Jornada Escolar Completa

Jornada Escolar Completa: la Experiencia Chilena
Documento en elaboración, junio de 2009
Juan Eduardo García-Huidobro
Carlos Concha
Presentación
Este texto se propone sistematizar de una manera breve, la experiencia, los aciertos y errores y
especialmente, los aprendizajes derivados de la instalación del nuevo régimen de jornada
escolar completa en el sistema educacional chileno. El proceso ha tenido un recorrido que ya
completa trece años y con seguridad se trata de la iniciativa de más largo aliento y de mayores
recursos iniciada en educación en el país en los últimos 50 años.
El texto revisa el contexto de política educativa chilena en los años 90 y la manera cómo se
justificó entonces y ahora la ampliación de tiempo escolar para estudiantes, docentes y directivos
de los establecimientos educacionales, los propósitos y la manera cómo se implementó. La parte
más sustantiva del texto está destinada a revisar los resultados y los aprendizajes.
Es preciso dejar claro que se trata todavía de un texto en elaboración y que, con seguridad, una
nueva versión de él ampliará los aspectos aquí considerados.
1. Contexto de política para la idea de ampliación de la jornada escolar
A mediados de la década de los 90, se comienza a configurar un discurso explícito acerca del
movimiento de reforma educacional chilena, asunto que se omitió en el primer gobierno luego de
la dictadura, en consideración a que los mayores esfuerzos estuvieron concentrados en la
restauración de la convivencia y del sistema democrático en el país.
El discurso de la Reforma se ordenó tanto sobre bases conceptuales, políticas y programáticas
acumuladas desde fines de los años 80, a nivel nacional e internacional 1 , como sobre criterios y
experiencias prácticas de manejo del Estado, cuyo aprendizaje era todavía reciente. Cabe
destacar, que hubo especial cuidado en configurar un texto sobre la Reforma que articulara los
esfuerzos en curso, con los nuevos, propios del segundo gobierno de la Concertación (19942000). Desde ese tiempo se comienza a hablar, por una parte, de su carácter gradual e
incremental, y por otra, de las capacidades de los actores de la base para llevarla a cabo con
éxito.
La originalidad consistió en articular una política de intervención justificada en los conceptos de
igualdad de oportunidades educativas, de calidad y de formación ética y ciudadana, en el marco
1
. Los grandes hitos al respecto son los resultados de la Conferencia Mundial de Educación para Todos en
Jomtiem, los denominados Acuerdos de Washington, los documentos de CEPAL sobre Educación y
Transformación Productiva con Equidad y las políticas y programas desarrollados por agencias
financieras internacionales, especialmente el BID y el Banco Mundial en Educación en América Latina.
A nivel nacional, el texto que mejor sistematiza el acuerdo político de la década son las recomendaciones
de la Comisión Nacional de Modernización de la Educación (1994). Sobre este tema se sugiere revisar el
artículo de Concha, C., Gestión de las Reformas Educacionales en América Latina en los 90, REICE,
2005, Vol. 3, Nº 2, en http://www.rinace.net/arts/vol3num2/art8.htm
1
de un sistema educacional que mantiene instrumentos de mercado (financiamiento a través de la
subvención escolar por asistencia diaria de estudiante, servicios de educación municipal,
privados subvencionados por el Estado y privados e información pública de resultados a través
del Sistema de Medición de la Calidad Educacional SIMCE), los cuales también buscará mejorar
y enriquecer y nuevos instrumentos, como el Estatuto Docente, acordado y vigente desde el año
1991 y que regula la carrera y el ejercicio de la profesión docente y programas de mejoramiento
de la calidad y equidad de la educación.
En este sentido, la Reforma no se propuso modificar las bases estructurales del sistema
heredado de la dictadura, sino que jugar dentro de sus reglas, agregando otras definidas como
estratégicas, especialmente en el terreno de los incentivos y más gradualmente en la presión por
los resultados. No obstante esto, a diferencia del régimen militar, promovía resueltamente la
participación activa del Estado en Educación, en función de grandes propósitos nacionales, o de
demandas que la sociedad hacía a la educación, entre las cuales estaban 2 :
•
•
•
•
La necesidad de una educación que contribuya a la formación valórica de los
ciudadanos, para convivir en una sociedad democrática.
Garantizar la igualdad de oportunidades de las personas, especialmente de los más
pobres.
Mayores capacidades para construir y fortalecer la democracia en todos los espacios de
la vida ciudadana.
Contribuir a los requerimientos de nuevas competencias en las personas para asumir los
desafíos del desarrollo productivo y de la inserción del país en un mundo y en una
economía global.
Más allá de la manera cómo estos propósitos se encarnaron en prioridades políticas y en
estrategias, y de los avances y deudas que subsistan, importa dejar establecido que a mediados
de los 90 se estructuró un discurso formal y consistente sobre la Reforma Educacional. Este se
define como parte de un esfuerzo por influir de manera paulatina y global en la totalidad de las
dimensiones del sistema educativo
Para avanzar en esta dirección, se identificaron cuatro ámbitos de acción o “pilares de la
Reforma” que dieron origen a sus respectivas estrategias de implementación de políticas:
•
•
Los Programas de Mejoramiento e Innovación Pedagógica, destinados a modificar las
prácticas de enseñanza y de aprendizaje para enfrentar los desafíos de calidad y
equidad de la educación. Estos Programas, iniciados en 1990, combinaban estrategias
de generación de capacidades en las escuelas, con nuevos recursos e instrumentos. Se
desplegaron en los niveles de Educación Parvularia, Básica y Media y movilizaron
enormes esfuerzos y recursos destinados al mejoramiento de la calidad y la equidad de
la educación. Entre ellos, cabe destacar el Programa de las 900 Escuelas, el Programa
MECE Básica y el Programa MECE Media.
