las ong en el peru y sudamerica-enfoque juridico

LAS ONG EN EL PERU Y SUDAMERICA-ENFOQUE JURIDICO
DR: Pedro Sagástegui Urteaga
Profesor de Derecho Comparado de la Facultad de Derecho de la USMP
Sumario.- 1.- No pueden ser asociaciones 2.- Las Fundaciones ofrecen mejores
perspectivas 3.- Naturaleza Jurídica Pública de las ONG 4.- La cooperación
Internacional y las ONG en nuestro país. 5. .Son Organismos “perse” 6.- Las ONG en
Sudamérica. Notas bibliográficas.
1. No pueden ser asociaciones
En normas Legales hace varios años (2000) de Normas Legales de Trujillo-Perú,
Tomo 286, publicamos la primera parte de estos estudios, esto es, Acercándonos
a las ONG.
Cumpliendo con el tácito compromiso de desarrollar una parte complementaria
a dicho trabajo, iniciamos ahora nuestro enfoque precisando que, contra el
criterio simplista de muchos, las ONG pueden tener la naturaleza jurídica de las
Asociaciones, tal como se prevé en el Código Civil (artículos 80° al 98°) o no
inscrito (irregulares), conforme a la aceptación que el mismo ordenamiento civil
del país hace en los artículos 124° al 126° para constituir su fondo común.
Si bien las ONG del Perú son constituidas como asociaciones, en innumerables
casos se acepta esta figura jurídica sólo por el fin no lucrativo elemental de toda
asociación y porque su organización se formaliza para conseguir ayuda
internacional, sin que importe la verdadera naturaleza intrínseca de la
Asociación que tanto en el Código Civil de 1936, como en el actual de 1984, sus
características no son propiamente de Asociación en las que los Asociados
tengan un papel preponderante, una autonomía en su patrimonio o una
inscripción registral protegida por el ordenamiento jurídico nacional, pero sólo
para depender de la ayuda internacional, siempre que se inscriban en el SECTI
de la PCM1.
Como requisitos para solicitar inscripción en el Registro de Organizaciones no
Gubernamentales de Desarrollo receptoras de cooperación técnica internacional
se señalan entre otros:
1.- Copia de la escritura pública de constitución otorgada por Notario Público,
donde figuran los Estatuto, fines y objetivos y su vinculación a las
prioridades nacionales.
2.- Copia literal certificada de su inscripción en los Registros Públicos, expedida
con una antigüedad no mayor de tres (03) meses.
3.- Norma del Consejo Directivo vigente y de los Asociados, con nombres
completos y sus respectivos documentos de identidad.
4.- Información completa sobre los Programas y/o actividades a desarrollar
durante un período de dos (02) años, indicando con claridad los objetivos y
metas programadas, población beneficiaria, ubicación en los ámbitos
sectoriales, regional y/o local.
1
INIBEC, Legislación sobre ONG. Cómo constituir una ONG, por Pedro Quiróz Allemant- son
fundamentales además cumplir con Decreto Legislativo 729 y su Reglamento N° 015-92 PCN
5.- Indicación de os recursos previsible provenientes de cooperación técnica
Internacional para un período de dos años, señalándose la fuente cooperante,
País de procedencia, proyecto o actividad financiada por cada una de ellas y
El monto anual y total estimado en dólares americanos (USA)2.
Lo más importante es que estos entes que llegaron al Perú a partir de los años 60
es que cada uno de ellos presente un Proyecto financiado por un cooperante
extranjero, que es quien controla, maneja y decide la suerte del ente peruano,
recomendándose que debe ser reforzado para que en el exterior tenga
“credibilidad”, contando necesariamente con un certificado actualmente de la
Presidencia del Consejo de Ministros, centralizado en el Distrito de Miraflores
de la Capital de la República, que reemplazó al antiguo Instituto Nacional de
Planificación, certificando que debe renovarse cada dos años.
Las ONG de Perú, participando de la figura jurídica de Asociación, requieren de
obtener tributariamente un RUC y administrativamente de Licencia Municipal
en donde se ubique el domicilio del ente constituido.
Asimismo, requieren el reconocimiento del sector al que se adscriban con
motivo de sus actividades y, si se trata de ámbito multidisciplinario, , resulta
suficiente contar con el reconocimiento de dos sectores del Gobierno Peruano.
