El difícil equilibrio entre la defensa contra las inundaciones y la

El difícil equilibrio entre la defensa
contra las inundaciones y la protección
del entorno fluvial
FRANCISCO REDONDO FERNÁNDEZ
Confederación Hidrográfica del Norte. chndtf@mrbit.es.
RESUMEN
La presión antrópica de origen urbanístico, de infraestructuras del
transporte, o simplemente agrícola, impone la utilización de terrenos
de las llanuras de inundación de los cursos fluviales.
La pretensión de reducir de modo drástico el riesgo de inundación de
tales terrenos exige la construcción de costosas obras de defensa, no
siempre justificables económicamente.
Las obras de defensa contra las inundaciones afectan inevitablemente
al entorno fluvial: el cauce, la zona riparia y la llanura de inundación.
■
■
■
Los cauces naturales se desbordan con avenidas de períodos de retorno relativamente bajos. La ampliación de los cauces naturales ha sido
una práctica histórica habitual, muy cuestionada en la actualidad.
Las zonas riparias, inmediatas al cauce y que forman con él una
única unidad ambiental, sufren agresiones de importancia ante cualquier modificación del cauce natural.
Las llanuras de inundación, formadas por terrenos de gran valor
agrícola y urbanístico son objeto de una fuerte presión antrópica.
La existencia de competencias normativas muy diversas (estatales, autonómicas y locales) que afectan al entorno fluvial, impone complicaciones adicionales para conseguir la compatibilidad entre la protección
de los entornos fluviales con el desarrollo urbanístico y la implantación de infraestructuras del transporte.
Esta comunicación pretende analizar las dificultades que existen para
conciliar ambos objetivos y exponer algunos puntos de actuación des-
783
I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
tinados a la superación del conflicto. Asimismo, se presentan ejemplos
de situaciones y actuaciones, en el ámbito de la Confederación Hidrográfica del Norte, ilustradoras de los asuntos contemplados en esta
comunicación.
784
El difícil equilibrio entre la defensa contra las inundaciones y la protección del entorno fluvial
1.
INTRODUCCIÓN
La actividad humana está asociada, inevitablemente, a la alteración del estado natural del entorno físico.
La presión antrópica, de naturaleza urbanística, de infraestructuras del transporte o
simplemente agrícola, impone la utilización de terrenos del entorno fluvial que en mayor o menor grado afectan al río como unidad ambiental.
Esta comunicación pretende analizar las dificultades que existen para conseguir un
equilibrio entre la protección de los entornos fluviales y la defensa contra las inundaciones de las áreas antropizadas de dichos entornos y exponer algunas pautas de actuación destinadas a conseguir superar, o al menos atenuar, los efectos del conflicto.
2.
EL ENTORNO FLUVIAL
El entorno fluvial comprende tres ámbitos claramente diferenciados: el cauce natural, la zona riparia y la llanura de inundación.
2.1.
El cauce natural
La definición legal de cauce natural como «terreno cubierto por las máximas crecidas ordinarias» y de crecida ordinaria como «la media de las máximas anuales durante 10 años consecutivos», nos llevaría a considerar como cauce los terrenos ocupados
por una avenida del orden de 2 o 3 años de período de retorno.
Es un hecho comprobado que los ríos se desbordan para avenidas con períodos de
retorno entre 1 y 7años, correspondiendo a nuestro país los valores más bajos a los ríos
de la cornisa cantábrica.
En cuanto a la morfología fluvial podemos considerar básicamente tres tipos:
■
■
■
Ríos con cauces bien definidos que discurren por llanuras aluviales, formando
meandros, propios de tramos medios y bajos.
Ríos con cauces mal definidos que discurren por llanuras aluviales, formando
multicauces trenzados muy inestables, propios de algunos tramos de los cursos
medios y altos.
Ríos y arroyos con cauces de erosión, con desarrollo aluvial muy escaso.
Figura 1.
Multicauce trenzado en el río
San Isidro.
Figura 2.
Meandro en el río Narcea.
785
I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
2.2.
La zona riparia
La definición legal de ribera como «la faja lateral de los cauces públicos situados
por encima del nivel de aguas bajas» resulta tan limitada que se ha impuesto en nuestro país la utilización del término zona riparia, para referirse a aquellos terrenos de la
llanura de inundación en que la influencia freática determina cambios perceptibles en
la estructura y composición de la comunidades florística y faunística.
La zona riparia está caracterizada fundamentalmente por su vegetación que en ocasiones llega a desarrollar importantes bosques de ribera, de gran valor estético y ambiental.
La vegetación de ribera ha sido tradicionalmente objeto de una agresión sistemática
por la presión agrícola, menos intensa que la urbanística, pero mucho más extendida.
El carácter lineal del ecosistema fluvial hace que sea particularmente sensible ante
agresiones capaces de romper su continuidad, estableciendo barreras ambientales.
2.3.
La llanura de inundación
Las llanuras de inundación adquieren un gran valor agrícola por la humedad y fertilidad de sus suelos; pero además sus condiciones topográficas las hacen particularmente atractivas para el desarrollo urbanístico y la ubicación de infraestructuras del
transporte.
