La administración que se espera para después de la Crisis
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LA ADMINISTRACIÓN QUE SE ESPERA PARA DESPUÉS DE LA CRISIS Carles Ramió Profesor de Ciencia Política y de la Administración Universitat Pompeu Fabra La actual crisis económica española que se inició en 2008 está todavía lejos de ser superada. La crisis es de una magnitud inusual en nuestra historia por su profundidad y por su larga duración. Es una crisis financiera, una crisis monetaria y una crisis inmobiliaria pero que representan meros síntomas de dos crisis más profundas: una crisis de competitividad y una crisis de valores sociales. Los analistas económicos pronostican que esta crisis va a cambiar muchas pautas en el tejido productivo, de servicios y en las relaciones laborales. Los analistas políticos andan estudiando si van a producirse transformaciones políticas e institucionales. Seguramente éstas también se producirán pero, desgraciadamente, tendrán un alcance más bien superficial optando más por el maquillaje de los males objeto de crítica ciudadana y no por alternativas quirúrgicas que permitan cercenar los tumores malignos que aquejan al sistema político. Pero la crisis también está afectando y va a afectar a la Administración pública española. La mayoría de los expertos coinciden en argumentar que nuestras administraciones públicas van a ser, después de la crisis, radicalmente diferentes a como son y funcionan ahora. Este cambio pronosticado se vive con cierto optimismo ya que hay una insatisfacción generalizada en la sociedad y sus medios de comunicación, y entre políticos y especialistas en como es y funciona actualmente la Administración pública. Es unánime la percepción que ésta tiene que cambiar. Yo me sumo con muchas reservas a este entusiasmo debido a que nadie sabe a ciencia cierta como será nuestra Administración pública del futuro. Estamos ante un cambio anunciado de carácter reactivo que se genera por el catalizador de la crisis económica y se inicia sin que nadie tenga un diseño y una hoja de ruta sobre cual es el modelo conceptual de la Administración pública del futuro ni tenga definida una caja de herramientas potente para conseguirlo. Es decir, hoy por hoy el futuro de nuestras administraciones es incierto y está en el ánimo de todos que cualquier cosa puede ocurrir. Esta incertidumbre es inquietante ya que nadie puede asegurar que la Administración postcrisis tenga el modelo y las capacidades que requerirá la sociedad española en el futuro. Como todo es posible podemos generar una buena Administración pero también edificar una mala Administración. El proceso de migración de la actual Administración hacia la del futuro la hemos dejado entre todos en manos de diferentes actores y fuerzas muy distintas, divergentes e incluso contradictorias que sólo parecen asegurar que el proceso será caótico y aleatorio y sólo queda la opción de encomendarnos a la divina providencia. Todos aquellos que no crean en la magia y en la suerte como motores de cambio deberían estar muy preocupados ya que no sólo se está jugando con el futuro de la Administración pública sino con el futuro de la sociedad española en el marco de un mundo en profundo proceso de cambio. Además en el caso de los países europeos encaramos la situación desde los puestos más incómodos de la parilla de salida. El objetivo de este escrito es presentar y analizar los actores, las fuerzas y las tendencias que van a jugar en este proceso de cambio. La conclusión final de este ensayo es demostrar que los actores y fuerzas en liza no están en condiciones de dibujar una Administración pública de futuro con unas mínimas garantías de éxito. En nuestro sistema político, administrativo y en la sociedad española en general se detectan, desde hace tiempo, unas tendencias negativas que sólo pueden pronosticar un modelo de futuro de Administración pública defectuoso. Sólo desde la conciencia de esta pérfida tendencia se puede lograr que los actores y fuerzas modifiquen sus convicciones y sus estrategias y logren puntos de complicidad y de acuerdo para construir entre todos un modelo de Administración acorde con los retos que nos aguarda el futuro. La única forma para iniciar el análisis que aquí se propone es estudiar con un cierto detalle los problemas actuales que aquejan a nuestras administraciones públicas. Sólo desde un diagnóstico preciso es posible construir una propuesta certera, sólida y competitiva. Los problemas de la Administración pública en España son diversos y complejos. Los menos graves (o sólo meros síntomas) son los que concentran una mayor atención. En cambio los más graves (la enfermedad que provoca los síntomas) quedan ocultos o bien la mayoría los pasa de puntillas. Los problemas de la Administración pública se asemejan a un conjunto de matruskas rusas que siguiendo la lógica de la cebolla, una capa externa esconde otras capas más profundas y más substantivas y al final no hay modo de conocer donde están las causas de los problemas y se confunde la enfermedad con los síntomas y lo accesorio con lo relevante. En este juego de matruskas la atención de la opinión pública y de la mayoría de los analistas recae en la muñeca rusa de mayor envergadura. La única que es claramente visible para todos. Hay que redibujar esta muñeca que muestra unos dibujos y unas características que producen disgusto general y que parece que no se adecuan a una buena administración. En este nivel de análisis hemos descubierto entre todos que nuestras administraciones públicas, tienen problemas físicos y, más en concreto, que tienen problemas relacionados con la sexología. Ahora resulta que “el tamaño si importa” regresando a caducos debates cuando la sexología moderna lleva mucho tiempo que los ha considerado zanjados. La mayoría de los análisis que hacen políticos, estudiosos, empresarios y medios de comunicación concentran su atención sobre las dimensiones físicas de la Administración pública. Se critica que nuestro sistema administrativo sea demasiado largo (un exceso de niveles administrativos: Estado, Comunidades Autónomas, Diputaciones, Comarcas y Ayuntamientos). Se critica también que nuestro sistema administrativo sea demasiado grueso (hay un exceso evidente de empleados públicos se argumenta). Este nivel de análisis es interesante pero, desde mi punto de vista, muy superficial ya que no incide en los problemas más profundos de nuestras administraciones públicas. Además es un debate que se ha cerrado muy rápido y con unanimidad: en efecto sobran niveles administrativos y hay una evidente inflación en el empleo público. Ya está sobre la mesa política cerrar al menos un nivel de administración pública (las Diputaciones provinciales) y ya se han iniciado las estrategias para reducir el volumen de empleados públicos (funcionarios interinos cesados y inicio de ERO a los empleados públicos con un vínculo laboral). Tanta celeridad en el cierre del debate y tanta unanimidad resulta sorprendente ya que la situación y el estado del arte de nuestras administraciones no es tan evidente como pueda parecer a simple vista. En primer lugar esta el tema sobre si nuestro sistema administrativo es demasiado largo. Es decir, si agrupa un excesivo número de niveles y subniveles administrativos. Ahora hemos caído en la cuenta que nuestro modelo autonómico, que nuestra descentralización política y administrativa es muy cara. Y hay la percepción que parece que España haya instalado un sistema administrativo mucho más complejo que la mayoría de países de nuestro entorno. Esto no es cierto ya que la mayoría de países de nuestro entorno poseen también sistemas complejos articulados a tres niveles (Estado, nivel intermedio y Administración local). La mayoría de estos países poseen también un nivel administrativo intermedio tanto si optan por un sistema federal o por un sistema regional y son una minoría los que sólo poseen dos niveles. Incluso la jacobina Francia posee desde hace tiempo un nivel de carácter regional. En todo caso es evidente que nuestro modelo autonómico está fuera de duda y no hay ningún peligro para su posible desaparición. El Estado autonómico es sólido y está más legitimado política y socialmente de lo que pueda dar a entender sus infinitos rediseños y las clásicas polémicas entre el centro y la periferia. Además no queda otra opción que seguir con el lastre de un incomprensible dibujo autonómico en el que coexisten grandes Comunidades Autónomas en población y/o territorio con diminutas Comunidades Autónomas de carácter provincial. Es cierto que hay un exceso de autonomías demasiado pequeñas para generar economías de escala y que, además, la razón de su existencia no está muy justificada desde un punto de vista social, económico, histórico y cultural. Pero esta evidente disfunción escapa a las posibilidades reales de impulsar un cambio por su elevado nivel de institucionalización y apoyo social. Como no hay nada que hacer a nivel autonómico las miradas se concentran en el nivel local. Las Administración local en España es compleja: Diputaciones (Provinciales, Forales, Cabildos, Consejos Insulares), Ayuntamientos y, en algunos casos, además Comarcas. De momento la víctima más propicia a su eliminación son las Diputaciones. Todo el mundo se pregunta: ¿Qué hacen y para que sirven las Diputaciones? Aparentemente no hacen nada y no aportan valor a nuestro sistema administrativo. Además son unas absolutas desconocidas por la ciudadanía (el hecho que el sistema de elección de sus dirigentes no sea directo no ha ayudado nada a su legitimación social). Que se esté planteando la posibilidad de suprimir las Diputaciones es un indicador más de la tendencia entre confundir problemas y no dar con la solución más adecuada sino todo lo contrario. En este sentido, hay que decir que las Diputaciones no son el problema sino una solución (algo precaria e ineficiente hay que reconocerlo) ante un problema de mayor calado que es el excesivo volumen de municipios que tenemos en nuestro país. En España hay más de 8.000 municipios y el 85% de los cuales agrupan a menos de 5.000 habitantes, es decir, tienen unas dimensiones insuficientes para ser eficaces y eficientes en su gestión. El inframunicipalismo es un problema extendido a otros países europeos (Francia y Alemania serían los ejemplos más sobresalientes). Es revelador el caso de Grecia que sin llegar ni de lejos a los extremos españoles a nivel municipal ha sido obligado por sus “rescatadores” financieros a suprimir de forma radical el número de sus municipios (ha suprimido dos terceras partes de los mismos). En cambio, la opción de agregación de municipios no se plantea en España por ser un país muy ligado al cantonalismo y a la aldea. Pero Grecia lo ha tenido que hacer y, por ejemplo, Dinamarca lo hizo por iniciativa propia hace una década. En cambio aquí no se ataca de frente al problema sino de forma lateral y equivocada ya que la supresión de las Diputaciones es un disparate sino se cambia el actual mapa municipal. La función de las Diputaciones reside precisamente en subsanar parcialmente las disfunciones de unos Ayuntamientos excesivamente pequeños para afrontar sus retos diarios de gestión. Suprimiendo las Diputaciones se agravan los problemas asociados al inframunicipalismo. En efecto, se pueden suprimir las Diputaciones siempre y cuando antes se racionalice el mapa municipal y pasemos de más de 8.000 a menos de 2.000 municipios. En todo caso alguien puede argumentar que las funciones de las Diputaciones pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas. Este planteamiento es equivocado ya que supondría la sumisión automática de los Ayuntamientos (que gozan de autonomía constitucional) hacia las administraciones autonómicas. Además, éstas, visto sus problemas de financiación y de tesorería, difícilmente podrían resistirse a utilizar los recursos procedentes de las extintas Diputaciones en beneficio propio y no de los municipios. En definitiva la solución fácil de suprimir las Diputaciones abocaría a toda la Administración local a una crisis sin precedentes en nuestra historia más reciente. Muchos estamos de acuerdo con la boca pequeña a reducir el número de municipios pero pocos son los valientes que lo plantean de forma abierta. E incluso esta opción, en la que yo estaría totalmente de acuerdo, no está exenta de problemas más allá de violentar el arraigo parroquial de los españoles. Sirva un solo argumento como ejemplo: ahora que está tan de moda hablar de la desafección democrática de los españoles que se manifiesta en la cada vez más baja participación electoral y en el incremento de los votos en blanco parece que casi nadie ha reparado en un pequeño detalle: La participación electoral no baja sino incluso incrementa entre la población que reside en los municipios pequeños. Es decir, el alocado mapa municipal no favorece para nada la eficacia y la eficiencia en la gestión pero en cambio ha permitido generar un capital político y social de confianza y complicidad entre una parte de los habitantes y sus instituciones públicas. Este argumento no niega seguramente la mayor, de que habría que agregar municipios, pero si es un buen ejemplo de como cualquier opción radical no debe medirse sólo en términos económicos y de gestión sino que también hay que valorar sus dimensiones políticas y sociales como posibles efectos colaterales que pueden ser más graves que sus posibles ventajas. Otra conclusión, todavía más clara, que se deriva del análisis de la muñeca rusa administrativa más epidérmica es que hay en España un exceso de empleados públicos. En este país hay, más o menos, tres millones de empleados públicos y este volumen es considerado como totalmente excesivo. Lo primero que llama la atención es que hay que decir “más o menos” ya que a ciencia cierta nadie sabe cuantos empleados públicos hay (los datos entre el Registro Central de Personal y la Encuesta de Población activa difieren en nada menos que 400.000 empleados públicos que están en el alero) y esto es un síntoma más de que algo grave sucede en nuestras administraciones públicas. En términos absolutos y sin contexto puede parecer que aparentemente hay demasiados empleados públicos que rondan por los edificios públicos. Pero la forma de poder medirlo con una cierta garantía es compararlo con los países europeos de nuestro entorno. Y esta comparación depara una sorpresa ya que si se compara con estos países el ratio población/empleados públicos resulta que España está en la media baja. Sirva de ejemplo un país como Gran Bretaña, que después de más de tres décadas de políticas ultraliberales hacia su sector público, posee en términos relativos más empleados públicos que en los que hay en España. Es decir, los datos comparados desmienten de forma rotunda el dogma sobre el exceso de empleados públicos. Otro argumento que se utiliza de forma superficial es que durante la última década se ha incrementado de una forma geométrica la presencia de empleados públicos. Es cierto, y añado: es lógico. Hace dos décadas los demógrafos nos anunciaron que en el año 2010 España alcanzaría al fin la cota de los 40 millones de habitantes y los servicios públicos se diseñaron para servir a este volumen de población. Pero en 2010 España tenía 47 millones de habitantes (entre empadronados y moradores instalados). La Comunidad de Madrid o la Comunidad de Cataluña, por separado, recibieron durante la última