1 44. La política económica: fines y medios e instrumentos. La
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44. La política económica: fines y medios e instrumentos. La política fiscal. Los Presupuestos Generales del Estado. El dinero: proceso de creación del dinero. Los indicadores de su variación y la inflación. El sistema financiero. El mercado de valores. La política monetaria. 1. LA POLÍTICA ECONÓMICA: FINES Y MEDIOS E INSTRUMENTOS. El concepto de política económica Con el término política económica suele hacer referencia a la aplicación, por parte de las autoridades públicas, de determinadas medidas para conseguir unos determinados fines. El objeto de estudio de la política económica como disciplina es analizar los problemas básicos que plantea la elaboración de políticas económicas, sus objetivos, instrumentos, conflictos y resultados. Algunas definiciones Irastorza. “La política económica (PE) es la rama de la economía que aplica el análisis económico bajo la dirección de determinadas valoraciones que las circunstancias histórico-culturales imponen”. Jan Timberger: “La PE consiste en la variación deliberada de los medios para alcanzar ciertos objetivos” Kirschen “La PE es el proceso mediante el cual el gobierno, a la luz de sus fines políticos últimos decide sobre la importancia relativa de ciertos objetivos y cuando es preciso utiliza instrumentos o cambios institucionales con la intención de alcanzar tales objetivos. Aspectos básicos Debe partir del análisis económico. Describe los posibles efectos de los diferentes instrumentos. Necesidad de imponer valoraciones. El establecimiento de objetivos y, por tanto, la necesidad de introducir juicios de valor es innata a la PE. Dado que generalmente entran en conflicto diferentes objetivos de PE, estos deben ser priorizados. La PE tiene una importante carga subjetiva. La intervención estatal en la economía y la necesidad de un aparato administrativo que haga posible su puesta en marcha. Apoyo político y social para que de esta forma se minimice el conflicto entre los múltiples actores (con intereses diferentes): grupos sociales, políticos, burócratas, etc. Compatibilidad con el resto de políticas del Estado. 1 Restricciones La capacidad para influir en el comportamiento de los agentes de tal forma que alcancemos el objetivo deseado. Otra restricción que debe tenerse en cuenta es su dimensión temporal. La eficacia de la PE está condicionada por su capacidad para surtir efectos sin retrasos temporales importantes. La situación del ciclo económico. Interacciones con otros grupos sociales (grupos de burocrático...). interés, sistema Las tendencias a la internacionalización de la economía que limita la capacidad de actuación de las autoridades nacionales. ¿Dónde se encuadra la PE en el panorama general de las ciencias? C. no empíricas (formales): Para su aceptación no necesita ningún contraste con la realidad. C. empíricas: Guardan relación con la realidad, bien sea física, animal o social. Sus afirmaciones requieren pruebas experimentales que las apoyen. Su objetivo último es el establecimiento de leyes, que expliquen y anticipen determinados hechos. C. Naturales: Tienen por objeto el estudio del reino vegetal, animal y mineral. C. Sociales: Tienen por objeto al hombre como ser social, sus acciones, sus relaciones... Su consideración de ciencia empírica está sujeta a controversia, dado que sus modelos y contrastaciones se consideran menos rigurosos. C. Económica: La economía pertenece a las ciencias sociales y como todas ellas: Es difícil realizar abstracciones Dificultad de establecer leyes generales. Estas leyes tienen un carácter probabilístico. Dificultad de cuantificar los hechos y conductas sociales. Dificultad de experimentar mediante laboratorios y otros medios. Problemas de predicción. La existencia de muchas corrientes interpretativas de la realidad ligadas a la introducción de diferentes juicios de valor. Enfoque positivo/normativo La ciencia económica tiene dos vertientes: una positiva y una normativa. 2 Positivo ¿Cómo es? Descripción Explicación Teoría Juicios sobre los hechos Proposiciones que se pueden probar Normativo ¿Cómo debe ser? Prescripción Recomendación Práctica Juicios de valor Expresiones que no se pueden probar Economía positiva: Analiza las consecuencias de las medidas gubernamentales concretas (realizadas o por realizar), describe las actividades del sector público y de los distintos agentes. Es el estudio de cómo son las cosas. Se centra en los medios (instrumentos). Economía normativa: Valora la conveniencia de las distintas políticas para cumplir unos objetivos. Se centra por tanto en el estudio de los objetivos y sus criterios de priorización. Analiza cómo deben ser las cosas y, por tanto, necesita emitir juicios de valor. Los dos enfoques son complementarios. Para saber qué actividades debe realizar el Estado (enfoque normativo) es necesario conocer qué ocurriría en cada una de las posibles medidas a adoptar (enfoque positivo). Fines, objetivos e instrumentos. Definiciones Fines Generales: Motivaciones y propósitos más generales que una sociedad desea o que se ha propuesto alcanzar. Ej: el bienestar material, la igualdad, las libertades individuales, la solidaridad interna o internacional, la seguridad,... Objetivos: Son la concreción de los fines de carácter general, ya que supone una cuantificación y especificación de las metas concretas que se quieren alcanzar. Se considera una variable exógena. Ej: alcanzar una tasa de crecimiento de la economía, reducir tasas de desempleo, mejorar la distribución de la renta (ej. tratar de aproximar las rentas medias de las CCAA), mantener la tasa de inflación,… Instrumentos: Todas aquellas variables que pueden ser utilizadas para tratar de alcanzar los objetivos fijados. Controladas por el Gobierno. Ej: sistema impositivo, tipo de interés, subvenciones, etc. Medida de Política Económica: Cualquier cambio específico que se efectúe en un instrumento. Ej: reduccción o subida de impuestos Política (concreta): consistirá en un conjunto de metas concretas y un conjunto de medidas que se estiman adecuadas para alcanzarlas. 