ARGENTI ERSIDAD IV A TOLIC CA SM BA BOLETIN DE LECTURAS SO C I A L E S Y ECONOMICAS - UCA - FCSE - AÑO 7 - Nº 33 NA UN REGLAS FISCALES POR MIGUEL A. BOLÍVAR 1. Reglas Fijas S e tiende a considerar que las reglas son mejores que la discreción. Los responsables de la política económica (fiscal) que gocen de discreción pueden actuar de manera incoherente. Aquellos pueden ser excesivamente influidos por la opinión del momento, reaccionar de una manera impredecible y causar inestabilidad económica. 56 BOLETIN DE LECTURAS SOCIALES Y ECONOMICAS Las autoridades económicas (fiscales) deberían actuar de acuerdo a reglas anunciadas de antemano. De este modo se ayuda a los particulares a predecir la futura política económica (fiscal). 1. Objetivos de las Reglas de Política Fiscal o de Política Presupuestaria: • evitar la discrecionalidad, • fortalecer la disciplina fiscal, • eliminar el déficit fiscal, • lograr la consolidación fiscal mediante SO C I A L E S Y ECONOMICAS políticas solventes, estableciendo restricciones fijas o con retroalimentación cualitativas u objetivos cuantitativos, • ordenar los procedimientos presupuestarios, • lograr la transparencia fiscal. 2. Causas del establecimiento de Reglas Fiscales: • los déficit fiscales elevados. En particular, en los EE.UU. el déficit fiscal creció significativamente en los años 80 como consecuencia de tres razones: 1º por la modificación de procesos legislativos que disminuyeron el poder de los Comités de Presupuesto de ambas Cámaras Legislativas; 2º por la política del Presidente Reagan de reducir impuestos en el entendimiento de que aumentaría la recaudación (curva de Laffer); 3º por los gastos crecientes en Defensa; • la dificultad de explicar los déficit con variables puramente económicas, por lo que se analiza el rol de las instituciones presupuestarias (reglas, procedimientos, prácticas sobre preparación, elaboración e implementación presupuestaria); • se tiende a ubicar las reglas fiscales como parte del tema de instituciones fiscales, planteándose incluso la constitución de organismos autónomos que orienten la política fiscal (al estilo de los Bancos Centrales independientes) como el "Consejo Nacional de Asuntos Fiscales". 3. Clasificación de las Reglas Presupuestarias • Restricciones numéricas: Cualitativas. Cuantitativas. • Reglas de procedimiento: Jerárquicas, impuestas desde el más alto nivel o colegiadas, fruto del debate y el acuerdo. • Reglas de transparencia: evitando lo extrapresupuestario, perfeccionando las estimaciones y brindando información. 4. Reglas Fijas (R.F.) y Reglas con Retroalimentación (R.R.) - UCA - FCSE - AÑO 7 - Nº 33 UN DE LECTURAS NA BOLETIN ARGENTI ERSIDAD IV A TOLIC CA SM BA Se plantean dos alternativas: • R.F.: políticas específicas que deben seguirse con prescindencia de lo que ocurre en la economía (presupuesto equilibrado). • R.R.: pueden cambiar las políticas al cambiar el estado de la economía, pero de conformidad a una fórmula preestablecida (presupuesto cíclicamente equilibrado). 5. Reglas Cualitativas • Regla de oro: restringe el endeudamiento por encima de la inversión pública (Alemania). • Regla del equilibrio (varios estados de EE.UU.) 6. Reglas Cuantitativas • Ley Gramm - Rudman - Hollings (1985 y 1987, a nivel federal de EE.UU.) previó la reducción del déficit fiscal en 5 años. • Tratado de Maastricht: estableció condiciones fiscales para entrar en la Unión Europea. Déficit público: no más de 3% del PBI. Deuda pública: no más de 60% del PBI. 7. Debilidades Las reglas fiscales presentan debilidades: • No hay un óptimo fiscal con indiscutible fundamento. • Es un proceso político con criterio fiscal, difícil de aprobar. • La realidad es cambiante, con pocas probabilidades de prever en una norma general y permanente. • Las dificultades aparecen y se evita la estricta aplicación de la norma, recurriéndose a la "contabilidad creativa". 