Reforma Curricular, asume el desafío de poner al día los objetivos, contenidos y
capacidades definidas en el currículo de Educación Básica y Media, a través del
establecimiento de un marco curricular de Objetivos Fundamentales y Contenidos
Mínimos Obligatorios para todo el sistema escolar y de Planes y Programas de Estudio
que podían elaborar los establecimientos educacionales si no se adscribían a los del
2
. Ver en Ministerio de Educación, “Reforma en Marcha: buena educación para todos”, Santiago, 1998,
pág. 20.
2
•
•
Ministerio de Educación. El marco curricular para Educación Básica se promulgó el año
1996 y el de Educación Media en 1998. A partir de esto, se inició la gradualidad del
cambio curricular que culminó el año 2001 en Octavo Básico y el año 2002 en el último
grado de Enseñanza Media
Desarrollo Profesional de los Docentes, afectando tanto a la formación inicial, como a la
formación continua de éstos. A la primera, mediante el desarrollo de programas
integrales de renovación e innovación de su formación inicial, a través de proyectos
presentados por las universidades formadoras; a la formación continua, mediante el
Programa de Perfeccionamiento Fundamental, cuyo foco era el conocimiento
disciplinario de base de los docentes 3 , uno de pasantías y becas al exterior y los
denominados Premios Nacionales de Excelencia Docente.
Jornada Escolar Completa Diurna, para abordar los mayores desafíos que demandaban
el nuevo currículo, la nueva pedagogía, los nuevos y más complejos aprendizajes
requeridos, la igualación reoportunidades de los más pobres y las nuevas maneras de
gestionar la educación, se requería mayor tiempo y espacio escolar. El compromiso
inicial fue que en un plazo de seis años, se lograrían las condiciones organizacionales y
de infraestructura que permitieran ofrecer una jornada escolar completa de toda la
mañana y parte de la tarde, a todos los establecimientos educacionales subvencionados
del país, tanto públicos como privados.
No es del caso abordar el destino del discurso político construido o las opciones tomadas en
términos de estrategias, tampoco su evolución, su actualidad o sus quiebres, sino sólo un
aspecto de éste, el de la jornada escolar completa. Importa, como se señaló, analizarlo desde
la perspectiva del estudio de la implementación de una política pública, para reconocer aciertos y
errores, y en este caso, de manera especial, los aprendizajes y las recomendaciones.
2. La idea y su justificación
El 21 de mayo de 1996, el Presidente Eduardo Frei anunciaba al país un conjunto de nuevas
iniciativas destinadas a explicitar el carácter de primera prioridad nacional al sector educacional.
Sin duda que la de la Jornada Escolar Completa era la de mayor impacto en el sistema escolar
y la definía de la siguiente manera:
Si queremos calidad en nuestra educación, necesitamos más tiempo de nuestros
alumnos en clases; más tiempo para que nuestros profesores trabajen en los aspectos
pedagógicos y de la reforma curricular; más tiempo para actividades de apoyo al trabajo
y recreación de los alumnos. Esta medida favorece especialmente a todos aquellos
niños y jóvenes que carecen de un espacio pedagógico en sus hogares 4 .
La medida se propuso beneficiar a 2.300.000 estudiantes de enseñanza básica y media e
implicaba una fuerte inversión en infraestructura y en subvención escolar.
3
. En definitiva este Programa nunca se impulsó de esa manera, sino como cursos de presentación del
nuevo currículo a los docentes. En definitiva, el tema del perfeccionamiento disciplinario no ha sido
tomado como política.
4
. Ver Mensaje Presidencial del 21 de mayo de 1996, p. 36, en
http://www.bcn.cl/susparlamentarios/mensajes_presidenciales/Discurso_presidente_96.pdf revisado en
mayo de 2008
3
La finalidad de la Jornada Escolar Completa (JEC) fue enunciada del siguiente modo:
“Aportar al mejoramiento de la calidad de la educación e igualar las oportunidades de
aprendizaje de los niños, niñas y jóvenes de todo el país, al aumentar de manera
significativa los tiempos pedagógicos con el propósito de desarrollar mejor el nuevo
marco curricular” (El Reloj, Mineduc. 1997).
La extensión de la jornada escolar se justificó por dos motivos básicos: (i) Para mejorar los
aprendizajes: ya que se reconoce el mayor tiempo es un factor que afecta positivamente al
aprendizaje, el trabajo técnico de los docentes y la gestión de cada establecimiento. (ii) Para
lograr mayor equidad en la educación: ya que la JEC permitirá atender a la población de alto
riesgo social y educativo, y al mismo tiempo es una acción que iguala las oportunidades de
aprender al aumentar de manera significativa el tiempo de trabajo escolar a todos los estudiantes
de establecimientos educacionales subvencionados por el Estado y no sólo a un sector
minoritario y privado como había sido hasta entonces.
La jornada escolar completa se presentaba como una medida que contribuía a consolidar los
esfuerzos en curso de la Reforma Educacional. En efecto, ella favorecía los cambios
pedagógicos promovidos por los programas de mejoramiento de la calidad y equidad de le
educación que en ese tiempo se impulsaban tanto en Educación Básica, como en Educación
Media; la ampliación de la jornada escolar también daba respuesta a las demandas provenientes
del nuevo currículo escolar que se estaba implementando y cuyo enfoque afectaba a las
disciplinas y a las didácticas como condición para avanzar en sus propósitos de aprendizaje
activo y desarrollo de habilidades de orden superior de los estudiantes.