3 Objetivos de Política Económica Los objetivos son traslaciones al terreno económico y social de los fines, transformándolos en conceptos y metas que admiten cuantificación. La mayoría pueden ser seguidos mediante indicadores estadísticos. El seguimiento de estos indicadores permite conocer en qué medida se están alcanzando los objetivos deseados. Tipología Generalmente se distinguen entre dos tipos de objetivos: Objetivos económicos (objetivos puros de PE): Crecimiento económico Pleno empleo Estabilidad de precios Mejor distribución de la renta Equilibrio de la Balanza de Pagos (cuasi-objetivo) Objetivos de carácter social. Todos aquellos que no son propiamente económicos pero que se orientan a mejorar o mantener el bienestar social. Absorben gran parte de los recursos de una nación. Ej: Defensa, seguridad, educación, salud,… CRECIMIENTO ECONÓMICO: Lograr tasas de crecimiento de la producción satisfactorias, incluyendo cambios estructurales continuos en el tejido productivo. Indicadores: tasa media anual de crecimiento del Producto Interior Bruto (PIB); tasa de crecimiento del PIB per cápita. PLENO EMPLEO: Garantizar la creación neta de puestos de trabajo para proporcional un nivel de vida razonable para todos los miembros capacitados de la fuerza laboral disponible; reducir y prevenir el desempleo cíclico a corto plazo; eliminar el desempleo estructural y otras formas de desempleo persistente en el largo plazo. Indicadores: tasa de desempleo; distribución del empleo/desempleo por edades, sexos, regiones, etc. ESTABILIDAD DE PRECIOS: Mantenimiento del nivel general de precios, o una tasa de inflación reducida. Indicadores: índice de precios al consumo, índice de precios al por mayor y otros índices de precios DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA Y LA RIQUEZA: Reducción de las diferencias entre los niveles de ingresos personales, la concentración de la riqueza y la provisión de bienes públicos. Indicadores: índices de distribución, de pobreza, etc. EQUILIBRIO DE LA BALANZA DE PAGOS: Reducir el déficit exterior a medio plazo; mantener un nivel de reservas de divisas y la solvencia frente al exterior. Indicadores: saldo de las diferentes balanzas, evolución del tipo de cambio,… 4 Objetivos de Política Económica. Fijación de objetivos La fijación de objetivos debería implicar su medición. Esta cuantificación implica un compromiso explícito con la sociedad y la posibilidad de valorar la actuación del Gobierno en términos de grado de cumplimiento. Por este motivo el político tiene incentivos a no definir los objetivos de forma precisa. No siempre es fácil cuantificar los objetivos y en ocasiones los retrasos en su medición dificulta el control de los objetivos propuestos (ej. redistribución de la renta) La cuantificación de objetivos puede realizarse de diferentes formas Fijación del nivel absoluto deseado: establecer la variación que se desea lograr. Ej: fijar una cifra de reducción del déficit público. Fijación de un porcentaje o tasa de variación. Facilita la comparación con resultados precedentes y con la evolución de otros países. Ej: fijar una tasa de crecimiento del PIB, de los precios,... Establecer los límites máximos y mínimos entre los cuales deberá moverse una magnitud. Ej: establecer una banda de fluctuación del tipo de cambio Objetivos de Política Económica. Conflicto entre objetivos Dado que habitualmente existe conflicto entre objetivos, el logro de determinados objetivos no puede plantearse de forma aislada. La existencia de estos conflictos es una de las razones de que exista PE, puesto que da lugar a distintas alternativas políticas dependiendo de la prioridad que reciba cada uno de los objetivos. Ejemplo: Supongamos que la autoridad se enfrenta a la consecución de 2 objetivos: estabilidad de precios y crecimiento económico. Al menos a corto plazo puede existir conflicto entre ambos objetivos (trade-off). Por tanto, se debe decidir entre las diferentes alternativas. Además, puede surgir conflicto entre objetivos a corto y largo plazo. Los gobiernos deben buscar un equilibrio entre estos objetivos porque muchas veces se enfrentan entre sí. Ejemplo: Políticas en favor del empleo: sostener la actividad y el empleo en determinado momento del tiempo (c/p) puede poner un freno a la reestructuración de la actividad productiva que suele implicar un aumento del empleo a l/p. También suele haber conflicto entre objetivos económicos (crecimiento, estabilidad de precios,…) y sociales (educación, vivienda, salud,…), al menos a corto plazo: aumentar los recursos de unos implica, disminuir el de los otros. Ejemplo: Si se destinan más recursos a incentivar la inversión (disminución de imposición a las empresas, etc.) existirán menos recursos para gastos sociales 5 (sanidad,…), y viceversa. Sin embargo, no siempre ocurre esto. A l/p el gasto en educación y sanidad aumenta la productividad de los trabajadores. Instrumentos. Clasificación Instrumentos de política monetaria (monetarios y crediticios). Se orientan a regular/controlar la expansión de la cantidad de dinero y la evolución de los tipos de interés. El objetivo básico que se persigue es la estabilidad de precios. Banco Central Europeo es el encargado de manipular estos instrumentos. Ej: Las operaciones de mercado abierto; (compra (venta) de valores públicos por parte del BC para aumentar (disminuir) la liquidez del sistema financiero). Instrumentos de política fiscal/presupuestaria. Pretenden influir en la distribución de la renta y la riqueza, mejorar la eficiencia y la estabilidad económica. Ej: variación de los gastos y los ingresos públicos. Instrumentos comerciales y del tipo de cambio. El objetivo básico que persiguen es el equilibrio en la Balanza de Pagos. Incorporan aquellas medidas relacionadas con el comercio y los intercambios con el exterior. Ej: aranceles, medidas de apoyo a las exportaciones, variaciones del tipo de cambio... Los controles y regulaciones directas. Se refiere a las diversas formas gubernamentales de regulación y establecimiento de restricciones. Ej: Suelen aplicarse en el mercado de trabajo (salarios mínimos), al precio de algunos bienes (precio del agua), a los servicios públicos (transportes, educación,…) Cambios institucionales. Se orientan a producir cambios cualitativos en la estructura económica que no se podrían alcanzar con otros instrumentos. Ej: reformas agrarias, nacionalizaciones, reformas educativas,… Casi todos los instrumentos tienen efectos en varios objetivos aunque, tanto la intensidad como la dirección, puede ser diferentes. Por ejemplo, el establecimiento de subvenciones a la inversión puede repercutir positivamente en el empleo y en el crecimiento económico. Los instrumentos no deben considerarse nunca como un objetivo (algo deseable en si mismo), aunque muchas veces se presenten de esa forma por parte de las autoridades. Ej. la disminución de los tipos impositivos o de los tipos de interés no es un objetivo sino un instrumento para alcanzar determinados objetivos (por ejemplo, contribuir al crecimiento económico