NOTA Crecer hacia afuera: una estrategia para el desarrollo económico argentino HERNAN P. LLOSAS En el número de mayo de este año de la Revista Valores, Ernesto O'Connor1 ha mostrado cómo las políticas aplicadas en nuestro país en las últimas décadas han otorgado prioridad al consumo interno por sobre las exportaciones, como estrategia de desarrollo económico. O'Connor aporta varias razones por las que esa opción ha resultado en tasas de crecimiento inferiores a las alcanzadas por países que eligieron la estrategia opuesta, señalando que `La Argentina equivocó la "estrategia de desarrollo"; el consumo no era el camino2. Quince años antes, en un trabajo preparado a pedido de la Asociación de Bancos Argentinos (ADEBA) para su 6ta. Reunión anual 1988, expuse una tesis similar a la de O'Connor (Llosas, 1988). En ese trabajo se proponía la promoción de las exportaciones como estrategia para lograr una mayor tasa de crecimiento económico. Para lograrlo sugería la aplicación de diversos instrumentos de política fiscal. Citaba en ese trabajo los análisis realizados por Lamfalussy (1963) y por Kaldor (1971) comparando el desempeño económico del Reino Unido en la segunda postguerra con el de otros países de Europa y de Oriente. Mientras que el Reino Unido había aplicado políticas de crecimiento basadas en el mercado interno, en el consumo, esos otros países habían crecido "hacia fuera", un crecimiento conducido por las exportaciones. Estos últimos países habían crecido a tasas considerablemente más altas que las que exhibía el Reino Unido. 72 Año XXI • N 2 57 • Julio 2003 Kaldor se reconoce en ese artículo coautor de las políticas que ahora critica. Explica que el Reino Unido había elegido "crecer hacia adentro", aplicando políticas de manejo de la demanda agregada, como consecuencia lógica de los problemas de desempleo y estancamiento experimentados durante la década de los años 1930, Esas políticas mejoraron el desempeño de la economía en comparación con aquel periodo aciago. Sin embargo, según advierte Kaldor mirando hacia atrás, ese desempeño hubiese sido aún superior de haberse adoptado una estrategia de "crecer hacia fuera", como la que adoptaron otros países como Alemania y Japón. Kaldor explica que optar por crecer hacia adentro implica elegir como motor de crecimiento al consumo. En la sección siguiente desarrollará varias razones por las que basar el crecimiento en el consumo es optar por bajas tasas de crecimiento. En circunstancias en las que un nuevo gobierno anuncia la adopción para Argentina, una vez más, de una estrategia de desarrollo motorizada por el consumo, parece oportuno releer a Kaldor y repasar las conclusiones a las que llegara hace más de treinta años en su estudio comparativo de dos estrategias de crecimiento económico. Esto nos permitirá, agregando al aporte de O'Connor las recomendaciones que Kaldor formuló públicamente en ese momento, proyectar cuáles pueden ser las consecuencias de la opción que se haga, hoy, en nuestro país. Crecimiento vía mercado interno vs. crecimiento vía exportaciones El caso de Argentina En una economía como la de Argentina, abierta al comercio internacional (globalizada), optar por el mercado interno como motor del crecimiento limita la tasa de crecimiento económico porque: 1. Al crecer el producto aumentan las importaciones, tanto las de materias primas y productos intermedios, como las de bienes de capital y de consumo final3. Las exportaciones también crecerán, pero a) Ese crecimiento estará limitado por las políticas de proteccionismo agropecuario aplicadas por los países de la Unión Europea y los Estados Unidos de Norteamérica. b) Mientras que el efecto del crecimiento del producto sobre las importaciones es directo (propensión marginal a importar), el efecto sobre las exportaciones es indirecto, actuando vía aumentos en la inversión y consiguientemente en la incorporación de cambio tecnológico, es decir, aumento en la productividad. Por todo esto es muy probable, y se ha verificado en la práctica en nuestro país en la segunda mitad del siglo XX, que el crecimiento del producto genere déficit en la balanza comercial y crisis en la balanza de pagos. Históricamente esto produjo