8. Fortalezas Asimismo, las reglas en consideración presentan fortalezas tales como: • Fortalecen la credibilidad en los presupuestos públicos. • Dan base a los presupuestos a mediano plazo. BOLETIN DE LECTURAS SOCIALES Y ECONOMICAS 57 ARGENTI ERSIDAD IV A TOLIC CA SM BA BOLETIN DE LECTURAS SO C I A L E S Y ECONOMICAS NA UN • Asocian la política fiscal al proceso político. • Fortalecen la transparencia y responsabilidad de las instituciones presupuestarias. 2. Contenido de la Ley Nº 25.152, denominada de solvencia fiscal En agosto - setiembre de 1999 se sancionó y promulgó la Ley Nº 25.152 denominada alternativamente de Solvencia Fiscal, de Administración de Recursos Públicos, de Responsabilidad Fiscal. Fue promulgada, con observaciones, por el Decreto Nº 1017/99. Por ella se establecen Reglas Fiscales y su contenido temático es el siguiente: • Ámbito de aplicación (artículos 1º y 10). • Reglas fiscales (artículos 2º, 3º y 4º). • El presupuesto plurianual (artículo 6º). • Fondo anticíclico fiscal (artículo 9º). • Eficiencia y calidad de la gestión pública (artículo 5º). • Transparencia (artículos 7º y 8º). 1. Ámbito de aplicación: • Está conformado por los tres poderes del estado nacional, en su administración de recursos públicos. • Se invita a provincias y gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, a dictar normas legales en concordancia. Si bien esta invitación es declarativa, pone de manifiesto la necesidad de efectuar la consideración global de las finanzas públicas del Sector Público Argentino. 58 BOLETIN DE LECTURAS SOCIALES Y ECONOMICAS - UCA - FCSE - AÑO 7 - Nº 33 2. Reglas Fiscales • La Ley establece el contenido del presupuesto nacional: • todos los gastos corrientes y de capital, • a ser financiados con recursos públicos, • incluidos los flujos financieros por la constitución y uso de fondos fiduciarios (hasta ahora no incluidos o sólo parcialmente en el Presupuesto Nacional). • Déficit Fiscal: • Se lo define como la diferencia entre gastos corrientes y de capital devengados menos recursos corrientes y de capital del sector público nacional no financiero (esto es Administración Nacional y Empresas Públicas). • No deberá superar en 1999: 1,90% del PBI. • Dicho déficit se reestimará excluyendo: • ingresos por venta de activos, • determinándose el déficit base. • Ese déficit base deberá reducirse, como mínimo, en: • un 0,4% del PBI en el 2000, • un 0,5% del PBI en el 2001, • un 0,6% del PBI en el 2002, • para llegar al equilibrio en el 2003. • Gasto público: • Gasto público primario: se lo define por los gastos corrientes más de capital menos los intereses de la deuda. • Tasa de aumento: no deberá superar la tasa de aumento real del PBI. Este criterio puede chocar con el relativo al déficit, para cuyo logro difícilmente el gasto pueda crecer en esa proporción. • Excepción: el gasto primario podrá permanecer constante, en moneda corriente, cuando el PBI disminuya. • Deuda pública del Estado Nacional: • No podrá aumentar más que la suma de: • el déficit del sector público nacional no financiero, • la capitalización de intereses, • el pase de monedas, SO C I A L E S Y ECONOMICAS • los préstamos que el estado nacional pase a las provincias, • el pago establecido en diversas leyes. • Excepción: endeudamiento para cancelar deuda del primer trimestre del año siguiente. • Fondo Anticíclico Fiscal: • Se destinará al mismo: • De los recursos del tesoro nacional no menos de: • 1% en el 2000, • 1,5% en el 2001, • 2% en el 2002 y en adelante, • los superávit fiscales, • el 50% de la venta de activos (el otro 50% no puede destinarse a gastos corrientes). • Presupuesto Plurianual: • El Poder Ejecutivo elaborará un presupuesto de al menos tres años. • Criterios de administración presupuestaria: • No podrán incluirse como aplicación financiera gastos corrientes y de capital que no se hayan devengado presupuestariamente en ejercicios anteriores. • En el caso de comprometerse gastos por encima de los autorizados, la Secretaría de Hacienda y la Auditoría General de la Nación informarán a la Procuración General de la Nación para promover acciones legales por violación al Código Penal. • Gastos extrapresupuestarios: • No podrán crearse fondos u organismos que los impliquen. 