y a la creación de empleo). No es algo deseable en si mismo, dependerá del objetivo que pretende alcanzar las autoridades económicas. Tipología de las políticas económicas En función del carácter de los instrumentos: Políticas cuantitativas: Variaciones introducidas en el nivel de los instrumentos ya disponibles. No pretenden cambios estructurales, sólo adaptar la PE a los 6 desequilibrios que normalmente se producen en indicadores macroeconómicos (paro, nivel de precios, balanza de pagos). Ej: variación del tipo impositivo, del salario mínimo. Políticas cualitativas: Provocan modificaciones en el número de instrumentos o en su peso relativo. Introducen cambios estructurales en la economía, aunque sin afectar a aspectos esenciales en la organización económico-social. Ej: modificación cuadro impositivo, bien introduciendo nuevas figuras o modificando de forma significativa el peso relativo de las existentes. Reformas fundamentales: El fin último de este tipo de políticas es modificar, total o parcialmente, los fundamentos mismos del sistema económico. Dado que pretenden afectar a aspectos esenciales de la organización social y económica., no se pueden considerar estrictamente políticas económicas. Ej: nacionalización de la banca, control de los derechos de propiedad. Según el nivel de actuación: Políticas macroeconómicas: Es la contrapartida normativa de la teoría macroeconómica. Su actuación se centra en los agregados y variables macroeconómicas. El logro de estos objetivos se supone que contribuyen a un mayor bienestar económico colectivo. Ej: Políticas antiinflacionistas, Modificación de la Base Monetaria Políticas microeconómicas: Es la contrapartida normativa de la teoría microeconómica. Actuaciones de las autoridades que pretenden influir o alterar las decisiones individuales (empresas, consumidores,…) o en un grupo reducido de agentes, con el fin de modificar la asignación de recursos. Ej: políticas para influir en el nivel de precios de determinados productos (impuestos sobre determinados productos para desincentivar su consumo), políticas destinadas a aumentar la competencia empresarial,... A veces es difícil distinguir entre políticas micro y macroeconómicas. La búsqueda de un objetivo macroeconómico (por ejemplo reducción del paro) puede materializarse en PE macro y microeconómicas. Según la dimensión temporal: Políticas a corto (aprox. 18-24 meses) medio (4-5 años) y largo plazo (12-15 años). La diferencia entre políticas a corto plazo y las de medio y largo plazo es la más clara. Las primeras se centran en objetivos como la estabilidad de precios, las tasas de crecimiento del país, etc. que pueden ser alcanzables en un período corto de tiempo. En cambio, objetivos como cambios en la distribución de la renta, disminución de las diferencias en las tasas de paro de diferentes colectivos, reformas educativas, etc. corresponde a políticas de m/p y l/p. Para un mismo objetivo puede haber políticas a c/p y a m,l/p. 7 2. LA POLÍTICA FISCAL. ¿Qué es la política fiscal? La política fiscal es el uso del gasto gubernamental y la recaudación de impuestos para influenciar en la economía. La política fiscal puede ser contrastada con el otro tipo principal de política macroeconómica, la política monetaria, que intenta estabilizar la economía mediante el control de los tipos de interés y la oferta monetaria. Los dos principales instrumentos de la política fiscal son los gastos e impuestos del gobierno. Los cambios en el nivel y la composición de los impuestos y el gasto público pueden tener un impacto en las siguientes variables de la economía: La demanda agregada y el nivel de actividad económica; El patrón de asignación de recursos; La distribución del ingreso. La política fiscal se refiere al uso del presupuesto del gobierno para influir en el primero de ellos: la actividad económica. Las posturas de la política fiscal Las tres posturas posibles de la política fiscal son neutral, expansiva y contractiva. La más simple definición de estas posturas son las siguientes: Una postura neutral de la política fiscal implica una economía equilibrada. Esto se traduce en un ingreso fiscal general. El gasto del gobierno está totalmente financiado por los ingresos fiscales y en general el resultado del presupuesto tiene un efecto neutro en el nivel de actividad económica. Una orientación expansiva de la política fiscal consiste en un gasto gubernamental superior a los ingresos fiscales. Una política fiscal contractiva ocurre cuando el gasto público es menor que los ingresos fiscales. Sin embargo, estas definiciones pueden ser engañosas, ya que, incluso cuando no hay cambios en el gasto o las leyes fiscales, las fluctuaciones cíclicas de la economía causan fluctuaciones cíclicas de los ingresos fiscales y de algunos tipos de gasto público, alterando la situación de déficit, los cuales no se consideran cambios en la política fiscal. Por lo tanto, a efectos de las definiciones anteriores, “el gasto público” y “los ingresos fiscales” normalmente se sustituye por “el gasto público ajustado por el ciclo” y “los ingresos fiscales ajustados cíclicamente”. Así, por ejemplo, un presupuesto público equilibrado a lo largo de un ciclo económico se considera que representa una postura neutral en la política fiscal. 8 Los métodos de financiación Los gobiernos gastan el dinero con amplia variedad de propósitos, desde fuerzas armadas y la policía a servicios como educación y salud, así como pagos prestaciones sociales, obras públicas, y un largo etcétera. Este gasto puede ser financiado de maneras diferentes: Impuestos Señoreaje (beneficio obtenido de impresión de dinero por los Bancos Centrales u otros organismos emisores). El préstamo de dinero de la población o al extranjero Consumo de las reservas fiscales. Venta de activos fijos (por ejemplo, tierra). Todos ellos, salvo los impuestos son las formas de financiamiento del déficit fiscal. Préstamos Un déficit fiscal es a menudo financiado por la emisión de bonos, como letras del tesoro. Estos ofrecen intereses al inversor, ya sea por un tiempo determinado o por tiempo indefinido. Si los intereses y amortizaciones de capital son muy grandes, un país puede pagar su deuda, por lo general a los acreedores extranjeros. Reservas fiscales Un superávit fiscal se suele guardar para su uso futuro como reservas, y puede ser invertido en instrumentos financieros locales (misma moneda) hasta que ese dinero se necesite. Cuando los ingresos de los impuestos u otras fuentes sufran caídas, por ejemplo durante una recesión económica, las reservas permiten continuar al mismo ritmo, sin