Más allá de estos los motivos principales también se ha aludido a otros dos argumentos vicarios,
pero socialmente importantes. El cuidado de los niños y jóvenes habida cuenta de la necesidad
de aumentar el trabajo femenino en los sectores más pobres de la población 5 y el aumento del
espacio social, recreativo, cultural y deportivo en las poblaciones urbanas y sub-urbanas pobres
densamente pobladas, al existir después de las cinco de la tarde un conjunto de
establecimientos que pueden quedar liberados para la comunidad, lo que no sucedía cuando
estos funcionaban en doble jornada.
3. La implementación
a. La magnitud del esfuerzo
El tiempo escolar se incrementó en aproximadamente un 30% anual, aumentando el tiempo de
trabajo obligatorio fijado en la matriz curricular obligatoria. En educación básica significó pasar de
30 a 38 horas pedagógicas semanales de 3° a 6° grado y de 33 a 38 en 7° y 8° grado. En
educación secundaria de 33 horas en los grados 9 y 10 a 38 y de 36 en los grados 11 y 12, a
42 horas 6 .
Adicionalmente se estableció un tiempo más largo que antes de recreo y de almuerzo, en las
mismas 40 semanas de clase anuales. En términos de tiempo escolar, el mayor impacto para el
sistema se resume en agregar 232 horas cronológicas por año de 3º a 6º Básico, 145 en 7º y 8º,
261 en 1º y 2º Medio y 174 en los últimos dos años de enseñanza media. Quienes cursen toda
5
Según la Encuesta CASEN 2003, la tasa de participación promedio de las mujeres en el trabajo es de un
42%. Al desagregar por niveles de ingreso se advierte que para el 20% más pobre, quintil 1, alcanza
solamente un 26,3% y para el 20% más rico, quintil 5, un 56,6%.
6
. Se trata de “horas pedagógicas” de 45 minutos.
4
su etapa escolar con jornada extendida tendrían el equivalente a dos años más de clase al
egresar de 4° Medio.
Los destinatarios son todos los estudiantes de los centros educativos de primaria y secundaria
con financiamiento público (municipal y particular); las excepciones son el primer y segundo
grado y los que atienden a adultos, aunque los estudiantes rurales y los urbanos de sectores
pobres, si quieren, también pueden adscribirse a este régimen.
Para incorporarse al régimen de JEC el centro escolar debía contar con un proyecto de JEC
aprobado por el Ministerio de Educación, con la justificación pedagógica del uso del tiempo de
trabajo escolar y el número de estudiantes que se atenderá; en segundo lugar, debe contar con
la infraestructura y el equipamiento necesarios para la atención de los alumnos; debe contar con
el personal docente idóneo y los demás recursos humanos necesarios y asegurar tiempo para el
trabajo técnico y pedagógico del docente (2 horas cronológicas de trabajo para docentes con
más de 20 horas).
Algunos hitos de la implementación:
-
Ley “inicial” (1996) destinada a unos 3.200 establecimientos, en su mayoría rurales, que no
requerían inversiones en infraestructura para cambiar de régimen de jornada escolar. Es
este caso se estableció el mayor tiempo escolar para los estudiantes, se definió un tiempo
para el trabajo técnico-pedagógico en equipo de los docentes y el procedimiento de ingreso,
el apoyo a las escuelas para definir un proyecto pedagógico y se aumentó la subvención del
Estado (35% más).
-
Primera Ley JEC (1997): además de apoyo pedagógico y subvención mejorada hubo que
incorporar el aporte de capital para adecuar el espacio y equipamiento necesario para
atender a la matrícula en el nuevo régimen de jornada. Se decreta que es una medida para
todo el sistema escolar público (municipal) y privado subvencionado por el Estado, éste
realiza aporte de capital para infraestructura y equipamiento a todos, en función de las
inversiones necesarias para que la matrícula de un establecimiento educacional se incorpore
a JEC y se fija como plazo final el año 2002 para que todo el sistema se haya adscrito al
nuevo régimen de jornada escolar.
-
En el 2002 se había avanzado mucho (el 61.3% de los establecimientos estaban en JEC) sin
embargo el avance había sido mucho menor en Santiago (sólo un tercio de los
establecimientos) y en otros lugares densamente poblados en los que la carencia y el precio
de los terrenos dificultó la implementación de la JEC.
-
Una segunda ley que terminó su tramitación el 2004 extendió el plazo hasta 2007 para los
establecimientos públicos (municipales) y vulnerables y para el 2010 a los demás. Es
destacable este criterio de equidad. Esta ley otorgó dinero a los privados para aumentar
infraestructura (con resguardo de destino educacional por 30 años) y con la obligación de
que establecimientos estuviesen abiertos a la comunidad, por ejemplo, los fines de semana;
la vigencia de esta garantía fue hasta el 2006.
-
En esta segunda ley se avanza también en aspectos relativos a la gestión. Es claro que la
JEC aumenta las oportunidades de tiempo y espacio para educar, pero que lo que hace la
diferencia es el buen uso de estas oportunidades y ello depende en buena medida de la
gestión. Se introduce en ella la concursabilidad de los cargos de directores de centros
escolares y la obligatoriedad de la existencia del Consejo Escolar en todos los
establecimientos escolares.
-
En la actualidad, el 95% de los centros educativos está funcionando en el nuevo régimen de
jornada escolar; en términos de matrícula corresponde aproximadamente al 85% de los
5
estudiantes. Lo que falta es lo más complejo, centros de educación secundaria de alta
matrícula localizados en el centro de las ciudades y sin terrenos donde expandirse, centros
privados con subvención del Estado que atienden a sectores no vulnerables, o centros que
han solicitado no incorporarse y que mantienen altos niveles de calidad en las pruebas
nacionales de medición del aprendizaje.
