones sobresalientes en relación con la transposición del Derecho
comunitario, que aborda derecha y certeramente este libro: en primer lugar, no sólo la
adaptación normativa, en la que se produjo un retraso que motivó la condena a España
por el Tribunal de Justicia, sino el efectivo cumplimiento de sus previsiones, para lo
que la Directiva establece la exigencia de informes a los Estados miembros y otros instrumentos de control. Y en segundo lugar, la aplicación de la doctrina del efecto directo de las Directivas, en casos de falta de transposición o de incompleta o incorrecta
adaptación a la Directiva IPCC.
En el ámbito interno, se examina la ineludible caracterización de la Ley 16/2002
como legislación básica, dentro del orden constitucional y estatutario de delimitación
de competencias, destacando tanto la posible incidencia inmediata de esa ley estatal
sobre la normativa autonómica preexistente en la materia, como el obligado respeto
por el legislador autonómico de tales bases estatales.
Para conocer el sentido y alcance de una Ley ha de considerarse cual es su
entronque constitucional y su finalidad; aspecto que acertadamente abordan los autores, indicando que la determinación legal de fines específicos será un útil instrumento
exegético en su aplicación.
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La fijación del ámbito de aplicación de la norma es una cuestión capital del
marco jurídico, que el libro examina pormenorizadamente, partiendo del concepto
mismo de “instalación”, estudiando las instalaciones incluidas en el campo general de
aplicación de la LPCIC y, especialmente, su aplicación a las instalaciones existentes.
En la misma línea, se estudian también de forma detallada las previsiones de la LPCIC
sobre las obligaciones de los titulares de instalaciones comprendidas en su ámbito de
aplicación.
No podía quedar fuera del examen del marco jurídico, el problema referido a la
cooperación entre las Administraciones competentes en la materia, que se analiza tanto
con carácter general como en el seno de la propia LPCIC.
5. El Capítulo segundo constituye el eje central de la obra, al estudiar de forma
completa y sistemática la institución: la autorización ambiental integrada. El examen
comienza señalando la finalidad de la autorización y sus principios informadores, entre
los que destaca la integración.
Siendo la autorización un acto dictado a instancia del interesado, cobra especial
relieve la solicitud de tal autorización, a la que la Ley 16/2002 –y por ello el libro–
presta singular atención, pues fija su contenido y la documentación a acompañar; por
lo que, además, la obra estudia también las consecuencias de una solicitud defectuosa,
así como la confidencialidad de los datos aportados.
Un segundo aspecto relevante se refiere a la tramitación del procedimiento autorizatorio, que se presenta parcialmente como un procedimiento complejo. Partiendo de
la configuración de la LPCIC como una Ley de contenido procedimental, se estudia
con detalle y rigor todo el proceso de elaboración de la autorización, comenzando por
la iniciación, la tramitación donde destaca por su carácter esencial el trámite de información pública, los informes municipales y el informe del Organismo de cuenca, la
propuesta de resolución y posterior trámite de audiencia, y la terminación mediante
resolución.
El carácter capital de la autorización conllevan asimismo un específico análisis
de tres aspectos de la misma: su contenido, su caracterización jurídica y su impugnabilidad. Interesa destacar que la autorización ambiental integrada se conforma como un
acto del que surge una relación jurídica entre la Administración y el titular de la
misma, que permite categorizarla como una “autorización de funcionamiento”, en
cuyo otorgamiento no acaba sino que se inicia una permanente conexión entre el titular
de la instalación autorizada y la Administración, comportando el sometimiento a un
régimen jurídico específico. Se trata, en fin, de un acto complejo en cuyo otorgamiento, junto a elementos reglados, hay otros indeterminados dado el margen de apreciación de la Administración, a ejercer de forma razonada y razonable. Y en cuanto a la
impugnabilidad, se prevé la impugnación directa de informes vinculantes, así como de
la autorización, examinándose las particularidades en este campo de la noción de “interesados”.
La autorización ambiental integrada es una autorización de funcionamiento
sometida a plazo y a un concreto régimen jurídico, por lo que se examina también la
renovación, la modificación y la extinción, destacando la ultraactividad de la autorización.