década más inmigración que Alemania, Gran Bretaña, Francia e Italia juntos. No se ha conocido en el mundo un proceso migratorio tan profundo en un tiempo y espacio tan limitado. Y estos nuevos españoles, como es lógico, son unos grandes consumidores de servicios públicos (sanidad, educación y servicios sociales). Es, por lo tanto, normal e imprescindible el elevado crecimiento de los empleados públicos durante los últimos tiempos. En definitiva, se ha podido demostrar que la primera muñeca rusa no es tan sencilla como da a entender la opinión experta dominante. Es una muñeca que tiene, por lo menos, dos caras: una vieja y con poco atractivo y otra lozana y seductora. Entre las dos el resultado no es tan apocalíptico como pueda parecer. Pero esta muñeca oculta otra mucho más substantiva e importante de cara entender los auténticos problemas de nuestro entramado de instituciones administrativas. Esta segunda matruska tiene dibujada en su cara y en su cuerpo la mala calidad de la cultura política y de la cultura administrativa de nuestras administraciones públicas. En este país hay una deficiente cultura política en relación con las administraciones públicas. Es una cultura política dominante (con sus honrosas excepciones) que percibe y observa con desconfianza a los empleados públicos y a las maquinarias administrativas. Los políticos perciben a la Administración y a sus empleados como los enemigos que hay que combatir o superar para poder poner en marcha los programas y proyectos políticos. No se entiende a la Administración como lo que realmente es: el instrumento de la política y de los políticos para ejecutar los proyectos políticos. Se detecta cada vez menos complicidad de la política con la administración. Además no se percibe que existan proyectos políticos claros sobre lo que hay que hacer con la Administración pública y la política suele inhibirse en esta temática tan relevante. La Administración pública y sus modelos de gestión deberían ser objeto del debate político entre izquierda y derecha. Los modelos de gestión no son neutros a nivel ideológico: optar por privatizar o no, o por externalizar o no (privatización de la gestión aunque no de su titularidad), o optar por un modelo gerencial o no o por un modelo de agencias tiene contenido y sentido ideológico. Pero si se analizan los datos empíricos que se disponen (por ejemplo en gestión local gracias a los esfuerzos de la Fundació Carles Pi i Sunyer) no se detectan correlaciones entre externalización, gerencialización o agencialización y la ideología del equipo de gobierno. Lo hace en la misma medida la izquierda que la derecha. Sólo se detectan correlaciones de variables espúreas: por ejemplo externalizan mucho más los gobiernos en minoría que los que gozan de mayoría sólida. Este es un ejemplo que no hay proyectos políticos claros en relación al sector público sino tactismo y contingencias. Otro problema de la cultura dominante es la falta de valentía de los políticos que lideran las administraciones públicas. Dirigir un organismo público requiere capacidad, fuerza y tenacidad para tomar decisiones. En un contexto de crisis económica como la actual esta necesidad es todavía más evidente: hay que cerrar oficinas, hay que recortar presupuestos, hay que eliminar determinadas bolsas con excedentes de empleados públicos… en definitiva, hay que priorizar ámbitos y políticas. Para poder ejecutar con ciertas garantías esta necesidad se requieren líderes políticos valientes. Pero hay instalada en nuestra clase política mucha cobardía con un cierto aroma de infantilismo. La gran mayoría de nuestros políticos son profesionales de la política y no acreditan una trayectoria profesional o empresarial previa o en paralelo. Esto quiere decir que son políticos que viven literalmente de la política y esto hace que su objetivo más prioritario, cuando ocupan un cargo, sea mantenerse el máximo tiempo en el mismo. Su bienestar y el de su familia dependen de ello y esto los hace de forma natural muy poco valientes. La mayoría de los muy numerosos cargos políticos que colonizan las administraciones públicas rehúyen tomar decisiones. En este contexto tomar una decisión es arriesgado ya que puede no gustar a los superiores y la espada de Damocles del cese está muy presente. Por este motivo la mayor parte de los líderes políticos renuncian a la toma de decisiones y la elevan a sus superiores y así sucesivamente hasta inundar los despachos de presidentes, alcaldes, ministros y consejeros. Y éstos se ven abocados a decidir sobre todo y en todo momento tomando, muchas veces, decisiones erróneas y con una excesiva demora en el tiempo. En la cultura política y administrativa de este país, a diferencia de la cultura empresarial, no suele castigarse al que se pone de perfil ante los problemas y se inhibe. Este, en sentido contrario, es el mejor método para sobrevivir en el puesto en los momentos turbulentos como el actual. No se trata tanto de llevar a cabo un proyecto político sino de ejecutar un proyecto personal que consiste en mantener el cargo por encima de cualquier otra consideración. Es un campo abonado entre los empleados públicos que la mayoría de los males que aquejan a las administraciones públicas hay que imputarlas a la deficiente calidad de la cultura política. Es una posición comprensible pero errónea ya que también hay una negativa cultura administrativa entre los empleados públicos que hay que contemplar en el análisis. Puede detectarse una cultura administrativa predominante (en especial entre los funcionarios) muy acomodada y con escasa tensión profesional. Se trata de una cultura que tiende a maximizar en exceso los beneficios inherentes a la condición de funcionario y a minimizar las obligaciones asociadas a este estatus. En términos generales se detecta una falta de vitalidad y de dinamismo profesional (evidentemente las excepciones son numerosas). Se detecta también un clima negativo y elevados niveles de desmotivación. Hay que reconocer que ser funcionario no es sencillo: mala imagen social, dependencia de directrices políticas que cambian de orientación radical cada cierto tiempo, etc. El hecho que los funcionarios sean legítimamente dirigidos por los políticos no deja de ser un acto de una gran violencia ya que nuestro sistema se articula sobre el principio que “el inexperto dirige al experto” y esto genera una lógica desazón entre los tecnócratas. Pero este malestar absolutamente inevitable en un sistema democrático oculta vicios que son propios de los funcionarios. Cuando un cargo político pasa a dirigir una organización pública (como me ha ocurrido a mí en varias ocasiones) tiene que ser consciente de este bajo estado de ánimo entre sus empleados públicos. Los manuales sobre liderazgo dan algunas buenas recomendaciones en las competencias que debe acometer un cargo directivo. En primer lugar definir un proyecto sólido y claro para la institución que se dirige buscando la complicidad con sus profesionales. En segundo lugar tener la capacidad de relacionarse con el entorno de forma positiva para la institución (generar buena imagen, negociar y defender la institución). En tercer lugar ser un buen gestor de personas motivando al personal mediante la empatía y argumentando el proyecto. Sí un líder atiende correctamente a estos tres vectores la organización que dirige debería ir como un cohete. Pero resulta que no es suficiente en el caso de las administraciones públicas ya que hay una cuarta dimensión muy difícil de atender y de entender: la gestión de las pasiones de los funcionarios. Un cargo político se encuentra que sus funcionarios operan con cuatro agendas simultáneas. Una agenda profesional (que es la que controla y conoce el líder), una agenda paraprofesional (los funcionarios con un cierto nivel suelen ser profesores asociados en universidades, imparten cursos y conferencias, escriben artículos) que es legal y muy enriquecedora a todos los niveles. Una tercera agenda de carácter personal (conciliación con la vida privada que con las arquitecturas variables de las nuevas familias cada vez es más difícil) y una cuarta agenda de carácter familiar-institucional. Esta última agenda forma parte de la idiosincrasia de la función pública: los funcionarios cuando adquieren esta condición quedan ligados de por vida a la Administración pública (en la sociedad moderna es el único vínculo vitalicio que se conoce salvo el de tener hijos). Además, por la baja movilidad en sus puestos de trabajo suelen estar conviviendo muchos años con los mismos compañeros con los que suelen establecer lazos de carácter familiar con sus filias y sus fobias. Manejar las pasiones e interferencias derivadas de la convergencia de estas cuatro agendas es una tarea muy difícil para los altos cargos. El funcionario suele priorizar su agenda paraprofesional, personal y familiar-institucional por delante de su agenda estrictamente profesional. Justo a la inversa de los que suele suceder con un empleado en el sector privado. Entre esta mala cultura política y esta deficiente cultura administrativa se genera una sinergia perversa que va en detrimento de la productividad de nuestras administraciones públicas. Esta segunda Matruska nos ilustra mucho mejor que la primera sobre los auténticos problemas del sistema administrativo. El problema no es tanto un exceso de administraciones o de empleados públicos sino que el problema es la baja productividad de nuestras administraciones públicas. Sirva de ejemplo un solo dato: las horas que trabajan al año los empleados públicos en relación con los del sector privado son cerca de 200 menos. La misma diferencia existe entre los empleados públicos españoles en relación con los empleados públicos alemanes. Las condiciones de trabajo de los empleados públicos españoles son excepcionales (vacaciones, días de asuntos propios y políticas de conciliación) con relación a su entorno nacional e internacional. Esta es una de las consecuencias más plásticas de la mala cultura política y administrativa. Los políticos con su inhibición en los temas administrativos y con su cobardía suelen ceder con una gran facilidad a las draconianas demandas sindicales. Los sindicatos y los trabajadores públicos, conscientes de esta debilidad de la política, ejercen sin piedad una gran presión en la que pierden la razón al obviar la situación del entorno laboral, social y económico. Políticos y empleados públicos entran en una perversa teoría de juegos en el que prevalece su rol de actores racionales, egoístas y liberales pero generando unas externalidades muy negativas para todo el sistema administrativo y, al final, para ellos mismos. La acción colectiva nunca sale bien parada cuando se deja todo en manos de estrategias racionales individualistas pero que carecen de los valores vinculados a la acción pública. Otro ejemplo de sinergia negativa entre la cultura política y la cultura administrativa es la ausencia de regulación de la dirección pública profesional (ver anexo 2). Se entiende por dirección pública profesional al conjunto de puestos directivos que están justo debajo del nivel político y que representan la máxima categoría estrictamente profesional. Cualquier organización, sea pública o privada, requiere unos directivos profesionales plenamente capacitados y que gocen de una cierta estabilidad. Todas las innovaciones y mejoras que quieran introducirse en la Administración pública (gestión por objetivos y por proyectos, cuadros de mando, evaluación de políticas, carrera administrativa, evaluación del desempeño, etc.) requieren de una musculatura directiva no sólo de mantenimiento sino de alta competición. Sin dirección pública profesional no hay innovación, ni fortaleza institucional, ni eficacia y eficiencia en la gestión. Por más que el EBEP establezca el mandato a generar y regular una dirección pública profesional y por más que la mayoría de los países desarrollados de nuestro entorno lo hayan hecho en España este espacio sigue siendo todavía inédito. No hay en este país dirección pública como institución (en el sentido que se regulen mecanismos meritocráticos de entrada, permanencia y salida en la dirección). Sí que hay, en cambio, funcionarios que ocupan puestos directivos profesionales pero con criterios aleatorios que oscilan entre el clientelismo político y la profesionalidad (puestos de libre designación). ¿Por qué no se regula la dirección pública profesional en España? La respuesta es por la pinza que dibuja la mala cultura política y la mala cultura administrativa. La clase política no está interesada en su regulación ya que se siente muy cómoda ejerciendo una gran discrecionalidad política aunque ésta sea negativa para la institucionalidad. Los empleados públicos tampoco se muestran muy interesados en tener unos superiores con conocimientos suficientes técnicos para comandar la organización. Prefieren unos superiores con menos capacidades y competencias que les permita rentabilizar mejor sus derechos y cicatear con sus obligaciones. En este punto el lector puede llegar con asombro a la conclusión que las administraciones públicas son unos imanes para reclutar a los perfiles más pérfidos y egoístas de nuestra sociedad, sean éstos políticos o empleados públicos. Esta percepción es totalmente desacertada. Si en un sistema público falla la cultura política y falla la cultura administrativa es que hay un problema más grave y que está en el seno de la sociedad española. Al fin y al cabo, políticos y empleados públicos pertenecen y son una muestra significativa de una determinada sociedad. Aquí es cuando aparece la tercera muñeca rusa, más diminuta que las anteriores pero más substantiva y más compleja. La tercera matruska tiene que ver con la mala cultura social de los españoles en su relación con las instituciones públicas. La sociedad española, si atendemos a los datos de las diferentes encuestas realizadas (entre las que destacan las del CIS) sobre esta temática tiene una visión muy negativa de las administraciones públicas (ver anexo 1). Las percibe obsoletas e ineficientes con unos clichés más propios del siglo XIX que del siglo XXI. En este sentido, tal y como destaca la autora que más ha estudiado estas percepciones (Eloísa del Pino), los españoles son “burófobos”: odian profundamente las administraciones públicas. Pero la percepción social es más compleja ya que cuando se pregunta a los españoles por su valoración sobre servicios públicos que conocen porque han consumido recientemente su percepción es muy positiva. En este sentido los españoles son “burófilos”: aman a las administraciones públicas. Esta contradicción tan estridente es más llamativa si comparamos estas percepciones de nuestro ámbito doméstico a nivel internacional con los países más desarrollados. En los países de referencia también hay una contradicción pero diferente: sus sociedades perciben de forma positiva en abstracto a sus administraciones y de forma negativa cuando se les pregunta más en concreto a las que conocen al consumir alguno de sus servicios. El hecho que en estos países (la mayoría de los países europeos de referencia) sean más críticos que nosotros sobre ámbitos y servicios públicos consumidos puede explicarse con un doble argumento: por una parte, son sistemas democráticos más consolidados con ciudadanos mucho más maduros i exigentes y, por otra parte, quizás reciban servicios públicos de menor calidad de los que