"Cartas Compromiso" como instrumentos para mejorar la gestión

Las “Cartas-compromiso” como instrumento para mejorar la gestión: aspectos positivos y riesgos
implícitos.*
Enrique I. Groisman
* Reelaboración del trabajo presentado en el Segundo Congreso de Administración Pública (Córdoba, 2003).
El tema
Las denominadas “cartas-compromiso con el ciudadano” forman parte de un enfoque de la gestión pública puesto
en marcha en el Reino Unido - (“citizen´s charters”)- y que fue adoptado posteriormente con diversas
denominaciones en otros países: “cartas de calidad” en Portugal, “cartas de derechos del ciudadano” en Italia o
“cartas de servicios” en España. La primera de estas “cartas” fue aprobada en el Reino Unido en 1991, donde
actualmente existen aproximadamente diez mil en los gobiernos locales y doscientas en el nivel nacional.
Según los folletos instructivos (Cabinet Office, 2000) las “cartas” consisten en una declaración acerca de los
niveles y pautas a las que se ajustará el servicio que los usuarios pueden aspirar a recibir, y deben contener:
a) Previsiones y medios para remediar lo que pueda no satisfacer esos niveles y pautas.
b) Información y medios de obtenerla, incluyendo números telefónicos y direcciones.
Otras recomendaciones sugieren que la información sea comprensible y accesible, que se incluyan referencias
legales y se indiquen los medios para presentar quejas o sugerencias y las oficinas y personas ante quienes deban
presentarse.
Siguiendo la misma tendencia, se instituyó entre nosotros el
mediante el decreto 229 del 8 de marzo de 2000.
“Programa Carta-Compromiso con el Ciudadano”
En sus considerandos se expresó el propósito de mejorar la gestión, aumentar la transparencia y “permitir un
efectivo control social”, y si bien se consignó que “para ello deben comprometerse la totalidad de las dependencias
de la Administración Pública Nacional”, se agregó –como si no fueran parte de esa “totalidad”- a “los agentes
afectados a la atención al público”.
En un folleto explicativo se reiteró este último aspecto, afirmando que “el Programa Carta Compromiso con el
Ciudadano tiene como finalidad principal mejorar la relación de la Administración Pública con los clientes /
ciudadanos, especialmente a través de los servicios que ella presta”.
La parte dispositiva del decreto reiteró el reconocimiento de derechos que ya estaban consagrados por diversas
normas y estableció principios rectores como la igualdad, la imparcialidad, la continuidad, la participación, el
derecho a la información, la calidad y la transparencia, con lo cual tuvo al menos la virtud de recordarlos aunque
con ello no produjera efectos jurídicos.
Es necesario señalar, sin embargo, que el propósito de mejorar las relaciones de la administración con el público
no nació con las “cartas-compromiso” ni tuvo en ellas su principal instrumento.
Desde hace varias décadas, en diversos países y con fundamentos ideológicos diferentes se desarrolló, por
ejemplo, el programa “Administration á votre service”, puesto en marcha en 1984 en Francia, y entre nosotros el
proyecto “Participemos sin más trámite” (decreto 3842/1984), la Guía de Trámites y Servicios (1988), ambos de
la Secretaría de la Función Pública, y las guías que elaboraron diversos municipios argentinos (La Plata en 1991,
Esquel en 1993).
De la crítica que sigue, se podrán advertir las diferencias conceptuales y las consecuencias prácticas que
diferencian a unos y otros programas.
Virtudes y limitaciones
Como surge de la descripción que antecede, las “cartas-compromiso” consisten en la explicitación de los derechos
de los particulares en relación con los servicios que prestan de modo directo o indirecto los organismos públicos,
en la asunción de compromisos explícitos en el modo de prestación de esos servicios según ciertos criterios y
parámetros que permitan evaluar su calidad y eficiencia, y en la institución de medios para medir la satisfacción
de sus destinatarios.
La extraordinaria difusión alcanzada por este instrumento me mueve a analizar sus posibilidades para el
mejoramiento de la gestión, advertir sobre sus riesgos y describir el trasfondo ideológico en el que se fundan.
