LA INNOVACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1 1. Introducción Como ha señalado Luiz Carlos Bresser Pereira, la reforma del Estado constituye la gran tarea política de los noventa2. En la década de 1970, el papel del Estado en el impulso del desarrollo económico entró en crisis y comenzó a manifestarse la necesidad de una reforma del Estado. Este proceso adquirió cuatro dimensiones: la delimitación del tamaño del Estado; la definición de su papel regulador; la recuperación de la capacidad económica y administrativa de implementar las decisiones políticas; y el aumento de la capacidad de gobierno para intermediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar. Todos estos problemas implicaron la condición de transformar la administración pública bajo la influencia del discurso neoconservador que ha hecho hincapié en la adopción de criterios propios del gerenciamiento empresarial – como el planeamiento estratégico, construcción de escenarios, dirección por objetivos, formulación de proyectos, análisis ex ante de eficacia, eficiencia y efectividad, técnicas de liderazgo y motivación, gestión de calidad total, focalización en el cliente y el control de gestión - en la gestión estatal. En estas páginas trataremos de identificar las principales visiones al respecto. 2. El New Public Management y su superación por el Public Governance Las críticas al modelo clásico – burocrático comenzaron, como ha señalado Michael Barzelay3, en la década de 1930, pero pese a las múltiples escuelas o enfoques de estudio de la administración pública desarrollados desde entonces, no ha existido unanimidad en el reemplazo del paradigma clásico de gestión pública4. Sin embargo, desde la década de 1980, se formularon y pusieron en práctica las primeras intervenciones significativas de modernización administrativa en las administraciones públicas de los principales países desarrollados. Diversas experiencias, como las initiatives de la 1 2 3 Daniel Cravacuore (CEI – UNQ) Bresser Pereira, Luiz Carlos; “La reforma del Estado en los años noventa. Lógica y mecanismos de control”, en: Desarrollo Económico , Vol. 38, Nº 150, IDES, Buenos Aires, julio - setiembre de 1998. Pág. 517. Michael Barzelay, Breaking Through Bureaucracy. University of California Press. Berkeley: 1992. 1 Revolución Thatcheriana en el Reino Unido o los programas iniciados por los gobiernos de Canadá, Australia y Nueva Zelanda, pusieron en evidencia una orientación difundida entre los diferentes gobiernos de definir nuevamente los límites y las modalidades de funcionamiento del sector público. La preocupación por reducir el déficit fiscal, con las consiguientes privatizaciones y desregulaciones, la búsqueda de calidad en la prestación de los servicios públicos con orientación al cliente, los fenómenos de desconcentración o descentralización, la creciente participación en la gestión de servicios por parte de organiz aciones no gubernamentales y los intentos de minimizar las rigideces de la ley evitando simultáneamente la corrupción, parecen ser el conjunto de fenómenos comunes desde entonces. En este contexto, distintos aportes teóricos provenientes de la ciencia de la administración, de la sociología y de la ciencia política comenzaron a constituir un nuevo paradigma, el New Public Management (NPM), en el que se englobaron los diferentes procesos de cambio organizacional en las administraciones públicas. El Center for Public Management de la O.C.D.E. fue el principal catalizador del New Public Management, recogiendo y divulgando las principales experiencias. Una importante síntesis de las tendencias estuvo contenida en el documento "Ministerial symposium on the future of public services"5, según el cual los estímulos para la introducción y el desarrollo de las intervenciones que redefinen el papel de los gobiernos y de las administraciones públicas habían sido: “a) presiones de presupuesto b) dificultades para responder a la demanda de los usuarios c) programas no eficaces d) exigencia de competir al nivel mundial e) internacionalización de las problemáticas que anteriormente eran de competencia exclusiva de los gobiernos nacionales"6. Por su parte, se han identificado las siguientes áreas para la aplicación de las lógicas del NPM: 1. Reforma de la actividad de reglamentación y simplificación; 2. Descentralización de responsabilidades dentro del gobierno hacia las unidades organizativas de base; 3. Evaluación del rendimiento, "benchmarking" y mejoramiento de las funciones de monitoreo y control; 4 5 6 Villoria, Manuel, “Modernización administrativa y gobierno postburocrático”, en: Bañon, Rafael y Carillo, Ernesto (compiladores) La nueva administración pública. Alianza Editorial. Madrid, 1997. O.E.C.D., "Ministerial Symposium on the future of public services", O.E.C.D., mimeo, 1996. Meneguzzo, Marco, “Repensar la modernización administrativ a y el New Public Management. La experiencia italiana: innovación desde la base y desarrollo de la capacidad de gobierno local” En: Reforma y Democracia, Nº 11, CLAD, Caracas, junio de 1998. 2 4. Redimensionamiento de las organizaciones públicas e introducción de nuevas fórmulas de gestión; 5. Búsqueda de modalidades más eficaces y a costos menores para la oferta de los servicios – contratación externa, mecanismos tipo mercado, coparticipación de los usuarios –; 6. Orientación hacia los clientes a través de la introducción de estándares explícitos de calidad en los servicios públicos; 7. Análisis de las finalidades y del papel desempeñado por los gobiernos en el proceso actual de transformación económica; 8. Integración de la ética en los procesos de reforma administrativa; 9. Mejoramiento de la información al público y accountability a los ciudadanos"7. Sin embargo, Marco Meneguzzo ha señalado que, en el contexto europeo, se asistió en el último quinquenio de los noventa a una redefinición parcial de los contenidos del paradigma del NPM. En primer término, la presencia de un nuevo paradigma para la administración pública, el llamado Public Governance, alternativo al New Public Management, que fue considerado como demasiado cercano al mundo de las empresas privadas, así como poco crítico, mecanicista e incapaz de evidenciar las especificidades decisionales y de gestión de las administraciones públicas8. Las principales características del Public Governance se pueden sintetizar de la siguiente manera: • “Centralidad de las interacciones con los actores presentes en los diferentes niveles del contexto político y social; • Gobierno y coordinación de redes; • Orientación hacia el exterior, particularmente hacia el ambiente económico y social” 9. El desarrollo de las capacidades de governance tiene, según Meneguzzo, una segunda explicación en los cambios de las orientaciones políticas de los diferentes países europeos. El acceso de coaliciones socialdemócratas a la mayoría de los gobiernos de los países europeos, que desde hace algunos años habían desarrollado procesos de modernización basados en las lógicas del New Public Management, significó que la reforma administrativa y el desarrollo de la gestión no fueran ya la única prioridad de gobierno, sino que se volviera a ver en el sector público un promotor del desarrollo socioeconómico, a través del fortalecimiento de sectores como la salud, la 7 8 9 educación, la investigación científica y la O.E.C.D., op. cit. Hood, C. (1991), "A Public management fo r all seasons?", En: Public Administration, Vol 69, Nº 1. Meneguzzo, M., Op. cit. 3 protección del medio ambiente. Asimismo, aun cuando se reafirmaron intervenciones iniciadas por gobiernos anteriores, se atribuyó a la administración pública