incurrir en deuda adicional. Los efectos económicos de la política fiscal Los gobiernos utilizan la política fiscal para influir en el nivel de demanda agregada en la economía, en un esfuerzo para lograr los objetivos económicos de estabilidad de precios, empleo y crecimiento económico. La teoría de economía keynesiana sugiere que el aumento el gasto público y la disminución de impuestos son las mejores maneras de estimular la demanda agregada. Esto puede ser usado en tiempos de recesión o de baja actividad económica como una herramienta esencial para construir el marco para un fuerte crecimiento económico. En teoría, el déficit fiscal resultante sería pagado por el crecimiento económico que le sigue a la recesión. Los gobiernos pueden utilizar un excedente presupuestario para hacer dos cosas: reducir el ritmo de fuerte crecimiento económico, y para estabilizar los precios cuando la inflación es demasiado alta. La teoría keynesiana postula que la eliminación de los gastos reduce los niveles de la demanda agregada de la economía, por lo que se estabilizan los precios y se mantiene la inflación. Los economistas debaten la eficacia del estímulo fiscal como herramienta de estímulo de la actividad económica. El argumento se centra mayormente en el 9 desplazamiento, un fenómeno donde el endeudamiento del gobierno conduce a mayores tipos de interés que contrarresten el impulso derivado del aumento del gasto público. Cuando el gobierno tiene un déficit presupuestario, los fondos para el gasto gubernamental provienen del endeudamiento público (financiado a través de la emisión de bonos del gobierno), préstamos en el extranjero, o la monetización de la deuda. Cuando los gobiernos financian su déficit con la emisión de bonos, las tipos de interés pueden aumentar en todo el mercado, ya que los préstamos del gobierno crean una mayor demanda de crédito en los mercados financieros. Esto provoca una menor demanda agregada de bienes y servicios, en contra del objetivo de un estímulo fiscal. Los economistas neoclásicos generalmente hacen énfasis en el desplazamiento, mientras que los keynesianos argumentan que la política de estímulo fiscal aún puede ser eficaz. En la visión clásica, las políticas de estímulo fiscal también disminuyen las exportaciones netas, lo que tiene un efecto atenuante sobre la producción nacional y los ingresos. Otros posibles problemas con los estímulos fiscales incluyen el tiempo que transcurre entre la aplicación de la política y los efectos detectables en la economía, y los efectos sobre inflación impulsada por el aumento de la demanda. En teoría, el estímulo fiscal no causa la inflación cuando se utilizan recursos que de otro modo no hubiesen sido utilizados. Por ejemplo, si un estímulo fiscal emplea a un trabajador que de otra manera hubiese quedado desempleado, no hay un efecto inflacionario, sin embargo, si el estímulo emplea a un trabajador que hubiese tenido de todas formas un empleo, el estímulo aumenta la demanda laboral, mientras que la oferta de trabajo se mantiene fija, lo que conduce a la inflación en los salarios y, por lo tanto, la inflación en los precios. 3. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO. En la actualidad, y debido a la propia concepción política del Estado moderno, existe una intervención por parte del propio Estado en los aspectos social y económico del país. Vemos cómo el Estado interviene en la educación, en la sanidad, en las pensiones, en la justicia, en las obras públicas, etc. Todo esto se debe a que los poderes públicos deben velar por corregir las desigualdades existentes en las economías de libre mercado, donde es precisamente éste el que marca las pautas. Si no fuera así, las sociedades modernas serían poco menos que la selva, donde cada cual consigue lo que puede dependiendo de sus posibilidades, fundamentalmente de poder económico, y en detrimento de aquellos que no tienen esta posibilidad. Esta intervención del Estado en la vida económica del país requiere la realización inteligente de gastos y la no menos inteligente previsión de ingresos. Esto se realiza a través del Parlamento, mediante Ley, para que de este modo, el poder legislativo que encarna la representación popular pueda controlar la actividad económica del Estado. Así, cada año se aprueba en el Parlamento la Ley de Presupuestos Generales del Estado, como establece la vigente Ley General Presupuestaria. 10 La delimitación de ingresos y gastos entra de lleno en lo que es la concepción política de quienes estén gobernando en cada momento. Se dice que si se quiere saber qué es "hacer política" no hay más que echarle un vistazo a los P.G.E. No hay una plasmación política más clara que la que se encuentra contenida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, ya que es ahí precisamente donde se establecen las prioridades e importancias a los distintos aspectos y sectores del Estado, definidos por la política económica global que plantea el Gobierno en cada momento. Las funciones del Presupuesto son las siguientes: PRIMERA FUNCIÓN El Presupuesto es el plan de actuación financiera de la Hacienda Pública para un ejercicio determinado. A través de sus capítulos, conceptos y partidas se obtienen los objetivos de la actuación administrativa y los recursos de que dispone para intentar cubrirlos, constituyendo el conjunto de previsiones financieras tendentes a su consecución. SEGUNDA FUNCIÓN El Presupuesto se erige en conjunto normativo regulador de la actividad financiera pública. Esta es la significación jurídica del Presupuesto, que como Ley que es, aprueba y autoriza la realización de unos determinados gastos, disciplinando al mismo tiempo su destino, modalidades y límites. TERCERA FUNCIÓN El Presupuesto da cumplimiento al principio constitucional de reserva de ley en materia de gasto público. Ya que se atribuye desde su inicio al órgano legislativo la adopción de las decisiones fundamentales en torno a la Hacienda Pública para cada ejercicio. Los Presupuestos Generales del Estado se caracterizan por ser: a) Un estado financiero representativo de los ingresos y gastos del sector público. b) Un acto de autorización y control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo, que se concreta en las obligaciones o gastos del Estado y sus organismos autónomos, respecto de los cuales los créditos consignados se configuran como un verdadero límite en un triple aspecto: temporal, cuantitativo y cualitativo. Por el contrario, el valor de las cifras relativas a los derechos e ingresos consisten en una mera estimación Las fases del ciclo presupuestario son las siguientes: Elaboración Que corresponde al Poder Ejecutivo (al Gobierno). Aprobación Que es competencia del Parlamento (Poder Legislativo). Ejecución Encomendada al Gobierno (Poder Ejecutivo). Control Desarrollado por el Legislativo sobre la actuación del Ejecutivo. 