ciclos de "acelerador-freno", es decir, inestabilidad en los niveles de actividad y tasas promedio de desarrollo muy bajas 2. Como consecuencia de lo anterior, el estímulo a la inversión será débil, la razón inversiones a producto será pequeña, y el consumo representará un porcentaje muy alto del ingreso. Teniendo en cuenta que una parte importante del cambio tecnológico viene incorporado en los bienes de capital, la tasa de aumento de la productividad será pequeña. Esto significa una baja tasa de crecimiento en la competitividad de nuestros bienes transables, tanto el los mercados internacionales (exportaciones) como en el mercado interno (substitución de importaciones). Esto contribuirá también a que la tasa de desarrollo económico sea baja. Debe reconocerse, no obstante, que si la competitividad de nuestros transables no crece por aumentos en la eficiencia y eficacia productivas (cambio tecnológico), aún es posible aumentar esa competitividad y exportar. Para ello podemos recurrir a la política de balanza de pagos, y devaluar nuestra moneda. Devaluar implica reducir las rentas de los factores de producción domésticos, en particular las del factor trabajo, especialmente las del trabajo no calificado4. El progreso tecnológico es lo que ha permitido que el salario real creciese en los países en los que creció. De ellos se desprende que si no logramos una elevada tasa de avance tecnológico como instrumento para ser más eficientes y eficaces y lograr así ser más competitivos internacionalmente, sólo podremos exportar más bajando los ingresos reales de quienes habitamos en Argentina. Esto no significa que cerrando nuestra economía podremos elevar nuestros ingresos, nuestros salarios reales. Debe notarse que aún cuando cerrásemos nuestra economía al comercio Internacional — y más aún si lo hiciésemos — el poder adquisitivo de nuestros salarios (ingresos) no podrá crecer si no logramos incorporar progreso tecnológico. No es eligiendo al consumo como motor del crecimiento que lograremos elevar el salario real. Todo lo contrario, con esa elección estaremos renunciando no sólo a generar estímulos para cambiar hacia tecnologías más eficientes, sino también renunciando a las economías de escala que el comercio, que la división del trabajo, hace posible. 3. Cuando la relación entre inversión y producto es baja, y cuando la tasa de exportaciones a producto también lo es, el consumo representará un porcentaje muy alto del ingreso. La mayor parte de los recursos del país se estará destinando al consumo. Esto dará temporariamente una sensación de bienestar, que será mayor si al mismo tiempo nos estamos endeudando con el resto del mundo. Es último es lo que ocurrió durante la década de los años 1990. en el mediano plazo, la insuficiente acumulación de capital y la consiguiente baja tasa de progreso tecnológico, implicaron una baja tasa de crecimiento en la productividad y, consiguientemente, una baja tasa de desarrollo económico. Si ante esa situación futuros gobiernos quisiesen aumentar la productivi- Revista Valores en la Sociedad Industrial 73 dad se verían obligados a bajar la participación del consumo en el ingreso, una medida muy impopular. Al optar por una tasa alta de consumo en el periodo inicia no sólo estamos optando por un sendero de desarrollo poco ambicioso, sino que estaremos haciendo muy difícil cambiar en el futuro hacia un nuevo sendero, hacia una tasa de desarrollo más elevada. 4. En un país como Argentina, cuyo mercado interno es pequeño con relación al tamaño óptimo de planta en la mayoría de los sectores productivos, crecer hacia adentro significa: a) Renunciar a las economías de escala que resultan de la producción de volúmenes consistentes con el tamaño óptimo de planta. b) Crear situaciones monopólicas u oligopólicas en el mercado interno para la mayoría de los sectores productivos. Ambos factores reducen la tasa de crecimiento del PIB per cápita y el segundo produce una más desigual distribución de ingreso. En comparación, una estrategia de desarrollo conducido por las exportaciones nos permitiría beneficiarnos con las economías de escala, pues nuestro mercado sería el mundo, y evitar la creación de monopolios u oligopolios, lo