un papel directriz de las grandes iniciativas de cambio social y de desarrollo de la sociedad de la información. Así a las modalidades competitivas entre organizaciones públicas, la contratación externa con el sector privado lucrativo y no lucrativo, la modificación y la revisión de los arreglos administrativos y la experimentación de fórmulas innovadoras de gestión de los servicios, la introducción de sistemas de control de gastos y de control de gestión, políticas de comunicación social, la adopción de estándares de resultado y medición del rendimiento, la orientación al cliente y los sistemas de mejoramiento de la calidad características del New Public Management se agregaron nuevas fórmulas de gestión de los servicios públicos, conjuntamente con la descentralización de actividades hacia otras organizaciones públicas, al sector privado y al tercer sector características del Public Governance. Los gobiernos redujeron de manera drástica el número de los servicios manejados directamente y se han convertido en el centro estratégico de una red constituida por empresas, organizaciones del tercer sector y otras organizaciones públicas y que dirige, en la perspectiva de un desarrollo económico local, múltiples relaciones interinstitucionales. 2.1. El caso de la reforma de la administración pública inglesa en la década de 1980 En 1982, Margaret Thatcher puso en marcha la Financial Management Initiative, que significó el inicio del proceso de reforma de la administración pública inglesa. Por primera vez se fijaron objetivos y metas que se esperaba alcanzar, se facultó a las unidades se responsabilizaran de sus propios fondos y se implementaron nuevos sistemas de información de gestión que pudieran proporcionar a los administradores datos fidedignos sobre los costos de sus actividades10. Todo esto lo organizaría un sistema directivo de administración, con el que los departamentos elaboraban informes anuales en los que indicaban de forma resumida los rendimientos y los planes de sus unidades. Los ministros, los altos cargos de la administración y los directores de unidad examinaban estos informes y aprobaban los planes de acción. La implementación de esta iniciativa permitió observar que los altos cargos de la administración no estaban preparados para la gestión y no tenían interés en ella. Los miembros de elite del funcionariado aconsejaban a los ministros sobre los grandes asuntos 4 relacionados con los programas políticos, pero no se involucraban en su aplicación y menospreciaban a los administradores públicos que si lo hacían. Eso hizo decir a Derek Rayner, principal miembro del Efificiency Unit : “El mando ha recaído con demasiada frecuencia en manos de personas que no saben nada sobre gestión y desdeñan a quienes sí lo saben”11. Las ideas más importantes de la reforma de la administración pública inglesa recién se manifestarían en el documento “Improving Management in Government: The Next Steps”, en 1988, en el cual se definieron las siguientes transformaciones a encarar: • Se separarían las funciones de cumplimiento y prestación de servicios de los ministerios en partes independientes que se denominarían agencias ejecutivas; • Se daría a estas agencias mucho más poder sobre sus presupuestos, sus sistemas de personal y otros aspectos de la gestión. • Se llevarían a cabo búsquedas en las que competirían el sector público y el privado para encontrar a los directores de las agencias ejecutivas. • Se exigiría a los jefes ejecutivos que fijaran planes empresariales con un plazo de entre tres y cinco años y planes económicos de un año. • Se negociaría un documento marco de tres años entre cada agencia y el ministro correspondiente en el que se especificarían los resultados con él y la flexibilidad con la que operaría. • Se pagaría todo lo que fuera necesario a los directores de las empresas para conseguir a las personas de talento necesarias, incluidas las primas por rendimiento de hasta el veinte por ciento de sus salarios. • Se negaría a los directores la permanencia vitalicia en sus cargos y se les exigiría que volvieran a solicitar sus puestos de trabajo cada tres años. Con el programa ya definido, el Ministerio de Hacienda pidió que los ministerios repasaran sus funciones y se decidieran por una de estas opciones: abolición, venta, subcontratación, conversión al rango de agencia ejecutiva o preservación sin cambios. Cuando un área funcional de un ministerio era propuesta para transformarse en una agencia, se le enviaba un equipo de ejecutivos del proyecto. A continuación se negociaban los documentos marco en los que se indicaba qué flexibilidad se le daría a la agencia y qué resultados se esperaban de ella. El Ministerio de Hacienda realizaba el seguimiento del proyecto y otorgaba el rango de agencia sólo si se adquirían las responsabilidades de alcanzar los resultados. 10 11 Osborne, David y Plastrik, Peter, La reducción de la burocracia. Cinco estrategias para reinventar el gobierno . Editorial Paidós. Barcelona: 1998. Pág. 42 – 43. Savoie, Thatcher, Reagan, Mulroney: in search of a New Bureaucracy . Pág. 174. 5 En el primer año de implementación del programa, durante 1989, se habían creado 8 agencias, que crecieron a 51 en los dos años subsiguientes. En 1996 se alcanzó la meta propuesta por el programa, que representaban transformar en agencias el 75% de las instituciones de la administración pública británica. 3. La “reinvención del gobierno” en los Estados Unidos Como han señalado Leonardo Santana Rabell y Mario Negrón Portillo 12, las ideas plasmadas por David Osborne y Ted Gaebler en su libro La reinvención del gobierno: la influencia del espíritu empresarial en el sector público13 se ha convertido en la doctrina oficial de la agenda de reformas gubernamentales prácticamente en todo el mundo en la última década. Sus planteamientos fueron inicialmente adoptados rápidamente por varios gobiernos estatales y locales de los Estados Unidos pero han tenido una rápida difusión internacional14. La creciente importancia de David Osborne puede verse en su nombramiento como principal asesor del vicepresidente Al Gore en el diseño y elaboración del National Performance Review15, que tenía la finalidad de avanzar en la transformación del funcionamiento del gobierno federal: con la implementación de este plan se esperaba economizar más de cien mil millones de dólares y reducir el personal estatal en un cuarto de millón de empleados en un quinquenio. Los cuatro principio s básicos del National Performance Review fueron: a) La reducción del papeleo y los trámites innecesarios, reduciendo regulaciones, haciendo que los funcionarios rindan cuentas por resultados y liberando a las organizaciones de sistemas de control innecesarios; b) La concesión de un mayor poder emprendedor a los empleados en la toma de decisiones, sobre todo aquellos dedicados a la atención al público, así como formarlos y orientarlos en acciones de colaboración entre ellos; 12 13 14 15 Santana Rabell, Leonardo y Negrón Portillo, Mario; "Reinventing Government: nueva retórica, viejos problemas” En: Reforma y Democracia Nº 6, CLAD, Caracas, julio de 1996. Osborne, David y Gaebler, Ted; La Reinvención del gobierno: la influencia del espíritu empresarial en el sector público. Barcelona: Ediciones Paidós. 1994 En la Argentina, la difusión de las reflexiones de David Osborne ha estado a cargo del Grupo Sophia. V er: Hacia un sector público competitivo y eficiente. Casos de reformas exitosas en el sector público en la Argentina. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1997; Hacia un nuevo sector público. Experiencias exitosas de gestión en Argentina. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1998; Rodríguez Larreta, Horacio y Quintana, Mario; Domando al elefante blanco. Pasos para construir un Estado que funcione. Buenos Aires: Temas Grupo Editorial, 1999; Políticas de desarrollo regional. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1999 (mimeo). Ver: “Crear una Administración Pública que funcione mejor y cueste menos”, en: Información, Nº 24 – 25, Ayuntamiento de Zaragoza (España), noviembre de 1994. 6 c) La reducción del gobierno a lo básic o, logrando un incremento notorio de la eficiencia a través de la eliminación de lo obsoleto, las duplicaciones y los privilegios, invirtiendo en tecnología y buscando vías para mejorar la productividad. d) La prioridad a las necesidades y exigencias de los clientes en la prestación de los servicios públicos; para ello deberán reestructurarse los servicios en función de la satisfacción de los clientes. 16 Cuando el vicepresidente Gore entregó al presidente Clinton, en septiembre de 1994, la copia final del informe, las ideas de Osborne y Gaebler se convirtieron oficialmente en el marco conceptual y filosófico que orientó la reforma gubernamental en todos los niveles del sector público norteamericano. Como han señalado Santana Rabell y Negrón Portillo, la euforia que concita el proyecto de reinventar el gobierno, es decir la intención de transformar las burocracias públicas en gobiernos empresariales, productivos y eficientes, obedeció al creciente escepticismo de los ciudadanos sobre la capacidad del Estado para administrar la sociedad y satisfacer las necesidades sociales. Deberíamos preguntarnos por qué existió la necesidad de reformar el Estado y adoptar políticas de gerenciamiento que hasta entonces sólo había desarrollado la empresa privada. Esto suele ser atribuido a una multiplicidad de factores, entre los que se cuenta la globalización de la economía y la integración de los mercados, el nuevo orden mundial que emerge del fin del mundo bipolar y la desarticulación del Estado Benefactor17. Esas nuevas realidades cuestionaron las premisas del modelo de gestión burocrática que todavía rige la gestión administrativa tradicional del sector público. Mientras el sector empresarial experimentaba con nuevas ideas y formas de organización para responder con agilidad y eficiencia a los cambios del entorno como la única alternativa para mantener la competitividad al nivel internacional, el Estado no lo ha hecho de la misma manera. Sin embargo, como han señalado Osborne y Gaebler: “... Lenta, silenciosamente, lejos de las candilejas, comienzan a surgir nuevos tipos de instituciones públicas. Son directas, descentralizadas e innovadoras; son flexibles, dúctiles y capaces de aprender con rapidez nuevas formas de acción cuando las condiciones cambian. Emplean la competencia, la 16 17 Executive Office of the President, National Performance Review: From Red Tape to Result: Creating a Government that Works Better and Cost Less. Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1993. Citado en: Santana Rabell, L. y Negrón Portillo, M. op. cit. Santana Rabell, Leonardo y Negrón Portillo, Mario; "Reinventing Government: nueva retórica, vie jos problemas” En: Reforma y Democracia 7 elección del cliente y otros mecanismos no burocráticos para que las cosas se hagan lo más creativa y eficazmente posibles. Y son nuestro futuro"18. En la obra de Osborne y Gaebler, la expresión gobierno empresarial describe ese modelo que surge de la realidad organizacional, cuyos principios - de ser implantados adecuadamente - conducirían, sin lugar a dudas, a la “reinvención del gobierno”. En este proceso emerge con fuerza el concepto de "entrepreneur", definida como aquella persona con la capacidad de cambiar o trasladar recursos económicos, humanos, tecnológicos y de conocimiento desde zonas de baja productividad a otras de mayor productividad y rendimiento, definiendo la búsqueda del cambio y explotándolo como una oportunidad19 La fuerza generadora de este cambio es la innovación empresarial para crear nuevos productos, métodos de producción y mercados. El entrepreneur desarrolla la capacidad para analizar el cambio, buscar oportunidades, evaluar los riesgos y diseñar las estrategias de innovación organizacional más apropiadas a cada situación. Osborne y Gaebler están convencidos que este concepto se puede aplicar al sector público, debido a que todos los gerentes tienen la función de trasladar recursos a zonas de mayor productividad y rendimiento: “...Cuando hablamos de empresarios públicos nos referimos precisamente a la gente que actúa de esta manera. Cuando hablamos de modelo empresarial, aludimos a las instituciones del sector público que actúan habitualmente de esta manera, que usan constantemente sus recursos según nuevas maneras para mejorar su eficacia y sus resultados concretos"20. El problema de los gobiernos contemporáneos - según Osborne y Gaebler - no son los servidores públicos sino los sistemas, estructuras, reglas, procedimientos y leyes que los atrapan e inhiben su capacidad creativa. El objetivo de la reinvención del gobierno no es cambiar sus fines sino cuestionar y cambiar la forma tradicional y burocrática como funciona. En síntesis, el problema es instrumental: se trata de ajustar los medios, hacer más eficiente y eficaz la acción de las instituciones públicas y erradicar la burocracia: "Nuestra tesis es sencilla. El tipo de gobierno que se desarrolló durante la era industrial, con sus burocracias perezosas y centralizadas, su preocupación por las reglas y las regulaciones y 18 19 D. Osborne y T. Gaebler, Op. cit., p. 26 Ver: Drucker, Peter, Innovation and Entrepreneurship: Practice and Principles. Nueva York: Harper and Row, 1985. Esta idea del entrepreneur podría asociarse a la idea schumpeteriana clásica del empresario innovador. Para Schumpeter, las invenciones claramente son externas al sistema y en algún momento pasan a ser incorporadas a la dinámica del sistema, adquiriendo un carácter endógeno, hasta quedar confundirse totalmente con él. En este proceso, adquiere fundamental importancia el sujeto generador de la innovación, que posee todas las características del agente racional y maximizador de los beneficios de los postulados neoclásicos - que lo lleva a introducir la innovación con el fin de aumentar la productividad, reducir los costos relativos y engendrar su ganancia -, pero también características psicosociales particulares - como el deseo de gloria individual, en la búsqueda del reconocimiento social - que lo llevan a enfrentar el riesgo de desarrollar una innovación en un contexto de incertidumbre. 