11 Clasificación de los contenidos de los presupuestos: Clasificación orgánica Se aplica tanto a unos como a otros y persigue distribuir los recursos y las cantidades a gastar entre los distintos Centros gestores, entendiendo por tales las unidades de diferenciación presupuestaria que participan en la gestión de los programas contenidos en el Presupuesto. Se obtiene así una visión sumaria de los fondos con que cuenta cada Centro gestor, de lo que cada uno de ellos prevé gastar durante el ejercicio y los ingresos con que puede hacer frente a dichos gastos. Clasificación económica Los créditos atribuidos a cada Centro según el criterio anterior, bien de ingresos, bien de gastos, se agrupan según la naturaleza económica de los mismos, a partir de la distinción entre operaciones corrientes y de capital. En aplicación del criterio económico, esta clasificación divide los ingresos y gastos en Capítulos, y éstos, en artículos, conceptos y subconceptos, de forma que se logra una pormenorizada descripción del destino que corresponde a cada crédito del estado de gastos. Clasificación funcional o por programas Con este criterio se distribuyen los gastos atendiendo a la función que van a cumplir y más concretamente a las metas y objetivos que se pretenden conseguir. La aplicación de esta reciente técnica presupuestaria sirve por lo tanto para identificar de modo inmediato qué objetivos ha establecido el Gobierno para el ejercicio haciendo posible, al finalizar éste, la evaluación sobre el grado de cumplimiento de los mismos. Clasificación territorial Es una clasificación exigida por la Ley General Presupuestaria y posteriormente por la LOFCA, que estableció la obligación del Ministerio de Economía y Hacienda de publicar anualmente la distribución provincial del gasto público divisible. 4. EL DINERO: PROCESO DE CREACIÓN DEL INDICADORES DE SU VARIACIÓN Y LA INFLACIÓN. DINERO. LOS Las monedas y billetes los crea el Estado, siendo una función que corresponde al banco central. En el caso del euro la responsabilidad es del Banco Central Europeo. En la actualidad, los bancos centrales pueden producir todo el dinero que quieran, independientemente de las reservas que tengan: no tienen más que mandar imprimir mayor cantidad de billetes. Pero esta medida sin ningún tipo de respaldo económico produciría un problema considerable en la economía del país, ya que al existir mayor cantidad de dinero, su valor será inferior y los precios tenderán a aumentar. Este fenómeno recibe el nombre de inflación y es uno de los indicadores de la variación de valor del dinero. 12 Por otra parte, los bancos y cajas de ahorro tienen su actividad principal en la creación de depósitos bancarios, que también son dinero y que hoy en día constituyen la mayor parte del dinero en circulación. La actividad bancaria consiste en recoger fondos de los ahorradores para prestarlos a aquellos agentes económicos que necesiten financiación. Los bancos no van a poder prestar todo el dinero que reciben de los ahorradores sino que están obligados a mantener un porcentaje de sus depósitos en efectivo para hacer frente a las demandas de efectivo. A partir del 1 de enero de 1999 es el Banco Central Europeo quien fija este porcentaje, que se denomina coeficiente legal de caja y que está fijado en un 2 %. Paralelamente, la autoridad monetaria puede imponer un porcentaje adicional de reservas que los bancos deben mantener en efectivo, como medida de política monetaria. ¿Cuánto dinero se puede crear como máximo? El proceso descrito anteriormente continuará hasta que el banco no pueda conceder ningún préstamo o crédito. Si se completara el proceso la cantidad máxima que se podría crear la obtendríamos aplicando la siguiente fórmula: Depósito inicial / Coeficiente legal de caja Al cociente 1 / Coeficiente legal de caja se le denomina Multiplicador bancario, que será mayor cuanto menor sea el coeficiente de reservas. Es decir, si el banco central, como medida de política monetaria, decidiera en un momento dado elevar el coeficiente legal de caja, la cantidad de dinero que se podría crear sería inferior, ya que los bancos se quedarían un porcentaje superior de los depósitos que reciben. Un incremento en la cantidad de dinero provoca una baja en las tasas de interés y esto a su vez influirá en un mayor consumo y mayor inversión (es decir un incremento en la demanda agregada). Si esta aumento en la demanda agregada supera la capacidad productiva de la economía, entonces los agentes económicos tendrá una capacidad de compra excesiva, lo cual hará subir los precios, es decir se genera inflación. En general se puede decir que los incrementos en la oferta monetaria pueden promover cierto crecimiento en el ingreso, pero cantidades excesivas de dinero en circulación sólo provocarán inflación: Las consecuencias negativas de las altas tasas de inflación son: Disminuye el poder adquisitivo del dinero: La inflación afecta al dinero como acumulador de valor y así le resta poder de compra a los ingresos de las personas. En períodos inflacionarios esto afecta fundamentalmente a aquellas personas que tienen ingresos fijos. En realidad se da una modificación en la distribución del ingreso, ya que en la medida que los ingresos crezcan a un ritmo mayor que los precios, así se puede salir beneficiado en un proceso inflacionario, pero en caso contrario genera un perjuicio. Es una distorsión para el mercado de crédito: La inflación favorece a los deudores en contra de los acreedores, sobre todo cuando estos últimos no han 13 sido capaces de prever un período de inflación y no se han protegido al respecto. Podría beneficiarlos sólo en el caso de que se haya previsto una tasa de inflación superior a la que realmente se dé. En otros términos, si la inflación es mayor a la que se esperaba, entonces la inflación beneficia a los deudores, y viceversa. Costos administrativos e ineficiencias: Cuando los precios crecen rápidamente las empresas deben calcular los precios con una mayor frecuencia y etiquetar la mercancía más frecuentemente. Además cuando no existe certeza a cerca de la evolución de los precios las personas pueden tomar decisiones equivocadas y asignar recursos ineficientemente. Afecta ciertas inversiones productivas: Las elevadas tasas de inflación afecta las posibilidades financieras de las empresas, además de que presenta ingresos