que generaría efectos positivos sobre el poder adquisitivo del salario, o sea, mayor bienestar para todos. Las políticas de desarrollo económico aplicadas en Argentina Cualquiera sea la fecha que se elija como el inicio de las políticas deliberadas tendientes al desarrollo económico de Argentina5 lo cierto es que todas ellas utilizaron como instrumento principal la protección aduanera. Esto implica una estrategia de substitución de importaciones por producción local, una estrategia de crecimiento hacia adentro, basada en el mercado interno, en el consumo. Más tarde se agregaron como segundo instrumento los incentivos fiscales a la inversión. Este instrumento redujo el precio relativo de los bienes de capital respecto de la mano de obra, incentivando la adopción de tecnologías poco intensivas en el uso de mano de obra. Este aspecto, que no resultaba relevante en 1988, ha adquirido hoy máxima prioridad en la preocupación de los ciudadanos. 74 Año XXI • N° 57 • Agosto 2003 Además de la política general de substitución de importaciones, existieron en la segunda mitad del siglo XX numerosos intentos específicos por estimular el desarrollo mediante el crecimiento en el consumo, tema tratado en el artículo de O'Connor ya citado. Uno de los más comentados es el que aplicó el Presidente Frondizi a partir de 1959, que apeló a la inversión directa para el aporte financiero y tecnológico. Cada uno de esos intentos resultó en mayor inflación y no en mayor producto. Los efectos inflacionarios constituyen una novedad respecto del análisis realizado por Kaldor. La mayor demanda para consumo, al no encontrar una oferta suficientemente flexible, no se resolvía en mayor producción. Como las barreras al comercio internacional impedían la importación de bienes de consumo final, esa demanda excedente terminaba presionando hacia arriba al nivel general de precios. De hecho, la Argentina creció muy poco en la segunda mitad del siglo XX y padeció de altas tasas de inflación. En las últimas décadas se produjeron diversos cuestionamientos al modelo de substitución de importaciones6. En el trabajo que presenté en la 6ta. Reunión Anual de ADEBA propuse la utilización de instrumentos de política fiscal para la promoción de las exportaciones. Para ello sugerí las siguientes medidas: 1. Aumento en la agilidad de los sistemas de importación temporaria de insumos, a lo que habría que agregar la creación de zonas francas para la producción de exportables. 2. Devolución en forma inmediata los impuestos incorporados al valor de los bienes exportados; hoy es el caso del IVA. 3. Continuación y profundización en la reducción de los impuestos al trabajo y su reemplazo por otros que a) No discriminen contra la adopción de tecnologías intensivas en mano de obra de baja calificación b)No afecten la competitividad internacional de nuestros transables. 4. Creación de líneas de crédito para la prefinanciación y la financiación de las exportaciones, en condiciones similares a las que benefician a nuestros competidores 5. Una política de balance de pagos que permita lograr la estabilidad del tipo de cambio real. 6. Apoyo a las exportaciones argentinas: asesoramiento y apoyo económico a la participación de exportadores argentinos en ferias, estudio de mercados, apoyo del cuerpo consular, que debiera constituirse en una institución eficaz para el mercadeo de lo "Hecho en Argentina" Al mismo tiempo deben evitarse medidas de política fiscal que, orientadas a estimular un mayor consumo, reducen la competitividad de nuestras exportaciones. Me refiero en particular a las propuestas de reducción en la tasa del IVA y de mantenimiento de las retenciones a las exportaciones. Si deseamos mejorar la situación de los consumidores es más conducente reducir los impuestos que gravan a los salarios. Esa reducción mejorará simultáneamente el salario real y nuestra competitividad. Este criterio es el que debe aplicarse en la elección de cada instrumento de política económica. Resumen y conclusiones 5. mayor competencia en el mercado interno, con consecuencias positivas sobre a) la igualdad en la distribución del ingreso b) la estabilidad en el nivel general de precios La opción por una estrategia