8 sus cadenas jerárquicas de mando, ya no funciona muy bien. Lograron grandes cosas en su momento, pero por el camino se fueron alejando de nosotros. Se volvieron excesivamente abultados, derrochadores, ineficaces. Y cuando el mundo comenzó a cambiar, no cambiaron con él. Las burocracias jerárquicas y centralizadas que se diseñaron en los años treinta y cuarenta de este siglo no funcionan bien en la sociedad y la economía de los noventa, incesantemente cambiante, rica en información y animada por una intensa actividad cognoscitiva... Poco a poco, nuevos tipos de instituciones públicas van tomando su lugar”21. Según Osborne y Gaebler, en la sociedad postindustrial los gobiernos tienen que conceptuar una nueva forma de pensar o entender al gobierno. Este modelo, designado como gobierno empresarial, se fundamenta en diez principios, cuya aplicación constituye la base para la reinvención del gobierno. De éstos, los primeros seis fueron elaborados por Osborne y Gaebler directamente de sus investigaciones y conceptuados de estas experiencias, los restantes cuatro son mayormente extrapolaciones del sentido común, según lo expresara uno de ellos en un artículo posterior 22. A continuación presentamos una breve descripción de cada uno de esos principios. El principio básico de la propuesta es el gobierno catalizador, transformando el gobierno proveedor de servicios en uno promotor, que armonice y active las iniciativas de los sectores privados, comunitarios y otras organizaciones no gubernamentales para la búsqueda de soluciones a los problemas de la sociedad, a la par de asegurar que éstos se brinden con la mayor eficiencia y calidad. La responsabilidad del gobierno es establecer prioridades sobre políticas públicas, generar recursos y evaluar los resultados esperados. El segundo principio es el gobierno competitivo, al que debe exigírsele criterios de competencia en la prestación de servicios mediante la eliminación de los monopolios gubernamentales y la liberación de las fuerzas del mercado. Por medio de esta estrategia – señalan Osborne y Gaebler – se espera una mejora en los niveles de eficacia y eficiencia. Los autores están plenamente convencidos que promover la competencia entre proveedores (sector público vs. privado, o viceversa) tendrá el efecto de mejorar la productividad, crear mayor conciencia sobre los costos y los servicios y la obligación de responder con un servicio de calidad a los consumidores. La competencia también estimula la innovación, la eficiencia y la responsabilidad de la gerencia pública, pero más importante aun: crea un sentido de mejor aprovechamiento del presupuesto público. 20 21 22 Osborne, D. y Gaebler, T., 0p. cit., p. 20 - 21. Ibid. p. 39. Osborne, David; "Reinventing Government", Public Productivity and Management Review 16: 4 (verano 1993): 349 - 356. 9 Un tercer principio es el gobierno inspirado por misiones. Las instituciones públicas tradicionales estaban dirigidas por reglas y procesos, esto es: presupuestos, personal, compras y suministros. Las nuevas organizaciones tienden a minimizar las reglas y ponen su enfoque en definir claramente su misión y objetivos. Las organizaciones dirigidas por misiones - para orientar las decisiones y acciones de los empleados - tratan de clarificar sus objetivos y propósitos a largo plazo, y una vez definidas, la gerencia puede determinar la estrategia y diseñar los mecanismos para su implantación de una manera más efectiva. Ello permite organizaciones más innovadoras, eficaces y productivas, aunque es vital que la alta gerencia dedique tiempo y esfuerzo para pensar y evaluar cuáles son los verdaderos fines, propósitos, filosofía y valores fundamentales que guían su gestión. Un cuarto principio es el gobierno orientado hacia los resultados. Según Osborne y Gaebler, la preocupación de los gerentes públicos debe cambiar de prioridad; de insumos y procesos a resultados. Esto significa que el desempeño se debe evaluar por la calidad de los resultados, no necesariamente por el fiel cumplimiento de los procesos formales. Es necesario medir los logros alcanzados, estableciendo indicadores cuantitativos y cualitativos, y vincular los incentivos salariales con el desempeño de los empleados. Un quinto principio es el gobierno orientado hacia los clientes. Con base en la filosofía de calidad total, Osborne y Gaebler señalan que la mejor forma para obtener calidad es logrando satisfacer las necesidades del ciudadano - cliente. Un sexto principio es el gobierno de corte empresarial. La reinvención del gobierno consiste en orientarlo para ganar dinero y no para gastarlo, motivando a la burocracia con diversos incentivos para lograr este objetivo. Un séptimo principio es el gobierno descentralizado, otorgándole un mayor grado de autoridad para el proceso de toma de decisiones a los funcionarios en los niveles más bajos de la organización; delegando competencias y transfiriendo poder decisional a los departamentos y a sus empleados. Es decir, acercar las decisiones a los niveles más próximos a los clientes; reducir los niveles jerárquicos y fomentar la participación y el trabajo en equipo. Un octavo principio es el gobierno de la comunidad, fortaleciendo la participación de los ciudadanos en las decisiones gubernamentales. Para ello, se parte del supuesto que la comunidad entiende mejor sus problemas que los burócratas profesionales. Un noveno principio es el gobierno previsor, cuya función principal es anticipar los problemas. Se basa en la necesidad de la planificación estratégica, lo cual significa visualizar 10 el futuro de la organización a los fines de formular su misión, identificar los problemas más urgentes o prioritarios, y adoptar los objetivos, decisiones y acciones para alcanzarla. Este proceso implica efectuar un análisis riguroso del ambiente externo e interno de la organización evaluando sus oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades para así formular las estrategias más adecuadas ante las circunstancias actuales y futuras. El gobierno previsor pretende contestar tres preguntas básicas: a) ¿dónde estamos?; b) ¿adónde queremos llegar? ; y c) ¿cómo llegaremos?. Por último, el gobierno orientado al mercado, que implica que deben utilizarse los mecanismos del mercado para ofrecer servicios públicos, evitando que los planes y programas respondan a decisiones políticas. Como señalan Leonardo Santana Rabell y Mario Negrón Portillo, el libro de Osborne y Gaebler es un aporte valioso para entender algunas de las estrategias de cambio que se formularon principalmente en los Estados Unidos que tienen a la innovación en la administración pública como el principal tópico, y que en cierta forma constituyen el paradigma para mejorar el funcionamiento del gobierno. Sin embargo, puntualizan las siguientes observaciones: - Que una sociedad democrática y con responsabilidad social, la eficacia o eficiencia no constituyen los únicos valores que orientan las decisiones y acciones administrativas en el sector público. La equidad, la responsabilidad pública, la igual protección de las leyes, el debido proceso de ley, la representatividad, la transparencia de los procesos, la protección de los derechos civiles y la honradez en la gestión pública son valores de igual significación que están prácticamente ausentes en la obra de Osborne y Gaebler. - La metodología que utilizan plantea serios interrogantes sobre la posibilidad de extrapolar generalizaciones conceptuales empíricamente válidas pero basadas en el análisis de casos exitosos. La selección de casos para probar sus argumentos no significa que las estrategias implementadas no hayan fracasado en otros escenarios y condiciones organizacionales. Paul Epstein sostiene que el éxito de muchos de los casos presentados por Osborne y Gaebler ocurrió debido a que las instituciones que describen tenían una ventaja comparativa que era la disponibilidad de recursos 23. - Otra limitación metodológica radicaría en que la obra de Osborne y Gaebler no abunda sobre los procesos de implantación - políticos, procesales, actitudinales, culturales, comportamentales - de las estrategias. Además, se obviarían elementos de la historia 23 Epstein, Paul; "Reinventing Government Is Not Enough: Invest in Government Productivity Growth", Public Productivity and Management Review 16:4 (verano 1993): 357-369 11 institucional así como las características específicas del entorno político, social, cultural y económico, que son muy importantes para obtener una visión totalizadora. 