ilusorios. Las inversiones a corto plazo, o sea que se revalorizan más rápido, se ven incentivadas, en contra de aquellas con períodos de maduración mayores. Por otro lado se asigna un mayor grado de riesgo a las inversiones en una economía con inflación, así desciende el nivel de inversión, esto en detrimento de cualquier perspectiva de crecimiento a largo plazo. Afecta la balanza de pagos: Las altas tasas de inflación interna estimulan las importaciones y desincentivan las exportaciones, si no se devalúa en una proporción equivalente. Esto porque aumenta el precio de los bienes producido en el país y los bienes extranjeros se vuelven relativamente más baratos. Es importante notar que aunque devaluar es casi necesario también puede acelerar aún más el proceso inflacionario, sobre todo al elevar el precio de los insumos importados. Distorsiona el papel orientador del mercado: En una economía de mercado el precio es el principal indicador de qué producir, pero cuando los precios son muy inestables este mecanismo pierde eficiencia. 5. EL SISTEMA FINANCIERO Existen dos grandes colectivos o agentes económicos: 1. Oferentes de fondos Son los ahorradores, quienes han acumulado un excedente de dinero y quieren prestarlo para obtener un mayor rendimiento. Los principales ahorradores, u oferentes de fondos, son los hogares, aunque otros grupos, como las empresas y las administraciones públicas, también pueden encontrarse en un momento determinado con un exceso de fondos y optar por prestarlos. 2. Demandantes de fondos Los que necesitan dinero para sus proyectos de inversión. Los principales demandantes de capital son las empresas y las Administraciones Públicas, aunque las familias también piden préstamos para financiar sus gastos. 14 Instrumentos: Los productos bancarios (cuentas, depósitos, etc.). Los productos de inversión (acciones, bonos, fondos de inversión, etc., los llamados activos financieros). Los planes de pensiones. Los productos de seguros (seguros de vida, hogar, etc.). Mercados: Como todos sabemos, un mercado es el lugar de encuentro entre vendedores y compradores (entre la oferta y la demanda) y, por lo tanto, donde se establecen los precios de los productos. Un mercado financiero es el encuentro entre demandantes y oferentes de fondos. (Existe una variedad de mercados financieros, como por ejemplo el mercado interbancario, el mercado monetario, el mercado de deuda anotada, los mercados de valores....) Es posible que el encuentro entre oferentes y demandantes de fondos se establezca directamente, pero esta vía tiene varios inconvenientes. En primer lugar, existe poca información entre oferentes y demandantes, lo que obliga a cada uno a buscar por sus propios medios potenciales compradores y vendedores de los instrumentos financieros que mejor se adapten a las necesidades de cada caso. Esta búsqueda, lógicamente, consume mucho tiempo y recursos, y dificulta el encuentro del mejor precio de compraventa. En segundo lugar, el propio desconocimiento entre demandante y oferente aumenta el riesgo de la operación, al ser difícil para ambas partes valorar su seguridad y viabilidad. La falta de información también incide negativamente en la liquidez de los activos financieros adquiridos. Se dice que un activo tiene liquidez cuando podemos venderlo con facilidad a un precio determinado por el valor de mercado. El poseedor de un título financiero tendría más dificultad para encontrar otro comprador si lo tiene que buscar por sus propios medios. Instituciones: Para eludir los inconvenientes antes reseñados, contamos con un tercer componente del sistema financiero: las instituciones, es decir, los intermediarios financieros que facilitan la conexión entre oferentes y demandantes de fondos, ofreciendo un mayor grado de agilidad, seguridad, y liquidez. Las principales instituciones son los bancos, las cajas de ahorro y cooperativas de crédito, otras empresas especializadas en el negocio del leasing, las financieras, los fondos de inversión, las entidades de servicios de inversión, las entidades aseguradoras y los fondos de pensiones. Para asegurar la correcta actuación de los intermediarios financieros y el buen funcionamiento de los mercados en general, las autoridades económicas de cada país 15 imponen unas normas estrictas de control a través de organismos supervisores. Estos organismos aportan transparencia al sistema financiero y, por lo tanto, confianza y seguridad a los oferentes y demandantes de fondos. En España, los organismos supervisores son: El Banco de España, que, entre otras funciones, realiza las tareas de supervisión de : Las entidades crédito, que prestan en España servicios bancarios; es decir, las que pueden captar fondos del público. Otras entidades financieras que sin estar consideradas bancarias, y que por tanto no pueden captar fondos del público, se dedican fundamentalmente a conceder créditos, a prestar avales y garantías, al cambio de moneda extranjera y gestión de transferencias exteriores y a valorar bienes. La Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), que, con el fin de proteger a los inversores, regula y supervisa los mercados de valores y a las entidades que en ellos intervienen: Las instituciones de inversión colectiva, como por ejemplo los fondos de inversión. Las empresas de servicios de inversión (sociedades y agencias de valores y bolsa, sociedades gestoras de carteras, empresas de asesoramiento financiero). Las empresas cotizadas. La Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones del Ministerio de Economía y Hacienda, a la que corresponde el control de la actividad aseguradora privada, de la actividad de mediación de seguros privados y de la actividad relacionada con los planes y fondos de pensiones. Supervisa la actuación realizada por: Las entidades aseguradoras (ya sean sociedades anónimas, mutuas, o mutualidades de previsión social). Los mediadores de seguros. Las entidades gestoras de fondos de pensiones. Además, cada uno de estos organismos dispone de un servicio para atender las reclamaciones y consultas de los usuarios de los servicios financieros. Puede consultar su funcionamiento y competencias en la sección sobre el derecho a reclamar. 6. EL MERCADO DE VALORES. Mercados de valores, familiarmente llamado Bolsa. Primero deberíamos definir el mercado de valores como un conjunto de instituciones y agentes financieros los cuales negocian los distintos tipos de activos (acciones, fondos, obligaciones, etc…) a través de los instrumentos creados específicamente para ello. Su objetivo fundamental es la de captar parte del ahorro personal y empresarial no por el simple hecho de hacer especulación sino también para conseguir un punto de financiación extra para las empresas como ocurre por ejemplo en la emisión de nuevas acciones. 