La idea de que los organismos que prestan servicios se comprometan a alcanzar determinados resultados y a
actuar según criterios y pautas explícitas tiene varios elementos positivos: a) implica un reconocimiento de los
derechos de los usuarios; b) permite evaluar la gestión; c) abre canales de participación; d) permite corregir
defectos y mejorar prácticas.
Por ello, esta modalidad puede constituir un medio de producir cambios trascendentes que mejoren las
prestaciones y las relaciones con los usuarios, pero entraña diversos riesgos de orden practico y merece profundos
reparos en sus fundamentos teóricos.
Por ello, ese papel positivo está condicionado al cumplimiento de varias condiciones y puede verse frustrado si no
se examinan críticamente los supuestos teóricos en los esos programas se sustentan.
Las condiciones se refieren a:
a) La definición de las metas y los criterios de calidad del servicio.
Como se trata de un autocompromiso, puesto que son los propios organismos quienes lo establecen. Se corre
por ello el riesgo de incurrir en autocomplacencia con lo que ya se estaba haciendo o de proponerse sólo
mejoras cosméticas.
Un estudio sobre las “cartas” en la administración local española clasifica los compromisos en tres tipos: los
no cuantificados, que permiten efectuar valoraciones globales pero no mediciones; los cuantificados pero no
verificables por el público, y los cuantificados y verificables, entre los cuales a su vez se distinguen los que
existe una compensación a los afectados por el incumplimiento.
Pero aún entre estos últimos, que pueden ser considerados como “el nivel más alto de compromisos”, es
frecuente encontrar formulaciones como “resolver...en un plazo máximo de ...el 80% de los casos”.
“Interesante para el control de gestión. Pero desde el punto de vista del ciudadano, la verificación deja mucho
que desear. Al que no se le resuelva en el plazo fijado, deberá pensar que su mala suerte le colocó entre el
20% que tendrán que aguantarse” (Merino Estrada, 2002).
b) Los factores externos al organismo.
Aún cuando el organismo tenga el serio propósito de mejorar su gestión, pueden incidir en ella factores
externos que la condicionen (presupuesto, remuneraciones, régimen del personal, congelamiento de
vacantes), que hacen difícil determinar en qué órgano o funcionario recae la responsabilidad por el
incumplimiento.
Por ejemplo, en la oficina de los representantes del Fisco ante los tribunales de la Ciudad de Buenos Aires un
anuncio indica que la demora en despachar los expedientes (que, dicho sea de paso, es de aproximadamente
setenta días hábiles), se debe a la reducción de su personal en un 60%.
c) Los criterios para la evaluación de los resultados.
Estos dependen de lo que se entienda por mejoramiento de la gestión:
si se trata, digamos, de
establecimientos de enseñanza, los resultados podrían medirse según el número de graduados en relación
con el de alumnos o de acuerdo con el nivel de conocimientos adquiridos o por el desempeño posterior de
aquéllos. En materia de policía del tránsito -para proporcionar otro ejemplo en un área sustancialmente
diferente- la gestión puede evaluarse según el número de infracciones detectadas o por la disminución de las
congestiones vehiculares. Los criterios de medición entrañan, por consiguiente, delicadas opciones técnicas y
políticas.
En el mismo sentido, se ha observado atinadamente que ...”reducir los tiempos de espera de las operaciones
médicas no habla acerca de la calidad del tratamiento médico, el cual estaría representado por la rapidez de
la recuperación o por los porcentajes de los tratamientos exitosos” (INAP, 2001, pág. 13).
La elección los parámetros, como puede advertirse, tiene importantes consecuencias cuando se trata de
juzgar la calidad del producto.
Supuestos teóricos
Los supuestos teóricos en los que se fundó originariamente el programa de “cartas-compromiso” en el Reino
Unido se inscriben en la llamada “nueva gerencia pública” y se vinculan con la teoría denominada public
choice o rational choice (opción racional, como habitualmente se la traduce), que “supone que los fenómenos
sociales pueden derivarse de la suma (e interacción) de las acciones de individuos racionales, orientados en
todos los casos a la maximización de sus utilidades” ( Di Tella, 1998, pág. 552).