Todo lo anterior se pone notoriamente de manifiesto en las regiones de la cornisa
cantábrica, montañosas y densamente pobladas, en las que los terrenos de vega adquieren un gran valor.
Figura 3.
3.
Río Narcea en Corias. Tradicionalmente, los núcleos de población se situaban fuera
de las llanuras de inundación.
MARCO INSTITUCIONAL
3.1.
Legislación estatal
La Ley de Aguas establece las siguientes limitaciones:
■
786
Una zona de servidumbre de uso público de 5 m de anchura en las márgenes.
El difícil equilibrio entre la defensa contra las inundaciones y la protección del entorno fluvial
■
Una zona de policía de 100 m de anchura con el fin de proteger el dominio público hidráulico y el régimen de corrientes.
La misma ley proporciona la posibilidad de que el gobierno, por decreto, establezca limitaciones en el uso de las zonas inundables para garantizar la seguridad de personas y bienes.
Este tipo de limitaciones han sido incluidas en los planes hidrológicos de cuenca.
3.2.
Legislación autonómica
En nuestro país las competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y protección del medio ambiente corresponden a las comunidades autónomas.
Las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias han desarrollado
una amplia normativa relacionada con estos asuntos.
En varias leyes sobre ordenación del territorio se incluyen los terrenos inundables
en los supuestos de clasificación de terrenos no urbanizables, llegándose en algunas de
ellas a la prohibición total de edificar en zonas inundables.
3.3.
Normativa municipal
Los Planes Generales Municipales de Ordenación constituyen el instrumento básico para la regulación de los usos de las zonas inundables.
La ley 6/1998 sobre régimen del suelo y valoraciones impone la condición de suelo no urbanizable a los terrenos en los que concurran circunstancias de riesgo natural
acreditadas en la legislación sectorial.
4.
LA PROTECCIÓN DEL ENTORNO FLUVIAL
A la hora de plantear una estrategia de defensa del entorno fluvial como unidad medioambiental de gran interés nos vemos obligados a distinguir entre dos tipos de agresiones, claramente diferenciadas:
Figura 4.
Río Nalón en Sama de Langreo. La presión atrópica invade el enterno fluvial.
787
I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
■
■
Agresiones directas que suponen la ocupación del cauce o la alteración o destrucción de la zona riparia y, con el fin de aprovechar los terrenos resultantes.
Agresiones indirectas, motivadas por la ejecución de obras de infraestructura fluvial realizadas con objeto de defender terrenos antropizados (por la presión
agrícola, urbanística o de infraestructuras del transporte) contra la erosión o las
inundaciones.
Figura 5.
4.1.
Río Arlós, en La Toba. Se puede defender contras las inundaciones sin invadir el entorno fluvial.
Las agresiones directas
Las agresiones directas, tan frecuentes en el pasado, se enfrentan en la actualidad
con una normativa de protección difícil de soslayar.
En efecto, el dominio público hidráulico constituido por los cauces públicos, y sus
zonas de servidumbre de paso y de policía suponen una protección del régimen de corrientes.
Tanto el cauce como la zona riparia gozan de la protección que les proporciona la
legislación y gestión medioambiental de las Comunidades Autónomas.
4.2.
Las agresiones indirectas
En este caso la protección resulta más complicada pues se trata de actuaciones promovidas por las administraciones públicas, para la defensa contra las inundaciones o
simplemente contra las erosiones de márgenes.
Las actuaciones de corrección del entorno fluvial pueden agruparse en dos:
■
■
Defensa de márgenes, cuando se pretende únicamente defender contra la erosión
y no contra la inundación.
Defensa contra las inundaciones.
En la práctica, lo más normal es que las actuaciones participen de ambas características:
■
788
Porque en toda defensa contra inundaciones suelen existir algunos tramos de las
márgenes objeto de ataques.
El difícil equilibrio entre la defensa contra las inundaciones y la protección del entorno fluvial
■
5.
Porque en una obra de defensa es práctica habitual aumentar la capacidad de
desagüe del cauce natural, aunque sólo sea por la dificultad de explicar al ciudadano que una costosa obra de infraestructura hidráulica no va a producir ninguna mejora en la frecuencia de las inundaciones.
LA DEFENSA CONTRA LA EROSIÓN
En este asunto es importante distinguir tres casos destacables de erosión: cauces de
erosión, multicauces trenzados y meandros.
5.1.
Cauces de erosión
En general no existen bienes de importancia a defender en las márgenes de este tipo
de cauces, aunque los deslizamientos de las mismas pueden originar taponamientos y
las subsiguientes arrolladas de graves consecuencias aguas abajo.
5.2.
Multicauces trenzados
Los multicauces trenzados, se originan de modo natural para una determinada relación
entre régimen de caudales, pendientes y granulometría. La modificación de la morfología
en este tipo de cauces puede originar serios problemas en el equilibrio del transporte sólido aguas abajo, por lo que parece conveniente respetar al máximo la morfología natural
respetando anchuras superiores a las necesarias por razones simplemente hidráulicas.