Lo anterior pone a Chile entre los países con mayor número de horas de enseñanza anual. Un
dato de horas lectivas del año 2006, indica que para los tramos de edad entre 7 y 14 años, el
sistema educativo tiene previstas un promedio de 1.094 de horas de enseñanza obligatorias;
ellas aumentan a 1.210 para los 15 años. Eso pone al país sobre la media de la OCDE que
alcanza a 896 (14 años) y 910 (15 años) y de sus países asociados y sólo superado por México
en el tramo de 12 a 14 años (1.167 horas), en ningún otro 7 .
b. Las orientaciones sobre el uso del tiempo escolar
Para utilizar este tiempo escolar cada centro educativo debió formular un Proyecto Pedagógico
de Jornada Escolar Completa que definía la organización de la totalidad del tiempo escolar de
los estudiantes y el trabajo técnico pedagógico en equipo de los docentes. Para ello se
elaboraron materiales de apoyo, capacitación y asistencia técnica de la supervisión ministerial a
los establecimientos educativos.
El Proyecto debía justificarse pedagógicamente en función de los antecedentes de la institución
escolar, de los propósitos principales de su Proyecto Educativo Institucional o de sus prioridades
educativas. En la preparación del proyecto JEC se sugería analizar los resultados de aprendizaje
y la formación de los estudiantes y subrayar los aprendizajes, habilidades y actitudes que se
consideraba necesarios que los estudiantes logren, así como los aspectos pedagógicos que
requieren ser mejorados para lograr esos resultados. Lo anterior debía vincularse con la
consideración de las necesidades provenientes de los alumnos y alumnas, de sus familias y de
la comunidad.
El proyecto debía concretar las actividades propuestas para el tiempo complementario de los
alumnos y alumnas que agrega la JEC, señalando el número de horas semanales que destinará
a ello e identificando si se trataba de actividades que enriquecían una asignatura del currículo o
si se trataba de otro tipo de actividades. Se requería también describir las prioridades y
actividades consideradas para el trabajo técnico-pedagógico grupal de los docentes, en el
entendido que se debe destinar a estas como mínimo dos horas semanales de trabajo en
equipo. Por último, en el proyecto debía quedar establecida la forma de evaluación y el uso que
se hará de los resultados de la JEC en el establecimiento educacional.
5. Los resultados
a. Evaluación de los actores
La evaluación de la JEC por parte de los usuarios está lejos de ser negativa. Ya el 2001 la
Pontificia Universidad Católica de Chile realizó una evaluación que muestra que la JEC había
tenido muy buena recepción entre los distintos actores de los establecimientos (Desuc, 2001).
Existen dos evaluaciones posteriores. Una realizada por la misma Universidad Católica (Desuc,
2005) y otra, organizada por el Ministerio de Educación, mediante una jornada de evaluación en
todos los establecimientos con JEC (CEO, 2006), que a trazos gruesos repiten la impresión
general positiva.
7
. OCDE, Panorama de la Educción 2008. Indicadores de la OCDE. Indicador D1, pág. 412 y siguientes.
6
En relación con la jornada de evaluación (agosto de 2006), la mayoría de las opiniones de todos
los actores coinciden en los beneficios de la política de JEC. En efecto, el mayor tiempo escolar,
es apreciado por los aportes a los alumnos en formación y aprendizaje; también porque estaría
evitando el riesgo social que implicaría estar en la calle sin el cuidado de sus padres, y por los
beneficios que trae a los padres en cuanto pueden trabajar tranquilos sabiendo que sus hijos
están bien cuidados.
La mayoría de las debilidades observadas, se centraron en los contenidos curriculares y en
limitaciones de recursos humanos y materiales, como la falta de almuerzos para algunos y la
insuficiencia de materiales para trabajar sobre todo en computación. Las sugerencias se
centraron principalmente en temáticas curriculares, de mejor manejo del tiempo escolar y en la
relación del Proyecto Educativo Institucional con la JEC.
Las respuestas por actores entregan algunas precisiones de interés. Los alumnos le otorgan
gran importancia y tienen una mala evaluación de los contenidos curriculares y, sobre todo de las
horas de libre disposición (HLD) o Talleres. Para los profesores, por su parte, una carencia
significativa e importante es la falta de capacitación y de incentivos económicos. Los apoderados
son particularmente críticos cuando pertenecen a un establecimiento donde hay problemas con
la alimentación que reciben los niños. Por último para los Consejos Escolares, el tiempo escolar
es lo mejor evaluado y a lo que se le asigna la mayor importancia. En relación a lo que debe
mejorar, la principal importancia la tiene el aumento de los recursos económicos para
implementación y no recargar de trabajo a los docentes; también destacan la necesidad de
revisar los contenidos curriculares y extraprogramáticos.
El estudio de la Universidad Católica (Desuc, 2005) refrenda la opinión favorable respecto a la
JEC. Los actores institucionales (profesores, directores y responsables de la gestión técnicopedagógicos) tienen una evaluación positiva de su funcionamiento. El 59% de los profesores, el
69% de los directores y el 57% de los encargados técnicos la evalúan con notas entre 6 y 7 (con
escala de 1 a 7). En promedio su funcionamiento se califica en un 5.6 Para los padres la JEC
significa más tiempo de sus hijos en el colegio (50%) y más horas de clases para las materias
importantes (41%). Para los estudiantes significa más tiempo en el colegio (53%), más horas
para las materias importantes y el desarrollo de nuevas actividades (41%).
Las tres cuartas partes de los profesores identifican como el aspecto más problemático el
agotamiento de los alumnos y de los profesores con un 74% y un 77% respectivamente. El 45%
de los profesores destaca como “muy grave” el que haya alumnos que no almuercen.