se producen en España. Sobre este tema hay que dedicar un poco de atención ya que estudios internacionales demuestran que en España se prestan servicios públicos con un nivel de calidad superior a los países más desarrollados de nuestro entorno y esto nuestra ciudadanía lo reconoce. Lo más preocupante es que cuando se pregunta en abstracto por lo público en España se sea tan crítico y no en los países de nuestro entorno. Este es el síntoma de la enfermedad que nos aqueja, de una mala cultura social hacia lo público. Cuando se pregunta a una sociedad en abstracto sobre lo público en el fondo se pregunta por como se valora a sí misma ya que las instituciones públicas son la fórmula que se dota una sociedad para defender el bien común y los intereses generales. Es una pregunta que nos ubica ante el espejo y lo lógico es lo que sucede en los países de nuestro entorno y que la valoración sea positiva. Lo normal es que una sociedad se guste a sí misma en términos generales y no lo que sucede en España que cuando se mira al espejo ve algo muy poco atractivo y se pone a criticarlo sin piedad sin detectar que lo que refleja el espejo es a uno mismo. Este es el problema de fondo de nuestras administraciones públicas: una sociedad que las necesita pero que no las quiere ni las apoya. Aquí es un deporte nacional criticar agriamente a las instituciones públicas y hacer de ellas una parodia que no refleja su situación real sino mitos que tienen sus raíces en el franquismo y en el tumultuoso siglo XIX. Esta visión crítica y acrítica hace que los funcionarios tengan un bajo prestigio social y posean baja autoestima. Políticos y funcionarios forman parte, obviamente, de esta sociedad enferma en su relación con el sistema público y también muestran odio y crítica hacia las organizaciones para las que trabajan. En este sentido por ejemplo, se puede entender algo que es de muy difícil comprensión: que los ingeniosos chistes de Forges sobre la burocracia sean tan celebrados y tan difundidos entre los servidores públicos (sean estos políticos o empleados públicos), que son paradójicamente el blanco de sus críticas. En definitiva, este es el problema de fondo que tienen las administraciones públicas: la falta de complicidad de la sociedad hacia ellas. Y es una situación de muy difícil comprensión ya que la Administración que se ha diseñado durante estas dos últimas décadas es moderna y capaz de prestar unos servicios públicos de calidad por encima de la media de los países más avanzados. Es decir, la Administración se ha legitimado por la vía de sus actuaciones y la sociedad se lo reconoce en índices muy concretos de satisfacción. Pero en cambio, la sociedad española no ha sabido modernizar su discurso en relación con el sistema público y sigue, de forma incomprensible, anclada en clichés propios del siglo XIX. Tenemos, por lo tanto, una Administración que carece de legitimación social en un sentido amplio y esto hace que sea una Administración débil a nivel de valores institucionales tal y como reflejan los problemas de cultura política y de cultura administrativa. La sociedad española es una sociedad que está acomplejada desde la crisis de 1892 y que no confía en si misma. Las dos últimas décadas de prosperidad económica han permitido recuperar gran parte de la autoestima y sólo quedaban algunos complejos por superar como el de su desafección con sus instituciones públicas. La actual crisis económica también es una crisis de valores y puede tener un impacto muy negativo en nuestra sociedad y que ésta regrese a sus complejos y, especialmente, que sea mucho más beligerante hacia unas instituciones administrativas ya que considere que no han defendido sus derechos económicos, sociales y su calidad de vida. Estos problemas de las administraciones públicas llevan mucho tiempo instalados. Y en esta situación llega una crisis económica de unas dimensiones desconocidas hasta el momento con capacidad para transformar a nuestro sistema administrativo. Hay que reconocer que no es la mejor situación para abordar cambios radicales. La crisis llega en forma de fuego ante un modelo de administración que es un auténtico polvorín. La negativa cultura social ante lo público es pólvora, la mala cultura política es pólvora y la mala cultura administrativa también es pólvora. A este arsenal incendiario hay que añadir nuevos actores que antes no estaban presentes en este debate sobre los problemas y el futuro de la Administración pública. Estos nuevos actores son los empresarios y los medios de comunicación. Los empresarios están últimamente muy activos en el debate sobre el futuro de la Administración pública y mediante sus distintas plataformas opinan constantemente y elaboran informes. El empresariado se mueve por dos pulsiones: por una parte se preocupan por el problema de la baja productividad en España y consideran, con razón, que la baja productividad de las administraciones públicas es un lastre para la competitividad del país en el contexto globalizador. Pero por otra parte, codician, de forma totalmente legítima, unas administraciones públicas con reducidas dimensiones que transfieran la gestión de una parte de sus servicios públicos a las empresas privadas. En mercados maduros como es el caso de España el sector privado sólo puede fiar su expansión e incrementar beneficios a la internacionalización mediante multinacionales o a la gestión de servicios públicos. A los medios de comunicación ahora les preocupa la situación de presente y los escenarios de futuro de la Administración pública. Es lógico ya que la crisis económica ha hecho despertar el interés de la sociedad hacia lo que ocurre en las administraciones públicas y los medios de comunicación desean atender esta demanda de información y de análisis. El problema es que los medios de comunicación en España, en términos generales, suelen ser bastante frívolos con el tratamiento de las instituciones públicas del país demostrando una baja lealtad institucional. Esto ha sido evidente ante el tratamiento que han hecho de las más altas instituciones políticas del Estado que han sido objeto de crítica merecida (por su mal diseño y por sus errores que los ha habido) pero también de crítica inmerecida derivada de elevar a categoría lo que, en muchos casos eran simples anécdotas. Un buen titular lo justifica todo y no se tiende a tener en cuenta el daño injusto e irreparable que se puedan hacer a estas instituciones en su desafección social. Si los medios de comunicación abordan con el mismo método con las instituciones administrativas que con las instituciones políticas hay un problema serio. Además una buena parte de los medios de comunicación dependen de grandes corporaciones privadas y operan como instrumentos de sus intereses, variable que puede enmarañar todavía más el debate. Con estos dos actores nuevos en liza hay más pólvora en el sistema: la pólvora de los empresarios y la pólvora de los medios de comunicación. No hay que ser un experto en análisis de prospectiva para poder predecir concatenaciones inquietantes entre tantos explosivos. Los empresarios arrecian con una crítica calculadamente extrema, los medios de comunicación se hacen eco a sabiendas que el enfoque será muy popular socialmente ante esta visión negativa endémica de la sociedad sobre el sector público. Los políticos se van a sentir presionados por la sociedad, los empresarios y los medios de comunicación a hacer algo pero como no tienen agenda propia sobre la materia (tal y como se ha demostrado) van a acometer reformas irreflexivas al dictado del mercado. Finalmente, los empleados públicos, lejos de detectar esta dinámica perversa, van a persistir en defender unos privilegios excesivos y que en todo caso la crisis los ha hecho totalmente obsoletos. La crisis llega en forma de fuego y va a encender todos estos polvorines y va a provocar una gran explosión del sistema administrativo. No va a ser, desgraciadamente, una explosión controlada sino una explosión sobre la que nadie va a tener el más mínimo control. El resultado de la misma nadie lo puede preveer aunque sí se puede anticipar que los resultados difícilmente van a ser positivos. En estas condiciones no es descabellado plantear la hipótesis que la Administración pública postcrisis sea una administración de mínimos, una administración que no ha modernizado su arquitectura y que se ha limitado a practicar una adelgazamiento extremo. En definitiva, una administración anoréxica (término acuñado en países anglosajones que han sido expuestos durante años a políticas ultraliberales) que no será capaz de atender a las exigencias vinculadas a un modelo de Estado de bienestar para la sociedad del futuro. Y cuando nos encontremos con una Administración pública poco consistente con un Estado del bienestar puede acabar transformándose éste en un modelo que absolutamente nadie habría querido. Nos podemos encontrar dentro de 5 o 10 años con un modelo de bienestar y con un modelo de administración pública que no agrada a nadie: ni a la sociedad, ni a los políticos, ni a los empleados públicos pero tampoco a los medios de comunicación y a los empresarios. Es lo que tiene jugar con fuego y con pólvora: todos podemos participar con entusiasmo en la fiesta pirotécnica pero los resultados y las consecuencias no son del agrado de absolutamente a nadie. ¿Puede hacerse algo para evitar está dinámica y estas consecuencias? Antes de responder hay que decir que esta dinámica ya se ha iniciado y que hay serias dudas que se esté a tiempo para evitar su desenlace. Hace unos meses un alto responsable político de una administración autonómica anunció que en su administración había un excedente de un número muy alto de empleados públicos. Reconociendo previamente lo obvio, dijo que no sobran empleados públicos vinculados a servicios directos (básicamente sanitarios, educadores y trabajadores sociales) pero que en el resto de los efectivos sobran el 50%. Es decir, sobran nada menos de la mitad de empleados públicos que tildó, en el marco del entusiasmo de la entrevista, como la “grasa” de la Administración. El alto cargo político en cuestión es una persona sensata y buena conocedora de los entresijos del sistema administrativo y esto hace extraña una posición tan radical y la pregunta que hay que hacerse es: ¿hablaba con su propia voz o ya hablaba con la voz de otros? Seguramente ya no hablaba con su propia voz política debido a la afonía que genera la mala cultura política, antes relatada, sino que hablaba con la voz de empresarios y medios de comunicación a sabiendas que la mala cultura cívica de la sociedad española en relación a estos temas aplaudiría sin mayores matices sus conclusiones y propuestas. Dejando de lado estos indicios que tienden a demostrar que este proceso ya está en un estado avanzado no hay que renunciar a intentar abortarlo. La estrategia es aguar tanta pólvora que hay acumulada y evitar la gran explosión por otra más pequeña, más razonable, controlable y, sin duda, necesaria. En primer lugar hay que cambiar de forma radical la visión y actitud de la clase política con relación a las administraciones públicas. Las organizaciones públicas y sus empleados son los cómplices imprescindibles para llevar a buen puerto los proyectos políticos. Hay que abandonar las susceptibilidades injustificadas que contemplan a los empleados públicos con intereses políticos propios o vinculados a otros partidos. La gran mayoría de empleados públicos se comportan de forma profesional y dejan de lado sus convicciones o posiciones políticas como ciudadanos. Pero lo más importante es que los partidos políticos deben ubicar en su agenda la relevancia de tener un programa real y completo sobre como desean que sea y se comporten las administraciones públicas impulsando de forma proactiva las reformas que consideren convenientes en el marco del consenso político lo más amplio posible. Finalmente debe cambiarse la cultura política para premiar a aquellos que tomen decisiones y castigar a los que se inhiben. El actual contexto de crisis y los cambios administrativos que hay que hacer frente requieren de valentía política e institucional. En este sentido, hay que abandonar la tendencia mayoritaria que hace que ante la escasez de recursos económicos que entran en el sistema público se propongan recortes lineales para todos los organismos y servicios públicos. Hacer recortes lineales en el presupuesto implica en la práctica no tomar ninguna decisión y aboca a los ámbitos de gestión y sus servicios públicos a una precariedad generalizada y pérdida de eficacia, de impacto y de calidad hacia la ciudadanía. Tomar decisiones políticas en un contexto de gran escasez presupuestaria implica eliminar organismos y servicios que no son considerados como prioritarios pero mantener, e incluso reforzar, aquellas instituciones y servicios que políticamente son prioritarios. En segundo lugar hay que cambiar de forma radical la actitud de buena parte de los empleados públicos. Si se es consciente que uno de los problemas básicos de la Administración pública es la falta de productividad los empleados públicos deberían proponer cambios y mejoras aunque sea renunciando a algunos de sus derechos. Desde un punto de vista colectivo sería lógico renunciar voluntariamente a días de asuntos propios, a ampliar el horario, etc. Todo ello en beneficio de la ciudadanía a la que están a su servicio y en beneficio también de la sostenibilidad económica del sistema administrativo. En este punto las organizaciones sindicales deberían transformar su rol vindicativo por una posición con mayor amplitud de miras si realmente su objetivo es mantener el papel del sistema público y la supervivencia del Estado del bienestar. Sin duda lograr estos cambios en la cultura política y en la cultura administrativa es muy difícil. Pero la incertidumbre sobre el impacto que tendrá la crisis sobre la Administración pública es una oportunidad única para aprovechar a hacer esta migración en estrategias y en valores corporativos a estrategias y valores institucionales. Es el momento porque la realidad ahoga. Si no cambiamos nosotros (políticos y empleados públicos) haciendo una estricta dieta para ser más sanos y más productivos nos cambiará el mercado social y económico. Y el mercado no va adelgazar el sistema público con sutileza sino de forma rotunda: con liposucción y reducción de estómago. Hay que recordar que la anorexia está a la puerta de la esquina… En tercer lugar hay que concienciar a empresarios y medios de comunicación en lo delicado que es este tema. No hay aquí que contemplar sólo ganancias a corto plazo en términos de mercado y beneficios sino que hay que atisbar el fenómeno a largo plazo, de forma estratégica y con sensibilidad institucional. ¿De que van a servir ahora más beneficios si al final no tenemos unos aparatos públicos que sean capaces de mantener una cierta calidad de vida para nuestra sociedad? Reflexionemos sobre esta problemática poliédrica y después actuamos en base al análisis, a nuestra conciencia, valores e intereses generales más allá de la parroquia a la que pertenece cada uno. Eso sí hay que actuar deprisa ya que el reloj juega a la contra. ANEXO I LA PERCEPCIÓN DE LOS ESPAÑOLES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Carles Ramió Profesor de Ciencia Política y de la Administración en la Universitat Pompeu Fabra I INTRODUCCIÓN El objeto de la ponencia es