6. La finalidad integradora de la Ley 16/2002 lleva a estudiar, en el Capítulo tercero, la relación entre la autorización ambiental integrada y otras autorizaciones. Partiendo de esa funcionalidad, que la hace previa a las demás, se indican las autorizaciones que integra y las que no integra, prestando especial atención a varias
autorizaciones: de vertido a aguas continentales, de vertidos desde tierra al mar, de vertidos a las redes de saneamiento, en materia de residuos, de incineración de residuos y
en materia de emisiones a la atmósfera.
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Sin embargo, subsiste todavía, si bien de modo formal, la licencia de actividades
clasificadas, que, sin embargo, alguna legislación autonómica había desplazado. Asimismo, serán en su caso necesarias las correspondientes licencias urbanísticas.
Un aspecto reseñable es el relativo a las autorizaciones sustantivas, a las que ha
de preceder necesariamente la autorización ambiental integrada. El libro, tras abordar
el concepto mismo de “autorización sustantiva”, examina la regla de la precedencia y
las cuestiones de articulación entre ambas.
El esencial propósito integrador tanto de la regulación como de la institución
tiene como piedra de toque, dada también su configuración como instrumento de protección ambiental, la articulación entre la autorización ambiental integrada y la evaluación de impacto ambiental. Aquí se ponen de manifiesto la disparidad de reglas legales, a partir de la diversidad de órganos competentes; las incoherencias de la solución
adoptada, que apela en casos de pluralidad de órganos a la cooperación; y la incidencia
que tiene la LPCIC sobre la propia configuración de la declaración de impacto ambiental, pues, de un lado, parece abonar su carácter inimpugnable separadamente de la
autorización sustantiva y, de otro, apunta su carácter vinculante.
7. El Capítulo cuarto versa sobre la disciplina ambiental en materia de prevención y control integrados de la contaminación. Este ordenamiento sectorial, en torno a
una autorización administrativa constitutiva que crea una relación jurídica entre Administración y titular de la instalación autorizada, debe prever mecanismos de supervisión, tanto de control e inspección como sancionador.
La obra, consciente de la transcendencia de la efectividad de las normas y autorizaciones, dedica un cuidado y atento estudio de las potestades administrativas para
asegurar el permanente cumplimiento de la legalidad y hacer realidad la protección
ambiental. Por ello, examina la inspección, abordando la competencia para llevarla a
cabo y su régimen jurídico; el específico régimen sancionador en la materia, con los
problemas de concurso tanto de ilícitos como de autoridades sancionadoras competentes; las medidas provisionales; y, como cierre, la reparación del daño causado.
Además, el libro incorpora un glosario de términos y los anejos de la Ley
16/2002, siempre útiles para la comprensión de la nueva regulación preñada de nociones técnicas, cuyo preciso significado y alcance es obligado conocer.
8. En fin, estamos ante un estudio jurídico sobre una técnica de protección
ambiental recientemente introducida con carácter básico, que es ya una técnica fundamental del Derecho ambiental, cuya obtención es inexcusable para las grandes y
medianas industrias, tanto existentes como futuras. El régimen jurídico de esa institución se examina desde la inmediatez del texto legal (pues analiza una nueva Ley al
poco de su promulgación), con una metodología jurídica adecuada (aborda una “parte
especial” en su conexión con la denominada “parte general”), con un rigor y profundidad encomiables (no es una descripción sino un análisis exhaustivo y sistemático) y
todo ello con un estilo impregnado de claridad y sencillez de comprensión, que acercan dicha institución a todos los operadores jurídicos y agentes que la tendrán que utilizar y aplicar. Es más, los autores abordan los problemas jurídicos que su aplicación
plantea, ofreciendo soluciones razonables.
Por ello, sólo resta animar a todos los interesados –Administraciones públicas,
juristas y empresas afectadas– a la lectura de este libro, pues constituye una excelente
guía para conocer la Ley 16/2002 y especialmente el régimen jurídico de la autorización ambiental integrada, así como aporta una indispensable orientación para su adecuada aplicación.
JOSÉ ANTONIO RAZQUIN LIZARRAGA
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