La secretaria ejecutiva de Cooperación Técnica Internacional (SECTI) viene a
ser el organismo fiscalizador de todas las ONG del país y, en su calidad de
Registro Nacional de las ONG, receptoras de la financiación extranjera.
Sin embargo coexiste también el ENEIEX o Registro de entidades
internacionales a cargo de la Cancillería o Ministerio de Relaciones Exteriores
de tipo cerrado, en donde están clasificados por áreas todos los Mecenas,
aunque con estos dos entes oficiales, el gobierno cuenta con el manejo de todo
cuanto concierne a la cooperación extranjera, a la que se agregas las Agencias de
Cooperación Internacional, como USAID de Estados Unidos de Norteamérica ,
JICA de Japón o AECI de España.
Frente a este nuevo panorama, consideramos que la Asociación regulada por el
Código Civil, sea como persona jurídica inscrita o no inscrita, no corresponde
con exactitud a lo que es la ONG, que indudablemente tiene una naturaleza
jurídica mixta.
Conforme al Código Civil e nuestro país, una ONG no tiene la naturaleza
jurídica de Asociación, porque si bien el fin no lucrativo es importante
considerar y toda asociación debe “perseguir” tal finalidad3, los Estatutos, con
sus requisitos mínimos incide en el funcionamiento de la Asamblea General”
como organismo de las más alta jerarquía, así como condiciones para admitir y
excluir a sus integrantes4, cuando en las ONG estos aspectos vitales en una
asociación son ínfimos en comparación al control y decisión de organismos
nacionales fiscalizadores y exteriormente depende del o de los Mecenas que
permitirán la subsistencia, desarrollo o extinción del ente organizado como
ONG.
De otro lado, los asociados que desempeñen cargos directivos son responsables
ante la asociación conforme a las reglas de la representación, como lo indica el
artículo 93° del Código Civil en tanto que, de ser ONG, la responsabilidad no
2
Ibidem
Artículo 80° del Código Civil
4
Artículo 83° del Código Civil, incisos 4,5 y 6 .Asimismo, el Artículo 84°, que señala. “Asamblea
general es el órgano supremo de la Asociación”
3
sólo es interna sino también externa, dependientes de la entidad extranjera que
da el financiamiento y bienes para “desarrollar” la actividad no lucrativa.
El derecho nacional de la actualidad en el Perú permite que la Asociación pueda
ser declarada en insolvencia, conforme a la ley de la materia y bajo
responsabilidad ante los acreedores por los daños y perjuicios que resultaron 0or
la omisión5. Creemos que ninguna ONG puede resultar declarada como
insolvente y menos involucrar a la entidad extranjera que la apoya para sus
proyectos y obras no lucrativas en el país.
Sin embargo, uno de los aspectos que nos llama la atención y enfatiza para
nuestro punto de vista de que las ONG del Perú no deben participar de la
naturaleza jurídica de las Asociaciones, es la carencia que tienen éstas de un
organismo fiscalizador y promotor, como si ocurre con las personas jurídicas
denominadas Fundaciones, a través de los que debería ser el CONSUF como su
organismo regulador6
Las Asociaciones peruanas no tienen quién las controle y, por ello, varias
Fundaciones que se constituyen como tales, contando con inscripción registral
ante el control del CONSUF , preferían tratar de cambiar su Status legal como se
dio cuenta en su época7
2. Las Fundaciones ofrecen mejores perspectivas.
Si las Asociaciones, como vemos, no se acercan a la naturaleza de las ONG de
estos tiempos, consideramos que la Fundación, regulada también por el Código
Civil y Legislación concordante, si ofrece mayores perspectivas.
Estas, ya las habíamos explicado desde el punto de vista jurídico cuando se
ejerció la Presidencia del CONSUF (noviembre de 1996 a noviembre de 1999) a
través del Primer Congreso Nacional de Fundaciones y de los trabajos
publicados en El Peruano y Revista Jurídica del Perú y, sobre todo, al coordinar
con los sectores del Estado, como los Ministerios de la Presidencia de entonces,
así como Relaciones Exteriores, para controlarlas y promoverlas , sin que
hubiere existido observaciones contrarias, púes de lo que se trataba era de ir a
una legislación más moderna así como ser tan útil al desarrollo de las
Fundaciones, en palabra del destacado jurista que trabaja en este ámbito.8
La supervisión de las ONG por el ente supervigilador de las Fundaciones del
Perú, se puso de manifiesto, de oro lado, por época propicia a lograr un
ordenamiento jurídico idóneo para las ONG como Fundaciones9.