5.3.
Fijación de meandros
En una llanura aluvial la evolución de los meandros es un fenómeno natural aunque la fijación de los mismos, cuando sea necesaria, debe realizarse con criterios de máximo respeto para la vegetación riparia.
En general, es preferible, allí donde sea posible, utilizar espigones transversales o
mantener una anchura superior a la necesaria por razones estrictamente hidráulicas que
permita la creación de llerones colonizados por la vegetación de ribera.
5.4.
Criterios de actuación
Resulta recomendable renunciar a una parte del terreno de las márgenes atacadas
para garantizar la existencia y continuidad ambiental de la zona riparia.
6.
LA DEFENSA CONTRA LAS INUNDACIONES
A la vista de todo lo expuesto hasta este punto parece claro que la defensa contra
las inundaciones deberá realizarse separando los diques de defensa, de modo que se
pueda garantizar la existencia de un cauce natural y su zona riparia.
789
I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
En ocasiones, la restauración del estado natural sólo se consigue de forma parcial.
Figura 6.
Río Nalón en Sama de Langreo.
Figura 7.
Río Nalón en Sama de Langreo.
Figura 8.
Río Nalón en Blimea.
En los casos en que los ríos discurren por una zona consolidada por la urbanización deberá intentarse recuperar el cauce y las márgenes para, en armonía con las necesidades del medio ambiente urbano, lograr la máxima naturalización posible.
Pero aun estableciendo que, tanto por criterios de conservación medioambiental
como por estricta racionalidad económica, únicamente se defienda aquellos terrenos
que inevitablemente deben ser defendidos, las apreciaciones de cada caso particular
pueden ser muy dispares.
Nos encontramos, por tanto, ante un problema que debe resolverse con los instrumentos de ordenación del territorio, bien en los Planes Directores de ámbito regional
o en los Planes Generales Municipales.
790
El difícil equilibrio entre la defensa contra las inundaciones y la protección del entorno fluvial
Cualquier planteamiento sensato sobre la gestión del territorio en zonas inundables
debe estar basado en el establecimiento de limitaciones a los asentamientos en estas zonas, antes que en la adopción sistemática de soluciones estructurales.
Asentamientos de población de baja densidad podrían ser compatibles con las inundaciones en la zona de menor riesgo de la llanura de inundación; existen tipologías
constructivas en las que los daños podrían ser asumibles y susceptibles de ser incluidas en una póliza de seguro.
Cuestión aparte es la defensa de vidas humanas, donde no caben planteamientos
economicistas. En este asunto la detección anticipada, el funcionamiento eficaz de los
sistemas de protección civil y la educación y concienciación de aquellas personas que
conscientemente hayan decidido vivir en una zona inundable parecen las mejores protecciones.
7.
LOS SEGUROS DE INUNDACIONES
El establecimiento de un seguro contra los daños producidos por las inundaciones
es una pieza básica en la gestión del territorio en las zonas inundables, para limitar la
adopción indiscriminada de medidas estructurales.
7.1.
El caso de Estados Unidos
Entre 1940 y 1970 las cuatro agencias federales relacionadas con estos asuntos
(principalmente el US Army Corps of Engineers y el Natural Resources Conservation
Service) acometieron proyectos de defensa y protección de inundaciones en una longitud de 55.000 km.
Ann L. Riley menciona una longitud de encauzamiento de 320.000 km, realizados
hasta 1973.
A partir de los años setenta se puso en marcha el denominado «National Flood Insurance Program» que subsidia con fondos federales seguros de inundación para aquellas comunidades que hayan establecido medidas para limitar el desarrollo urbano y
adoptar tipologías constructivas antinundación en tales áreas.
8.
RECUPERACIÓN DEL ENTORNO FLUVIAL
Esta fuera de toda duda que lo deseable sería proceder a la recuperación de los entornos fluviales degradados.
Existen situaciones en que es posible la restauración de las condiciones naturales,
haciendo posible la consolidación de un ecosistema con las condiciones originales de
biodiversidad.
En otros casos, por tratarse de zonas consolidadas por la urbanización, incluso a
veces con valores históricos o artísticos dignos de consideración, la restauración resulta imposible.
791
I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
También existen casos intermedios en que, sin conseguir una restauración en sentido estricto se puede proceder a un acondicionamiento de las márgenes para la creación de espacios libres de uso público destinados a mejorar el medio ambiente urbano.
Teniendo en cuenta que la lógica e inevitable presencia humana resulta incompatible
con la presencia de algunas especies pero compatible con otras, deberán aplicarse criterios que permitan la coexistencia de la máxima diversidad posible con el uso y disfrute ciudadano.
La recuperación para uso público de terrenos de margen, antiguamente ocupados por escombreras mineras, es frecuente en Asturias.
Figura 9.
Río Nalón en Sama de Langreo.
Figura 10.
Río Aller en Caborana.
Figura 10.
Río Caudal en Santullano.
792