conducida por la exportaciones plantea también numerosos problemas que deberán ser encarados y resueltos. Como bien escribe O'Connor7, se necesitan nuevas instituciones y un cambio hacia una cultura exportadora. Esa cultura necesita establecerse en el sector privado, para lo cual los empresarios deben ser convencidos de que el mercado interno ya no es una opción. También en el sector público, que tiene que juzgar cada instrumento de política en función de su aporte o costo en términos de competitividad de nuestros transables. El rol del servicio exterior de la Nación resulta esencial, en un contexto internacional desfavorable, plagado de tendencias proteccionistas. Empresarios y funcionarios deben estar presentes y negociar codo a codo en cada foro mundial de comercio, sea éste global (OMC), regional (UE, MERCOSUR, ALCA), o aún bilateral. Citando lo declarado por un exportador no tradicional argentino en una entrevista periodística, necesitamos investigar qué necesitan los otros pueblos, y qué niveles de competencia tendremos que enfrentar en cada mercado individual. Detectaremos así donde están nuestras fortalezas y dónde nuestras debilidades, para aprovechar las primeras y no desanimarnos ante las segundas. No obstante los obstáculos señalados, la estrategia exportadora parece ser la única que ofrece posibilidades de sacar a nuestro país del círculo vicioso del estancamiento económico en que se viene debatiendo desde hace muchas décadas. Constituye un desafío a la imaginación y a la capacidad creativa de todos nosotros. Creer que el mercado interno es nuestra solución es cómo buscar refugio en el seno materno, resistirse a nacer. El advenimiento de un nuevo gobierno abre la posibilidad de reabrir en Argentina el debate sobre estrategias de crecimiento. Por un lado tenemos la estrategia de crecer hacia adentro, hacia el consumo, mencionada en el discurso presidencial del 25 de Mayo pasado. Por el otro la estrategia del crecimiento liderado por las exportaciones. Del análisis efectuado en este trabajo y en el previo de O'Connor, parece concluirse que esta segunda estrategia ofrece una mayor tasa de desarrollo y crecimiento económicos por: 1. mayor aprovechamiento de las economías de escala, dado lo escaso del tamaño del mercado interno. 2. menor exposición a los efectos de los choques externos e internos sobre la balanza de pagos porque las exportaciones crecerán más rápido que las importaciones. 3. mayor participación de la inversión en el ingreso, y consiguientemente un mayor avance tecnológico incorporado en los bienes de capital. 4. como consecuencia de los puntos anteriores, mayor tasa de crecimiento económico, mayor nivel de ingreso per capita y por consi- Referencias guiente mayor tasa de crecimiento del salario Di Tella G. (1973), Estrategia del Desarrollo real, Indirecto, Paidos, Buenos Aires. Revista Valores en la Sociedad Industrial 75 Kaldor N. (1971), "Conflicts in national economic objetives", Vol. 84, N° 321, Economic Journal, Royal Economic Society, London. Lamfalusy A. (1963), The United Kingdom and the Six. An Essay on Economic growth in Western Europe, MacMillan, London, pp.147 Llosas H.P. (1988), "Estímulos fiscales a la inversión como medio de lograr el desarrollo económico",6ta. Reunión Anual, ADEBA, Buenos Aires. O'Connor E.A. (2003), "Políticas de crecimiento pro-consumo en la Argentina: la perpetuación del subdesasrrollo", Valores en la Sociedad Industrial, Año XXI, nro. 56, pp. 7-13 76 Año XXI • N° 57 • Agosto 2003 1 Ernesto O'Connor, 2003. 2 Ibid, p.11. 3 Los bienes finales importados suelen participar de las características de los bienes superiores. 4 Para un análisis de los obstáculos a reducir las rentas de los factores más móviles ver Llosas H.P. (1999), " 5 No existe un consenso entre los historiadores económicos respecto a cual es la fecha de inicio de esas políticas. 6 Uno de los más sólidos es el de Guido Di Tella (ver su Estrategia del Crecimiento Indirecto, Un segundo cuestionamiento es el que provino de los economistas liberales. Estos han sugerido siempre una mayor apertura al comercio internacional y la eliminación de restricciones al movimiento internacional de capitales. Op.cit. p.13.