En el año 2000, cuando ya no estábamos al frente del CONSUF, participamos en
la Conferencia Internacional sobre Sociedad Civil y Gobernabilidad
Democrática en los Andes y Cono Sur10. En un panel principal se abordó el tema
Fundaciones, ONG y descentralización, con ejemplos de Colombia, Chile y
Brasil, llegando a acuerdos en el tema que nos interesa en cuanto a que la base es
la “donación” extranjera al ente no gubernamental en el Perú que va a trabajar y
llevar a cabo el Proyecto aprobado. Si hablamos de “donación” , esta deja de ser
5
Artículo 95° del Código Civil, de acuerdo con la modificación establecida por la 5° Disposición Final
del D. Legislativo N° 845, Ley de Reestructuración Patrimonial.
6
Nuestro trabajo en la Revista Jurídica del Perú N° 14: “Nuevos giros de las fundaciones en el Perú”
Trujillo, Abril, año 1998.
7
Memoria del Primer Congreso de Fundaciones del Perú, Abril,1999, con patrocinio de Fundación
Telefónica del Perú.
8
Carta que me dirigiera el 12 de julio de 1999, el doctor Javier de Belaúnde López de Romaña
9
Revista Derecho, El Peruano del 16 de agosto de 1999. Pág. 11
10
Centro Cultural de la PUCP, Lima, 31 de agosto y 01 de setiembre del 2000
tal en palabras de Fernández Sessarego, despojándose de su finalidad y
procedencia privadas, para que cumpla el interés social” no lucrativo” invívito
en toda Fundación en toda Fundación como figura jurídica de nuestro derecho
Civil11.
Desde un sesgo político, valle Riestra define a las ONG como: Grupos
autogenerados y burocráticos que pretenden ser representantes de la sociedad
civil, pero miles de peruanos no nos sentimos identificados con ellas. Pensamos
distinto si consideramos que el Perú debe contar con Fundaciones eficientes,
dejándose atrás el criterio pesimista que nuestra situación no tiene remedio,
cuando el mundo cuenta con personalidades e instituciones ue hagan pensar en
un nuevo contrato social para el siglo XXI, que permitirá encontrarnos a nivel de
Iberoamérica. Que a la vez se piense en Fundaciones deportivas y universitarias
que así como en Europa se gesta en movimientos de Fundaciones en proyectos
de los más ambiciosos12.
El anteproyecto de la Ley de Fundaciones del Perú, que duerme un inmerecido
archivo debe de otro lado ponerse sobre el tapete, subsanándose el olvido que
sin éxito quisimos hacer efectivo.
3.
Naturaleza jurídica pública de las ONG
En el Perú, tratándose de ONG, la naturaleza pública que se les asigna se ubica
dentro de los trámites burocráticos para registrarlas y otorgarles el certificado
temporal que, como hemos visto, no es mayor a los dos años con el que pueden
funcionar, desarrollar sus proyectos, contar con empleo para los sociólogos
principalmente y recibir ayuda internacional.
Si ubicamos a las ONG dentro de la SECTI o como inscritos en el Ministerio de
relaciones Exteriores en ENEIEX, siempre las consideraremos como entidades
públicas o adscritas al Gobierno, a tal punto que dentro de los análisis e
importantes seminarios y forums se dirá que no son organismos no
gubernamentales sino organismos neo gubernamentales13
Este calificativo de neo gubernamental comprende obviamente que toda ONG
tiene su entorno en el Gobierno Nacional y será éste quien tenga un papel
decisivo en toda ONG para su conformación,.dirección y empleo, a la vez que
será el nexo con la entidad, mientras más ecuménica, mejor en relación a la
ayuda y cooperación internacional.
Sin embargo, se amplía este enfoque y la naturaleza jurídica pública de las ONG
en el Perú, cuando es el propio Ministerio de Justicia quien en setiembre del
2000 convoca al evento denominado: “Lineamientos y modalidades de la
Cooperación Técnica Internacional”, señalando como sus dos principales y
únicos objetivos el de:
a) Brindar a los participantes información sobre las líneas de cooperación
ofrecidas por los Gobiernos, Organismos y Agencias Internacionales; y, b)
Convocar a las ONG´S en el desarrollo de proyectos sociales14.
11
Carlos Fernandez Sessarego, derecho de Personas. Las personas jurídicas como Fundaciones, Lima
Tribuna de las Fundaciones. Órgano de la Confederación española de Fundaciones, Madrid 2000.