3. Eficiencia y Calidad de la Gestión Pública Para lograrla se prevé que: • La creación de organismos descentralizados o empresas públicas será por ley. • Las jurisdicciones y entidades que ejecuten programas con la finalidad de servicios sociales deberán estar sujetos, antes del 31/12/01, a mecanismos de gestión y control comunitario. - UCA - FCSE - AÑO 7 - Nº 33 UN DE LECTURAS NA BOLETIN ARGENTI ERSIDAD IV A TOLIC CA SM BA • El Jefe de Gabinete podrá celebrar acuerdos-programas con unidades ejecutoras de programas, a efecto de lograr mayor eficiencia, eficacia y calidad en su gestión, por períodos de hasta 4 años, incluyendo: • Compromiso de la unidad ejecutora de alcanzar objetivos y metas. • Niveles de gasto a asignarse. • Régimen especial de modificaciones presupuestarias. • Régimen especial de contrataciones. • Facultad para establecer premios por productividad al personal. • Atribución para modificar estructuras y cargos de personal. • Sanciones por incumplimiento de compromisos asumidos. • Se llevará a cabo el programa de evaluación de la calidad del gasto para incrementar la calidad de los servicios mediante: • La evaluación de costos y resultados. • El mejor desempeño gerencial. • El aumento de la eficiencia. • Optimizando la utilización de los recursos humanos. • El programa se localiza en la Jefatura de Gabinete con la participación de la Secretaría de Hacienda. 4. Presupuesto Plurianual • Con relación al tema la Ley prevé que el Poder Ejecutivo Nacional incorporará en el mensaje de elevación del presupuesto general de la administración nacional, un presupuesto plurianual de por lo menos 3 años. • Dicho presupuesto contendrá, como mínimo, lo siguiente: • Proyecciones de recursos por rubros. • Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza económica. • Programa de inversiones del período. • Programación de operaciones de crédito provenientes de organismos multilaterales. • Criterios generales de captación de otras fuentes de financiamiento. BOLETIN DE LECTURAS SOCIALES Y ECONOMICAS 59 ARGENTI ERSIDAD IV A TOLIC CA SM BA BOLETIN DE LECTURAS SO C I A L E S Y ECONOMICAS NA UN • Acuerdos-programas celebrados y sus respectivos montos. • Descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los resultados económicos y financieros previstos. 5. Transparencia • Al respecto establece la información del Jefe de Gabinete y el Ministro de Economía a las Comisiones de Presupuesto de las Cámaras del Congreso, después de enviar la Cuenta de Inversión y antes de la remisión del Presupuesto, sobre: • Evaluación del cumplimiento del presupuesto anterior. • Situación de la ejecución del presupuesto del año. • Medidas por desvíos. • Evolución del programa evaluación de la calidad del gasto. El Jefe de Gabinete informará periódicamente de este tema, de la ejecución de presupuesto y de la aplicación de recursos del fondo anticíclico. • la Secretaría de Hacienda suministrará la información correspondiente. • Asimismo, habrá documentación de carácter físico-financiero que tendrá carácter de información pública: • Estado de ejecución de presupuesto. • Órdenes de compra y contratos. • Órdenes de pago. • Pagos. • Beneficiarios de jubilaciones. • Deuda pública y sus vencimientos. • Cuentas a cobrar. • Bienes inmuebles e inversiones financieras. • Estado de cumplimiento de obligaciones tributarias. • Información sobre regulación y control de servicios públicos. - UCA - FCSE - AÑO 7 - Nº 33 6. Fondo Anticíclico Fiscal Se crea el fondo anticíclico fiscal. El mismo se constituye con: • 50% de los recursos de capital (con excepciones). • Superávit financieros. • 1% de los recursos corrientes del Tesoro en el 2000, 1,5% en el 2001, 2% en el 2002. • Se integrará hasta alcanzar el 3% del PBI. • Los recursos asignados se incluirán en el presupuesto como aplicación financiera. • Se utilizará cuando se verifique una reversión del ciclo económico: • la utilización en un año no deberá exceder el 50% del fondo acumulado. • no podrá destinarse a financiar aumentos de gastos primarios. 