Sólo el 32% de los directores indica que el tema del almuerzo está resuelto para la totalidad de
los alumnos; el 50% que es un problema resuelto para la mitad o la mayoría de los alumnos; el
18% restante señala que la provisión de almuerzo es un problema no resuelto, o resuelto sólo
para una minoría. El 12% de alumnos de enseñanza media y un 4.6% de alumnos de enseñanza
básica reconocen que no almuerzan, hecho grave si se considera la extensión de la jornada.
En relación a los efectos de la JEC los actores no se refieren a mejoramientos específicos en
las áreas de aprendizaje tales como lenguaje, matemáticas y ciencia. Sin embargo, perciben que
la JEC está teniendo efectos en las siguientes áreas:
-
En el desarrollo de conocimientos y habilidades de los alumnos: fundamentalmente en
mejorar la formación valórica, la formación deportiva y el manejo de la tecnología y de la
informática.
-
En el aprovechamiento de la infraestructura, el equipamiento y recursos.
-
La calidad del trabajo en equipo y las prácticas pedagógicas docentes.
-
La disminución del tiempo en que los niños están solos en su casa o en la calle.
7
-
El aumento de posibilidades que la madre trabaje remuneradamente.
-
El ahorro del costo de almuerzo de los hijos y la posibilidad de evitar el gasto de dejar el
cuidado de los niños con terceros.
b. Organización del tiempo escolar
A juicio de los responsables de la gestión Técnico Pedagógica de los centros educativos,
los factores que más han influido en las decisiones de organización de las actividades de la JEC
son: las necesidades de aprendizaje de los alumnos (82%), la opinión del director o equipo
directivo (80%), las demandas del nuevo currículo (80%) y lo que cada profesor puede ofrecer
según su experiencia (76%). Los estudiantes mencionan los subsectores de Lenguaje (58%) y
Matemáticas (64%), como principales actividades a que se dedica el tiempo adicional de clases.
Otras actividades que señalan como importantes dentro de la distribución del tiempo adicional de
la JEC, son: Ciencias y Ciencias sociales (38%), idioma extranjero (32%) y actividades
deportivas (30%).
En relación al tiempo, la evaluación destaca que la mayoría de los establecimientos de
educación básica se ajusta a la norma en cuanto al cumplimiento del tiempo global de la jornada
y al cumplimiento del tiempo pedagógico (Plan de Estudio + Libre disposición). Sin embargo, el
tiempo destinado a almuerzo se ubica por sobre lo normado y el tiempo destinado a recreos bajo
lo normado.
En Enseñanza Media la tendencia predominante (73,6% de los establecimientos) es estar en o
sobre la norma de tiempo exigido por la JEC. En promedio, los establecimientos de E. Media en
JEC tienen una jornada semanal de 39 hrs. y 23 minutos, 38 minutos más que lo previsto.
También en educación secundaria los centros educativos destinan a almuerzo más tiempo que el
previsto en la normativa y el 63,2% de los establecimientos está bajo el rango previsto en el
tiempo dedicado a los recreos.
Existe una alta concentración de horas de estudio en cuatro materias que logran mucho mayores
porcentajes que la norma: Lenguaje y Comunicación, Matemáticas, Ciencias Naturales y
Ciencias Sociales, en educación primaria. En educación secundaria, los mayores porcentajes se
concentran en las tres primeras materias y se agrega Orientación o Consejo de Curso.
El currículo mantiene algunas horas denominadas de libre disposición. Las actividades que
concentran mayores porcentajes en los centros educativos y complementarias a las materias del
currículo, son: el apoyo pedagógico a los alumnos en la forma de reforzamiento (27.6% de los
centros), el reforzamiento en lenguaje y comunicación (25% de los centros) y otras actividades
que complementan sectores de aprendizaje como la lectura dirigida, la creación literaria, el
reforzamiento en matemáticas, en ciencias naturales e inglés. Las actividades de libre
disposición no relacionadas con materias del currículo, son: computación (43.9% de los centros),
deportes (28.4% de los centros) y actividades artísticas
En relación a las actividades no relacionadas directamente con sectores específicos de
aprendizaje, se destaca la relativa poca variedad de ellas:
-
Gran parte de los establecimientos educacionales utilizan tiempo de libre disposición a la
preparación de la Prueba de Selección Universitaria (PSU).
-
Un porcentaje importante de establecimientos destina tiempo de libre disposición a
actividades de formación valórica (24,7%).
-
Las actividades de carácter deportivo, también son un tipo de actividad implementada por un
buen porcentaje de establecimientos, aunque menor a los señalados con anterioridad.
8
-
La actividades relacionadas con tecnología y computación son efectuadas por un 15,9% de
los establecimientos de enseñanza media
c. Resultados de aprendizaje de los estudiantes
Mejorar las oportunidades y los resultados de aprendizaje de todos, especialmente de los
sectores más pobres, formaba parte de la justificación más importante del esfuerzo por cambiar
el régimen de jornada escolar de los estudiantes. En teoría, más tiempo en los centros escolares
debería mejorar los logros educativos. A trece años de iniciado el cambio, podemos concluir que
esto es verdad, pero su avance es considerablemente más lento de lo que se esperaba.
Un trabajo reciente (García, 2006) analiza los resultados de la JEC en el aprendizaje en escuelas
que estuvieron en ese régimen en el período 1999 y 2002 en cuarto grado; para analizar los
aprendizaje se recurrió al SIMCE de cuarto básico de los dos años en lenguaje y matemática.
Los resultados muestran que la implementación de la JEC tiene un efecto positivo y significativo
de 2.2 y 4.7 en las pruebas de matemáticas y lenguaje, respectivamente. Sin embargo, este
impacto no es homogéneo. Para los centros públicos (municipales), los impactos estimados
corresponden a 1.3 puntos en matemáticas (no significativo) y 3.7 puntos adicionales en
lenguaje; para los centros particulares subvencionados los impactos estimados corresponden a 4
puntos en matemáticas y 6.7 en lenguaje.