3.1. El caso de la reforma de la administración federal en los Estados Unidos El programa de reinvención de la administración federal de los Estados Unidos desarrollado por el presidente Clinton en su primera presidencia es considerado como uno de los más exitosos de la historia. A diferencia de otros programas, en los que se convocaba a consultores para el diseño de la propuesta, se formaron varios grupos con miles de empleados federales para examinar los sistemas organizacionales, de presupuesto, de compras y de personal. En los principales organismos de la administración federal se crearon equipos de reinvención para liderar la transformación en sus departamentos y laboratorios de reinvención para empezar a experimentar con nuevas formas de trabajo y organización24. En ellos, se ha reconocido el papel de los llamados héroes de la reinvención, funcionarios que proponen prácticas para facilitar trámites o ahorrar dinero. En cada ministerio se designo un CEO encargado exclusivamente de supervisar el management y promover un cambio de cultura organizacional. Todos los CEOs, junto con otros altos funcionarios, conforman el President´s Management Council, encargado de liderar la mejora de los niveles de eficacia, eficiencia y efectividad, y asegurar que se implementen las reformas propuestas. Este consejo ha jugado un papel importante no sólo en mantener el tema entre las prioridades de la administración Clinton, sino en lograr que se aprobara la legislación necesaria para la ejecución del proyecto. Al mismo tiempo se mantuvo directo y permanente con ciudadanos y organizaciones no gubernamentales, con gobiernos municipales y estaduales que habían desarrollado experiencias positivas y con líderes empresariales que habían usado técnicas de administración innovadoras en sus compañías. Las reformas incluían: • “El aumento del rango de control de un gerente público de 7 a 15 empleados; • La eliminación del Manual del Personal Federal, que contaba con diez mil páginas; • La reducción a la mitad del tiempo necesario para despedir un empleado federal; • La obligación a todas las organizaciones públicas a identificar a sus consumidores y elaborar normas tendientes a sus satisfacción; 24 Hacia 1997 funcionaban más de un centenar de estos laboratorios de reinve nción. 12 • La utilización de indicadores de perfomance medibles en las organizaciones; • La simplificación de los procedimientos para las compras inferiores a u$s 100.000; • La eliminación de 140.000 puestos gerenciales; • La reorganización radical de los sistemas administrativos de las organizaciones para eliminar la reglamentación interna innecesaria”25 A fines de 1994 se inició una segunda fase del proyecto, en la que se definió las responsabilidades primarias que el gobierno federal debería mantener. Para ello, se partió de la premisa que no había ninguna actividad brindada por el gobierno que no pudiese ser satisfecha por el sector privado o una organización no gubernamental. Esto implicaba que la pregunta primordial era qué debía hacer el gobierno, algo fundamental en el proceso de justificación de las funciones de las distintas organizaciones. 4. El nuevo paradigma posburocrático En la primera reunión de O.C.D.E. sobre la administración pública, en marzo de 1996, la directora de la Oficina de Administración y Presupuestos de los Estados Unidos, Alice Rivlin, elaboró un sumario de los caminos que deberían atravesar las administraciones públicas de los veinticuatro países más desarrollados del mundo: a) Descentralizar la autoridad en el seno de las empresas públicas y ceder responsabilidades a los niveles inferiores de la administración. b) Revisar lo que el gobierno debería hacer y pagar; lo que debería pagar pero no hacer; y lo que no debería ni hacer ni pagar. c) Reducir el funcionariado y la privatización y corporativización de actividades. d) Estudiar medios más rentables de prestar servicios, como la subcontratación, los mecanismos de mercado y las tasas de usuario. e) Orientar al cliente, lo cual supondría fijar unos criterios claros de calidad para los servicios públicos. f) Establecer criterios y medidas de rendimientos. g) Llevar a cabo reformas para simplificar las normas y reducir gastos26. Posteriormente, el catedrático español Manuel Villoria 27 trató de sistematizar las características del emergente paradigma postburocrático, que sintetiza las principales ideas 25 26 Hacia un sector público competitivo y eficiente. Casos de reformas exitosas en el sector público en la Argentina. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1997. Pág. 13 - 14. Osborne, D. y Plastrik, P., Op. cit.. 13 del National Performance Review inspirado en las ideas de Osborne y Gaebler aunque también otras que contuvieran los más modestos preceptos de la reforma del estado de los países europeos. El mismo podría ser resumido en cuatro preceptos: a) Cambios en la cultura de la organización: Michael Barzelay ha resumido este cambio cultural en cinco principios: • Concentrarse en el proceso para seguir que los productos sean como podrían y deberían ser; • Centrarse en ayudar a los clientes - ciudadanos a resolver sus problemas; • Preocuparse de la política pública correspondiente y de los clientes, en lugar de las normas y los conocimientos técnicos; • Apuntar a producir valor neto con relación a unos costos razonables; • Interesarse por la gente y las relaciones derivadas del trabajo 28. b) Dar más poder al funcionario en la toma de decisiones: la formación, el desarrollo y la participación del funcionario se han transformado en elementos fundamentales del nuevo paradigma, aunque debe señalarse que el poder otorgado no puede significar la limitación del poder de los representantes electos por la ciudadanía. El nuevo paradigma necesita un esfuerzo importante por la mejora de la comunicación interna de la visión y misión de la organización, un desarrollo del papel de los grupos en las organizaciones como instrumentos de participación y mejora de los procesos de calidad y una continua búsqueda de cooperación entre los distintos niveles de la organización, así como de esta con la ciudadanía. c) Preguntar al cliente y, en función de sus necesidades, reestructurar los procesos. En el origen de estas prácticas y concepciones se encuentra la idea de pensar nuevamente las organizaciones desde su origen a partir de la voluntad de los clientes y rediseñar radicalmente los procesos del negocio para alcanzar mejoras elevadas en las medidas de rendimiento como costo, calidad, servicio y velocidad. d) Dar al cliente la oportunidad de elegir entre dos unidades administrativas competitivas, con el fin de reducir riesgos, fomentar la competencia y mejorar así la eficacia y la eficiencia en la prestación de servicios públicos. 5. El sentido de la innovación 27 Villoria, M., Op. cit. 14 Dentro de los procesos que han significado el surgimiento de una nueva administración pública, ha tomado creciente importancia el de la innovación. Este es un concepto que proviene del campo de la economía. Quizás sea el economista austríaco Joseph Schumpeter quien más se concentró en su descripción, inclusive llevándolo a considerar el principal motor del capitalismo industrial. Desde su perspectiva, la innovación podría definirse como el progreso técnico que aumenta la productividad, reduce costos y le permite aumentar la calidad y el valor del servicio. Y en un sentido amplio, puede asimilarse a la creación de la utilización de nuevos recursos, la generación de nuevos productos y la aplicación de nuevas formas de organización. No toda innovación es desusadamente original en sus resultados: es lo que Schumpeter llamó innovaciones mayores y menores. Las primeras fueron definidas como aquellas que explican en gran medida el crecimiento económico discontinuo, en grandes saltos cualitativos. Por oposición, las segundas son las pequeñas mejoras que se le realizan constantemente a los bienes ofrecidos en el mercado. En cierta forma, también podríamos hacer un análisis análogo con la innovación en la administración pública. A nuestro entender, no se han producido innovaciones mayores en la administración pública, que hayan significado cambios cualitativos en la naturaleza del Estado, en la calidad de las prestaciones o en la propia organización. Mas bien podríamos ver que se ha realizado innovaciones menores que representan mejoras continuas que permiten hacer competitivas a las administraciones públicas, mejorando la calidad de sus servicios. Recientemente, se han dado definiciones del sentido de innovación en la administración pública. Podríamos citar varios ejemplos. El politólogo Guillermo Schweinheim lo ha definido como “el proceso de implementación sostenible de nuevas políticas, productos institucionales, sistemas y tecnologías en el Estado, las empresas y la sociedad civil”. 