3. Consideraciones sobre la Ley de solvencia fiscal La Ley intenta establecer un marco a las discusiones presupuestarias, conducente a la solvencia del estado; incorpora el presupuesto plurianual, favorece la reforma del estado y la transparencia. La denominación más adecuada y abarcativa sería la de Ley de Responsabilidad Fiscal y no de Convertibilidad Fiscal como se la denominó al principio. La norma legal sería insuficiente para resolver los problemas fiscales originados en: • Alta relación deuda/PBI, con: • Débil mercado interno de capitales. • Alta proporción de deuda externa. • Presión impositiva legal alta, con alta evasión. Ello trae como consecuencia elevado riesgo país. Se genera una suerte de círculo vicioso: altas tasas de interés, menores niveles de inversión, 60 BOLETIN DE LECTURAS SOCIALES Y ECONOMICAS SO C I A L E S Y ECONOMICAS consumo y producción, menor recaudación, mayor déficit fiscal, mayor tasa de interés por mayor riesgo país, etc. Hay, en nuestro país, un comportamiento procíclico hacia arriba: • Mejora la economía, aumentan los recursos públicos, aumentan los gastos públicos. • Cuando cae la economía, se reducen los recursos públicos, los gastos públicos se presentan rígidos (inflexibles a la baja), aumenta el endeudamiento y los impuestos (legalmente). • Este comportamiento también se da a nivel provincial y municipal. Se requeriría quebrar la prociclicidad hacia arriba del gasto público. Sin embargo, la ley de solvencia fiscal sería procíclica hacia arriba: • Aumenta el gasto primario como el PBI, cuando los recursos públicos aumenten y baje el déficit. • Como los intereses de la deuda crecen más que el PBI, el gasto total podrá crecer más que el PBI. • En realidad el gasto público primario ha venido decreciendo en los últimos años, en términos del PBI. Se proyecta un presupuesto equilibrado en el 2003, de modo de ir bajando la relación deuda/PBI, pero: • No se requiere un superávit cuando haya expansión macroeconómica (sesgo al déficit). • Se debería hablar del déficit estructural o sea aquel déficit que se verificaría cuando se esté en pleno empleo, de modo de no computar el impacto del comportamiento cíclico de la economía sobre el déficit efectivo. • El límite del déficit debería establecerse en relación a la tasa tendencial de crecimiento del PBI y aceptar desvíos hacia el déficit o superávit en caso de que la tasa de crecimiento efectiva difiera de la tendencial, permitiendo que operen los estabilizadores automáticos. - UCA - FCSE - AÑO 7 - Nº 33 UN DE LECTURAS NA BOLETIN ARGENTI ERSIDAD IV A TOLIC CA SM BA • El Fondo Anticíclico debería financiar los desvíos permitidos en el déficit. • Deberían efectuarse estudios para establecer el límite del déficit estructural para nuestro país y sobre la elasticidad renta de la recaudación y del gasto público. • Si la economía mejora debería irse a un superávit, y rápida reducción de la relación deuda/PBI. • Además se prevén excepciones que pueden hacer aumentar esa relación, por encima del déficit. • La constitución del fondo anticíclico es un intento muy débil para hacer política fiscal anticíclica. • Se requeriría una pauta más estricta con el comportamiento del gasto primario y una más rápida constitución del fondo anticíclico. • Así, el crecimiento de los recursos públicos por mayor actividad económica y menor evasión reduciría el déficit, conduciría a un superávit y produciría una rápida y significativa reducción de la relación deuda/PBI. • Es necesario que los gobiernos provinciales apliquen mecanismos semejantes, en un contexto más amplio que considere las relaciones fiscales gubernamentales. Bibliografía • Informe Económico del Ministerio de Economía Nº 30 - Octubre 1999. • Reglas Macro - Fiscales, Instituciones e Instrumentos Presupuestarios Plurianuales. Ministerio de Economía. Secretaría de Hacienda - Abril de 2000. • Dornbusch y Fischer. Macroeconomía. Mc. Graw Hill. • Sachs y Larrain. Macroeconomía. Prentice Hall. • Sturzenegger. Para convencer a los mercados hay que cambiar la convertibilidad fiscal. Diario El Cronista. 23-08-99. • Ley Nº 25.152 BOLETIN DE LECTURAS SOCIALES Y ECONOMICAS 61