Para ver el impacto de JEC, es recomendable ver también el estudio de Valenzuela (2005). En
él se señala que la JEC sí tiene un impacto en resultado medido en las pruebas Simce, pero que
este resultado varía según la dependencia del establecimiento y el subsector medido. El estudio
señala que el impacto de la JEC es mayor en Lenguaje y que los colegios Particulares
Subvencionados obtienen un mayor incremento 8 .
A partir de los resultados en lectura y matemática en 4º grado, año 2008, el SIMCE estudió los
principales factores asociados a estos resultados 9 , logrando establecer consistentemente, en
ambos subsectores y en todos los grupos socioeconómicos, que los estudiantes de aquellos
colegios con 5 años o más de implementada la JEC, alcanzaban mejores desempeños (5
puntos) que los que tenían menos de 5 años (4 puntos). Es preciso destacar que sólo las altas
expectativas de los padres y la condición de niñas se asocia a mayores puntajes en lenguaje y la
alta proporción de profesores bien evaluados y la alta expectativa de los padres en el caso de
matemáticas. Estos resultados establecen una clara diferencia en relación con la misma
comparación para los del SIMCE 2002, que no mostraban ninguna diferencia significativa entre
los resultados logrados y los años de permanencia en JEC.
¿Qué indican estos resultados? Al menos cuatro cosas: (i) Habida cuenta de la fuerte inversión
(inicial y recurrente) el mejoramiento de los resultados de aprendizaje es menor a lo esperado y
comienza a llegar más tarde de lo que se hubiese querido; (ii) no obstante que los puntajes de
los grupos socioeconómicos bajo y medio bajo aumentan más rápidamente que los de los otros
grupos, la brecha se mantiene sin esperanzas de acercamiento; (iii) los establecimientos
educacionales municipales que no están en JEC, corresponden mayoritariamente a los pocos
que seleccionan alumnos por rendimiento y que se localizan en los sectores de alta
urbanización, y sin embargo igual logran resultados más bajos que los que están en JEC; y, (iv)
parece claro que el mayor tiempo escolar es, por así decirlo, “neutro”; ya que no produce efectos
8
“Partial Evaluation of a Big Reform in the Chilean Education System: From a Half Day to a Full Day
Schoolling”, Juan Pablo Valenzuela, University os Michigan, 2005.
9
. Ministerio de Educación, SIMCE, Presentación de la conferencia de prensa 2008. Revisado en junio de
2009, en: http://www.simce.cl/index.php?id=253&no_cache=1
9
por sí solo, sus resultados están asociados al mejoramiento de las capacidades de gestión y de
enseñanza del centro escolar.
6. Aprendizajes y recomendaciones
a. Los aspectos problemáticos
Errores e incumplimientos
-
Mal cálculo de tiempo y financiamiento. Finalmente instalar el sistema, demorará ocho años
más de lo previsto y a mayores costos de lo inicialmente imaginado.
-
Obligatorio para todos: la falta de una ventana de excepciones, instaló una evaluación
pública de política fracasada: se nota más lo poco que falta que lo mucho que se ha hecho.
-
El discurso de la “descentralización pedagógica” resultó contraproducente y equivocado. Se
actuó en el supuesto que las escuelas tenían suficiente autonomía y capacidades para
decidir con efectividad cómo organizar el mayor tiempo escolar y preparar un proyecto
pedagógico. Faltó vincular las decisiones con buenos diagnósticos de las necesidades de
aprendizaje de los estudiantes, la creación de capacidades de gestión y de desempeño
profesional de directivos y la producción y distribución de recursos pedagógicos y de
evaluación del aprendizaje de los estudiantes. Faltó apoyo para los establecimientos más
débiles.
-
Error comunicacional con la frase “No más de lo mismo”. Esa frase presidencial y repetida
por varias autoridades políticas hasta la actualidad, constituyó, en definitiva, una señal
equívoca y compleja para los actores de la base del sistema escolar, especialmente los
docentes y responsables de decidir las nuevas actividades de la jornada escolar de su
establecimiento educacional. En efecto, el llamado fue entendido como “hacer cosas
distintas a las que se ha hecho siempre”. Ello llevó a muchos establecimientos
educacionales, especialmente en los primeros años, no a mejorar lo que los docentes sabían
hacer, -clases en su materia-, sino a proponer actividades “innovadoras” y que, claro, nadie
en las escuelas había hecho nunca y que no se sabía bien cómo hacer.
-
Débil capacidad de apoyo y supervisión, lo que lleva a un incumplimiento importante en
varios aspectos. En 2005 la evaluación encargada por el Ministerio de Educación a la
Universidad Católica mostraba que el 28% de las escuelas y el 26% de los liceos dedicaba a
la JEC un tiempo menor que el estipulado. El mayor incumplimiento tiene que ver con la
disminución de los recreos (68% de las escuelas y 63% de los liceos), lo que puede estar
asociado al que el principal problema detectado sea el cansancio de alumnos y profesores
(74% y 77%).
-
Se ha aumentado mucho el tiempo dedicado a las materias que son medidas por las
pruebas nacionales estandarizadas (el SIMCE) y por la prueba de ingreso a la universidad
(la PSU) en detrimento de horas de libre disposición para actividades que varíen y
enriquezcan culturalmente el currículo.
b. Aspectos a tener en cuenta para no repetir errores
Sobre la base de las dificultades de implementación y los errores cometidos ¿Qué
recomendaciones de política es posible hacer a partir de la experiencia chilena?