presentar un conjunto de reflexiones en relación con la percepción que tienen los españoles sobre la Administración pública, en general, sobre los servicios públicos y, también, percepciones sobre determinados ámbitos sectoriales. Las fuentes de información que se van a utilizar van a ser algunos estudios académicos sobre la materia y, especialmente, el análisis de las escasas encuestas (últimamente no tan escasas) que se han realizado en España sobre la materia: encuestas generales del CIS, encuestas encargadas por la Administración General del Estado, por la Xunta de Galicia, por la Generalitat de Catalunya, etc. También se van a utilizar los resultados de grupos de discusión sobre este tema que se han realizado en Madrid y en Valencia. II EL ANÁLISIS 1) La relevancia de la percepción social de las administraciones públicas como fuente de legitimación: El apoyo social de las instituciones y servicios públicos es un tema muy relevante. Se sostiene que la legitimidad de las administraciones públicas está en función de su nivel de eficacia y eficiencia en la prestación de servicios y de cómo éste es percibido. El tema todavía es más importante ya que de la percepción social de las administraciones públicas depende su legitimidad y su supervivencia institucional real. Si las instituciones públicas no se hacen acreedoras de apoyo social pierden buena parte de sus externalidades positivas ya que no son útiles para generar estímulos de seguridad institucional y jurídica en su entorno y con ello no logran generar desarrollo económico y, con ello, desarrollo humano. A pesar que el ejemplo es lejano es muy interesante analizar la actual situación de las agencias reguladoras en algunos países de América Latina (Bolivia, Perú, Argentina, Brasil, etc.). Estas agencias son recientes y exitosas en el sentido que han logrado elevados rendimientos institucionales, han conseguido impulsar modelos meritocráticos y profesionales para sus empleados, han diseñado arquitecturas organizativas y tecnológicas modernas, etc. Esta situación positiva contrasta con la actual situación que buena parte de estas agencias reguladoras que están en peligro de extinción. Una de las principales razones de esta situación de peligro es la pésima imagen que tienen estas agencias ante las opiniones públicas de los respectivos países. La percepción de los ciudadanos de estas agencias es muy negativa: instituciones clientelares, totalmente politizadas, capturadas por el regulador,…. Justo la imagen contraria de la realidad. La presión social es fuerte y está estimulando a los políticos a cerrar unas agencias que representan un inédito caso de éxito administrativo en las instituciones públicas de América Latina. En este sentido, las agencias reguladoras han sido fructíferas desde un punto de vista del diseño y el funcionamiento interno pero un fracaso rotundo en comunicación social. Su elitismo administrativo les ha hecho descuidar su imagen ante la sociedad y ahora están en un serio peligro de cara su supervivencia institucional. 2) La percepción de los españoles ante las administraciones públicas en el contexto internacional: El índice para comparar la percepción que tienen los habitantes de los distintos países en sus respectivas administraciones públicas es la “confianza en la Administración”. Este índice puede encontrarse en el World Values Survey. Un primer dato de interés es que el índice de confianza de los ciudadanos hacia sus administraciones públicas permanece bastante constante en las últimas décadas. Esta evidencia empírica contrasta con la opinión de un buen número de especialistas que argumentan que cada vez es menor la confianza de los ciudadanos hacia sus administraciones públicas. La confianza de los españoles en sus administraciones públicas alcanza el 41% según el World Values Survey. Este porcentaje puede parecer bajo pero en términos comparados no lo es ya que casi coincide con países del nuestro entorno como Alemania (39%), Finlandia (41%), Austria (42%), Bélgica (46%), Francia (46%) o Suiza (46%). Los países con mejor índice de confianza en la Administración son: Corea (67%), Turquía (60%) e Irlanda (59%). Los países con peor índice de confianza en la Administración son: Grecia (15%), México (21%) y la República Checa (21%). Algunos países desarrollados muestran índices bastante bajos como, por ejemplo, Japón (31%) e Italia (32%) explicables en ambos casos por la elevada corrupción de sus respectivas administraciones públicas. Esta comparativa muestra algunas sorpresas como la elevada confianza que tienen los turcos en sus administraciones públicas. Pero hay también otras sorpresas: por ejemplo Nueva Zelanda, cuna de la Nueva Gestión Pública, que posee sólo un 29%. 3) La “burofobia” de los Españoles: Un estudio de Eloísa del Pino (2004) llega a la conclusión, después del análisis de varias encuestas del CIS y de grupos de discusión, que los españoles tienen una percepción general negativa de las administraciones públicas. Según sus términos los españoles son “burófobos”. Esta imagen negativa parece anclada en unos clichés propios del siglo XIX. El “vuelva usted mañana” de Larra y las cesantías de Galdós siguen presentes en el imaginario social sobre las instituciones públicas y sus parámetros de actuación. Esta negativa percepción general tiene un impacto negativo sobre los funcionarios (en especial sobre los funcionarios no vinculados a profesiones con identidad propia). Es decir, también hay una valoración general negativa hacia los funcionarios y hacia el resto de trabajadores públicos. Evidentemente esta situación genera en una parte del funcionariado una baja estima, pérdida de estatus y desmotivación. Las razones de esta percepción negativa general de las administraciones públicas son complejas: - Es cierto que siguen presentes clichés propios del siglo XIX que nada tienen que ver con la realidad de las administraciones públicas españolas del siglo XXI. - Los casos de corrupción política (presentes en el país pero excesivamente magnificados) generan una mala imagen a las instituciones públicas. La mala imagen de la política y de los políticos invade el espacio administrativo profesional. Se sobreentiende que un profesional que trabaja bajo las órdenes de corruptos es también corrupto o bien tiene un perfil profesional y personal muy endeble. - La cultura política precaria de una parte de la clase política del país no ha respetado ni defendido la imagen de las instituciones públicas. En ocasiones para salvar presiones sobre la esfera política se ha puesto en el disparadero a los aparatos administrativos y a sus empleados. - Existen unas instituciones públicas que dan servicios a masas de ciudadanos que funcionan de forma muy precaria y con décadas de retraso en términos de gestión pública y de servucción. Ejemplo de estas instituciones son la Administración de Justicia en general, el registro civil, etc. No son muchos los ámbitos que están en esta situación pero tienen un impacto tremendo en la imagen general de las administraciones públicas. 4) La “burofilia” de los Españoles: En contraposición con el punto anterior, los españoles muestran una positiva valoración de las organizaciones, los servicios y los empleados públicos con los que han mantenido un contacto directo por razón de recepción de un servicio público. Es decir, cuando se pregunta a los españoles sobre unidades administrativas y servicios públicos con los que han mantenido una relación, éstos se transforman en “burófilos”, unos entusiastas de las administraciones públicas, de los servicios públicos y de los empleados públicos. Las razones para esta positiva valoración pueden ser: - En España, en términos generales, se prestan servicios públicos de calidad. En este sentido, la calidad de los servicios públicos es igual o superior al de los países desarrollados de nuestro entorno. - Las administraciones públicas, y en la cabeza las administraciones locales, llevan años cuidando no sólo la calidad instrínseca de sus servicios sino también los elementos explícitos, de imagen, de servucción que acompañan a los servicios (buena imagen corporativa de los edificios públicos, elevadas capacidades de empatía de los empleados públicos hacia los ciudadanos, etc.). - Las campañas sectoriales de marketing institucional impulsadas por muchas administraciones públicas. - Los avanzados sistemas multicanal de atención ciudadana. - El impulso decidido por las Tecnologías de la Información y de la Comunicación. - La juventud de una parte importante de los empleados públicos de las administraciones subestatales que han neutralizado, con su dedicación y entusiasmo, las carencias de las arquitecturas institucionales y de las carencias de los mecanismos de gestión. 5) El contraste entre la percepción social de las administraciones públicas en España en relación con los países de nuestro entorno: En los países desarrollados de nuestro entorno la lógica de la percepción social de las administraciones públicas es justo la inversa que en España. En este sentido, la percepción general y abstracta de sus respectivas administraciones es positiva pero, en cambio, su percepción concreta sobre las unidades administrativas y los servicios con los que los ciudadanos han mantenido una relación directa es negativa. Este modelo de opinión pública puede explicarse mediante los siguientes argumentos: - Se trata de países con una cultura cívica sólida que reconoce la importancia y respeta las instituciones públicas. - Se trata de países con instituciones públicas sólidas que llevan años instaladas en la modernidad en el marco de un contexto democrático. - Existe en estos países una cultura política más sólida que no involucra en sus crisis a las instituciones públicas que suelen quedar al margen de las luchas y patologías políticas. - Son países que están en una situación de madurez y cierta decadencia del Estado de bienestar que implica un declive de las capacidades institucionales de sus entramados organizativos y llegan a prestar servicios públicos de baja calidad. - Los ciudadanos de estos países son unos consumidores muy maduros de servicios públicos, con altas expectativas que generan una enorme exigencia de calidad hacia los servicios públicos que consumen. 6) Percepciones por Administraciones públicas en el contexto de un gobierno multinivel: Los ciudadanos perciben de forma más positiva a las administraciones públicas que tienen más próximas. De este modo la percepciones positivas más altas están vinculadas a las administraciones locales, le siguen las Comunidades Autónomas. Finalmente, las percepciones más bajas son para la Administración General del Estado. Estas diferentes percepciones pueden explicarse por los siguientes motivos: - Se ha argumentado que los ciudadanos suelen tener una percepción negativa a nivel abstracto y, en cambio, percepciones positivas a nivel concreto. Ante esta forma social de razonar es lógico que las administraciones más cercanas y más prestadoras de servicios (administraciones locales y autonómicas) sean las mejor valoradas y la administración más alejada (la Administración General del Estado) sea la peor valorada. - La Administración General del Estado mantiene un tipo de servicios y relaciones con los ciudadanos que estimula valoraciones poco positivas por distintos argumentos: Agencia Tributaria, Tráfico, Administración de Justicia, correos, Administración penitenciaria, etc. Por otra parte ámbitos clave del Estado quedan muy lejanos a los ciudadanos: fuerzas armadas, servicio exterior, políticas regulativas, etc. De todos modos hay que destacar que en los últimos años se percibe la tendencia a que algunas Comunidades Autónomas son tan bien valoradas (y en ocasiones incluso mejor valoradas) como la Administración local. En este sentido, parece que hay la tendencia a una similar valoración entre el nivel autonómico y el nivel local. Esta tendencia es fácil de explicar: - Las administraciones autonómicas son fundamentalmente prestadoras de servicios. - Algunas Comunidades Autónomas han invadido el espacio local natural de prestación de servicios como, por ejemplo, es el caso de los servicios sociales. - Existen muchas Comunidades Autónomas de reducidas dimensiones que los ciudadanos las perciben como si fueran administraciones locales. - Las Comunidades Autónomas están alcanzando, después de más de 25 años de expansión, una madurez institucional cada vez más elevada. 7) Las asimetrías en las percepciones sociales de los distintos tipos de servicios públicos: Los ámbitos y servicios de las administraciones públicas tienen una percepción social muy diferente. En este sentido, los ámbitos administrativos y servicios públicos mejor valorados por los ciudadanos son: - Sannidad. - Servicios sociales. - Educación. Por otro lado, los ámbitos administrativos y servicios públicos peor valorados por los ciudadanos son: - Vivienda. - Seguridad. 8) Las asimetrías en las percepciones sociales de los distintos tipos de profesionales al servicio de las administraciones públicas: Los distintos perfiles profesionales que trabajan en las administraciones públicas tienen unas imágenes muy diferentes. Por una parte, los colectivos de empleados públicos mejor valorados son: - Bomberos (con un índice de confianza de un 90%). - Personal de enfermería. - Médicos. - Cuerpos de seguridad del Estado o autonómicos. - Profesorado (de primaria hasta universitaria). - Asistentes sociales. Por otra parte, los colectivos de empleados públicos peor valorados son: - Personal de la Administración de justicia. - Personal de las instituciones penitenciarias. - Personal de ventanilla (índice de confianza del 26%). 9) La valoración sobre los funcionarios: más positiva que negativa: En primer lugar hay que señalar que, a pesar de lo dicho en un apartado anterior, no es cierto que los empleados públicos tengan en España una mala imagen: - El 41% de los españoles consideran que tienen mejor imagen que los empleados en el sector privado. - El 27% no percibe diferencias de imagen entre empleados del sector público y empleados del sector privado. - Sólo el 22% considera que la imagen de los trabajadores públicos es peor que la imagen de los trabajadores del ámbito privado. - Los ciudadanos consecuentes con estas percepción afirman en un 50% de que desean que sus hijos sean funcionarios en lugar de empleados por cuenta ajena o empresarios. El motivo principal, evidentemente, es la seguridad en el puesto de trabajo. Por otra parte hay un conjunto de “leyendas urbanas” sobre la percepción social de los empleados públicos que las encuestas matizan e incluso contradicen. Por ejemplo: - El 80% de los ciudadanos consideran justo que los funcionarios tengan un puesto de trabajo vitalicio que los defienda de la vulnerabilidad derivada de los cambios políticos. - Únicamente el 33% de la población considera que hay un exceso de empleados públicos. - El 60% de los ciudadanos confían en los empleados públicos (en contra del 21% que manifiesta poca confianza). - El 60% consideran que los empleados públicos están bien pagados (es decir, también consideran que no están excesivamente retribuidos). - La peor valoración está vinculada a la pregunta sobre si el acceso al empleo público se hace bajo los principios de igualdad capacidad y mérito: sólo el 33% lo cree. 10) Las percepciones sociales sobre los modelo de gestión de las administraciones públicas: Los ciudadanos ante la pregunta si las organizaciones privadas son más eficaces y eficientes que las organizaciones públicas se posicionan a favor de las organizaciones privadas. Otra cuestión relevante es cuando se les cuestiona sobre la necesidad que las Administraciones públicas gestionen con la utilización de herramientas de gestión privada. La respuesta es que afirmativa. Es decir, parece ser que los ciudadanos apoyan las transformaciones que algunas administraciones públicas están haciendo de la mano de la Nueva Gestión Pública: agencialización, gerencialización, reingeniería, planes de calidad, ISO, etc. Finalmente, otro aspecto fundamental es el posicionamiento de la ciudadanía ante la pregunta si para prestar servicios públicos es mejor que lo haga la iniciativa privada o directamente las administraciones públicas. A priori, parecería lógico, a tenor de las percepciones anteriores, que se decantaran por la gestión privada de los servicios públicos (externalización). La sorpresa es que la respuesta de la ciudadanía es contundente en sentido contrario: los servicios públicos deben ser prestados por las propias administraciones públicas. Ante la pregunta de por qué defienden esta opción la respuesta es: “para que no existan problemas de equidad”. Este posicionamiento deja con escasa legitimidad social la expansiva concurrencia de organizaciones privadas con ánimo y sin ánimo de lucro en la prestación de servicios públicos. La externalización muy amplia y muy profunda que están impulsando muchas administraciones públicas está socialmente en cuestión. 