16 El objetivo fundamental de los mercados de valores es ayudar en cierta medida al movimiento de capitales contribuyendo así a la estabilidad monetario y sobre todo a la financiera. El uso de unos mercados de valores democráticamente definidos ayuda al desarrollo de políticas monetarias más activas y seguras. Por tanto, los mercados de valores son lugares en donde los agentes a través de los intermediarios y usando los instrumentos específicamente desarrollados intercambian activos entre sí, facilitando la transparencia y libertad de cualquier ciudadano a realizar compras o ventas de valores. Los mercados de valores poseen una característica especial que no dan a los activos financieros otro tipo de mercados y es que son capaces de fijar el precio de los valores, en orden a la ley de oferta y demanda de los mismos. Otra ventaja cualitativa es que puede ser una inversión de tipo muy líquido para muchos inversores, ya que en cualquier momento puedes tener la opción por ejemplo de vender tus acciones. Dentro del mercado de valores vamos a hacer la distinción entre mercado primario y secundario, como dos tipos de contratación y negociación totalmente distinta de los valores: Mercado Primario: Se llama así a la colocación o salida al mercado de nuevas acciones. Es decir son acciones procedentes directamente de la empresa y que normalmente se venden a través de una subasta, un concurso público o la negociación directa. En caso de forma indirecta (entran en juego intermediarios financieros), puede realizarse de diferentes maneras: Venta en firme: Se cierre en firme una cantidad de acciones por una cuantía determinada, independientemente de si se venden todas o no es un trato cerrado. Acuerdo Stand-By: La empresa emisora y el intermediario cierran un preacuerdo, el intermediario realiza las ventas en varias tandas y según necesita ampliar el número la empresa va cerrándole más paquetes accionariales. Esta forma es muy común cuando son varios los intermediarios financieros que simultáneamente gestionan estos valores. Best Effort: Venta directa a comisión de los intermediarios; tanto venden, tanta comisión se llevan de la empresa emisora de estas acciones. Mercado Gris: Es uno de los más extraños, ya que se realiza usando ciertas partes del mercado que las empresas no usan habitualmente; no son ilegales, pero de ahí su nombre de gris, por el no conocimiento del resultado real al ser un mercado no explorado. Colocación Privada: Acciones emitidas y que se colocan en mercado privado a una o varias personas de forma directa pero de carácter privado. El mercado primario es regulado en todo momento por sus dos órganos rectores: la CNMV y la DGTPF. No olvidemos que es una emisión de nuevas acciones al mercado y eso siempre ha de pasar por la tutela de ambas instituciones para el buen funcionamiento del mismo. 17 Mercado Secundario: Es por tanto aquel mercado en donde los valores ya emitidos y vendidos en el mercado primarios son simultánea y públicamente manejados en tiempo real por compradores y vendedores, para ello ejecutan sus operaciones de forma directa o a través de los intermediarios financieros correspondientes marcado de este modo el precio real de dichos valores. Como es entendible todos los tipos de activos que se negocian libremente en los mercados secundarios previamente han pasado por el mercado primaria, en su fase de emisión y colocación, en donde se realizó su primera operación de compra-venta. El mercado secundario es por tanto el lugar común en el que habitualmente particulares realizamos las operaciones de compra venta que, aunque no lo parezcan son las que gestionan el tejido económico y la productividad financiera desde un contexto de inversión y confianza. En definitiva, los mercados de valores son aquellos lugares en donde gran cantidad de los activos financieros que se negocian hoy en día en nuestra economía son medidos en referencia al precio objetivo y confianza que los inversores privados tienen de las empresas que los sustentan. 7. LA POLÍTICA MONETARIA. La política monetaria es una política económica que usa la cantidad de dinero como variable de control para asegurar y mantener la estabilidad económica. Para ello, las autoridades monetarias usan mecanismos como la variación del tipo de interés, y participan en el mercado de dinero. OBJETIVOS Estabilidad del valor del dinero Plena ocupación (mayor nivel de empleo posible) Evitar desequilibrios permanentes en la balanza de pagos MECANISMOS El banco central puede modificar la cantidad de dinero directamente, pero hay otras formas de cambiar la cantidad de dinero en circulación, estas son: Variación del tipo de interés Indica cuánto hay que pagar por el dinero que nos presta un banco. Por eso, si el tipo de interés es muy alto, no todos los inversores podrán permitírselo, y no pedirán muchos préstamos. El dinero se quedará en el banco. En cambio, una bajada de los tipos de interés incentiva la inversión y la actividad económica, ya que los empresarios dispondrán fácilmente de dinero para invertirlo en sus proyectos. Por tanto, los cambios en la tasa de interés están relacionados directamente con la cantidad de dinero que circula en el mercado. 18 Variación del coeficiente de caja El coeficiente de caja (o encaje bancario o coeficiente legal de reservas) indica qué porcentaje del dinero de un banco ha de mantener en reservas líquidas, o sea, guardado sin poder usarlo para dejarlo prestado. Se hace para evitar riesgos. Si el banco central decide reducir este coeficiente (guardar menos dinero en el banco y prestar más), eso incentiva a la economía y aumenta la cantidad de dinero en circulación, ya que se pueden conceder aún más préstamos. Si el coeficiente aumenta, el banco se reserva más dinero, y no puede conceder tantos préstamos. La cantidad de dinero baja. De esta forma, el banco puede aportar o quitar dinero del mercado sin tener que fabricar más moneda. Compra/Venta de Deuda Pública La deuda pública consiste en títulos emitidos por el Estado, y pueden ser letras, bonos y obligaciones. Básicamente, son papeles que se le compran por un precio, y que al cabo de un tiempo nos comprarán por otro, probablemente mayor. Si el Estado pone de golpe a la venta muchos títulos, y la gente los compra, el Estado está recibiendo dinero de la gente, y por tanto la gente dispone de menos dinero. De esta forma está reduciendo la cantidad de dinero disponible en el mercado. En cambio, si el Estado decide comprar títulos (recibir los papeles y dar dinero a cambio), está inyectando dinero en el mercado, ya que la gente dispondrá de dinero que antes estaba guardado. TIPOS DE POLÍTICA MONETARIA Política monetaria expansiva Cuando en el mercado hay poco dinero en circulación, se puede aplicar una política monetaria expansiva para aumentar la cantidad de dinero. Ésta consistiría en usar alguno de los siguientes mecanismos: Reducir la tasa de interés, para hacer más atractivos los préstamos bancarios. Reducir el coeficiente de caja, para poder prestar más dinero. Comprar deuda pública, para aportar dinero al mercado. 