29 Para ampliar después: La innovación ha sido definida como el proceso de aprendizaje/cambio estructural originado en la creatividad de los gobiernos, es decir, en la capacidad de producir novedad original. La novedad original puede ser entendida como las variaciones y recombinaciones realizadas a partir de los objetivos, metas, misiones, estrategias, procesos, actividades, tareas, recursos, tecnologías, sistemas y tecnologías de gestión actualmente existentes en el sistema político. Desde su perspectivo, la innovación suele ser el resultado de procesos sostenidos a lo largo de períodos más o menos prolongados para que las nuevas recombinaciones y 28 Barzelay, M., Op. cit. 15 variaciones se institucionalicen. Cuanto más incremental sea la innovación, menos fuerzas restrictivas al cambio estructural se manifiestan. Contrariamente, cuanto más radical o fundamental sea la innovación se verificaran mayores fuerzas negativas30. En un número especial de la revista La Era Urbana, Nidia Albesa de Rabi también ha definido a la innovación en la administración pública como "... un tipo de cambio muy específico, intencional y percibido como positivo, que está íntimamente ligado a la sobrevivencia y al desarrollo de las instituciones”31. En sentido general, innovar es enfrentar los hechos de manera nueva y diferente para lograr mejores resultados, mediante el empleo de técnicas y procedimientos nuevos, más eficientes y eficaces, que faciliten el logro de resultados más efectivos. Las técnicas y procedimientos nuevos si bien pueden ser de partes específicas, siempre deben inscribirse dentro de una visión integral. Daniel Cassano y Fernando Krakowiak han señalado que: “Las innovaciones no necesariamente se refieren a algo nuevo y original, muchas veces una innovación puede tratarse de la combinación de elementos existentes o soluciones conocidas, adaptadas a circunstancias específicas en formas o procesos nuevos. En estos casos, la voluntad política puede ser el factor detonador o el origen del proceso de innovación”. 32 Enrique Cabrero Mendoza ha señalado que una innovación integral abarca cuatro niveles: 1. Funcional: que implica el mejoramiento del proceso administrativo y de la mejora en el uso de los recursos. 2. Estructural: que se refiere a las reformas administrativas, que incluyen nuevas estructuras y formas organizacio nales. 3. Comportamental: que incluye las nuevas actitudes y valores. Es el reconocimiento de la tendencia al conflicto. 4. Relacional: que comprende nuevas formas de relación organización – sociedad, destacándose las formas de interacción de la organización con su entorno33. De acuerdo a ello, las acciones innovadoras no son sólo nuevas rutinas aisladas, ni se 29 30 31 32 33 Schweinheim, Guillermo “Innovación en administración, gestión y políticas públicas: es idéntico a modernización?” En Revista de Instituto Nacional de la Administración Pública, N° O, Nueva época, segundo semestre de 1998. p. 31 Ramio, Carlos, “Modelos interpretativos de cambio en las organizaciones públicas y su posible aplicación a las Administraciones Autonómicas. El caso de la Administración de la Generalidad de Cataluña”. En: Autonomies, Nº 18, julio de 1994, Barcelona. Albesa de Rabi, Nidia “Experiencias innovadoras en servicios urbanos”, En: La Era Urbana, Volumen 3, Nº 4, enero de 1996. Quito. Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo. Citado en Cassano, Daniel y Krakowiak, Fernando, “La construcción de la memoria municipal y la innovación en la gestión de gobierno”, En: Cravacuore, Daniel y Badía, Gustavo (compiladores) Experiencias Positivas en Gestión Local, IDI – UNQ – UNGS (en prensa) Cabrero Mendoza, Enrique “Niveles de análisis de la innovación municipal”, En: La Era Urbana, Volumen 3, Nº 4, enero de 1996. Quito. Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo. 16 orientan exclusivamente a mejorar las condiciones preexistentes, sino también a consolidar cambios sustanciales en la propia concepción y organización institucional. Por ello, antes de iniciar procesos innovativos se deben analizar con la profundidad debida los problemas y causas de una situación deficitaria y definir dentro de estas últimas, la responsabilidad de los gobiernos, ciudadanos y organizaciones relacionadas. Sólo después de este análisis, construido por todos los actores involucrados, se deben adoptar los procesos innovadores. Cuadro N° 3 Criterios para detectar innovaciones en la gestión Nivel Tipo de información Criterios de evaluación Estrategias de investigación requerida Funcional Participantes Resultados Revisión documental (hacer nuevas Diseño de nuevos procesos Eficiencia interna Informes técnicos tareas, de una de trabajo (tipos, Mejora en la relación Presupuestos y estados nueva manera, frecuencia, originalidad) insumo - producto financieros nueva combinación Diversificación (nuevas Mayor calidad Entrevistas con funcionarios y de recursos, actividades) Menores costos responsables nuevos sistemas de Descripción de nuevas Mayor productividad gestión) Mayor cobertura en tareas servicios Estructural Reformas administrativas Eficacia de la acción Revisión documental del marco (nuevas (reglamentos, manuales, cooperativa normativo estructuras, formas programas) Funcionamiento de Reconstrucción de procesos organizativas, Diseño de nuevas instancias de decisorios nuevo marco de estructuras, nuevas redes coordinación Entrevistas a funcionarios, regulación) de comunicación y Simplificación de miembros de órganos jerarquía procesos de deliberativos y agentes Ampliación de grados de comunicación participantes externos autonomía de decisión por Flexibilidad niveles interorganizacionales Comportamental Propensión al conflicto Clima de negociación y Revisión documental de actas (nuevas actitudes, Diseño de mecanismos de consenso en la de departamentos deliberativos valores y arreglos) resolución de conflictos organización Entrevistas en profundidad con Generación de procesos de Funcionamiento de agentes participantes en negociación instancias de programas municipales Modificación en la participación Participación como estructura de poder Resolución de conflictos observadores en reuniones 17 Relacional Cambio de actitudes hacia Mística de cooperación la acción cooperativa Revalorización del servicio Participación voluntaria público Identificación con valores Cultura del cambio institucionales institucional Procesos adaptativos Nueva estrategia de Revisión documental Logros municipales relación Entrevistas de opinión con Nuevas formas de intraorganizacional y participantes interlocución con agentes entre la organización con Visitas a comunidades del entorno, organismos de usuarios - clientes Diálogo con comités ciudadanos tutela, otros niveles de Análisis de variables de Observación en reuniones gobierno, etc. desempeño Creación de espacios de Grado de inserción y alianzas, acuerdos, adaptación a la dinámica asociación del contexto Diseño de programas de Impacto sectorial cogestión económico, social, regional, político, etc. de la acción municipal Fuente: Cabrero Mendoza, Enrique “Niveles de análisis de la innovación municipal” En: La Era Urbana, Volumen 3, Nº4, enero 1996, página 2. Quito, Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo Al momento de efectuar el análisis de la gestión administrativa se deben tomar en cuenta ciertos criterios para detectar las características innovadoras que pueden estar desarrollándose en los distintos sectores del municipio. A continuación se esboza un esquema de análisis aplicable a estudios de estas características: A nuestro entender, podríamos así señalar que la innovación muchas veces se relaciona con conceptos como: • La capacidad de generar respuestas a viejos problemas; • La capacidad de generar respuestas originales en relación de nuevos problemas; • La capacidad de transformar estructuras, organizaciones, poderes y usos de los recursos tradicionales; • La capacidad de desarrollar capacidades hasta entonces no realizadas por los municipios. 6. Los actores de la innovación 18 Un aspecto a considerar es cómo se desarrolla el proceso de innovación en las organizaciones estatales. Podríamos encontrar al menos tres tipos de teorías: a) Una primera que centra el proceso innovador en los actores y su poder de cambio. Este modelo voluntarista considera que existen uno o varios actores políticos o burocráticos que poseen un particular objetivo finalista en mente cuando proponen el cambio organizacional, que gozan de poder y de conocimientos suficientes para adoptar o implantar la reforma y una teoría que le da soporte teórico. Este funcionario innovador, si bien pendiente de la estabilidad política y de la necesidad de mantenerse en márgenes poco revolucionarios de la administración, decide desarrollar innovaciones con el fin de aumentar la eficiencia de la organización, o su prestigio personal a partir de su reconocimiento como un funcionario dotado de condiciones diferenciales a otros, algo importante para su cursus honorum en tanto que sea avalado con el consenso popular. Sin embargo, debemos señalar que la innovación es un elemento desequilibrante, dado que la adopción de las innovaciones genera una alteración de las condiciones reales en las que se desarrolla el funcionario. Esto incentiva a otros a seguir el camino, produciendo la eliminación progresivamente de la ganancia de prestigio excepcional y motivando a este o a otros políticos innovadores a realizar nuevas innovaciones. Estas sacuden el comportamiento estático de la administración y pueden transformarse en causa de desequilibrios de las relaciones de poder dentro de una administración. b) Frente a este modelo, que avala el cambio en la figura del entrepreneur, otro hace referencia a la dependencia medioambiental. Lo esencial es el cambio en el entorno y el conjunto de retos y alteración de recursos que tal transformación provoca, obligando a las estructuras de la organización a reorganizarse para la explotación de nuevos nichos creados por los cambios sociales y tecnológicos en un contexto de aprendizaje colectivo34. Como señala Manuel Villoria, en estos supuestos la funció n de los actores es más instintiva y su papel es el de transmitir la fuerza del entorno a la organización en lugar de tomar decisiones independientes y con coherencia ideológica. El funcionario se transforma en este sentido en un estratega catalizador entre el contexto y la organización, y con el auxilio de otros funcionarios, la canalización del cambio puede encontrar los canales institucionales necesarios para su óptima realización. 34 Villoria, M., Op. cit. p. 84. 19 Por ejemplo, Ricardo Ávalos Aguilar ha hecho hincapié en que el funcionario estratega cumple la función de catalizador del cambio, señalando: “el reconocimiento de que el origen de los cambios en el sector público nace de la ciudadanía, mas no del funcionario, es un prerrequisito necesario. En este sentido, el cambio se gesta en la población para ser catalizado en las estructuras administrativas, a través del funcionario estratega. Así, podemos afirmar que cuando la legitimidad se encuentra amenazada, ésta tiene como referente tanto la percepción del contexto como la propia dinámica organizacional dentro de la modernización administrativa”. Por qué cataliza el cambio este funcionario es explicado por la supervivencia, uno de los principales motivos del cambio en este nivel jerárquico35. En el mismo sentido, se ha expresado Marta Farah: “Las nuevas demandas de las empresas y de la sociedad civil pueden obligar a las instituciones públicas a desarrollar innovaciones que puedan satisfacer el nuevo nivel y tipo de demandas”36 Desde esta perspectiva, podemos suponer que comienza a demandarse un tipo de servidor público más estratega que procesador de demandas 37. Es decir, el funcionario público se ha convertido, más que en un generados de cambio en el catalizador del mismo, dados los espacios que incrementalmente la ciudadanía ha ido adquiriendo en los procesos de la gestión pública. c) Por último, un modelo institucionalista que privilegia al conjunto de conductas que tratan de conformarse a un estándar de lo que es apropiado o no, derivado de la historia y los valores colectivos de una organización o incluso de los valores sociales bajo los que fue creada la organización. En este caso habría que señalar el caso de denominado isomorfismo institucional 38 , según el cual las organizaciones con fuerte contenido institucional y sin claros objetivos tienden a copiar cualquier innovación que observen en instituciones de la misma naturaleza. Este isomorfismo, generalmente difundidos a través de modas en los procesos de reforma administrativa, permite explicar la introducción de políticas innovadoras que a priori no son coherentes con las políticas generales de gobierno. 7. Causas y estímulos del surgimiento de la innovación 35 36 37 Cabrero Mendoza, Enrique "Del Administrador al Gerente Público", INAP, México: 1995 Farrah, Marta Ferreira Santos, “Gestao pública e cidadania: iniciativas innovadoras na administraçao subnacional no Brasil”, RAP, Río de Janeiro, 3 (4), julio – agosto de 1997. Ávalos Aguilar, R.; op. cit . 20 La innovación puede responder a distintas motivaciones que estimulan el desarrollo del proceso innovador. Un primer tipo de explicación tiene que ver con el desarrollo de la conciencia de la escasez y la incertidumbre39, esto es la crisis del Estado y la ruptura del consenso respecto del mismo. La crisis, que influye en el proceso de toma de decisiones, puede obligar a la organización a la revisión radical de sus objetivos, políticas, procesos y sistemas, lo que potencialmente la transforma en un contexto propicio para el desarrollo de la innovación en la administración pública40. En este sentido, Nidia Albesa de Rabi ha señalado “... La innovación se origina en la necesidad de superar o de adaptarse a los obstáculos ambientales y en la necesidad de luchar por la sobrevivencia..." 