11) La percepción ciudadana de las administraciones públicas por edad, género y extracción social: Existen diferencias en la percepción de los ciudadanos de las administraciones públicas en función de la edad, del género y de la extracción social. Estas diferencias existen pero no son muy relevantes. Las distintas percepciones son: - Por edad: el colectivo más crítico es el que comprende el intervalo de edad entre los 35 a 44 años. Los colectivos con mejor percepción son los mayores de 60 años y los más jóvenes (intervalo de edad de 16 a 24 años). - Por género: las mujeres se muestran un poco más críticas que los hombres. - Por extracción social: el colectivo con mejor posición profesional y con estudios universitarios es el que se muestra más crítico con las administraciones públicas. El colectivo más positivo es el que ocupa una baja posición profesional y posee estudios primarios. 12) Los mecanismos para detectar las percepciones sociales de los servicios públicos: Las encuestas parecen ser el mejor mecanismo para detectar las percepciones de los ciudadanos sobre el funcionamiento de las administraciones públicas. Si bien esto es cierto hay que enfatizar la ambigüedad de buena parte de los resultados de estas encuestas y la dificultad para su interpretación. Por esta razón es importante recordar que existen otros mecanismos en manos de las administraciones públicas para pulsar la opinión de sus ciudadanos. Por ejemplo, las quejas que presentan ante los servicios de reclamaciones o ante los puntos directos o telefónicos de atención al público es una importante fuente de información. La mayoría de las administraciones públicas poseen estos servicios y estimulan el derecho a reclamar de los ciudadanos pero no es extraño que estas mismas administraciones públicas desprecien buena parte de estas informaciones, no las sistematicen ni analicen. En este sentido, las reclamaciones son un magnífico termómetro sobre la satisfacción o insatisfacción de los ciudadanos ante las administraciones públicas. Se han dado casos de administraciones locales que recibieron informaciones contradictorias sobre la satisfacción de sus ciudadanos sobre los servicios públicos: en las encuestas las valoraciones eran positivas y, en cambio, las reclamaciones incrementaban de forma exponencial y cada vez eran más críticas. Ante esta paradoja suele dominar la lógica de la autocomplacencia y tomar como indicador fundamental las encuestas. El resultado de esta opción ha sido que en la mayoría de estos ayuntamientos el equipo de gobierno acabó perdiendo las elecciones al cabo de unos años a pesar que hasta las últimas encuestas ¡seguían siendo positivas! 13) El impacto de las campañas de marketing institucional y de los esfuerzos en la mejora de los sistemas de servucción: La inversión en marketing institucional y en pulir al máximo los elementos del front office con los ciudadanos suele dar muy buenos resultados. Existe evidencia empírica sobre el apoyo social a las administraciones públicas que impulsan estas estrategias. De hecho administraciones públicas similares en su calidad organizativa y simulares en la calidad de los servicios públicos que prestan muestran diferencias en la percepción ciudadana a favor de aquellas que han invertido en estas estrategias. No hay ningún problema, más bien al contrario, en invertir en mejorar el front office de las administraciones públicas. En cambio si que puede generar problemas de ética pública el impulsar fuertes o exageradas campañas de marketing institucional a pesar de su elevado rendimiento. 14) La elevada consistencia de la percepción social de las administraciones públicas: Como última reflexión, comentar la elevada consistencia de la percepción de los ciudadanos sobre las administraciones públicas. Dejando de lado la patología de la “burofobia” de carácter histórica y antropológica el resto de las percepciones son muy consistentes. Son percepciones maduras que reflejan una cultura social propia de un país desarrollado. Veamos algunos ejemplos de estas consistencias: - Están satisfechos con la mayoría de servicios que reciben y, por lo tanto, es lógico que las administraciones subestatales sean las mejor valoradas. - Al estar satisfechos con los servicios que reciben es lógico que tengan mejor percepción de los servicios públicos de masas: sanidad, educación y servicios sociales. También es consistente que los colectivos profesionales mejor valorados sean el personal sanitario, el profesorado y los asistentes sociales. - Muestran una gran madurez al defender la independencia de los funcionarios del poder político y que consideren que el mecanismo es la estabilidad en el puesto de los empleados públicos. - Atinan con la evidencia empírica al mostrarse poco convencidos que el acceso al empleo público se hace siempre respetando los principios de igualdad, capacidad y mérito. - Demuestran criterio al optar por servicios públicos prestados por las propias administraciones para evitar problemas de equidad en el acceso a los servicios y, por lo tanto, relativiza algunos modelos extremos de externalización. - El índice internacional de 41% en la confianza en sus Administraciones públicas que la posiciona en un punto intermedio entre los países desarrollados y en una posición equivalente a países del entorno europeo como Alemania, Austria o Finlandia. FUENTES - Del Pino, E., 2004, Las percepciones de los ciudadanos ante las administraciones públicas, Madrid, INAP. - Van de Walle, S., 2007, La confianza de los ciudadanos en el sector público, Barcelona, Public IDGP de ESADE. - World Values Survey. - Encuestas del CIS. - Encuestas de la Comunidad de Madrid. - Encuestas de la Comunidad Valenciana. - Encuestas de la Generalitat de Cataluña. - Encuestas de la Junta de Galicia. ANEXO 2 POLÍTICA Y GESTIÓN: LA REGULACIÓN DEL DIRECTIVO PÚBLICO EN ESPAÑA Carles Ramió Matas Profesor de Ciencia Política y de la Administración en la Universitat Pompeu Fabra 1. Introducción. El espacio directivo es poliédrico y en este capítulo se van a analizar tres de sus posibles dimensiones: el directivo con perfil político, el directivo de carrera con perfil profesional y, finalmente, el directivo con el doble rol de confianza política y profesional (politécnico). Los tres perfiles son necesarios y, en muchas administraciones públicas, deben coexistir. En la actualidad conviven sin una regulación específica y con unas reglas del juego que son el resultado de ajustes institucionales, de luchas de poder, de la cultura política y administrativa que predomina en cada administración pública. Esta suerte de autorregulación ha funcionado razonablemente bien, a pesar de sus evidentes patologías, durante un par de décadas. Pero durante los últimos años este modelo de adaptación mutua parece agotado y las patologías son la norma y el respeto de los respectivos espacios la excepción. Todo parece indicar que se ha agotado el modelo y que se requiere de una regulación específica vía estatutos del directivo público y que también son necesarias estrategias formativas de sensibilización y capacitación en dirección pública. Sobre el espacio directivo nuestras administraciones públicas muestran las siguientes disfunciones, cada vez más estructurales e integrales: - Una confusión absoluta entre el rol de dirección política y el rol de dirección profesional. No se conoce donde acaba la política y donde empieza la meritocracia profesional. - Una despolitización de muchas administraciones públicas derivada de la migración de los directivos políticos hacia tareas de carácter profesional y operativo. Algunos políticos huyen de las incertidumbres de las complejas tareas políticas (defender un interés general derivado de la integración de variadas expectativas individuales y de la implementación de un determinado programa político) y se refugian en el confort de métodos y técnicas profesionales de gestión que son altamente socializantes. - Una politización de los profesionales de la gestión pública que se ven abocados a puestos que materialmente son políticos, como es el caso de una buena parte de los altos cargos que ocupan los cuerpos de funcionarios en la Administración General del Estado. La politización de los profesionales de la gestión pública también puede germinar por la vía de la politización de los cargos profesionales (por ejemplo los puestos de libre designación) que hacen inevitable adoptar perfiles políticos o coquetear con la política si se desea llegar a los puestos profesionales de máxima responsabilidad que deberían ser ajenos a las interferencias políticas. - La aparición necesaria e inevitable de los perfiles bífidos que tienen a la vez una dimensión profesional y una dimensión política. La moda de la gerencialización en muchas administraciones públicas ha acelerado este proceso. - La existencia de un conjunto de estímulos legislativos e institucionales que fomentan de forma extrema la promiscuidad entre la política y la profesionalización. - Finalmente, la degradación de una cultura política que ha pasado de respetar parcialmente esta triple dimensión de dirección pública a no respetar ninguna de las “líneas rojas” y a realizar un abordaje, en base a criterios estrictamente políticos, de los espacios político-profesionales y de los espacios estrictamente profesionales. El resultado de estas disfunciones es una degradación constante del espacio directivo, el dominio de la mediocridad y no de la excelencia profesional generándose administraciones con escasa fortaleza institucional y con una débil musculatura gerencial para afrontar los retos de la gestión pública moderna. Nuestras administraciones públicas, por este motivo, cada vez gestionan peor y cada vez aportan menos seguridad institucional y política para favorecer el desarrollo económico y humano de nuestra sociedad. Para superar este gran problema y los síntomas asociados al mismo es imprescindible una regulación, vía creación de estatutos del directivo público, que defina normativamente unas reglas del juego claras y razonables que permitan de nuevo la convivencia entre los tres roles directivos analizados y que vuelva a canalizar las relaciones entre la política y la administración. En este sentido este capítulo presenta un conjunto de reflexiones y propuestas que, sin tener un carácter exhaustivo, perfilan algunos de los posibles caminos y estrategias concretas a seguir en el futuro. El capítulo se va a estructurar en cinco apartados: • Elementos de contexto: en este primer punto se especifican algunas condiciones, desde un punto de vista material, a las que debería responder una regulación del espacio de dirección pública. • Sobre la imposibilidad de encontrar soluciones óptimas de cara a la regulación de los directivos públicos: en este apartado se exponen dos ejemplos recientes en España de innovación sobre regulación de dirección pública pero que están logrando resultados insatisfactorios. • Algunas reflexiones-propuestas sobre las tres dimensiones del espacio directivo: en este apartado se entra en materia y se presentan algunas reflexiones y propuestas sobre la regulación del espacio de dirección pública en los tres roles más importantes: dirección política, dirección profesional y dirección politécnica. • Diagnóstico y propuestas en relación al “tercer género”, sobre el directivo politécnico: en este punto se presentan fortalezas y debilidades sobre esta figura tácita de directivo público muy habitual en el gobierno local y que su análisis se considera central de cara a una satisfactoria regulación del espacio de dirección pública. • Sobre las políticas de formación de los directivos públicos: la regeneración de la dirección pública en España no sólo depende de mejorar su regulación de carácter normativo sino que también debe transcurrir por la mejora de los planes de formación directivos impulsados por los institutos o escuelas de formación de los empleados públicos. Antes de entrar en cada uno de estos apartados es conveniente clarificar un conjunto de elementos necesarios en relación con el modelo de función pública en España que ejercen de contexto en una futura regulación del espacio de dirección pública: - El modelo de función pública necesario, y que apuntala con buen criterio el EBEP, es un modelo de función pública flexible, no burocrático, en consonancia con los tiempos pero que garantice, sin ningún tipo de duda ni de discrecionalidad práctica, los principios públicos de igualdad, capacidad y mérito en el acceso a la condición de empleado público que es la base de un modelo de función pública y que debería serlo también para un el conjunto de empleados públicos para canalizar una carrera administrativa profesional. - Con relación a la preocupación por defender los principios de igualdad, capacidad y mérito en el acceso puede considerarse como un asunto no menor ya que la flexibilidad, el impacto de la postburocracia y de la NGP, el pragmatismo, el adoptar un sistema de reclutamiento ad hoc artesanal y personalista puesto a puesto, etc. ha degenerado en los últimos años, especialmente en las administraciones subestatales, en un enorme clientelismo y que tiene como resultado una mediocridad de una parte importante de los empleados públicos (contratados administrativos transitorios, laborales, interinos etc.). - Otro tema a destacar, además del de “las entradas” en el sistema, sería el de “las salidas” del sistema en el sentido que éstas sean más flexibles y permitan el cese de la relación contractual con aquellos empleados públicos muy disfuncionales y/o con muy bajo rendimiento. En este sentido, es imprescindible disponer de instrumentos para superar o anular las patologías más relevantes, con todas las garantías jurídicas posibles, derivadas de una falta objetiva de un mínimo rendimiento. - Utilizando la primera parte del título y algunas conclusiones del reciente y buen libro de Paco Longo “Mérito y Flexibilidad” (2005). Según Longo ha quedado demostrado que si se parte del mérito y de un planteamiento garantista luego no es posible alcanzar la flexibilidad. Longo propone utilizar la plataforma de la flexibilidad para alcanzar el mérito. Estoy parcialmente en desacuerdo y parcialmente de acuerdo con el profesor Longo. En este sentido parto de la consideración que para la captación los puestos profesionales clave de carácter no directivo no queda otra opción que partir del principio del mérito (más renovado a nivel instrumental, más modernizado y menos burocrático que el sistema actual) y luego plantearse una gestión posterior que sea flexible. En cambio, para el caso de una parte de los directivos cambia el planteamiento y puede considerarse que si es posible partir de la flexibilidad (planteamientos abiertos, distintas posibilidades) y mediante este principio alcanzar el mérito. 