19 r = tasa de interés OM = Oferta Monetaria E = Tasa de equilibrio DM = Demanda de dinero En la gráfica se ve cómo al bajar el tipo de interés (de r1 a r2), se pasa a una situación en la que la oferta monetaria es mayor (OM1). Política monetaria restrictiva Cuando en el mercado hay mucho dinero en circulación, interesa reducir la cantidad de dinero, y para ello se puede aplicar una política monetaria restrictiva. Consiste en lo contrario que la expansiva: Aumentar la tasa de interés, para que pedir un préstamo sea más caro. Aumentar el coeficiente de caja, para dejar más dinero en el banco y menos en circulación. Vender deuda pública, para quitar dinero del mercado cambiándolo por títulos. 20 r = tasa de interés OM = Oferta Monetaria E = Tasa de equilibrio DM = Demanda de dinero De OM0 se puede pasar a la situación OM1 subiendo el tipo de interés. La curva de demanda de dinero tiene esa forma porque a tasas de interés muy altas, la demanda será baja (cercana al eje de ordenadas, el vertical), pero con tasas bajas se pedirá más (más a la derecha). ASIMETRÍA DE LA POLÍTICA MONETARIA La política monetaria es más efectiva para restringir el gasto agregado (política restrictiva) que para generarlo (política expansiva). Esto se debe a tres motivos: A las autoridades les resulta más fácil presionar a la alza las tasas de interés que a la baja. El banco central puede llevar a cabo una política expansiva posibilitando con ello una mayor concesión de préstamo y por lo tanto, aumentando la oferta de dinero; pero no puede obligar a los bancos a que presten más cuando, por ejemplo, los empresarios se niegan a invertir ante expectativas negativas. Mediante la política restrictiva se puede incluso racionar el crédito, de forma que las empresas sean incapaces de obtenerlos para financiar sus inversiones. Sin embargo lo contrario no es así, ya que no se puede forzar a que las empresas soliciten más créditos de los que desean. 21 La oferta monetaria También llamada a veces liquidez, la oferta monetaria es la cantidad total de dinero que existe en una economía. Hay varias posibles definiciones del concepto de acuerdo al tipo de los activos que se consideren como integrantes de la liquidez existente. En su definición más restringida, la oferta monetaria está constituida exclusivamente por los billetes y monedas en circulación más los depósitos a la vista o en cuenta corriente que se hallan en el sistema bancario. A esta oferta monetaria básica, o circulante, se la denomina como M1. Si a ella se le agregan los depósitos en cuentas de ahorro y los de plazo fijo, llamados en conjunto cuasi dinero, se obtiene una cantidad mayor, que se designa entonces como M2 y se denomina liquidez monetaria. Cuando a esta última cantidad se le agregan los depósitos a muy largo plazo se obtiene la más extendida definición de oferta monetaria, que en este caso se designa como liquidez ampliada, M3. Entre la oferta y la demanda monetaria, como en relación con cualquier otro bien, se establece una relación que determina el precio de la mercancía transada. Si la oferta supera a la demanda la mercancía dinero tiende a bajar de precio, es decir que habrá una tendencia hacia la baja de los intereses, e inversamente cuando la demanda supera a la oferta. Por la vía de esta relación los bancos centrales pueden entonces ejercer una influencia importante sobre la tasa de interés, pues de acuerdo al nivel de la masa monetaria existente podrán establecerse diferentes niveles para los mismos. Pero la oferta monetaria está también directamente relacionada con su respaldo efectivo, la cantidad de bienes y servicios a disposición del público y, más concretamente, a los activos que conforman la base monetaria, pues la oferta monetaria total es un múltiplo determinado de la misma. Si la base monetaria se mantiene constante y aumenta la oferta monetaria habrá entonces una mayor cantidad de dinero en relación con los bienes que es posible obtener; ello hará que el precio unitario de los mismos aumente, produciéndose así un efecto inflacionario. Si se aumenta el conjunto de bienes y servicios disponibles manteniendo la misma oferta monetaria, o si esta disminuye sin que se produzca una reducción de los bienes y servicios, los precios tenderán a bajar, produciéndose entonces deflación. Dineros, Tasas de Interés e Ingresos Dineros Cualquier mercancía que sea aceptada ampliamente en una sociedad como medio de pago y medida de valor de los bienes y servicios. Como medio de pago, el dinero es el objeto que se transfiere entre las partes cuando se efectúa un pago. En tal sentido sirve como medio de intercambio, función esencial en la economía de todas las sociedades, salvo las más primitivas, donde las transacciones se efectúan mediante el trueque. Tasas de Interés El porcentaje que se cobra como interés por un una suma determinada. Las tasas de interés suelen denominarse activas cuando nos referimos a la que cobran los bancos y 22 otras instituciones financieras que colocan su capital en préstamos a las empresas y los particulares, y pasivas, cuando nos referimos al interés que pagan dichas instituciones al realizar operaciones pasivas, es decir, cuando toman depósitos de ahorro o a plazo fijo. La tasa de interés real es aquella que toma en cuenta el efecto desvalorizador de la inflación: así, si una tasa de interés es del 20% anual y la inflación, en el mismo período, es de un 18%, la tasa de interés real es sólo de un 2%, pues ésta es la proporción en que ha crecido el capital durante el período. Ingresos Son todos aquellos recursos que obtienen los individuos, sociedades o gobiernos por el uso de riqueza, trabajo humano, o cualquier otro motivo que incremente su patrimonio. En el caso del Sector Público, son los provenientes de los impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, financiamientos internos y externos; así como de la venta de bienes y servicios del Sector Paraestatal. 23