La aplicación de esa teoría lleva, respecto de la administración pública, a considerar que el medio primordial
de mejorar la gestión consiste en fomentar la competencia en condiciones de mercado, obligando a los
organismos públicos a competir entre sí . De ello resulta un fraccionamiento del aparato del estado y ...”el
ciudadano es dividido en un número de identidades de consumo separadas en relación con distintos
proveedores: el ciudadano es o paciente, o padre, o pasajero, dependiendo del contexto” (López, Andrea,
2003, pág.20).
Hace más de dos décadas, Sánchez Morón ya había advertido contra ...”la sectorialización burocrática del
Estado” ...”que aumenta el influjo de los grupos de interés y disminuye el de los partidos políticos. Estos a su
vez, se ven conducidos a reducir su cohesión ideológica para disolverse en un pragmatismo cotidiano basado
en la composición de intereses sectoriales”.” (Sánchez Morón, 1980, pág. 73).
De acuerdo con esa observación, se ha señalado en un reciente estudio que los programas “cartacompromiso” surgieron como parte de un proyecto dirigido a “transformar radicalmente los servicios,
acercándolos al sector privado” (Olías de Lima Lete, 2003).
De este enfoque deriva la noción de “cliente” de las prestaciones públicas que tiene “un fuerte componente
retórico y una ambigüedad intrínseca” además de que “...existe la sospecha de que la retórica pueda disfrazar
reducciones de servicios amparadas con el lenguaje del reforzamiento del papel del cliente. Parece que el
aparente reforzamiento del cliente para tomar elecciones individuales que influyan en el servicio público
recibido, a un nivel micro, pueda haber ido aparejado a un progresivo debilitamiento de esa capacidad de
influencia en el nivel macro de la política pública en cuestión y de su gestión general” (Olías de Lima Lete,
2003).
El reemplazo de la mención de ciudadanos por la de clientes no es una mera cuestión de palabras, porque
existen diferencias esenciales entre ambos términos: “Existen dos conjuntos de diferencias entre los
customers del sector privado y los “públicos” de las organizaciones gubernamentales. La primera tiene que
ver con quién desempeña las funciones primarias relativas a lo indicado más arriba –expresar preferencias y
recibir bienes o servicios- mientras que la segunda concierne a la naturaleza de esas funciones” (Alford,
2002).
Por ello, la denominación cliente/ciudadano, lejos de salvar esa diferencia, la acentúa aumentando la
confusión: omite considerar que “la determinación, por parte de la ciudadanía, de lo que un gobierno y sus
agencias deberían hacer y, de este modo, el alcance del dominio público, es en esencia una elección
colectiva” (Alford, 2002), que no consiste en una suma de preferencias individuales –que pueden ser
diferentes y hasta contradictorias- sino en el producto de deliberaciones e interacciones regidas por
procedimientos democráticos.
Para peor, el reemplazo (o la confusión) entre cliente y ciudadano no incluye a quienes no se encuentran
gozando de los servicios en cuestión: extender la provisión de agua potable, por ejemplo, es una política
pública no susceptible de ser englobada en una relación bilateral entre quienes aspiran a ella y quienes deben
proporcionarla.i (Richards, 1994).
Puede verse un aspecto positivo en la caracterización de los usuarios como “clientes”, en cuanto reconoce en
estos últimos la titularidad de derechos, cambiando su carácter pasivo de meros consumidores o usuarios por
la situación activa de quien puede exigir. Pero ese progreso no es significativo si a la vez implica concebir los
servicios como una relación bilateral entre cliente y prestador, en desmedro del carácter público de los
intereses en juego y, en lo más profundo, una concepción del interés general como suma de intereses
particulares.
Ocurre además que no todos los supuestos “clientes” tienen los mismos intereses ni una comparable
capacidad de presión para obtener la satisfacción de sus necesidades, y esas diferencias sólo pueden llegar a
nivelarse o morigerarse –por lo menos en teoría- a través de la mediación de la representación política.
Por otra parte, se ha señalado que la teoría de la “opción racional” no puede dar cuenta de las preferencias
que los ciudadanos expresan aún en contra de sus intereses particulares, cuando están fundadas en valores.
motivaciones altruistas o concepciones acerca de “cómo deberían ordenarse las cosas “ (Alford, 2002).