2. Elementos de contexto: las condiciones a las que hay que responder con la regulación del espacio directivo. Se parte de la constatación inicial que hace falta un Estatuto del Directivo Público y que en el momento actual es más necesario que nunca ya que la función de directivo público tiene unos parámetros de una gran profesionalización y que esta situación es relativamente nueva y reciente. Escuelas de Negocios, institutos y escuelas de formación de funcionarios han defendido desde hace décadas que es necesario profesionalizar a los directivos públicos. Siempre ha sido cierto pero con una cierta debilidad argumental ya que se puede considerar (reconociendo un cierto aroma de provocación) que para ser directivo público no hay que estar técnicamente muy preparado ya que la técnica viene a representar sólo un 20% de un directivo público y, en cambio, un 60% que es sentido común (inteligencia emocional según la literatura psicosocial al uso) y un 20% que es carisma y sentido del liderazgo, capacidad de empatía y capacidad de seducción. Es decir cuando alguien posee sentido común y carisma ya puede ser un buen directivo público o, también, un buen directivo privado. Es por esta razón que en la formación de los directivos públicos o privados abundan contenidos de carácter heterodoxo e interactivo orientados a fomentar habilidades vinculadas a la personalidad, a las relaciones humanas, etc. Pero durante la última década las reglas del juego han cambiado y aunque sigue haciendo falta poseer sentido común y sentido de liderazgo ambos ingredientes ya no son condiciones suficientes sino sólo necesarias ya que la función de directivo público se ha tecnificado. Veamos seguidamente los elementos más relevantes que hacen que la función directiva en la gestión pública se haya tecnificado considerablemente durante la última década con elementos vinculados al concepto de gobernanza: • Un alto nivel de formación en gestión de redes de organizaciones públicas y, especialmente privadas con ánimo y sin ánimo de lucro que prestan una parte importante de los servicios públicos. La gestión de redes implica la necesidad de poseer unas potentes habilidades en planificación y en evaluación. • Los conocimientos necesarios para la utilización conceptual y material de las Tecnologías de la Información y de la Comunicación • Gestionar siendo permeable a los nuevos mecanismos que facilitan la participación de los ciudadanos. • Las modernas formas de gestión pública entre las que destacan el modelo gerencial y el modelo de agencia. • Una potente socialización en valores institucionales de carácter público y con una socialización en valores derivados de una ética de la gestión pública. La irrupción de estas novedades implica que ahora los puestos de directivo público ya no pueden ser tan espontáneos y depender de la buena fortuna de ser ocupados por líderes carismáticos con sentido común sino que son puestos altamente tecnificados que requieren una formación formal y una sólida experiencia profesional en el sector público o, en casos extraordinarios en el sector privado. Por otra parte el elemento más problemático de la regulación del espacio directivo en la Administración pública es el encaje de la política y su relación con la dirección profesional. Este es un tema clásico de estudio de la Ciencia Política, de la Ciencia de la Administración y de la Teoría de la Administración. Sin duda la dirección más estratégica de las organizaciones públicas tiene una ineludible y necesaria naturaleza política ya que en esta circunstancia pivota la legitimidad democrática y el engarce del sistema administrativo con el sistema político. También es cierto que en un punto más o menos estratégico aparece la dirección profesional y que la vinculación de ésta con la dirección política tiene sus problemas de lenguaje, de prioridades, etc. Por otro lado, es evidente la ingenuidad de la división wilsoniana en la que se podía diferenciar claramente en las administraciones públicas la dimensión política de la dimensión profesional. Más bien al contrario, en realidad, ambas dimensiones están en la gestión pública práctica muy interrelacionadas y mezcladas. Pero una cosa es reconocer esta interrelación y otra muy distinta es considerar este espacio político-profesional como un confuso magma en el que todo está mezclado y en el que no caben reglas ni regulaciones. Esta interpretación suele ser interesada y tiende a generar de facto una excesiva politización de los aparatos administrativos. En contra, nuestra posición considera que, a pesar de la interrelación entre la dimensión política y la dimensión administrativa, es necesario regular el espacio de cada componente no tanto para separar (finalidad carente de sentido) sino para clarificar unas posiciones y unas reglas del juego que pueden favorecer el rendimiento institucional de las administraciones públicas. La falta de reglas en España sobre la configuración de un espacio directivo ha generado diversas patologías: por una parte la generalizada invasión de la política de espacios profesionales. Esta tendencia, muy notable en las administraciones locales y más esporádica en las administraciones autonómicas, ha supuesto un déficit de estrategia política y ya se ha hecho notar la necesidad de repolitizar nuestras administraciones. Por otra parte la invasión, más minoritaria, de rol directivo profesional del espacio político. Esto significa que algunos técnicos, sin legitimidad democrática, acaban diseñando los contenidos políticos de las políticas públicas. Esta patología es muy palpable en la Administración General del Estado de la mano del poder de los cuerpos y en algunas administraciones locales de la mano de gerentes o figuras similares. En todo caso la falta de reglas desde el inicio de la democracia en nuestras administraciones ha generado estos problemas relatados pero sin llegar a una situación estructural e integral de carácter extremadamente preocupante. Con el tiempo se fue configurando unas reglas del juego laxas que se fundamentaban en un cierto respeto por los espacios político y profesional. De forma libre cada cual conocia, en función de su rol, el espacio que debía ocupar y respetar las reglas del otro espacio. Este mecanismo imperfecto de autorregulación se ha deteriorado mucho durante los últimos años y puede llegar a afirmarse que en la actualidad ya es inexistente por las múltiples fisuras que se han abierto en el mismo. La principal fisura a destacar tiene que ver con un proceso perseverante e incremental de invasión de los criterios y reglas de carácter estrictamente político hacia el espacio profesional. Sirva de ejemplo el abuso en el diseño de puestos profesionales de “libre designación” y en los mecanismos cada vez más arbitrarios en su nombramiento y en su cese. Esta deriva patológica que se explica por un deterioro de la cultura política que se manifiesta en su falta de respeto por la institucionalidad del espacio profesional es un argumento más que aconseja una inmediata regulación del espacio directivo vía la creación, tal y como sugiere el EBEP, de un estatuto del directivo público. 3. Sobre las diversas alternativas actuales insatisfactorias y la imposibilidad de las soluciones óptimas de cara a la regulación de los directivos públicos. Todos estamos de acuerdo en que el tema de los directivos públicos es muy complejo y que las distintas alternativas posibles nunca serán satisfactorias para todos ni afortunadas en todas las situaciones. Por ejemplo dos alternativas relativamente recientes sobre cambios normativos de carácter reformista que afectan a la dimensión directiva (política y profesional) no son, a mi entender, acertadas. En todo caso es una muestra de la complejidad de este tema ya que ambas reformas al principio se valoraron como atractivas pero con el tiempo la opinión ha ido variando. Dos ejemplos de estas soluciones en principio positivas pero que han ido degenerando en patológicas son: • La reforma planteada por la LOFAGE en la Administración General del Estado con relación al cambio de una parte importante de los antiguos altos cargos, que pasan a denominarse órganos directivos (subsecretarios y secretarios generales, directores generales, secretarios generales técnicos y, además, los subdirectores generales) y que se distinguen de los denominados órganos superiores (ministros y secretarios de estado). Este cambio significó que una parte importante de los altos cargos pasaron en términos conceptuales de un “spoils system de circuito abierto” a un “spoils system de circuto cerrado”. Esto que en principio pareció positivo por su tendencia a la profesionalización luego ya no fue tan benemérito y actualmente puede considerarse como algo negativo que contribuye de forma evidente por una parte al fenómeno de la politización de los funcionarios y, por otra parte, a la funcionarización de la política. • Otro ejemplo reformista está en la Ley 57/2003 de modernización de la Administración Local en la que se abre un espacio en el máximo órgano político de carácter ejecutivo (la Junta de Gobierno Local) a un tercio de sus miembros a personas que no son concejales. Este espacio se deja abierto de forma explícita para que los managers pasen a ocupar estos puestos. Puede considerarse que es un gran error introducir elementos manageriales o profesionales en el máximo órgano de dirección política y que contribuye a agudizar la evidente disfunción de un déficit de rol político en el gobierno local. Se podría afirmar que con estos ingredientes institucionales hay mucho “cómo” (instrumentos de gestión) y muy poco “qué” (definición política de las políticas). Ambos ejemplos demuestran que en España, a diferencia de los países de nuestro entorno, no existe una regulación que permita diferenciar y distinguir, en la medida de lo posible, la dimensión política de la dimensión profesional. Esta tendencia hacia la diferenciación es uno de los planteamientos normativos de la Nueva Gestión Pública que tanto predicamento goza en nuestro país pero obviando precisamente este precepto clave. Es más, en España no sólo no existe una regulación para separar ambas esferas sino ambos ejemplos demuestran que la regulación adopta la tendencia contraria: establecer unos incentivos para mezclar lo máximo posible la dimensión política con la profesional y a la inversa hasta configurar un confuso magma político-profesional. 4. Algunas propuestas de regulación del espacio directivo en sus tres roles o dimensiones. Las propuestas de este apartado se ajustan en un marco conceptual de carácter reformista que descarta cambios radicales (por ejemplo la vuelta a un modelo administrativo clásico o weberiano, o la eliminación absoluta de las estrategias de transformación analizadas) y que a partir de la situación actual propone cambios conceptuales y operativos de orientación de las transformaciones analizadas. De hecho se trata de contribuir modestamente a configurar lo que se está denominando como la gestión pública de tercera generación que consiste en configurar una Administración pública más eficaz pero también más democrática, más ética desde valores neopúblicos y más transparente. En concreto el modelo intenta integrar los siguientes requisitos: 1) Fomentar una cultura administrativa con valores públicos que canalice los impulsos profesionales empresariales. 2) Impulsar una externalización de servicios públicos planificada y controlada. 3) Implementar las Tecnologías de la Información y de la Comunicación como un instrumento al servicio de la gobernanza de la gestión pública en red. 4) Implementar un modelo de gestión permeable a los nuevos modelos de participación ciudadana. Estas propuestas intentan ser un primer paso que tiene muy en cuenta que para avanzar en el proceso de implantación de un espacio directivo no es suficiente con la aprobación de un Estatuto del Directivo Público y que, también, es necesario crear instituciones que lo apoyen y permitan su desarrollo, esto es, unas reglas del juego que deriven de la interacción de normas, valores, estructuras y procesos de trabajo que avancen de forma coherente en la línea propuesta. Con ello se pretende destacar lo fundamental de cambiar la normativa y apostar por un Estatuto del Directivo Público, pero recordando que solo con ello no se conseguirá generar ni el espacio ni el perfil directivo que se propone. Resulta necesario cambiar también las reglas del juego a otros niveles e introducir incentivos que permitan su configuración concreta en los términos propuestos. Finalmente mencionar que las clásicas actuaciones sobre el reclutamiento, la selección y la permanencia son elementos esenciales, pero que debieran complementarse con actuaciones concretas en los ámbitos de definición de contenidos de los puestos directivos politécnicos, en la retribución (especialmente en el diseño de su parte variable) y en el desarrollo profesional y el necesario reciclaje del nivel directivo. En definitiva, crear unas reglas del juego conocidas y compartidas por la comunidad profesional que se propone configurar para el desarrollo de las funciones directivas en las Administraciones públicas. Entrado ya en el apartado normativo, las propuestas generales serían: a. La complejidad de la gestión pública se ha incrementado al transformarse de gestión directa a gestión de redes de organizaciones privadas. Todo esto implica que hace falta un perfil directivo ajeno al perfil político puro y un perfil con más matices profesionales que el que suelen ofrecer los empleados públicos que ocupan las tradicionales jefaturas. En este sentido parece aconsejable apostar por un modelo de “mánager” político, por la necesidad de estar en posesión de la confianza y empatía política con la dimensión, y de “mánager” profesional, por la necesidad de dominar unas habilidades directivas muy complejas y novedosas. b. Una vez aceptado el punto anterior es muy importante definir los límites de los tres roles en juego: del nivel político, del nivel político-profesional (tercer género), y del nivel profesional. Antes de analizar y hacer propuestas caso a caso (rol político, rol político-profesional y rol estrictamente profesional) hay que definir dos premisas previas. Como primer elemento previo hay que reconocer que las propuestas se van a mover de forma caótica en un una habitación con cuatro paredes con el deseo de tocar a la vez las cuatro: a) eficacia y eficiencia (por lo dicho antes); b) confianza política, pero también las dos