Es posible ordenar algunas sugerencias en cuatro aspectos: (i) las definiciones de base que es
preciso tener claras; (ii) una determinación inicial de las tareas curriculares que aseguren mejor
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la calidad del mayor tiempo escolar; (iii) los procedimientos para el cambio de régimen; (iv) las
exigencias básicas de apoyo y la supervisión a la implementación en las escuelas del nuevo
régimen de jornada escolar y (v) un muy claro y bien preparado “discurso” que explique a todos
el sentido y el modo de la medida.
(i)
Definiciones referidas a la ampliación de la jornada escolar
Hay al menos siete ámbitos que requieren definiciones y opciones (es imprescindible conocer la
disponibilidad de recursos financieros y los costos involucrados para los distintos escenarios).
Cada uno de ellos puede abrirse y detallarse. Por ahora, sólo a modo de titulares:
o Definir la ampliación del tiempo escolar como una política pública para todo el
sistema o para una parte de éste (si así fuese, establecer claramente a quiénes, en
qué plazos y en qué condiciones), sin regreso al régimen de jornada anterior, por lo
tanto, con recursos, sistemas y capacidades para sostenerlo, apoyarlo y evaluarlo.
o Cobertura: cualquiera sean las decisiones que se adopten en relación con el tipo de
centros educativos a los que se beneficiará, con la población destinataria del cambio
de régimen de jornada escolar y con la focalización de los esfuerzos y los recursos ,
es imprescindible que exista algún tipo de información acerca del comportamiento
de la demanda de matrícula en el territorio, a la escala que corresponda, en términos
de situación, evolución y proyecciones, de manera que las inversiones no se hagan
en lugares en los que dicha demanda actual, potencial o futura no las justifique (no
hay peor imagen que la de una escuela nueva que año a año va quedando sin
alumnos). Las decisiones de inversión deben considerar también tamaños mínimos
y máximos de las escuelas. La fusión de escuelas pequeñas siempre es tentadora,
pero es compleja desde la perspectiva de la relevancia cultural y social que muchas
veces estas escuelas tienen para sus comunidades; es posible estudiar una
solución intermedia, por ejemplo, dejar las escuelas pequeñas, desde inicial a hasta
el 2ª grado y concentrar a los estudiantes en los grados superiores (3º a 6º) en
escuelas completas y con mayores capacidades de trabajo escolar.
o Un segundo ámbito de decisión tiene que ver con opciones de obligatoriedad y
plazos. Hay que definir si es obligatorio o no para la totalidad del sistema escolar o
para una parte de él y establecer la gradualidad y los plazos de la obligatoriedad,
con independencia de a quiénes obligue, cómo se definan las inversiones y cómo y
a quiénes se haga llegar los aportes financieros del Estado. Esta definición debiera
incluir tanto al sistema público, como a los particulares con autorización o con
reconocimiento de la validez de estudios. El tema de los plazos es complejo debido
a las dificultades administrativas y técnicas de inversiones que involucran
infraestructura, terrenos, habilitación de espacios o equipamiento. Un dato que hay
que tener desde el comienzo es que habrá casos en los que por diversas razones no
existen soluciones de infraestructura y grandes dificultades para incorporarse al
nuevo régimen de jornada escolar (falta de terrenos, escuelas en sectores de alta
urbanización que no pueden ampliarse, escuelas incompletas o muy pequeñas). La
experiencia indica que, en estos casos, siempre los plazos son más largos que lo
previsto, que siempre hay que jugar con un margen de flexibilidad en los plazos y
dejar ventanas de excepción a la obligatoriedad.
o Considerar que hay distintas formas de expresión de la gradualidad, de acuerdo
básicamente a prioridades de orden político, cada una de las cuales puede ser bien
justificada. Por ejemplo, a nivel de sistema se puede optar por centros que atienden
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a poblaciones más pobres, o por regiones, partiendo por las que tienen mayores
necesidades o las tienen mayor interés en incorporarse al nuevo régimen de
funcionamiento o por aquellos centros educativos que requieren menores
inversiones para incorporarse al nuevo régimen (en una primera etapa se puede
partir con ellos, previa inversión en habilitación o adecuaciones). También existe la
gradualidad de ingreso a nivel de escuela. Es conveniente considerar la posibilidad
que las escuelas se incorporen gradualmente. Lo que importa es que exista
consistencia entre estas decisiones y el espacio, el equipamiento y los recursos
humanos disponibles y cumplimiento de los compromisos y plazos convenidos.
o Un cuarto está referido al tema de la disponibilidad de recursos financieros para
la implementación del cambio de régimen de jornada escolar en los centros
educativos y en la gradualidad que se establezca. Es preciso prever recursos para:
(i) los centros cuya planta física resulte insuficiente para incorporarse el régimen de
jornada extendida (incluye nuevas construcciones, habilitación de recintos,
adecuaciones, ampliaciones, construcción de aulas, servicios básicos, equipamiento
y mobiliario, mantenimiento); (ii) el funcionamiento de la nueva modalidad de jornada
escolar a nivel de cada centro educativo (más tiempo de los docentes, directivos y
del resto del personal, alimentación de los estudiantes, más insumos para la
enseñanza).
o Un quinto ámbito de decisión tiene que ver con clarificar los requisitos y
procedimientos para que un centro educativo cambie de régimen de jornada
escolar. Es posible distinguir varios tipos de ellos, cada uno de los cuales debe
contar con normas, procedimientos y plazos: (i) infraestructura y equipamiento; (ii)
recursos humanos (personal docente, administrativo y auxiliar); (iii) normas de
funcionamiento del régimen, incluyendo el número de horas mínimo semanal, la
duración de cada hora pedagógica, los tiempos de descanso y alimentación, el
tiempo diario mínimo de permanencia de los alumnos, el tiempo de trabajo lectivo y
no lectivo de los docentes, incluyendo el tiempo de trabajo técnico en equipo, tiempo
para atención de padres, para la preparación de la enseñanza, etc.; (iv) una
propuesta de reorganización y uso pedagógico del tiempo escolar, justificada y
aprobada; (v) tiempo para el trabajo técnico-pedagógico de los docentes en equipo.