En muchos casos, simplemente, no es posible concebir los servicios como relaciones bilaterales: ¿Quiénes son
los “clientes” de la policía de seguridad o de tránsito, del control de pesas y medidas, de la sanidad animal,
del mantenimiento de las rutas o de la prevención de las inundaciones?
En otras situaciones, la caracterización del “cliente” resulta francamente forzada. Esto ocurre cuando se trata
de prestaciones que se está obligado a recibir, como la vacunación, o de trabajos de reparación de desastres
colectivos, o de la presentación de declaraciones juradas y del pago de impuestos. En otros, la asimilación se
subleva contra el sentido común: ¿son los presos los “clientes” de las cárceles? (Alford, 2002).
De la noción de “cliente” deriva también el énfasis en la ”satisfacción del público” como medida de la
eficiencia y del éxito de la gestión.
Esa vía lleva a menudo a identificar el mejoramiento de las relaciones con el público con las acciones de
mejoramiento de la gestión misma, lo que equivale a centrarlas en un estrato sin duda importante pero
superficial de la actividad administrativa.
Así, las relaciones con el público se confunden con las “relaciones públicas”, para las que la seducción es más
importante que la respuesta efectiva a las necesidades: “La cordialidad y la simpatía a través de las cuales el
funcionario puede relacionarse con el administrado no son por sí solas la prueba de una transformación en
sus relaciones: el acortamiento de las distancias depende a menudo de una estrategia calculada destinada a
seducir al administrado dándole la ilusión de proximidad” (Chevallier, 1983, pág. 21).
Como la satisfacción del “cliente” es medida mediante encuestas, aún quienes compartan la cuestionable
creencia acerca de que éstas puedan constituir un medio democrático de fundar decisiones políticas debieran
tener en cuenta que en el modo de formular las preguntas pueden estar inducidas las respuestas.
Con estas salvedades, creo que las cartas-compromiso pueden constituir un medio útil para el mejoramiento
de ciertos aspectos de la gestión algunos servicio siempre que, además de tener en cuenta las observaciones
consignadas precedentemente, se evite el riesgo de convertirlas ...”más que nada en una política de
comunicación e imagen de las instituciones, sin que alteren los compromisos básicos de los servicios con los
ciudadanos” (Olías de Lima Lete, 2003).
Obras citadas
Alford, John: “Definiendo al cliente en el sector público: una perspectiva de intercambio social” (Public
Administration Review, mayo/junio de 2002, vol. 62 Nº 3).
Cabinet Office: How to draw up a national charter, London, 2000.
Chevallier, Jacques: “L´administration face au public”, en Communication administratio-.administrés, Presses
Universitaires de France, Paris, 1983.
Di Tella, Torcuato: “De opciones racionales y confabulaciones. Por una teoría política de la política”
(Desarrollo Económico, Nº 150, vol. 38, Buenos Aires, julio-setiembre de 1998).
Instituto Nacional de la Administración Pública: “Análisis y evaluación del proceso de implementación del
programa “Carta Compromiso con el Ciudadano”. El caso del INTI”. Documento de Trabajo (Buenos Aires,
marzo de 2001).
López, Andrea: “La Nueva Gestión Pública: algunas precisiones para su abordaje conceptual” (Instituto
Nacional de la Administración Pública”, Buenos Aires, 2003).
Merino Estrada, Valentín: “Las cartas de servicios en la Administración Local” (Revista de Estudios de
Administración Local, Madrid, septiembre-diciembre de 2002).
Olías de Lima Lete, Blanca: “La mejora de los servicios públicos y la revisión de las relaciones entre la
administración y el ciudadano: las Cartas de Servicios” (Reforma y Democracia, CLAD, Caracas, febrero de
2003).
Richards, Sue: “El paradigma del cliente en la gestión pública” (GAP, Nº 1, Madrid, septiembre-diciembre de
1994).
Sánchez Morón, Miguel: La participación del ciudadano en la Administración Pública, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1980).
i
Ver: Richards, Sue: “El paradigma del cliente en la gestión pública” (GAP, Nº 1, Madrid, septiembre-diciembre de
1994).