paredes más clásicas y garantistas: c) capacidad y mérito en el acceso; d) igualdad. Hay que ser consciente que lograr los cuatro elementos a la vez es una quimera pero que merece la pena aproximarse lo máximo posible. Como segundo elemento previo anunciar el acuerdo con la formulación de la NGP en intentar la separación más clara posible entre la dimensión política y la dimensión profesional (que precisamente es uno de los pocos planteamientos normativos de la NGP que en España no se ha tomado en consideración y que contrasta, por ejemplo, con Italia donde este planteamiento ha tenido una amplia repercusión). Es decir, se trata de definir claramente a nivel directivo el “género político”, el “genero profesional” y definir el ámbito (que debería ser lo más reducido posible) y las reglas del juego del tercer género que es el “genero polítécnico” que es el más complejo. En relación con unas primeras propuestas generales que deberían regir la regulación del espacio directivo, éstas serían las siguientes: 1) Con relación al género político: hay que dejar un espacio político sin restricciones de “spoils system de circuito abierto” para los altos cargos y personal eventual. En este apartado se parte de la consideración que no debe importar ser generoso en este punto si se preservan el resto de los elementos del sistema. Esto quiere decir que se consideran poco afortunadas las soluciones “funcionariales” de la LOFAGE, así como las soluciones “manageriales” de la ley de modernización local. Este planteamiento implica, por ejemplo, que no hay problema para que los puestos de directores generales de la Administración General del Estado formen parte de este grupo, ni tan siquiera los directores generales de las administraciones autonómicas o, finalmente, que a nivel de grandes y medianos ayuntamientos exista una posición política paralela o inferior a los concejales con responsabilidades de dirección de la gestión. Algunos argumentos a favor de esta propuesta podrían ser: - La mayor parte de estos altos cargos políticos pueden considerarse como puestos de función directiva política. - Por otro lado, hay que destacar que en España no existen grandes patologías en este ámbito como, por ejemplo, una gran voracidad de los partidos políticos en ocupar y dominar los aparatos administrativos. En este sentido destaca en positivo la racional presencia y las limitadas competencias en España de los órganos staff ocupados por eventuales. Este hecho contrasta con la situación en otros países (por ejemplo en muchas administraciones de América Latina) donde una proliferación de órganos staff y de eventuales configuran toda una administración paralela de naturaleza política. En definitiva, no hay ningún problema para dejar un espacio político holgado que sea ocupado por roles estrictamente políticos, sean estos altos cargos o asesores de éstos (eventuales agrupados en gabinetes o en otros órganos staff). Algunas propuestas concretas en relación con el ámbito político: El objetivo para este ámbito consiste en definir en las administraciones públicas un amplio espacio para ser ocupado mediante criterios estrictamente políticos. La contrapartida es que este espacio no debería ser superado nunca ni tan siquiera utilizando argumentos de excepcionalidad. La propuesta concreta para cada nivel administrativo sería: • En el nivel estatal: Ministro, Secretario de Estado, Subsecretario, Secretario General y Director General. También hay que añadir un número limitado de eventuales vinculados a los gabinetes de los tres primeros altos cargos. • En el nivel autonómico: Consejero, Viceconsejero y Secretario General. Con relación al puesto de Director General sería conveniente que este no formara parte del nivel político y sí del nivel político-profesional. También hay que añadir un número limitado de eventuales vinculados a los gabinetes de los Consejeros. • En el nivel local: miembros de la Junta de Gobierno Local. También habría que incluir en este ámbito un número muy limitado de eventuales vinculados al Gabinete del Alcalde y con funciones de asesoría jurídica, de protocolo y de relaciones con los medios de comunicación. 2) Con relación al género politécnico (“tercer género”): la ocupación directiva de carácter político y profesional en la que hay que diferenciar por una parte, cuando los puestos lo ocupan personal externo de otra administración pública como funcionario o de otra administración pública como no funcionario o del sector privado (spoils system de circuito abierto), y por otra parte, cuando los puestos son ocupados por funcionarios de la propia administración –puestos de libre designación- (spoils system de circuito cerrado) que es un territorio muy ambiguo pero con un gran dinamismo en las administraciones españolas durante las dos últimas décadas. Para muchas administraciones públicas (por ejemplo destacan las corporaciones locales) este ámbito politécnico representa el espacio auténtico y casi exclusivo de los directivos públicos. En este sentido, si se analizan las administraciones locales, que es el nivel administrativo en el que este perfil está más desarrollado, las denominaciones han sido muy dispares: desde gerentes y vicegerentes (para los municipios que han apostado por un modelo gerencial) hasta directores de servicios, coordinadotes de área, etc. Este espacio directivo jurídicamente muy confuso se ha formalizado parcialmente para los grandes municipios por la Ley 57/2003, de medidas para la modernización del gobierno local, que define el personal que ocupa esta situación como “órganos directivos” y especifica con carácter general los puestos de coordinador general de área o concejalía y los puestos de directores generales u órganos similares que culminen la organización administrativa dentro de cada una de las grandes áreas o concejalías. El nombramiento y cese de los titulares de estos órganos directivos (salvo para los habilitados nacionales) es una atribución de la Junta de Gobierno Local. Es evidente que los ocupantes de estos órganos directivos responden a una doble tensión: por una parte la tensión política ya que son nombrados en función de la confianza política que les atribuye el cargo político que los propone y la Junta de Gobierno que los nombra y, por otra parte, la tensión profesional ya que habitualmente son puestos con un fuerte contenido técnico-profesional. La complejidad de este espacio directivo de carácter politécnico será objeto de análisis específico en el próximo apartado. 3) Con relación al género profesional: hay que dejar un espacio de función directiva en el que únicamente se utilicen criterios profesionales, de carrera administrativa bajo los criterios de igualdad, capacidad y mérito. Este espacio debería definirse para cada administración con la intención que sea lo más amplio posible. Cuanta más dimensión tenga una Administración pública mayor debería ser este espacio ya que esta administración posee mayor masa critica para lograr puestos directivos profesionales de calidad. Por otra, parte, también hay que tener presente la ocupación predirectiva de carácter estrictamente profesional: agrupa al personal que ocupa las jefaturas administrativas inferiores, en concreto suelen ser las jefaturas de servicio, de sección y de negociado. Estos puestos deberían estar ocupados por funcionarios mediante concursos en los que primen los principios de igualdad, capacidad y mérito. El objetivo es abrir este ámbito a los niveles administrativos (Administración General del Estado y administraciones autonómicas) que no lo poseen siguiendo la experiencia de algunas administraciones locales. La propuesta concreta para cada nivel administrativo sería: • En el nivel estatal: subdirectores generales y subdirectores generales adjuntos. Hay que destacar que dejar estos puestos abiertos a la ocupación por personal de otras administraciones o del sector privado es toda una novedad. También formaría parte del espacio políticoprofesional la dirección y/o gerencia de agencias, organismos autónomos y empresas públicas. • En el nivel autonómico: directores generales. Sería conveniente dejar a los subdirectores generales (para las administraciones autonómicas que poseen este nivel) como puestos profesionales puros. También formaría parte del espacio político-profesional la dirección y/o gerencia de agencias, organismos autónomos y empresas públicas. • En el nivel local: gerentes, vicegerentes de la organización municipal y de los organismos autónomos y de las empresas públicas. O bien los cargos que la Ley 57/2003 denomina órganos directivos (coordinadores generales de cada área o concejalía o directores generales o similares que culminen la organización dentro de cada una de las grandes áreas o concejalías). Finalmente, también es muy importante definir con claridad las reglas del juego de cada uno de los tres roles y, todavía más importante evitar por todos los medios el trasvase interesado de unas reglas de juego de un rol a otro rol. Las reglas del juego podrían ser: - Nivel político: criterios de selección y permanencia de carácter estrictamente político. Se produce el cese de forma automática cuando se pierde la confianza política del superior o cuando éste cesa. - Nivel político-profesional: se busca para estos perfiles a los mejores especialistas pero que gocen de confianza política y profesional. Estos especialistas pueden proceder de la propia organización de la Administración contratante o de cualquier otra administración pública o empresa privada. Se proponen aquí siete elementos de posible regulación de este perfil de directivo: - Nivel profesional: para proveer estos puestos se hacen concursos entre el personal funcionario de la organización municipal bajo los principios de igualdad, mérito y capacidad. En ningún caso estos puestos deberían definirse como puestos de libre designación y aplicar, por lo tanto, también criterios políticos. Por otra parte en los tres roles directivos sería conveniente establecer un límite máximo de tiempo de permanencia en un puesto directivo público sea éste de carácter político, de carácter profesional o de carácter politécnico. Se considera que un máximo de 12 años podría ser un periodo razonable. Este límite permitiría superar problemas de enquistamiento, de acomodación sedentaria y de pérdida de creatividad y de dinamismo. No se introduce un límite más bajo para no perjudicar ya que cuesta mucho tiempo la formación de los directivos para que sean eficaces y eficientes en sus puestos de trabajo. 5. Diagnóstico y propuestas (debilidades y fortalezas) con relación al tercer género de carácter politécnico. Con relación a la ocupación directiva de carácter político y profesional que se corresponde con figuras, bastante utilizadas en la Administración local, como gerente, subgerente, director de servicios, coordinador de área, director general o puestos asimilables a éstos, se presentan las siguientes reflexiones de naturaleza positiva y negativa (fortalezas y debilidades) que no pueden escapar de las contradicciones inherentes a este modelo directivo. Hay que tener presente que la base de los argumentos se toman del Gobierno Local que es el nivel donde está más desarrollado este modelo directivo pero que también están presentes en las administraciones autonómicas y en la Administración General del Estado. Es necesario e importante hacer una reflexión específica y profunda con relación a este tercer género de carácter político-profesional ya que representa el núcleo duro que deberá regular un estatuto del directivo público. Veamos las fortalezas y las debilidades de este confuso rol de carácter político-profesional: Fortalezas: a. El modelo directivo político-profesional logra superar las limitadas barreras de una carrera vertical en la que únicamente pueden ocupar puestos directivos los funcionarios de carrera de la misma administración pública para pasar a transformarse en un modelo horizontal que configura de forma tácita un mercado transversal que agrupa a un elevado número de administraciones públicas que intercambian directivos en función de criterios políticos y profesionales. De esta manera administraciones públicas con insuficiente masa crítica para poder conseguir directivos de calidad mediante promoción interna (por ejemplo pequeños ayuntamientos, pequeños organismos autónomos, etc.) pueden “fichar” a directivos de calidad en este mercado transversal. En cierta manera puede afirmarse que en algunos casos es mayor la potencialidad de lograr la capacidad y el mérito de los efectivos de dirección en un modelo de mercado que los posibles logros de los principios de igualdad, capacidad y mérito circunscritos a los limitados parámetros de la función pública de una única administración pública descontextualizada de su entorno. b. También se puede considerar como positivo la formalización de un espacio directivo político y profesional que parece que ha demostrado, por ejemplo, en el Gobierno Local un rendimiento institucional positivo. Las experiencias que han apostado por este espacio directivo político y profesional son bastante exitosas en cuanto a capacidad de gestión, capacidad de innovación y, finalmente, en cuanto a rendimiento institucional. En este sentido los ayuntamientos que han impulsado un modelo gerencial (que sería la opción más explícita que ha apostado por un espacio directivo político-profesional) están bastante satisfechos con el rendimiento de esta opción. Los ayuntamientos que han optado por modelos menos explícitos (directores de servicios o responsables de áreas) también se muestran bastante satisfechos. c. El modelo directivo político-profesional es abierto y muy competitivo que favorece que el sistema asuma elevados niveles de aprendizaje institucional y con ello se generen directivos potentes y actualizados en las nuevas habilidades que se requieren en la dirección y gestión pública. En concreto: la necesidad de conseguir directivos altamente profesionalizados que atesoren nuevas habilidades directivas como la gestión de redes de organizaciones privadas que prestan servicios públicos y la optimización en la gestión de las Tecnologías de la Información y de la Comunicación y de los nuevos mecanismos que favorecen la participación ciudadana. Por otro lado, el modelo directivoprofesional juega un eje transversal que consiste en saltar de institución a institución lo que favorece unas transferencias interadministrativas (isomorfirmos institucionales) de sistemas de gestión, de buenas prácticas, etc. que pueden ser muy positivas. d. Los directivos politécnicos son agentes clave para introducir una cultura de trabajo centrada en objetivos y una cultura de evaluación de políticas y de resultados. Debilidades: a. El modelo de directivo político-profesional genera inevitablemente una mayor politización de las administraciones públicas. Por ejemplo implica la politización del espacio estrictamente profesional que agrupa las jefaturas administrativas profesionales. En este sentido, un buen funcionario que quiera hacer una potente carrera administrativa en la Administración tiene que plantearse a la fuerza hacer una carrera y/o unos contactos políticos para poder avanzar en su desarrollo profesional. b. El modelo directivo político-profesional sería poco acorde con las administraciones públicas de grandes dimensiones las cuales no requieren recurrir a mercados transversales para cubrir su espacio directivo sino que les bastaría utilizar los principios de igualdad, capacidad, mérito y confianza política entre sus propios empleados públicos de carrera. Es decir, en las administraciones públicas de grandes dimensiones hay suficiente masa crítica profesional para que puedan lograr buenos directivos en el marco de su función pública. En este sentido son inexplicables que la totalidad de directores del Ayuntamiento de Madrid procedan de otras administraciones y ninguna del aparato administrativo del propio Ayuntamiento. También sorprende en el caso del Ayuntamiento de Barcelona el peso que tiene los gerentes que proceden directamente de empresas privadas. c. Las transferencias de experiencias de una administración a otra (isomorfismo institucional) puede generar efectos negativos en el caso que estas transferencias y aprendizaje interadministrativo no se produzcan dentro de un contexto de cultura institucional que favorezca el cálculo sobre la viabilidad de la aplicación de determinados sistemas y herramientas generados en otras realidades administrativas que pueden ser muy distintas a la des la Administración que se intenta implantar. d. Si bien es cierto que el modelo directivo político-profesional es el que mejor sintoniza con un modelo social de contratación tradicional que prima la confianza, los contacto personales y la posición en el tejido social por encima de elementos formativos y profesionales reglados; y que además es cierto que este modelo de contratación y de selección no puede considerarse como clientelar. Pero también hay que tener muy presente la tradición histórica de clientelismo en nuestras administraciones públicas que un modelo directivo político-profesional puede rápidamente y funestamente actualizar el nunca desaparecido sistema de patronazgo. Ante estas fortalezas y, en especial, ante las debilidades detectadas por el rol políticoprofesional se proponen las siguientes estrategias de regulación de este espacio: 1) Si se estima conveniente se podría hacer un proceso formalizado de selección del personal directivo politécnico con la participación de perfiles políticos de la Administración contratante y de asesores externos. 