41. Esta crisis no sólo se refiere a aspectos económicos vinculados al déficit fiscal, sino a la necesidad de que los estados puedan competir en el marco de una economía globalizada siendo el crecimiento económico generado el principal elemento de legitimación para sus gobiernos y sus administraciones. También la modernización estructural también puede favorecer el desarrollo de la administración pública. Si la misma ha promovido, como señala Guillermo Schweinheim, una cultura del aprendizaje y la creatividad, organizaciones orientadas al servicio, un nuevo estilo de liderazgo, gestión por proyectos y resultados, y la apertura a las demandas del ambiente, entonces opera como un antecedente causal de las innovaciones. Gustavo Badía ha señalado: “En un espacio en el que sucesivas políticas de reforma provocaron el retiro del Estado de áreas en las que tradicionalmente se desenvolvía, y frente a la aparición de nuevas cuestiones en la agenda y la profundización de otras ya presentes, se produce la paradoja de que la acentuación de la crisis abre también márgenes de acción nuevos por los que canalizar las demandas y buscar las soluciones” 42. También la apelación, en los procesos de modernización, al incremento de la participación comunitaria, con el consiguiente fortalecimiento de la sociedad civil, puede obligar a la organización estatal a desarrollar innovaciones que puedan satisfacer el nuevo tipo y nivel de 38 39 40 41 42 Dimaggio, P. J. y Powell, W., “The Iron Cage Revisit ed: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields”, en: American Sociological Review, Nº 48, 1983. Bañon, Rafael, “La modernización de la administración pública española: balance y perspectivas”, en: Política y Sociedad , Nº 13, 1993. Guerrero, Orozco, “Ingobernabilidad: disfunción y quebranto estructural” En: Reforma y Democracia, Nº 3, CLAD, Caracas, enero de 1995. Albesa de Rabi, Nidia “Experiencias innovadoras en servicios urbanos”, En: La Era Urbana, Volumen 3, Nº 4, enero de 1996. Quito. Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo. Badía, Gustavo, “Sobre la innovación en la gestión local”, En: Cravacuore, Daniel y Badía, Gustavo (compiladores) Experiencias Positivas en Gestión Local, IDI – UNQ – UNGS (en prensa) 21 demandas43. En el mismo sentido, la consolidación de liderazgos de tipo democrático participativo pueden constituir un fuerte estímulo a la innovación, pues este líder suele concentrarse en el logro de resultados, a la búsqueda de información, a la discusión de alternativas, a estimular las experiencias de prueba y error y a recompensar el descubrimiento de la innovación44. La incorporación de las herramientas informáticas, que permiten incrementar substancialmente la capacidad de procesamiento de la información y aumentar la capacidad de respuesta de la organización, son otro elemento que puede generar un contexto favorable para la innovación. Otra de las causas ha sido la introducción de modelos de gerencia pública, esto es de posiciones de gestión en el Estado cubiertas mediante mecanismos abiertos de búsqueda y selección de funcionarios de acuerdo a perfiles para el logro de resultados, con salarios similares a aquellos pagados por la empresa privada, con una clara delimitación de responsabilidades, con fijación de metas y evaluación del desempeño gerencial. El desarrollo de estos modelos ha estado asociado a la búsqueda de la eficiencia, la eficacia y la efectividad: de allí que constituyan un fuerte estímulo a los procesos de innovación en servicios, procesos, recursos, sistemas y tecnologías de gestión. También son señaladas como causas de la innovación las organizaciones en red, las estructuras matriciales y los diseños por proyecto y por procesos. También las organizaciones que posean think tanks, que desarrollen políticas de investigación y desarrollo propias y fomenten estrategias de vinculación y cooperación tecnológica. 8. Las estrategias de la innovación En la obra de David Osborne y Peter Plastrik 45, se postulan la existencia de algunas estrategias para reinventar el gobierno: • La separación de las acciones de dirección de ejecución, porque de esta forma las organizaciones pueden prestar más atención a los objetivos planteados. Y esta medida es mucha más efectiva si se otorga a estas organizaciones el control de sus propios recursos e incentivos para mejorar su rendimiento. 43 44 45 Farah, M., Op. cit. Schweinheim, G., Op. cit., p. 43. Osborne, D. y Plastrik, P. op. cit. 22 • La utilización simultánea de la estrategia de las consecuencias y la del control, porque para mejorar su rendimiento los agentes tienen que tener el poder de cambiar el funcionamiento de sus organizaciones para mejorar sus rendimientos pero simultáneamente afrontar los riesgos que comportan los malos rendimientos. Y la estrategia del control debe sustituir los controles jerárquicos y centralizados por metas e incentivos inflexibles. • Los organismos públicos que quieran que los criterios de atención al cliente sean eficaces, deben establecerse gratificaciones – económicas y psicológicas - para los empleados que consigan cumplir esos criterios y penalizaciones para los que no lo consigan. • Pare mejorar los resultados deben establecerse metas claras de gobierno y conseguir que los organismos públicos las tomen en serio. La mejor manera es crear consecuencias que se deriven del hecho de alcanzar las metas – por ejemplo, los presupuestos o la gestión por rendimiento -. • La capacitación y el cambio de la cultura organizacional deben ser simultáneos, porque los hábitos, los vínculos afectivos y la mentalidad están fuertemente influidos por los controles burocráticos. Como los controles más fuertes serán los fiscales, hay que introducir cambios en la competencia de la gente para obtener, asignar y entregar recursos. • Utilizar las siguientes heramientas para reinventar el gobierno: • Presupuesto por programas, que permite una mejor asignación de recursos. • Marco flexible de rendimientos, que consiste en dar flexibilidad a cambio de responsabilidad. • Concurso público, que obliga a la empresa privada y a los organismos públicos a competir por la prestación de servicios. • Corporativización, que convierte a los organismos públicos en empresas de propiedad estatal autárquicas que deben cumplir las mismas condiciones que cumplen las firmas privadas. Esto obliga a la corporación a obtener sus ingresos de las ventas a sus clientes en un mercado competitivo. Pero sólo funciona en caso de que los servicios sean cobrados a los vecinos. • Fondos de empresa, que son organismos públicos financiados con los ingresos obtenidos de los clientes en lugar de con dinero de los impuestos, pero que no poseen una gestión independiente. 23 • Tercerización de servicios internos de la organización, permitiendo a las empresas internas a fijar sus precios – a menos que sigan siendo monopólicas – y para ofrecer los productos y servicios nuevos que estimen convenientes. • Sistemas competitivos de elección, dando opción a los clientes la oportunidad de elegir entre prestadores de servicios y hacer que estos compitan por sus ingresos. • Programas de reembolsos y vales, dándoles a los clientes vales para comprar bienes como vivienda, asistencia sanitaria, servicio de guarderías o incluso alimentos. • Gestión de calidad total, que implica desarrollar la creencia de que sólo el cliente puede definir la calidad que un organismo debe tener; capacitar a equipos de empleados para analizar, reformar y controlar sus propios procedimientos de trabajo; y adaptar a los empleados al trabajo en común para lograr la máxima satisfacción del cliente. • Reingeniería de procedimientos empresariales, para lograr rendimientos espectaculares en la eficiencia, eficacia y calidad. • Chartering, esto es hacer funcionar a un organismo público nuevo o ya existente por fuera de la jurisdicción de la mayoría de los sistemas de control de la administración. • Cuerpos comunitarios de gobierno, incrementando la participación ciudadana en la dirección de las políticas. 24