13
Conferencia Internacional, Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrática en los Andes y el Cono Sur.
Lima, Centro Cultural de la PUCP, San Isidro, 31 de agosto y 01 de setiembre del 2000.
14
El Peruano del lunes 18 de setiembre del 2000.pág.7.
12
Si se tiene en cuenta que entre los expositores no se incluye al Presidente del
Consejo de Supervigilancia de fundaciones, presidido por el Ministro o su
Delegado, esta ausencia es sumamente notoria y mala noticia para quienes
pretendemos encaminar a los entes jurídicos según su propia naturaleza.
4 . La Cooperación Internacional y las ONG en nuestro país
Con las características anotadas para Asociaciones y Fundaciones, las ONG en
nuestro país dependen de la Cooperación Internacional. Esta cooperación puede
y hasta ahora viene de fondos estatales o grupos que apoyan para la lucha contra
la pobreza, mal ancestral de nuestro país, y muchos lugares del mundo.
Estos fondos, según Handrey, estarían sufriendo un doble cambio:
a.- Son cada vez menos significativos los fondos que se reciban
cuantitativamente; y
b.- Son cada vez más de endeudamiento (préstamos) que generan deuda
externa15 proponiendo que las ONG del Perú no sean simples beneficiarios, sino
socios responsables, pero en base a nuevas leyes y contratos de cooperación,
con lo que nos recuerda, entre otros puntos, contar con la Nueva Ley de
Fundaciones para nuestro país.
El Decreto Legislativo N° 719 y su Reglamento sobre Cooperación Técnica
Internacional debe tomar los alcances y coordinar con la nueva Ley de
Fundaciones, dejando de ser burocrática para pasar a ser profesionalizada,
mucho más si se creó pensando en el Instituto Nacional de Planificación y todo
viene cambiando con el inicio del siglo XXI en nuestro país.
Son organismos “perse”
Si jurídicamente las ONG no son propiamente asociaciones ni fundaciones,
Constituyen un “perse” sólo organismos constituidos por cualquier grupo
humano no lucrativo de ciudadanos voluntarios, que está organizada a nivel
local, nacional o internacional, que realizan una variedad de servicios y
funciones humanitarias, supervisan las políticas y alientan la participación de la
Comunidad.- como tiene en la Web: “Proveen de análisis y experiencia, sirven
como mecanismos de advertencia temprana y ayudan en la supervisión e
implementación de acuerdos internacionales”. Dan a las Naciones Unidas,
valiosos vínculos con las personas alrededor del mundo 16.
Según la más importante Enciclopedia actual se distingue a las ONG en singular
y en plural, se tratan de entidades privadas con fines y objetivos definidos por
sus integrantes, creada independientemente de los gobiernos locales, Regionales
e Internacionales. Jurídicamente adopta diferentes estatus, tales como
Asociación, -Fundación, Corporación o Cooperativas entre otras formas.
Se les denomina de diferentes maneras, tales como:
5.
Sector Voluntario
Sector no lucrativo
Sector Solidario
Economía Social
Tercer Sector Social
15
16
Roberto Handrey. Apuntes: La Cooperación Técnica Internacional n el contexto mundial y en el Perú
Google.com.pe) Organismos no gubernamentales –ONG
6. Las ONG en Sudamérica
En el 2008, se hacen presentes ante problemas públicos como el caso
Boliviano, señalándose que ahora existen Redes de ONG de América Latina y el
Caribe, uniéndose al ente de Estados del Cono Sur (Una sur) que tiene su sede
en Santiago de Chile.
Así tenemos un enfoque de ONG, que cada vez se alejan de los institutos
propiamente jurídicos para enfatizar en el lado económico y político de los
países sudamericanos con énfasis en los Derechos Humanos17
Por su parte, en Colombia, las ONG se identifican con la sociedad civil para la
implantación de principios en el desarrollo del país18.
En el Perú, hay evidentemente un desarrollo de las ONG, vinculándolos en
muchos aspectos con la marcha y fiscalización ciudadana al propio gobierno19
ahora que el país tiende a que funcione la Regionalización y Descentralización.El papel de las ONG resulta importante.
17
Asociación Chilena de ONG
Consulta y Declaración de Principios convocada por la Confederación Colombiana de ONG y Acción
Social de la Presidencia de la República.- Agosto 2008
19
Grupo Propuesta ciudadana.- Fuentes de Defensa- setiembre 2008
18