2) Las personas que ocupan estos cargos político-profesionales no tienen porqué cesar de forma automática cuando cesen sus superiores políticos o se produzca un cambio de gobierno. Sí cesan, en cambio, si no gozan de la confianza política y profesional por parte de los nuevos cargos. Es decir estos puestos no deben ser, en muchas ocasiones, de confianza política en un sentido estricto pero lo que es evidente es que no pueden ser puestos ocupados por personal de “desconfianza política”. 3) Habría que regular un modelo de contratos blindados que ofrezcan a este personal una indemnización al ser cesados. Esta propuesta es controvertida pero se sustenta en dos argumentos: el personal que ocupa puestos politécnicos son contratados por motivos profesionales, en paralelo a los motivos de confianza, y por esta razón requieren una compensación que les permita encontrar otro trabajo profesional después del cese. Otro argumento es que si hay que pagar indemnizaciones su cese será objeto de mayor análisis y motivación política y profesional y se abandonaran malas prácticas como, ante un cambio político (incluso entre un mismo partido en el gobierno), cesar a todo este tipo de personal sin motivo objetivo alguno. Recordemos que este personal no hay que considerarlo tanto como “personal de confianza política” sino como “personal de no desconfianza política” que es muy distinto. 4) Para el género administraciones de politécnicos (Administración pensar General en del que las Estado, administraciones autonómicas y administraciones provinciales) dispongan de una bolsa centralizada de trabajo para sus propias administraciones. Las administraciones públicas deberían primar la contratación de estos profesionales “acreditados”. Esta bolsa de trabajo podría ser gestionada por cada administración pública (Administración General del Estado, administraciones autonómicas) y en el caso de la Administración Local por la Federación de Municipios, o por diputaciones, mancomunidades, etc. 5) También para el género politécnicos pensar en que las administraciones (Administración General del Estado, administraciones autonómicas y administraciones provinciales en organismos tipo INAP o escuelas de administración) establezcan unos mecanismos de acreditación profesional para ocupar puestos directivos evaluando tanto la formación reglada (máter, etc.) como la aprendizaje del desarrollo profesional. 6) Las administraciones públicas de grandes dimensiones deberían limitar el reclutamiento de efectivos del espacio políticoprofesional que sean ajenos a la organización municipal. Estas administraciones poseen suficiente potencialidad profesional para ser casi autosuficientes y no requerir de forma sistemática al mercado transversal para ocupar estos puestos. 7) Como se ha mencionado anteriormente, los directivos politécnicos son agentes clave para introducir una cultura de trabajo centrada en objetivos y una cultura de evaluación de los mismos. Para ello resulta conveniente diseñar sistemas de evaluación complejos que complementen la visión de los políticos (superiores inmediatos de los politécnicos) con la perspectiva de los diferentes agentes con los que el directivo politécnico se relaciona (con un modelo, por ejemplo, en la línea de la evaluación 360º). 6. Sobre las políticas de formación de los directivos públicos. La regeneración de la dirección pública en España no depende sólo de mejorar su regulación de carácter normativo sino que también debe transcurrir por la mejora de los planes de formación de directivos impulsados por los institutos o escuelas de formación de los empleados públicos. Los problemas de la función directiva en las administraciones públicas españolas no radican sólo en la confusión y el travestismo entre los tres roles directivos sino que también agrupan las siguientes disfunciones: • Un déficit de valores y de ética pública, es decir una cultura política y una cultura administrativa inadecuadas. • El dominio, durante los últimos años, de una cultura empresarial, poco acorde con la función pública y con la defensa del interés general, que tiene un carácter muy instrumental y que genera una miopía hacia una adecuada visión política e institucional de carácter estratégica. • El déficit estructural en buena parte de los directivos públicos de habilidades organizativas, de dirección de recursos humanos y de marketing institucional (comunicación pública y relaciones con los medios de comunicación). Los institutos o escuelas públicas (estatal, autonómicas y locales) han abordado, hasta el momento, de forma insatisfactoria la formación de los distintos perfiles de dirección pública. Un primer déficit está en la ausencia generalizada de planes de formación dirigidos a los directivos de carácter político (altos cargos y cargos electos). Se trata de un colectivo de personas difícil ya que por motivos de sus densas agendas y por motivos simbólicos (no existe en nuestro país la cultura de la formación de los directivos políticos fuera de las raquíticas experiencias de formación impulsadas por los partidos políticos) son huidizos a los planes de formación impulsados por institutos y escuelas públicas de formación. Un segundo déficit tiene relación con la formación de directivos públicos profesionales y politécnicos que requieren un modelo de aprendizaje de vanguardia con escasa sintonía con las capacidades organizativas de los institutos o escuelas públicas de formación. Por esta razón se ha generalizado la opción, por parte de algunas de estas instituciones, de externalizar esta formación tan estratégica en escuelas de negocios y excepcionalmente en universidades públicas. Por ejemplo a nivel histórico el INAP, la EGAP, el IVAP y la EAPC han tendido a externalizar esta formación en forma de postgrados o maestrías. Esta opción contempla una capacitación de carácter instrumental pero olvida una capacitación de naturaleza más institucional. Es decir, esta estrategia es una de las culpables de la excesiva empresarialización de nuestras administraciones públicas y de la pérdida de sus capacidades y fortalezas de carácter institucional. Una prueba del fracaso e insatisfacción con esta opción es que la mayoría de los institutos o escuelas que optaron en su momento por esta línea formativa la han ido abandonado con el tiempo (EGAP, IVAP y EAPC). Pero como en gestión pública suelen convivir los pasos adelante con los pasos atrás hay algunas instituciones que recientemente han decidido invertir de nuevo en esta estrategia como es el caso reciente del INAP. Sobre este tema hay que dejar claro que no se trata en absoluto de demonizar a las escuelas de negocios que, algunas de ellas en España, poseen una calidad contrastada y figuran como las mejores de Europa y del mundo. Se trata de magníficas escuelas de negocios que pueden aportar valor en la mejora de la capacitación de nuestros directivos públicos y que, por tanto, es imprescindible disfrutar de su magisterio. El error consiste en externalizar en bloque toda la formación de los directivos públicos en estas escuelas de negocios sin dejar espacio a otras estrategias formativas de carácter más institucional, global y plural. Como siempre las opciones híbridas o mestizas suelen ser las que acreditan un mayor rendimiento institucional. Además la opción de la externalización en bloque la formación directiva llega a poner en cuestión la supervivencia institucional de los institutos o escuelas públicas de formación. En este sentido no son pocos los que argumentan que en el siglo XXI ya no tienen sentido estas instituciones in house de formación ya que éstas pueden ser absorbidas de forma más eficaz y eficiente por las escuelas de negocios privadas y, supletoriamente, por las universidades públicas. Siguiendo este argumento las administraciones públicas no requieren institutos o escuelas de formación e investigación sino unos modestos servicios para la formación instrumental en ofimática o en idiomas en los territorios donde coexistan varias lenguas oficiales. Hay que poner en cuestión la modernidad de este planteamiento ya que, a nuestro entender, es justo lo contrario: un planteamiento anticuado y retrógrado. Precisamente las administraciones públicas no deberían externalizar nunca los ámbitos que aportan mayor valor institucional y público, como es en este caso por una parte de la formación de los directivos públicos en sus tres dimensiones o roles y, por otra parte la investigación y la innovación. En cambio no plantearía ningún problema externalizar la formación instrumental como la ofimática y el aprendizaje lingüístico. Veamos, a continuación, algunas propuestas más concretas para mejorar la formación de los directivos públicos: 1) La formación dirigida a los directivos políticos (altos cargos y cargos electos) es complicada por motivos de agenda y por falta de una cultura de la formación de este colectivo. Si se organizan cursos de formación para este grupo éstos no suelen implementarse por falta de demanda (salvo en el caso de formación de cargos electos de la administración local que es un colectivo tan extenso en la que sí hay, en ocasiones, demanda suficiente). La única solución para alcanzar a este colectivo consiste en realizar planes de formación individualizados, uno a uno, basados en la técnica del coaching que permite su adecuación a las agendas y a la intimidad. De esta manera los altos cargos suelen acoger con interés propuestas de formación vía coaching en materias de dirección de las organizaciones, gestión del tiempo, relaciones con los medios de comunicación e inglés. Una estrategia formativa complementaria sería la de organizar pequeños encuentros con altos cargos, por ejemplo desayunos de trabajo, invitando a una personalidad significativa a nivel mundial de un determinado ámbito sectorial y establecer una reunión-debate de intercambio de ideas entre los directivos participantes. 2) Para los directivos profesionales y para los directivos politécnicos las metodologías anteriores (coaching y encuentros puntuales) también funcionan. Aquí el problema es que se trata de técnicas muy caras para aplicar a colectivos tan numerosos, la solución es aplicarlos de forma incremental y continuada. 3) También para directivos profesionales y para directivos politécnicos existe la opción de organizar postgrados o maestrías en función directiva o en alta función directiva. Estos programas deberían ser institucionales, es decir: organizados directamente por las propias instituciones públicas con programas específicos que ataquen a los problemas autóctonos, con una presencia importante del profesorado compuesto por directivos seniors de la propia administración y de otras administraciones. Evidentemente dentro de estas maestrías habrá materias relevantes impartidas por escuelas de negocios, por profesorado de las universidades públicas y por consultores pero el programa docente debe estar dirigido e implementado por el instituto o escuela de formación de la administración que desea formar a sus directivos públicos. La política de formación de los directivos públicos es una materia crítica y estratégica que no puede externalizarse en bloque y sólo puede externalizarse en materias concretas. 4) En el marco de estas maestrías los directivos participantes deben elaborar como trabajo final del postgrado un plan de mejora que ponga en conexión los conocimientos recibidos con el diseño e implementación de mejoras e innovaciones en sus respectivos ámbitos de gestión. Aquí el objetivo consiste en lograr que los directivos demuestren capacidad de generar discurso y conceptos de renovación institucional. Es decir no se trata de lograr sólo directivos acreditados como buenos practicioners sino que se configuren también en una comunidad espistémica con capacidad de plantear conceptos e ideas y que por ello sean respetados por el resto de estamentos de la Administración. 5) Elaboración de programas a medida para la formación directiva de los diversos ámbitos de gestión con unas características sectoriales y unas problemáticas de dirección propias (ministerios, consejerías, concejalías, agencias, organismos autónomos, empresas públicas o consorcios). Las administraciones públicas agrupan distintas realidades de dirección y de gestión que requieren programas directivos con características específicas. Si bien es cierto que la dirección pública requiere unas habilidades comunes también es verdad que es distinto dirigir, por ejemplo, un centro hospitalario o una delegación internacional de cooperación al desarrollo. En este caso se trata de hacer estudios específicos sobre las necesidades directivas de un determinado ámbito de gestión y programar un programa de formación directiva que atienda a esta demanda. 6) Crear extranets corporativas que fomenten la participación de los directivos en el intercambio de ideas, discusión sobre nuevos modelos de gestión, etc. generándose un espacio virtual de gestión del conocimiento directivo. Elaborar una publicación periódica, por ejemplo mensual y muy breve, dirigida únicamente al personal directivo en sus tres dimensiones. Esta publicación tendría como objetivo tratar de forma monográfica de la mano de reconocidos especialistas temas de actualidad sobre innovación de la gestión y de la