o Un sexto ámbito se refiere al apoyo y a la supervisión a los procesos de
instalación y funcionamiento del nuevo régimen de jornada escolar en los centros
educativos. En esto es posible distinguir al menos cuatro dimensiones que requieren
consideración: (i) apoyo a la implementación curricular; (ii) disponibilidad de recursos
para el aprendizaje; (iii) aplicación de instrumentos de aseguramiento de la calidad;
y (iv) disponibilidad de recursos por parte de los centros educativos para sostener
los esfuerzos.
(ii) Tareas para asegurar calidad educativa en el cambio de régimen de jornada escolar en las
escuelas.
o Lo primero es la necesidad de contar con un criterio respecto de los niveles de
autonomía de las escuelas para tomar decisiones acerca de cómo organizar el
mayor tiempo escolar disponible. Parece claro que contará con mayores niveles de
autonomía la escuela que logre mostrar mejores niveles de resultados escolares en
términos de aprendizajes de sus estudiantes y al revés, la escuela con más bajos
resultados debiera tener mayores niveles de intervención y apoyo de la supervisión
en la formulación, seguimiento y evaluación de su planificación. Por cierto que el
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o Una segunda cuestión tiene que ver con el foco de los esfuerzos de la escuela.
Sin duda que el foco central debiera ser el mejoramiento de los aprendizajes de los
estudiantes y la planificación debiera dar cuenta de las condiciones de partida
(diagnóstico), de metas a corto plazo (anuales) y de mediano plazo (cuatro años, por
ejemplo) en relación con el mejoramiento de los aprendizajes fundamentales,
seguramente lenguaje y comunicación y matemáticas para comenzar, en cada uno
de sus grados. Estas metas debieran involucrar a todos y a la gestión completa de la
escuela. De su avance es que se da cuenta pública a la comunidad.
o La opción anterior demanda nuevos sistemas, capacidades e instrumentos de
apoyo por parte de la agencias del sistema educacional, especialmente en los
ámbitos del currículo, supervisión y de la gestión de la enseñanza. Importa, por
ejemplo, la existencia de definiciones que complementen y/o contribuyan a
“modelar” el desarrollo de formas de enseñanza más efectivas, a partir del currículo
vigente. Entonces un paquete de apoyo curricular, por materia prioritaria debiera
contener explicitaciones sobre: (i) ejes de aprendizaje por grado o aprendizajes
claves a lograr; (ii) descripción de niveles de logro de aprendizaje desde el primer al
último año de básica; (iii) instrumentos para diagnosticar el nivel de logro de los
estudiantes para ser aplicados y analizados en cada escuela; (vi) ejemplos de
unidades didácticas desarrolladas; (iv) muestras de pruebas para medir avances en
aprendizajes y materiales y guías de trabajo para los estudiantes; (v) un sistema de
información que monitoree los avances de los logros de cada escuela en las metas
propuestas. Estos apoyos y materiales deben ser parte substantiva de un proceso
de capacitación a directivos y a docentes.
o Evaluación de resultados: es recomendable establecer, desde el inicio de la
política, la instalación de una línea de base con los niveles de logro de aprendizaje
de los estudiantes, con el propósito de hacer seguimiento a los desempeños de
cada cohorte; de manera paralela, también generar un observatorio de buenas
prácticas de ampliación del tiempo escolar tanto en aspectos de gestión de la
enseñanza, como de trabajo técnico y pedagógico de los maestros. De igual forma,
importa evaluar la utilidad de los instrumentos y materiales de apoyo tanto a la
evaluación de los aprendizajes de los estudiantes, como a la enseñanza.
El cambio de régimen debiera ser aprobado por la autoridad sobre la base de normas
previamente establecidas. El cambio de régimen de hace por centro educativo, recogiendo sus
peculiaridades (por ejemplo, totalidad o gradualidad), en un acto normativo formal, que le impida
volver al régimen de jornada anterior.
Resultan fundamentales las capacidades de seguimiento y control de la autoridad de educación
para asesorar la implementación a nivel del centro escolar, controlar el cumplimiento de la
propuesta aprobada y un sistema de información que incluya el diagnóstico de cada escuela, sus
metas de mejoramiento, su planificación, el monitoreo al avance en el logro de sus metas, la
cuenta pública de la escuela y las acciones de apoyo y supervisión.
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Referencias
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Jornada Nacional de Evaluación de Proyectos Pedagógicos de la JEC. Análisis cualitativo.
Consolidado nacional.
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de 2009, en:
http://www.opech.cl/bibliografico/Participacion_Cultura_Escolar/Informe_final_jec.pdf
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García Marín, Alvaro (2006) Evaluación del Impacto de la Jornada Escolar Completa (Versión
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Revisada en junio de 2009, en:
http://www.simce.cl/fileadmin/publicaciones-BD-simce/garcia_alva2.pdf
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proyecto pedagógico. Edición 2007. Revisado en junio de 2009, en:
http://www.mineduc.cl/biblio/documento/200609261229340.RELOJ%202007.pdf
Ministerio de Educación, Chile: Evaluación del Proyecto Pedagógico de Jornada Escolar
Completa. Reedición 2006. Revisado en junio de 2009, en:
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Chile.
Valenzuela, J. P., 2005, \Partial Evaluation of a Big Reform in the Chilean Education System:
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